第一篇：我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善

目 錄

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程....................................2

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀....................................3

（一）國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度....................3

（二）企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度......................................4

（三）農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度..........................................5

三、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題....................................6

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一........................................6

（二）企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收繳困難....................................6

（三）國家對企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)只出政策不出錢..........................7

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力低................................7

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的正常調(diào)整機(jī)制還不完善......................7

（六）養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制混亂......................................8

四、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善的建議............................8

（一）我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的整體思路和重點(diǎn)......................9

1.實(shí)行城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度...............................9 2.采取多層次的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)措施.............................9 3.實(shí)行國家、單位、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用............10 4.以改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法為重點(diǎn)..........................10 5.確立退休人員部分分享社會發(fā)展成果的調(diào)整機(jī)制..............11

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善.........................11 1.各級政府齊抓共管制定出臺指導(dǎo)性文件......................11 2.加大宣傳力度逐步擴(kuò)大覆蓋面..............................12 3.建立多層次全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度......................12 4.妥善解決與其他社保政策的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題....................13 5.切實(shí)解決好新農(nóng)保制度中各級財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問題..............13 6.加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管............................14 7.健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)............................14 參考文獻(xiàn).........................................................16 我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種社會保險(xiǎn)，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達(dá)到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質(zhì)幫助以保障其晚年生活所需的社會保險(xiǎn)制度。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是50年代初期建立的，在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區(qū)為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，又進(jìn)行了以退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革，制定了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》和《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等文件，中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革已經(jīng)過了幾十年的歷程，經(jīng)過多次的摸索、實(shí)踐，在資金的管理上逐步形成了 “社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的籌資模式，為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)社會保障功能，完善社會保障體系，實(shí)行了養(yǎng)老保隊(duì)省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會保障制度的重要組成部分，是我國社會保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的險(xiǎn)種之一。當(dāng)前，我國的人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，因此，改革和完善我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對于保障社會發(fā)展和國家安定起著至關(guān)重要的作用，由于我國的經(jīng)濟(jì)體制仍處于城鄉(xiāng)二元制，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村不同的制度模式和管理方式。在城鎮(zhèn)企業(yè)、國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位分別實(shí)施不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；在農(nóng)村家庭養(yǎng)老養(yǎng)是老保險(xiǎn)的主要形式。

國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為現(xiàn)收現(xiàn)付制。養(yǎng)老費(fèi)用完全由政府財(cái)政或單位統(tǒng)包，實(shí)行待遇確定型養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。職工退休時(shí)按照本人退休前最后一個(gè)月基本工資的一定比例計(jì)發(fā)，退休人員養(yǎng)老金調(diào)整與在職人員調(diào)整工資同步進(jìn)行。

企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由三個(gè)層次組成：第一層次是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，又稱國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是按國家統(tǒng)一政策規(guī)定強(qiáng)制實(shí)施的為保障廣大離退休人員基本生活需要 的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)既是第一層次的，也是最高層次的制度，在財(cái)政上，國家對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)有最終的責(zé)任；第二層次是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在國家規(guī)定的政策和實(shí)施條件下，為本企業(yè)職工所建立的一種輔助性的養(yǎng)老保險(xiǎn)； 第三層次是個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的一個(gè)組成部分，是由職工自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一種補(bǔ)充保險(xiǎn)形式。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國農(nóng)村以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，近些年來，在沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，在政府的引導(dǎo)下正在試辦農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。

近年來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，在應(yīng)對制度運(yùn)行中的各種困難，維持企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行方面做了大量工作。國務(wù)院提出多項(xiàng)發(fā)展完善企業(yè)職工養(yǎng)老制度的對策，要確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，切實(shí)保障離退休人員的合法權(quán)益；統(tǒng)一城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)政策，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，保障勞動者的合法權(quán)益；逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，真正實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變；為進(jìn)一步完善鼓勵(lì)職工參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制，相應(yīng)調(diào)整基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法；積極發(fā)展企業(yè)年金，建立多層次的養(yǎng)老保障體系；加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳，加大財(cái)政投入，完善多渠道籌資機(jī)制；加快提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)，我國政府積極探索規(guī)范化的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集方式，努力調(diào)整政府社會保障財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，直接加大對社會保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入，確保養(yǎng)老金正常發(fā)放。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了建國初期的分開、1958年的合并、改革開放又分開的調(diào)整變化以后，基本固定下來，即使在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行大刀闊斧改革時(shí)，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本沒有涉及。

現(xiàn)行退休制度是1978年全國人大常委會通過的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休年齡為男60歲、女55 歲。退休待遇是，離休金為離休時(shí)工資的100%；國家機(jī)關(guān)工作人員退休以后，其基礎(chǔ)工資和工齡工資按本人原標(biāo)準(zhǔn)的全額計(jì)發(fā)，職務(wù)工資和級別工資兩項(xiàng)之和按規(guī)定比例計(jì)發(fā)，即工作年限滿35年的按88%計(jì)發(fā)，滿30年不滿35年的按82%計(jì)發(fā)，滿20年不滿30年的按75%計(jì)發(fā)；事業(yè)單位工作人員退休以后，按本人職務(wù)工資和津貼之和的一定比例計(jì)發(fā)，即工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā)，滿30年不滿35年的按85%計(jì)發(fā)，滿20年不滿30年的按80%計(jì)發(fā)。

這個(gè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立、實(shí)施了20多年的退休制度，在今天市場經(jīng)濟(jì)的形勢下，已不能適應(yīng)社會發(fā)展的要求，它的弊端日益顯露出來。第一，覆蓋范圍太廣，將國家公務(wù)員以外的黨派團(tuán)體、事業(yè)單位等不應(yīng)包括在內(nèi)的人都包括了進(jìn)來，這無疑加重了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，1993年國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的退休費(fèi)用高達(dá)222億元；第二，養(yǎng)老金待遇明顯高于企業(yè)職工，為勞動力合理流動設(shè)置了障礙；第三，離退休人員仍由原單位管理，這樣在成立比較早、離退休人員數(shù)量比較多的單位，增加了單位的工作負(fù)擔(dān)，影響單位工作效率?；诖耍脖仨氝M(jìn)行改革。但是，到目前為止，國家尚未出臺總體改革方案，只有一些省市按照中央有關(guān)精神，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革探索，只能說是為以后的改革積累了一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，而且各地進(jìn)展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有關(guān)法規(guī)出臺以后才能開始。

（二）企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的國營企業(yè)職工退休金可以達(dá)到退休前工資額的70%左右，集體企業(yè)職工退休金為退休前工資額的40%-60%，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休金為退休前工資額的60%。在當(dāng)時(shí)人們的生活水平普遍比較低的情況下，領(lǐng)取到的退休金解除了人們在養(yǎng)老方面的后顧之憂，基本保證人們能夠頤養(yǎng)天年。而且當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠得到切實(shí)地貫徹實(shí)施，人們能夠及時(shí)足額地領(lǐng)到自己的退休金。這種立而有信的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅使得社會保障制度作為一種穩(wěn)定機(jī)制的內(nèi)在功能得到了有效發(fā)揮，而且極大地體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性。但是，這種完全由國家和企業(yè)承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任、由單位和企業(yè)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的制度安排，不僅使企業(yè)背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且將職工與企業(yè)死死地捆在了一起，職工將終身在一個(gè)企業(yè)工作和在退休以后從這個(gè)企業(yè)領(lǐng)取退休金。結(jié)果，在企業(yè)不斷吸收新職工的情況下，職工隊(duì)伍越來越龐大，退休職工的 4 隊(duì)伍也越來越龐大，使得企業(yè)不堪重負(fù)，生產(chǎn)成本增加，競爭力減弱，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的弊端在經(jīng)濟(jì)體制改革開始以后日益顯露出來。國有企業(yè)的改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，為了推動國企改革，國家必須對傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。

（三）農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有待完善，存在著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)民群體多樣性、農(nóng)民日常支出、用資需求、養(yǎng)老支出四個(gè)不匹配的問題。制度設(shè)計(jì)的不完善是造成農(nóng)民參保人數(shù)逐年下降的根本原因。

1.現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)未考慮到農(nóng)民群體角色的多樣化的問題。由于農(nóng)民的身份、職業(yè)、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內(nèi)容規(guī)定滯后、不完善，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

2.現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常支出預(yù)算有差距?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集是以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持。在實(shí)際運(yùn)行過程中，集體補(bǔ)助幾乎落空，政府扶持缺乏強(qiáng)制性，國家和集體的責(zé)任義務(wù)不明確，最終使保障變?yōu)橐环N“個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)”。而在農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常家庭預(yù)算支出中，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項(xiàng)目支出均位列養(yǎng)老保險(xiǎn)之前。

3.個(gè)人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個(gè)人用資需求不匹配?！痘痉桨浮芬?guī)定，實(shí)行個(gè)人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和集體補(bǔ)助全部記在個(gè)人名下，個(gè)人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個(gè)人所有。但實(shí)際情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個(gè)別特殊情況(如死亡等)，在達(dá)到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費(fèi)的義務(wù)。并無實(shí)質(zhì)的控制權(quán)力和投資選擇權(quán)。在一個(gè)相對長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民個(gè)人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。

4.農(nóng)保資金增值有限，到期領(lǐng)取的資金難以滿足農(nóng)村農(nóng)民“養(yǎng)老”支出。一是農(nóng)保資金增值有限。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋捣绞綖榇嫒脬y行和購買國債兩種方式，資金增值有限；二是到期兌付的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金難“養(yǎng)老”。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、5 6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。但受多種因素影響，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元。這點(diǎn)錢對于農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎不起作用。

三、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一

不僅表現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間的制度不統(tǒng)一，也表現(xiàn)在行業(yè)與行業(yè)之間的制度不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不統(tǒng)一，又集中 表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)率與支付標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一；我國現(xiàn)階段各地區(qū)、各行業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)率在20％－30％之間不等，例如，煤炭部門繳費(fèi) 率高達(dá)24.5％，各省之間繳費(fèi)率差別也較大，廣東省為19％，湖南省則達(dá) 25％，養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付標(biāo)準(zhǔn)上基本采用按職工退休前月工資的一定比例計(jì) 發(fā)辦法，但計(jì)發(fā)比例各地相差較大。這種制度的不統(tǒng)一，也帶來了一些不良的后果，一是制度不統(tǒng)一，使制度本身缺乏嚴(yán)肅性，使人們產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)是地區(qū)或行業(yè)的政策，而不是國家政策的錯(cuò)覺，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)事業(yè)的順利進(jìn)行；二是同一行業(yè)的不同企業(yè)，由于屬于不同地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳費(fèi)率不同，生產(chǎn)的產(chǎn)品成本費(fèi)用不等，競爭能力不同，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給企業(yè)人為創(chuàng)造了一個(gè)不公平競爭的場所；三是由于各地區(qū)、各行業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集和支付水準(zhǔn)不統(tǒng)一，給勞動力在不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的流動帶來困難，使勞動力資源不能得到有效的配置。

（二）企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收繳困難

足額征收養(yǎng)老保險(xiǎn)金，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否正常運(yùn)作的關(guān)鍵所在，而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收繳極其困難，表現(xiàn)為拖欠企業(yè)戶數(shù)多，拖欠金額大，拖欠時(shí)間長，致使許多地方養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不 抵支，嚴(yán)重影響?zhàn)B老金的發(fā)放。分析其原因，一是少數(shù)效益好、離退休人員少的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識不足，不從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，不從大局出發(fā)，不愿交納，甚至有些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)短期行為嚴(yán)重；二是少數(shù)企業(yè)有能力繳而不繳，認(rèn)為離退休職工保險(xiǎn)費(fèi)直接由養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)放，離退休職工領(lǐng)不到退休金只會找養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，不會找企業(yè)，所以對養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳納采取 拖、欠政策，而養(yǎng)老保險(xiǎn)部門則缺乏制約手段，無法收?。蝗瞧髽I(yè)虧損較大，職工工資都無法發(fā)放，更無力承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納的義務(wù)；四是 企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)金的繳納，據(jù)有關(guān)資料表明，一些地區(qū)企業(yè)需要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金和工傷基金等占整個(gè)職工工資總額的60%左右，企業(yè)難以承受，而職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金等則僅占個(gè)人工資收入的6%左右，這不僅沒有達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)要消除企業(yè)包袱的目的，反而增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，增加了企業(yè)的當(dāng)期投入。

（三）國家對企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)只出政策不出錢

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)是由國家、集體、個(gè)人三方面共同負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)實(shí)情況是三方出資都較困難，而國家財(cái)政出資更加困難，這是由于近十年來各地財(cái)政收支狀況較差，財(cái)政入不敷出，財(cái)政收入都難以維持經(jīng)常性支出，不少地區(qū)自開辦養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來財(cái)政未曾向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入一分錢，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，更有甚者，一些地方政府利用對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的自主管理權(quán)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用于投資于地方性建設(shè)項(xiàng)目，效益低，回報(bào)率低，或者干脆將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用來暫時(shí)彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不斷地被蠶食。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力低

一方面，現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)幾乎被用于支付現(xiàn)期的退休金，因通貨膨脹使養(yǎng)老保險(xiǎn)金結(jié)余所獲取的利息也是名義的，這種狀況導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶大多數(shù)是空賬戶，賬戶上幾乎沒有什么實(shí)際資產(chǎn)，這種空帳戶不能使養(yǎng)老保險(xiǎn)金能有所積累、有所保值增值；另一方面現(xiàn)行制度要求養(yǎng)老保險(xiǎn)金余額除滿足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，80％左右要用于購買政府債券或存入銀行，由于近期銀行存款利息率低于通貨膨脹率，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)余在不斷地貶值，這勢必加重未來時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，也會增加國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的支出負(fù)擔(dān)。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的正常調(diào)整機(jī)制還不完善

合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)辦法應(yīng)該建立在一個(gè)規(guī)范的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制上。我國現(xiàn)行制度雖然在這方面取得了重大突破，建立了以職工平均工資增長率為參數(shù)的 7 正常調(diào)整機(jī)制，但也存在著兩個(gè)方面的問題。一是反映在養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)調(diào)整參數(shù)選擇上，通常養(yǎng)老保險(xiǎn)金調(diào)整參數(shù)主要由職工平均工資增長率、生活費(fèi)價(jià)格指數(shù)和綜合指數(shù)三種；單純用平均工資增長率作為參數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)，不能解決養(yǎng)老金保值問題，也難以保障退休人員的基本生活，單純地用生活費(fèi)價(jià)格指數(shù)作參數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)，雖然解決了養(yǎng)老金保值問題，保障了退休人員的基本生活，但不利于處理工資收入與養(yǎng)老金的分配關(guān)系，在物價(jià)指數(shù)較高時(shí)，對養(yǎng)老金基金壓力過大，為了吸收這兩種指數(shù)的優(yōu)點(diǎn)，克服其缺點(diǎn)，通常將這兩種指數(shù)進(jìn)行綜合考慮，計(jì)算出一個(gè)綜合指數(shù)對養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，而我國現(xiàn)行制度單純以職工工資增長率為參數(shù)，未將生活費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行綜合考慮。二是反映在養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的口徑不統(tǒng)一，根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，“養(yǎng)老金可按當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄べY增長率的一定比例進(jìn)行調(diào)整”，而“當(dāng)?shù)芈毠ぁ本烤故侵溉》秶穆毠ぃ渴鞘谢蚩h范圍內(nèi)的職工？是全體職工還是僅指企業(yè)職工？由于理解不一致，各地方案各異，導(dǎo)致地區(qū)間的養(yǎng)老金水平出現(xiàn)不平衡。

（六）養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制混亂

主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制不統(tǒng)一，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理是按照養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同對象分部門、分行業(yè)進(jìn)行，既有勞動部門、人事部門、民政部門進(jìn)行管理，也有煤炭部門、郵電部門、金融部門以及供電部門等分行業(yè)進(jìn)行管理，使養(yǎng)老保險(xiǎn)政出多門、多頭管理，政策不協(xié)調(diào)現(xiàn)象極為嚴(yán)重，也使養(yǎng)老保險(xiǎn)資金分散，調(diào)劑性較差，不利于充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)既是行政管理機(jī)構(gòu)，又是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，集三權(quán)于一體，不利于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。

四、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善的建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，要從我國人口多、底子薄、生產(chǎn)力水平和人口老齡化發(fā)展迅速的國情出發(fā)，兼顧國家、集體和個(gè)人三者利益，兼顧目前利益和長遠(yuǎn)利益，既要保障職工退休后的基本生活，又要有利于生產(chǎn)發(fā)展和社會安定。本文除了對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體改革思路進(jìn)行論述之外，特別對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提出有效的建議。

（一）我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的整體思路和重點(diǎn) 1.實(shí)行城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在市場經(jīng)濟(jì)中，勞動力的流動要受價(jià)值規(guī)律和市場供求關(guān)系變化的影響。無論機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)招用人員和勞動者自主擇業(yè)都通過市場進(jìn)行選擇。正是價(jià)值規(guī)律的作用和競爭機(jī)制的功能，把勞動力吸引到效益較好的單位和崗位上，從而提高了整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和活力。這種以市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制為基礎(chǔ)的勞動力管理方式，可以使各類人員在不同地區(qū)、不同所有制之間，在企業(yè)、事業(yè)單位和機(jī)關(guān)之間合理地流動。尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，重新選擇職業(yè)以及勞動力的合理流動將十分普遍。這就迫切需要建立起一個(gè)覆蓋城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位和機(jī)關(guān)各類職工的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保證城鎮(zhèn)所有職工享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利，以解除職工的后顧之憂。

實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅是必要的，而且是可能的。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)已覆蓋全部職工的90.7%，只有不到10%的私營企業(yè)和區(qū)縣以下集體企業(yè)職工還沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)。在區(qū)縣以下集體企業(yè)中，有相當(dāng)一部分職工是回城知青和保留全民或區(qū)縣以上集體職工身份，他們已經(jīng)實(shí)行或參照實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從數(shù)量上分析，建立統(tǒng)一的保險(xiǎn)制度是可行的，如果我們不抓住現(xiàn)在的有利時(shí)機(jī)，若干年后這個(gè)問題將更加難以解決，統(tǒng)一制度難度會更大。

2.采取多層次的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)措施

從我國是一個(gè)發(fā)展中國家、經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的國情出發(fā)，為了使養(yǎng)老保險(xiǎn)既能發(fā)揮保障生活和穩(wěn)定社會的作用，又能適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)條件的需要，以利于勞動生產(chǎn)率的提高，宜實(shí)行國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。在多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是核心，由國家立法在全國統(tǒng)一強(qiáng)制實(shí)施，適用于城鎮(zhèn)各類職工。第二層次是單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，即根據(jù)單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定待遇水平和發(fā)放方式，經(jīng)濟(jì)效益好的多補(bǔ)充，以體現(xiàn)不同單位在經(jīng)濟(jì)條件上的差別。第三層次是職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力和不同需求自愿參加，國家在政策上應(yīng)給予引導(dǎo)，在儲蓄利率上給予相應(yīng)的優(yōu)惠。實(shí)行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)意義十分重大：一是可以適量控制國家法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的增長。我國的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)水平還很 低，與此相適應(yīng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的水平不可能很高。實(shí)行多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)可以使職工在整個(gè)工作期間逐步積累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本養(yǎng)老金水平得到控制。二是可以增加企業(yè)的凝聚力，促進(jìn)勞動生產(chǎn)率的提高。市場經(jīng)濟(jì)的主體是平等競爭，單位之間經(jīng)濟(jì)條件的差別是必然結(jié)果，單位為了增強(qiáng)凝聚力，吸引優(yōu)秀人才，除了對在職期間給予優(yōu)厚報(bào)酬之外，還會靠長遠(yuǎn)的吸引手段來穩(wěn)定所需人員，手段之一就是為職工舉辦補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣做，有利于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，激勵(lì)職工多做貢獻(xiàn)。三是可以為經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累資金。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大多是完全積累的方式，一般儲蓄數(shù)十年后才支付，這一方面可以抑制消費(fèi)基金的膨脹，另一方面可形成一筆數(shù)量可觀的長期可運(yùn)用資金，支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.實(shí)行國家、單位、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用

實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，是深化改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的不斷深化，人們對個(gè)人繳費(fèi)已有所認(rèn)識，考慮到這一制度的實(shí)施與職工直接的利益關(guān)系，在實(shí)踐過程中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的關(guān)系：一是在國家統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)的所有職工都應(yīng)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度。目前，各地在試行個(gè)人繳費(fèi)過程中，只在企業(yè)職工中進(jìn)行，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工不實(shí)行，這一做法，已引起企業(yè)部分職工的抵觸情緒。為了避免在企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工之間出現(xiàn)不平衡，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的個(gè)人繳費(fèi)應(yīng)盡快實(shí)行。二是考慮到目前職工的工資收入還不高，開始時(shí)可以在增加工資的基礎(chǔ)上實(shí)行，以后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和職工工資的調(diào)整再逐步提高。三是個(gè)人繳費(fèi)要進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，統(tǒng)一調(diào)劑使用，否則就不能體現(xiàn)三方負(fù)擔(dān)，起不到個(gè)人繳費(fèi)應(yīng)發(fā)揮的作用。

4.以改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法為重點(diǎn)

基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心問題，主要涉及到兩方面的內(nèi)容：一是計(jì)發(fā)基數(shù)；二是計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制和工資制度改革的不斷深化，企業(yè)內(nèi)部分配自主權(quán)的確立，出現(xiàn)了分配形式的多樣化，打破了以標(biāo)準(zhǔn)工資為主體的等級工：資制的分配格局，改革基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)已成為當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所面臨的迫在眉睫的任務(wù)。

改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的原則：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家法定的養(yǎng)老保 險(xiǎn)，必須實(shí)行統(tǒng)一的計(jì)發(fā)基數(shù)、計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。因此，選擇的計(jì)發(fā)基數(shù)應(yīng)適應(yīng)各種工資分配形式。二是要全面客觀地反映職工一生對社會所做出的貢獻(xiàn)，以體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系。三是要兼顧公平與效率相結(jié)合，使市場經(jīng)濟(jì)體制下的分配差別過大和不公因素能夠盡量縮小，以利于生產(chǎn)，保障生活。

5.確立退休人員部分分享社會發(fā)展成果的調(diào)整機(jī)制

我國目前的基本養(yǎng)老金在職工退休時(shí)一經(jīng)確定就不再變動，受物價(jià)的影響很大，退休人員生活水平逐年下降。為解決因物價(jià)上漲而導(dǎo)致生活下降問題，國家采取定額物價(jià)生活補(bǔ)貼方式。從實(shí)行的結(jié)果看，這種辦法在一定程度上保障了退休人員的生活，穩(wěn)定了社會。但這種辦法利少弊多，其弊端主要表現(xiàn)在：一是物價(jià)生活補(bǔ)貼不規(guī)范，補(bǔ)貼額度隨意性強(qiáng)，而且往往滯后，群眾意見大。二是各種補(bǔ)貼名目繁多，執(zhí)行起來十分困難，不同時(shí)期、不同金額、不同名稱，人們很難分清楚。三是平均主義傾向嚴(yán)重。由于各項(xiàng)補(bǔ)貼都按人平均發(fā)放，表面上看很公平，其實(shí)蘊(yùn)藏著很多不合理因素，基本養(yǎng)老金低的成倍增長，基本養(yǎng)老金高的補(bǔ)貼量相對不足，退休人員的養(yǎng)老金逐漸形成了一個(gè)很大的平臺，一些退休時(shí)待遇較高的同志反映強(qiáng)烈。四是補(bǔ)貼量相對偏低，趕不上物價(jià)的增長水平，更無法解決分享社會發(fā)展成果的問題，形成退休人員生活水平下降較多。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和完善 1.各級政府齊抓共管制定出臺指導(dǎo)性文件

如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的長期有效運(yùn)營和管理，這是難度最大的問題，尤其是農(nóng)村人口眾多，居住分散，流動性大，新農(nóng)保又與其他制度相交織的情況之下，其管理的難度更不應(yīng)當(dāng)?shù)凸?。需要?qiáng)化新農(nóng)保的繳費(fèi)管理、賬戶管理、基金管理、信息數(shù)據(jù)管理等等。明確政府責(zé)任，形成各級政府共同推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的格局。為此，要做到：第一、各地細(xì)化制度設(shè)計(jì)，精心組織，積累經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)。新農(nóng)保制度的實(shí)施是一項(xiàng)利國利民的重大民生工程，又是一項(xiàng)非常復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)根據(jù)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見、指導(dǎo)原則和國家總體方案的精神，各地需要進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，制定具體實(shí)施方案，實(shí)施分類保障，分級補(bǔ)貼，分層管理，穩(wěn)步推進(jìn)，需要強(qiáng)調(diào)政府扶持，農(nóng)民自愿參保的原則，精心組織方案實(shí)施，11 努力構(gòu)建新農(nóng)保制度的長效機(jī)制。第二、需要強(qiáng)化制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，努力突破實(shí)施難點(diǎn)，推進(jìn)新農(nóng)保制度需要在財(cái)政補(bǔ)貼方式、管理體制和管理機(jī)制，農(nóng)民繳費(fèi)機(jī)制，制度的有效銜接機(jī)制等方面勇于創(chuàng)新，積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，尤其需要強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)，農(nóng)民長期參保意愿的可持續(xù)，管理運(yùn)行的可持續(xù)，農(nóng)民滿意的可持續(xù)。

2.加大宣傳力度逐步擴(kuò)大覆蓋面

要結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老面臨的實(shí)際情況，加強(qiáng)宣傳解釋工作，做好示范，讓農(nóng)民充分理解參加新農(nóng)保的好處，見到實(shí)實(shí)在在的利益，不搞強(qiáng)迫命令，不片面追求參保率。在制度推進(jìn)過程當(dāng)中，要強(qiáng)調(diào)組織動員、優(yōu)化管理和服務(wù)，通過各種方式向廣大農(nóng)民充分展示新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，提升并穩(wěn)定農(nóng)民的參保意愿，通過制度和管理機(jī)制帶來的優(yōu)越性來吸引越來越多的農(nóng)民自愿參保，逐步擴(kuò)大新農(nóng)保的覆蓋范圍。當(dāng)前，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的預(yù)期收益，特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是對家庭養(yǎng)老的有益補(bǔ)充。

3.建立多層次全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵是要根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)狀建立適合中國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)必須同我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同農(nóng)村實(shí)際情況相適應(yīng)，同農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)。試點(diǎn)階段，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，因地制宜，按人群和農(nóng)村區(qū)域差異分類設(shè)計(jì)，制定具體辦法和試點(diǎn)實(shí)施方案。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度本身的特殊性，也要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度將來接軌問題。制度的設(shè)計(jì)要針對三類對象：

一是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，目前農(nóng)民工已超過2億人，妥善解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，關(guān)系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，要盡快出臺能與現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。同時(shí)鼓勵(lì)相對穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工直接融入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險(xiǎn)體系之中，享受與城鎮(zhèn)職工相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中勞動密集型企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品 加工型企業(yè)多，中小型企業(yè)多，原始積累少，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)體系建立過程中不搞“一刀切”，各地根據(jù)自身的情況制定具體實(shí)施辦法。

三是農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。對這部分留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以由參加保險(xiǎn)者交納的投保費(fèi)和政府補(bǔ)助金共同構(gòu)成?？紤]到我國農(nóng)村農(nóng)民的收入難以確定，農(nóng)民家庭與家庭之間的收入有差異的現(xiàn)實(shí)，對于要求農(nóng)民個(gè)人交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)部分可以根據(jù)該地區(qū)上年農(nóng)村人均收入水平按一定比例等額上繳，繳費(fèi)的比例可以根據(jù)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低而不同。由于我國農(nóng)村人口多、人均耕地少，加上近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的影響，純粹的農(nóng)業(yè)收入水平普遍不高，對于農(nóng)民的養(yǎng)老問題政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，給予農(nóng)民補(bǔ)貼，政府對收入水平不同地區(qū)的農(nóng)民補(bǔ)貼水平應(yīng)有區(qū)別，政府通過加大轉(zhuǎn)移支付的力度，使貧困地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老有保障。

4.妥善解決與其他社保政策的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，要及時(shí)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)并軌，解決地區(qū)間因利益關(guān)系而影響社保關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移等問題，制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實(shí)可行的操作流程，規(guī)范轉(zhuǎn)換、接續(xù)的操作辦法，解決不同地區(qū)間的基金結(jié)算問題。同時(shí)要加快全國社會保險(xiǎn)信息化聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，農(nóng)保關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移提供技術(shù)支持，出臺“社會保障全國一卡通”相關(guān)政策，提供繳費(fèi)、支取、記錄、轉(zhuǎn)賬、管理、信息查詢等一系列功能，卡隨人走，方便管理。

5.切實(shí)解決好新農(nóng)保制度中各級財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問題

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種保障農(nóng)村老年享受社會養(yǎng)老待遇的保險(xiǎn)制度，離不開資金的支撐。為此，要妥善解決好新農(nóng)保制度中各級財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問題，中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼要及時(shí)到位。政府資金的投入主要解決兩個(gè)問題：一是建立政府資金的引導(dǎo)機(jī)制，即為了鼓勵(lì)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。二是建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金，以保證被保險(xiǎn)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本同步發(fā)展。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，應(yīng)由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的辦法給予資金支持。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體負(fù)擔(dān)部分，可在鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的利潤、公益金和管理 費(fèi)用中提??；沒有集體經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村，要根據(jù)統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的原則發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，以不斷提高經(jīng)濟(jì)效益來解決農(nóng)民繳納一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問題；特別困難的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體負(fù)擔(dān)部分應(yīng)由地方政府財(cái)政解決。

6.加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管

作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，從開始繳費(fèi)到領(lǐng)取養(yǎng)老金，實(shí)際上是一個(gè)跨度很長的制度安排，在當(dāng)前金融危機(jī)的背景之下，如何加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋担行У钟ㄘ浥蛎浀娘L(fēng)險(xiǎn)值得認(rèn)真研究。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)民的血汗錢、養(yǎng)命錢，既要確保安全，又要確保合理增值。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人帳戶”的模式，基礎(chǔ)性養(yǎng)老金為非繳納性養(yǎng)老金，由財(cái)政支付，60歲（或65歲）以上達(dá)到一定繳費(fèi)年限的農(nóng)民，加發(fā)一塊基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，以體現(xiàn)參保優(yōu)于未參保。個(gè)人帳戶基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、投資收益構(gòu)成，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央負(fù)責(zé)、個(gè)人帳戶養(yǎng)老金由地方管理的格局，省級統(tǒng)籌基金缺口主要由省政府負(fù)責(zé)，中央對困難省份提供補(bǔ)貼，提高統(tǒng)籌層次，集中管理運(yùn)營基金，改變現(xiàn)有縣級統(tǒng)籌，縣級管理的模式，以市或省為統(tǒng)籌管理單位，省或市級建立基金運(yùn)營中心，國家制定基金運(yùn)營管理辦法，運(yùn)營管理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金并對統(tǒng)籌單位負(fù)責(zé)。要切實(shí)維護(hù)參保農(nóng)民的切身利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要健全基金的財(cái)務(wù)、會計(jì)、統(tǒng)計(jì)和內(nèi)部審核制度，基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)和政府行政主管部門要加強(qiáng)對基金收繳、管理、運(yùn)營、支付監(jiān)督檢查，確保基金專戶儲存、專賬管理、?？顚Ｓ?。

7.健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)

要確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體到位，將非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村居民全部納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，促使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作健康有序發(fā)展，應(yīng)盡快健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)，理順農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)履行政府社會保險(xiǎn)職能的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，合理設(shè)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的編制，配備與其業(yè)務(wù)相適應(yīng)的管理和經(jīng)辦人員。

總之，改革和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，扎 實(shí)搞好試點(diǎn)工作。構(gòu)建新農(nóng)保制度對于有效應(yīng)對金融危機(jī)，擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過建立完善新農(nóng)保制度，使更多的農(nóng)村居民能夠納入到制度化的保障軌道，對于穩(wěn)定社會公眾的預(yù)期，減少對未來保障不確定性的壓力，對于應(yīng)對儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化，對于拉動國內(nèi)消費(fèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展都具有積極的政策效益。所以，構(gòu)建新農(nóng)保制度，不僅有利于和諧社會的構(gòu)建，而且有利于提振國際金融危機(jī)背景下的農(nóng)村消費(fèi)者的信心。

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第二篇：完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探討

完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探討

摘要：我國自20世紀(jì)80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，至今已有20多年的歷史。從我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的發(fā)展情況和實(shí)施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創(chuàng)造性的解決對策，并指出了有待進(jìn)一步研究的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；問題；對策我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展的歷程

我國政府從20世紀(jì)80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)已有20多年的歷史，大體劃分為四個(gè)階段。

第一階段：1986～1992年，為試點(diǎn)階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”中根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點(diǎn)地區(qū)。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則，1992年起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機(jī)構(gòu)改革以后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，一些地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作陷入了停頓階段。

第四階段：2005年至今，為政策轉(zhuǎn)向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，尤其反映了領(lǐng)導(dǎo)層對農(nóng)民等弱勢階層的生活質(zhì)量下降和收人差距擴(kuò)大的關(guān)注。新政策綱領(lǐng)的價(jià)值取向?qū)r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的指示和促進(jìn)作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標(biāo)。中國正加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)為重點(diǎn)向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施情況

本文選取了1999～2007年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況的數(shù)據(jù)，通過城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的對比，揭示農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施情況。

從以上圖表我們可以看到：

(1)農(nóng)村參保人數(shù)不僅沒有上升，反而呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，近年來，農(nóng)村參保人數(shù)一直在5000萬人左右停滯不前。相比較而言，城鎮(zhèn)參保人數(shù)一直在平穩(wěn)上升，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村參保人數(shù)。兩者的差距越拉越大。

(2)農(nóng)村參保人數(shù)在2000年出現(xiàn)一個(gè)陡然的下滑，參保人數(shù)比上年減少22.90％，這是由于官方對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的態(tài)度發(fā)生了動搖。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。

(3)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大予農(nóng)村地區(qū)。以2007年的數(shù)據(jù)為例，2007年全國總?cè)丝?32129萬人，城鎮(zhèn)人口59379萬人，占總?cè)丝?4.9％，鄉(xiāng)村人口72750萬人，占總?cè)丝跀?shù)55.1％。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可算出，2007年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)對城鎮(zhèn)居民的覆蓋率為33.9％，而農(nóng)村居民僅為7.1％，兩者差距非常大。

(4)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在逐年增加，截至2007年底已達(dá)412億元，基金的管理和運(yùn)作也成為一個(gè)重要的問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的突出問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有待完善，存在著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)民群體多樣性、農(nóng)民日常支出、用資需求、養(yǎng)老支出四個(gè)不匹配的問題。制度設(shè)計(jì)的不完善是造成農(nóng)民參保人數(shù)逐年下降的根本原因。

(1)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)未考慮到農(nóng)民群體角色的多樣化的問題。由于農(nóng)民的身份、職業(yè)、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內(nèi)容規(guī)定滯后、不完善，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

(2)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常支出預(yù)算有差距?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集是以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持。在實(shí)際運(yùn)行過程中，集體補(bǔ)助幾乎落空，政府扶持缺乏強(qiáng)制性，國家和集體的責(zé)任義務(wù)不明確，最終使保障變?yōu)橐环N“個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)”。而在農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常家庭預(yù)算支出中，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項(xiàng)目支出均位列養(yǎng)老保險(xiǎn)之前。(3)個(gè)人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個(gè)人用資需求不匹配?！痘痉桨浮芬?guī)定，實(shí)行個(gè)人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和集體補(bǔ)助全部記在個(gè)人名下，個(gè)人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個(gè)人所有。但實(shí)際情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個(gè)別特殊情況(如死亡等)，在達(dá)到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費(fèi)的義務(wù)。并無實(shí)質(zhì)的控制權(quán)力和投資選擇權(quán)。在一個(gè)相對長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民個(gè)人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。

(4)農(nóng)保資金增值有限，到期領(lǐng)取的資金難以滿足農(nóng)村農(nóng)民“養(yǎng)老”支出。一是農(nóng)保資金增值有限。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋捣绞綖榇嫒脬y行和購買國債兩種方式，資金增值有限。二是到期兌付的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金難“養(yǎng)老”?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。但受多種因素影響，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元。這點(diǎn)錢對于農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎不起作用。解決的對策

(1)對不同層次、不同類別的農(nóng)村勞動力養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平和負(fù)擔(dān)能力采取不同的解決方式，實(shí)行分層分類解決。中國農(nóng)民可分解為四個(gè)群體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工、城市流動人口、被征地農(nóng)民和純留地的職業(yè)農(nóng)民。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民，由于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，收入和消費(fèi)高于農(nóng)村人口的平均水平，因而其養(yǎng)老保險(xiǎn)需求也較高，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題可以部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來解決；對于城市流動人口，其參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)有兩種思路，一是與城鎮(zhèn)職工適用同一的制度模式(廣州、北京、南京等中心城市)，二是單獨(dú)為農(nóng)民工設(shè)立新的綜合社會保險(xiǎn)制度(上海、成都、大連等市)；對于被征地農(nóng)民，家庭養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)與功能因土地被征用而弱化甚至崩潰與喪失。而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低，因而對其要區(qū)別對待；對于純留地農(nóng)民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村可采取不同的制度安排。

(2)針對現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常支出預(yù)算不匹配的問題，應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。建議根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政情況，在條件許可的情況下，逐步推進(jìn)適當(dāng)?shù)墓藏?cái)政投入。地方財(cái)政預(yù)算每年要確定一定的比例，充實(shí)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而且要隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長。

(3)針對個(gè)人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個(gè)人用資需求不匹配的問題，可推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)抵押小額信貸業(yè)務(wù)。當(dāng)參保農(nóng)民因各種原因需要資金時(shí)，可以用參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效證書作為抵押，向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金申請借款。這種創(chuàng)新制度不僅滿足了農(nóng)民的個(gè)人用資需求，也是將農(nóng)村資金真正留在農(nóng)村、為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)的最佳方式。

(4)針對農(nóng)保資金增值難的問題，應(yīng)該促進(jìn)兩個(gè)價(jià)值增值循環(huán)：一個(gè)是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行經(jīng)營性價(jià)值增值管理，可以由商業(yè)性機(jī)構(gòu)競爭農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與運(yùn)作。在商業(yè)性機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作的整個(gè)過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運(yùn)作狀況進(jìn)行監(jiān)督。另一個(gè)是非經(jīng)營性價(jià)值增值循環(huán)，通過利用國家政策和社會宣傳，不斷增加政策性收入，捐贈和贊助收入以及其他各種非經(jīng)營性的收入等來輔助養(yǎng)老基金增值。需要進(jìn)一步研究的問題

(1)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題。

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將成為勞動力自由流動的障礙。

(2)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向問題。

改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構(gòu)建一個(gè)由中央和省級政府共同負(fù)責(zé)的同一的國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃；二是繼續(xù)維持和創(chuàng)新目前各地主要由市縣地方政府負(fù)責(zé)的多樣化和漸進(jìn)式發(fā)展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

第三篇：我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革回顧

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革回顧

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會保險(xiǎn)制度的一部分，主要是指國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，在勞動者達(dá)到國家規(guī)定年齡退出勞動崗位后，給以一定的物質(zhì)保障，以維持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后自動發(fā)生作用。目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源，以社會保險(xiǎn)手段來達(dá)到保障的目的。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟(jì)模式，從“摸著石頭過河”到一步步推進(jìn)，再向縱深發(fā)展，經(jīng)歷了一系列艱辛的過程。在改革開放30年之際，我們有必要對此做一個(gè)簡單的回顧，以達(dá)到檢驗(yàn)成果、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識不足的目的。

一、新中國成立后城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式

中華人民共和國成立以后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休辦法是按照1951年2月政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，國家機(jī)關(guān)工作人員的退休由1952年10月頒布的《中央人民政府人事部關(guān)于頒發(fā)各級人民政府工作人員退職處理暫行辦法的通知》所下達(dá)的辦法進(jìn)行的。當(dāng)時(shí)的職工，大多是解放后招收的，全國只有企業(yè)職工800萬名。1952年全國退休人員僅有2萬名，平均400名職工才相應(yīng)有一個(gè)退休者，因此實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制的勞動保險(xiǎn)模式，并且是具有全國范圍內(nèi)的跨企業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式。

1955年12月國務(wù)院頒布了《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，分別規(guī)定了男女職工的退休年齡、退休工資的領(lǐng)取等問題。根據(jù)這一辦法，50年代退休人員基本上領(lǐng)取的退休金大多相當(dāng)于工資的50%左右。這與世界大多數(shù)國家的養(yǎng)老金與工資之間的比例相仿。這一基本制度一直延續(xù)到1966年“文革”開始之前。

“文革”開始不久，財(cái)政部在有關(guān)文件中規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取工會經(jīng)費(fèi)和勞動保險(xiǎn)金，企業(yè)的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業(yè)營業(yè)外列支?！边@樣，已經(jīng)開始社會化的勞動保險(xiǎn)又走上了企業(yè)包辦的回頭路，社會保險(xiǎn)倒退為企業(yè)保險(xiǎn)和單位保險(xiǎn)。

二、“文革”結(jié)束后養(yǎng)老退休制度的演變

“文革”后，國務(wù)院于1978年5月頒布了《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。根據(jù)新辦法的規(guī)定，不僅退休年齡明顯放寬，領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)比50年代的規(guī)定也提高了，這實(shí)際上使養(yǎng)老金與工資的替代率大幅度提高，并成為養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)逐年加大的重要原因。另外，該辦法存在著明顯的鼓勵(lì)早退休的傾向，以便使大批反城待業(yè)青年盡早進(jìn)入工作崗位。這樣，退休人員從1978年到1985年增加了4倍，養(yǎng)老金費(fèi)用從占城市職工工資的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，國務(wù)院頒布了一系列關(guān)于干部退休、新中國誕生前參加革命工作的老干部離、退休制度的規(guī)定，又使全國養(yǎng)老金替代率大幅度提高。在此影響下，一些有特殊貢獻(xiàn)的老專家、學(xué)者、醫(yī)生和教師也都提高了養(yǎng)老金與工資的替代率，這部分人的退休費(fèi)與解放后參加工作的人員退休費(fèi)懸殊，為了縮小這種差距，國家又對后者給以補(bǔ)貼。這樣我國養(yǎng)老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革

80年代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革從退休基金統(tǒng)籌開始。1983年，全國退休職工達(dá)1300萬人，其中全民單位的1015萬人，相當(dāng)于在職職工的11.2%，比1978年的314萬增加了近1000萬人。退休費(fèi)用87億元，其中全民單位的74億元，相當(dāng)于工資總額的9.3%，比1978年的17億元增加了70億元。如何籌集和使用好這筆巨額費(fèi)用，靠企業(yè)保險(xiǎn)的模式難以完成，實(shí)行改革勢在必行。

1984年中央在廣東東莞、江門等地首先試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上勞動人事部于1985年1月發(fā)出了《勞動人事部保險(xiǎn)福利局關(guān)于做好統(tǒng)籌退休基金與退休職工服務(wù)管理工作的意見》。這個(gè)意見規(guī)定了統(tǒng)籌的范圍為全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體。統(tǒng)籌的項(xiàng)目包括所有用于支付退休職工的各項(xiàng)費(fèi)用、退休基金的提取，企業(yè)單位在“營業(yè)外支出”項(xiàng) 列支。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位從行政、事業(yè)費(fèi)中列支，也可采取編造預(yù)算辦法，從財(cái)政統(tǒng)一撥?？?。退休基金的管理，存入銀行，利息轉(zhuǎn)入退休基金，不征稅費(fèi)。同時(shí)建立社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局，隸屬勞動部門，管理費(fèi)由退休基金提取。這個(gè)《意見》基本上奠定了養(yǎng)老金統(tǒng)籌的政策框架。1986年國務(wù)院又頒布了77號文件，建立了市一級的國有企業(yè)養(yǎng)老金統(tǒng)籌機(jī)制。企業(yè)保留實(shí)際發(fā)放養(yǎng)老金的職能，通過對參加統(tǒng)籌的企業(yè)統(tǒng)一規(guī)定一定的繳納率建立統(tǒng)籌基金，實(shí)行差額上繳或下?lián)?，基本上為企業(yè)公平競爭建立了良好的社會環(huán)境。

在80年代，與養(yǎng)老退休金社會統(tǒng)籌改革相提并論的還有一項(xiàng)重大的改革，這就是建立了勞動合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1986年國務(wù)院發(fā)布改革勞動制度四項(xiàng)規(guī)定，決定國營企業(yè)所招工人一律實(shí)行勞動合同制，徹底打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”。規(guī)定中明確了合同制工人退休養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，企業(yè)按照勞動合同制工人工資總額的15%左右，勞動合同制工人按照不超過本人工資3%繳納退休養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重大突破，打破了養(yǎng)老費(fèi)用由企業(yè)全部包攬的舊模式，開創(chuàng)了個(gè)人繳納部分養(yǎng)老金加以儲存的新模式。到1991年底，有近1600萬勞動合同制工人參加了養(yǎng)老退休保險(xiǎn)，并積累了近70億養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。少數(shù)達(dá)到退休年齡的勞動合同制工人開始按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。這對鞏固和發(fā)展合同用工制度起了積極作用。

四、90年代初期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一次改革

80年代的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得了一些成績，但更大的問題也逐漸顯露出來。由于退休人數(shù)的激增，養(yǎng)老金替代率的上升，使養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益沉重，90年代初期養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的形勢與體制的弊端集中體現(xiàn)出來。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，中國人的平均年齡到2050年將達(dá)到45歲，這是一個(gè)很高的數(shù)字。中國靠獨(dú)生子女政策控制了人口增長，人口年齡結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢已越來越像發(fā)達(dá)工業(yè)國，只不過，德國和美國在步入老齡化社會時(shí)已達(dá)到了比中國高得多的生活水平。聯(lián)合國的一份報(bào)告強(qiáng)調(diào)說，從沒有一個(gè)國家尚處在中國這樣的發(fā)展階段便開始老齡化，這將給中國的養(yǎng)老制度帶來巨大挑戰(zhàn)。德意志銀行估算，若中國不改變退休年齡，則2050年，每100名勞動者就要供養(yǎng)79名退休者。另外，現(xiàn)行養(yǎng)老制度覆蓋面小，不利于勞動力的流動。我國的養(yǎng)老退休制度僅限于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國營企業(yè)和部分集體企業(yè)的職工，3/4左右的老人沒有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老退休，不利于社會的安定。不同單位之間，養(yǎng)老待遇差別狠大，許多人為了保持固定的養(yǎng)老退休待遇不愿流向更能發(fā)揮作用的崗位，浪費(fèi)了人力資源。還有一個(gè)棘手的問題就是養(yǎng)老基金籌措渠道單一，給付制度有待完善?，F(xiàn)行退休費(fèi)的籌措渠道比較單一，從本質(zhì)上來說基本由國家負(fù)擔(dān)，長此以往，肯定難以承擔(dān)。在給付制度上也不夠完善。養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放、退休人員的管理服務(wù)大部分地區(qū)還以企業(yè)為主，社區(qū)功能發(fā)揮不夠。最后不容忽視的一點(diǎn)是獨(dú)生子女政策動搖了大家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，將來一個(gè)孩子要贍養(yǎng)父母2人和祖父母4人，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)非常沉重。

針對這些問題，國家對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列改革，其中有兩件大事對改革起了很大的作用，一是國發(fā)1991年33號文件；二是國務(wù)院總體研究小組組織的社會保障體系的研究。

1991年6月26日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，即國發(fā)1991年33號文件。這個(gè)決定全面總結(jié)了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，為90年代的改革指明了方向。其要點(diǎn)如下：確定了我國要建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，基金由國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)。企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在稅前提取，個(gè)人繳納標(biāo)準(zhǔn)從3%標(biāo)準(zhǔn)工資起步，設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶，積累基金的一部分購買國家債券，基金由勞動部門管理，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金記入個(gè)人帳戶。個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)由職工個(gè)人自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。本決定適用全民所有制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)參照執(zhí)行。33號文件在許多方面對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行了開拓性的突破，構(gòu)筑了改革的宏觀框架。

第二件大事是國務(wù)院于1991年9月3日成立了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體協(xié)調(diào)小組，開展了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體研究工作。其中第五課題小組全面研究了我國社會保障體系的總體框架，社會保障制度的歷史沿革和建立與完善我國社會保障體系的基本思路。這項(xiàng)研究的成果對整個(gè)90年代我國社會保障制度改革提供了理論上的支撐和政策性的建議。

五、90年代中期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第二次改革

1991年33號文件發(fā)布之后，勞動部大力推廣新的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，同時(shí)對退休人員的退休費(fèi)不斷進(jìn)行補(bǔ)貼，大力推進(jìn)退休人員的社會化管理體系，總體趨勢是好的，但隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化，這項(xiàng)改革在激發(fā)企業(yè)上繳養(yǎng)老統(tǒng)籌金的動力和監(jiān)督機(jī)制上的欠缺顯露出來。1994年，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組織了大型調(diào)研活動，按照黨的十四屆三中全會精神，研究和制訂社會保險(xiǎn)體系具有可操作性的實(shí)施方案。調(diào)研重點(diǎn)是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)制度改革以及破產(chǎn)企業(yè)職工保障和再就業(yè)問題。

調(diào)研組通過到上海、煙臺等地重點(diǎn)調(diào)研，又搜集了全國有代表性地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對國際上一些國家養(yǎng)老制度進(jìn)行對比研究，并對改革方案中的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了測算，9月8日向中央領(lǐng)導(dǎo)做了匯報(bào)。朱總理指出，必須注意三個(gè)問題：（1）保險(xiǎn)水平不能太高；（2）不能吃“大鍋飯”，個(gè)人交費(fèi)不能進(jìn)社會統(tǒng)籌，應(yīng)該記入個(gè)人帳戶，社會統(tǒng)籌的一部分也應(yīng)撥入個(gè)人帳戶，個(gè)人帳戶應(yīng)占主要比重，這樣有利于個(gè)人繳費(fèi)，有利于職工督促企業(yè)繳費(fèi)；（3）社會統(tǒng)籌的比例不要過高。朱總理同時(shí)還指出，要成立社會保障的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在就應(yīng)研究和探討這個(gè)問題。10月25日，國務(wù)院第45次總理辦公會議原則上通過“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合”的改革方案。1994年12月由國務(wù)院主持召開了全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會議。1995年3月國務(wù)院頒布了6號文件《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，最大的突破是把“基本養(yǎng)老費(fèi)由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”寫進(jìn)了文件，不僅如此，而且對已經(jīng)進(jìn)行行業(yè)統(tǒng)籌的11個(gè)行業(yè)也要求按照社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的原則進(jìn)行改革。文件還明確了應(yīng)當(dāng)建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，與當(dāng)?shù)芈毠ど弦黄骄べY增長率一定比例進(jìn)行調(diào)整，而不是與物價(jià)或其他指標(biāo)掛鉤。文件指出，企業(yè)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，可以為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，由企業(yè)和個(gè)人自主選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)為今后的改革指出了一個(gè)方向，在逐步降低養(yǎng)老金替代率的情況下，企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老金不僅是可行的，而且是應(yīng)當(dāng)?shù)?。此外，文件還明確了提高養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)的社會化程度以及政事分開、加強(qiáng)監(jiān)督等重要問題。

當(dāng)然，改革是漸進(jìn)式的，任何文件都有局限，6號文件因?yàn)樘峁┝藘蓚€(gè)基金使用辦法，在以后的實(shí)踐中，各個(gè)地區(qū)的方案變得五花八門，并沒有完全達(dá)到當(dāng)初以統(tǒng)一模式為目標(biāo)的初衷。而且，文件雖然對于養(yǎng)老金的保值增值提出了要求，但是并沒有找到能保值增值的辦法。這些問題都有待于進(jìn)行進(jìn)一步的改革。

六、90年代后期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第三次改革 養(yǎng)老制度改革進(jìn)入90年代后期，目標(biāo)主要是由全國散亂的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式走向一體化，統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。

根據(jù)國家勞動部公布的資料，截止1996年6月，全國已有61.7萬戶各類企業(yè)的8738.2萬職工和2241.2萬離退休人員參加了地方退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌，占城鎮(zhèn)企業(yè)職工的76.9%和離退休人員的94.7%。此外，還有鐵道部、郵電部、水利部、中國建設(shè)工程總公司、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、煤炭部、中國有色金屬總公司、交通部、民航總局、中國人民銀行、石油天然氣總公司等11個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌的職工人數(shù)已達(dá)1400.1萬人，其中離退休人數(shù)為359.38萬人，總覆蓋面約1.23億人。據(jù)國家財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，1995年全國共收繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金943億元，支出830億元，歷年滾存節(jié)余約441億元。

由此可以看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過近20年的改革歷程，已由企業(yè)保險(xiǎn)走向社會保險(xiǎn)。但最大的弊端是統(tǒng)籌主體太散，多數(shù)地區(qū)以縣市為統(tǒng)籌級別，加上十幾個(gè)行業(yè)各自統(tǒng)籌，再由于個(gè)人帳戶和企業(yè)繳費(fèi)的比例五花八門，造成了全國養(yǎng)老保險(xiǎn)模式空前的散亂。由于全國各地、各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)各

一、自成體系，阻礙了勞動力的合理流動。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次過底，導(dǎo)致互相攀比待遇水平，有的地區(qū)替代率甚至高達(dá)110%，企業(yè)上繳統(tǒng)籌金負(fù)擔(dān)沉重，造成收繳率下降，同時(shí)無法進(jìn)行企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)。全國現(xiàn)在雖然滾存節(jié)余440多億元，但分散在7000個(gè)社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)，形不成資本優(yōu)勢，很難抵御資金的貶值。養(yǎng)老保險(xiǎn)分別由勞動部、人事部、民政部、商業(yè)保險(xiǎn)公司和幾十家行業(yè)管理，造成政出多門，企業(yè)面對不同的管理部門，造成運(yùn)營成本上升，工作效率下降。

在這種情況下，從1996年開始，由勞動部和國家體改委牽頭，國務(wù)院7部委組成統(tǒng)一養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度聯(lián)合調(diào)研組，經(jīng)過幾個(gè)月的調(diào)研，于8月向國務(wù)院提交了《關(guān)于統(tǒng)一企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的匯報(bào)提綱》，提出了統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的方案框架，并得到國務(wù)院的原則同意。

統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案的要點(diǎn)是，按職工工資的11%建立個(gè)人帳戶。其中個(gè)人繳費(fèi)8%，目前先從3%交起，今后每兩年提高1%，企業(yè)繳費(fèi)劃入3%，現(xiàn)在先從8%劃起，以后逐年降低。從未來看，個(gè)人繳費(fèi)比例逐步上升，企業(yè)繳費(fèi)逐步下降，體現(xiàn)以企業(yè)包攬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向個(gè)人承擔(dān)和企業(yè)負(fù)擔(dān)相結(jié)合的市場經(jīng)濟(jì)模式推進(jìn)。

提綱還建議，養(yǎng)老金的支付分為兩部分：（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金。標(biāo)準(zhǔn)不超過當(dāng)?shù)仄骄べY的25%，可以依據(jù)繳費(fèi)年限的長短劃分若干檔次，支付金額與繳費(fèi)年限成正比；（2）個(gè)人帳戶養(yǎng)老金。月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人帳戶累計(jì)儲存額除以120。現(xiàn)在各地所實(shí)行的辦法在今明兩年內(nèi)要向統(tǒng)一方案過渡，1998年低完成過渡，最后從根本上改變?nèi)珖B(yǎng)老保險(xiǎn)制度散亂的現(xiàn)象。

根據(jù)以上方案，1997年國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，確定了我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度從過去現(xiàn)收現(xiàn)付的企業(yè)養(yǎng)老制度向社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

七、新世紀(jì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革綜述

（一）繼續(xù)深化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2005年12月，國家發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，養(yǎng)老金問題再次引起社會關(guān)注。如果從上個(gè)世紀(jì)８０年代我國開始對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革算起，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)進(jìn)行了２０多年時(shí)間。在這２０年里，中國初步建立起一個(gè)擁有1．7億參保職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，為多數(shù)城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立了退休后基本滿足生活需求的來源渠道。但是，這個(gè)體系顯然還不夠完善。該決定的出臺，是在１９９７年的改革方案基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善與深化，提出了１０個(gè)方面的改革意見，應(yīng)該說是“十一五”規(guī)劃在社會保障領(lǐng)域中的一個(gè)體現(xiàn)。

該決定首先對現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)放力度、范圍、計(jì)發(fā)方法等方面提出了改進(jìn)辦法，在擴(kuò)大基本養(yǎng)老保障的覆蓋范圍、做實(shí)個(gè)人賬戶、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金的激勵(lì)機(jī)制、讓養(yǎng)老金與物價(jià)變動掛鉤等方面提出了實(shí)質(zhì)性的舉措。目標(biāo)是在人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化到來時(shí)，完善和建立養(yǎng)老保險(xiǎn)長效機(jī)制。

此決定的另一個(gè)亮點(diǎn)是擴(kuò)大了養(yǎng)老保障的覆蓋面。當(dāng)前參加養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的勞動者只相當(dāng)于勞動力人口的四分之一。其中，除了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員外，大部分是城鎮(zhèn)國有或集體企業(yè)職工，在１．２億個(gè)體工商戶等靈活就業(yè)人員中參保人數(shù)只有１２００萬人，絕大多數(shù)沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。此次擴(kuò)大覆蓋面重點(diǎn)就明確指出“個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。”并重申了與之配套的社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，幫助就業(yè)困難人員參保繳費(fèi)。

（二）進(jìn)行繳費(fèi)制度改革探索。2005年10月，勞動和社會保障部官員向媒體指出，從2006年起，個(gè)人養(yǎng)老帳戶的規(guī)模將由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，今后養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶中的個(gè)人帳戶將由“個(gè)人繳費(fèi)”形成，“單位繳費(fèi)”不再劃入個(gè)人帳戶，但職工的利益并不會因此減少。企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇并不由單一帳戶資金解決，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中包括基礎(chǔ)資金、帳戶資金以及過渡資金等，這項(xiàng)改革措施絕不會以犧牲職工待遇為代價(jià)，職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不會降低。雖然對于企業(yè)職工養(yǎng)老制度變革這一重大事項(xiàng)，還有待國務(wù)院和各相關(guān)部門召開會議，目前還未定論，但此項(xiàng)變革仍不失是一次有益的嘗試。

（三）更加重視養(yǎng)老資金的儲備。２０００年以來，我國建立了社會保障基金。到2005年１１月底，社保基金資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到１９００多億元。這個(gè)數(shù)字看上去不算小，但是與我國養(yǎng)老缺口相比，差距還十分巨大。１９００多億元的基金儲備規(guī)模實(shí)際上只有人均１００多元，只能滿足不到半年的養(yǎng)老金發(fā)放需要。社?；鹄硎聲嘘P(guān)責(zé)任人稱，社保基金理想的規(guī)模至少應(yīng)當(dāng)在１萬億元左右，只有這樣才能為我國社會保障體制改革提供較為堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)，關(guān)鍵就是做大做強(qiáng)社?；饍洹Υ?，財(cái)政部表示，“十一五”期間國家將把公共財(cái)政更多投入到社會保障中，通過收入分配的調(diào)節(jié)促進(jìn)社會公平。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)的責(zé)任，除了發(fā)揮加強(qiáng)征繳的主渠道作用外，中央和地方還將積極投入資金支持養(yǎng)老保險(xiǎn)。勞動和社會保障部也表示，目前社?；鹱鳛橐豁?xiàng)戰(zhàn)略儲備，在短期內(nèi)不會動用，做大這個(gè)儲備與完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是緊密相關(guān)的，這將是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過渡的穩(wěn)定資源。

（四）事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提上日程。2008年3月“兩會”召開前夕，一份意義重大的改革方案，即《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》獲國務(wù)院原則通過。據(jù)此，山西、上海、廣東、重慶等五省市將啟動有關(guān)試點(diǎn)。

改革開放初期，企業(yè)職工和事業(yè)單位工作人員的退休金水平曾經(jīng)在同一個(gè)起跑線上，但到目前為止，兩類單位的退休制度已形成巨大差異。企業(yè)在上世紀(jì)90年代建立的社會統(tǒng)籌帳戶和個(gè)人帳戶相結(jié)合的制度框架下，職工的養(yǎng)老金替代率目前大約是60%左右。事業(yè)單位中大部分由財(cái)政全額撥款和差額撥款的單位仍按原來的養(yǎng)老制度運(yùn)行，退休金由國家統(tǒng)包，列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據(jù)。根據(jù)目前規(guī)定，退休金替代率高達(dá)90%。從各地情況看，事業(yè)單位工資連續(xù)上漲，退休人數(shù)不斷增加。據(jù)勞動和社會保障部的資料顯示，十幾年前，全國機(jī)關(guān)退休費(fèi)總額為59.5億元，目前已超過千億元，猛增了20倍，導(dǎo)致財(cái)政和用人單位負(fù)擔(dān)成倍增加。事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老退休制度到了非改革不可的地步。

和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)程相比，事業(yè)單位這項(xiàng)改革晚了10多年，但改革思路非常明確。設(shè)定的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其籌資模式、計(jì)發(fā)辦法等都與目前的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式一致，并可銜接。這次改革的重點(diǎn)，在于建立新的機(jī)制。主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老費(fèi)用由單位和個(gè)人共同承擔(dān)；退休待遇與繳費(fèi)相連系；基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌；建立企業(yè)年金制度；實(shí)行社會化管理服務(wù)等。其核心內(nèi)容就是要使企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架相互銜接。在統(tǒng)籌模式上，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍將采取企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“統(tǒng)帳結(jié)合”的思路，制度適用范圍涵蓋事業(yè)單位的各類人員。

方案公布后，勞動和社會保障部以及各試點(diǎn)省市，將就各地如何分別制定實(shí)施細(xì)則作進(jìn)一步討論和測算。國務(wù)院常委會指出，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及面廣、政策性 強(qiáng)，必須先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)?？梢灶A(yù)見，此輪改革的“過渡期”必將十分漫長，但畢竟邁出了可喜的一步，結(jié)果如何，我們將拭目以待。

回顧過去，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革受過挫折、走過彎路，但也取得了不俗的成績，現(xiàn)在正朝著越來越科學(xué)的方向發(fā)展。展望未來，我們相信，在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的背景下，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在中央的英明決策下，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一定會不斷改革，日益完善，最終取得令人滿意的結(jié)果。愿全國人民都能頤養(yǎng)天年。

第四篇：我國會計(jì)制度改革不足與完善

我國會計(jì)制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會計(jì)制度改革是會計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心。我國會計(jì)制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國際化進(jìn)程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會計(jì)制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會計(jì)制度，加快我國會計(jì)規(guī)范的國際化進(jìn)程，強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 會計(jì)制度；改革；不足；對策

自20世紀(jì)90年代初期開始，我國在會計(jì)領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會計(jì)制度的改革、會計(jì)手段的改革、會計(jì)管理體制的改革、會計(jì)教育的改革以及會計(jì)觀念的變革等，其中會計(jì)制度改革是會計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心，它不僅是會計(jì)改革成敗的決定性因素，而且反映著會計(jì)改革成效的優(yōu)劣。

一、我國會計(jì)制度改革的不足

（一）行業(yè)會計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營多元化發(fā)展的要求。隨著市場機(jī)制的日益完善和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的日益形成，多元化經(jīng)營將成為企業(yè)經(jīng)營的必然趨勢和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范要求企業(yè)對不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會計(jì)程序與方法進(jìn)行會計(jì)處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營企業(yè)會計(jì)核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財(cái)務(wù)會計(jì)信息。

2.不利于會計(jì)信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會計(jì)制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會計(jì)處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會計(jì)信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對潛在投資對象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對企業(yè)實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財(cái)務(wù)會計(jì)信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會不斷的改變投資對象，使資金經(jīng)常性地從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個(gè)行業(yè)，或同時(shí)分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財(cái)務(wù)會計(jì)制度。在這種情況下，投資主體要實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會計(jì)處理原則、程序和方法，這無疑加大了財(cái)務(wù)監(jiān)督的難度，影響財(cái)務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會計(jì)制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會計(jì)制度應(yīng)包括和覆蓋全部會計(jì)實(shí)務(wù)，使每一會計(jì)行為，每一會計(jì)事項(xiàng)都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會計(jì)制度應(yīng)是在會計(jì)目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會計(jì)制度構(gòu)成的有機(jī)體系。然而，我國現(xiàn)行的會計(jì)制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會計(jì)事項(xiàng)由國家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.一些現(xiàn)代會計(jì)分支尚未納入會計(jì)規(guī)范體系。近年來，隨著會計(jì)領(lǐng)域的改革開放以及會計(jì)理論研究的深化，一些新的會計(jì)分支，如人力資源會計(jì)、質(zhì)量成本會計(jì)、物價(jià)變動會計(jì)、金融工具會計(jì)等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會計(jì)分支，我國目前尚無具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識到需要通過會計(jì)系統(tǒng)確認(rèn)和計(jì)量人力資源的耗費(fèi)，需要核算與報(bào)告物價(jià)變動對企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績的影響，也需要核算和報(bào)告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會計(jì)人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會計(jì)處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會計(jì)規(guī)范體系不僅包括國家統(tǒng)一制定的各個(gè)層次的會計(jì)規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營特點(diǎn)和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會計(jì)核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財(cái)務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會計(jì)規(guī)范，而無完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會計(jì)制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實(shí)、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會計(jì)制度改革的國際化進(jìn)程緩慢

《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國會計(jì)在國際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進(jìn)展不盡人意?，F(xiàn)行會計(jì)規(guī)范在許多方面與國際會計(jì)準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計(jì)價(jià)等會計(jì)方法，國際會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國的會計(jì)準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國外被廣泛使用的會計(jì)程序和方法，在我國尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國的會計(jì)信息缺乏國際可比性，不能充分發(fā)揮其“國際性商業(yè)語言”的功能，這正如我國的涉外企業(yè)需要按照我國會計(jì)準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會計(jì)準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會計(jì)報(bào)表，并分別由不同國別的注冊會計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。這充分表明，由于會計(jì)規(guī)范的差異，一方面使我國涉外企業(yè)的會計(jì)工作量增大，會計(jì)信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國際性競爭，另一方面有礙于我國市場經(jīng)濟(jì)的國際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營的國際化拓展。

（四）現(xiàn)行會計(jì)規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國，自《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》出臺后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會計(jì)制度，對相關(guān)事項(xiàng)的核算與報(bào)告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對公司制企業(yè)的財(cái)務(wù)會計(jì)作了一系列規(guī)定，《公開發(fā)行股票公司信息披露實(shí)施細(xì)則》第三章對上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會計(jì)制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報(bào)表種類的設(shè)置為例，工商企業(yè)會計(jì)制度規(guī)定應(yīng)編制的財(cái)務(wù)報(bào)表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財(cái)務(wù)狀況變動表、利潤分配表和主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個(gè)基本財(cái)務(wù)報(bào)表外，還應(yīng)編制財(cái)務(wù)情況說明斗書，對主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表）則沒有明確要求。新近出臺的假份有限公司會計(jì)制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤分配表以及分部營業(yè)利潤和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會計(jì)人員在實(shí)務(wù)操作中無所適從。比如一個(gè)從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會計(jì)制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類型企業(yè)按照不同的規(guī)定進(jìn)行處理，損害會計(jì)信息的可比性。

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第五篇：國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對我國的啟示

國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對我國的啟示

根據(jù)聯(lián)合國老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家65歲以上的人口占總?cè)丝诒壤^7%便稱為“老年型”國家或地區(qū)。截至2009年底，我國老齡人口已達(dá)1.67億，占總?cè)丝诘?2.5%，表明我國開始進(jìn)入“老年型”國家，并且社會老齡化趨勢不斷加劇。養(yǎng)老人群的擴(kuò)大，給我國養(yǎng)老保障帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

一、國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革概要

目前，有代表性的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有四種，即美、德、法等國的傳統(tǒng)型養(yǎng)老模式，英國、日本、瑞典、加拿大等國的普惠制福利型模式，俄羅斯、東歐諸國的國家型保險(xiǎn)模式，智利、新加坡和瑞典等國的儲蓄積累模式。

1.傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)。傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)以美、德、法等國為代表，選擇性覆蓋部分社會成員參加保險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)待遇與工資收入及繳稅相關(guān)聯(lián)。德國作為現(xiàn)代社保制度發(fā)源地，一直備受國際社會關(guān)注，其養(yǎng)老保障體制發(fā)展時(shí)間較長，已形成較為完備的養(yǎng)老保障制度體系。德國養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)在于保障退休者及其配偶生計(jì)，維持其購買力。目前，其法定養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)從業(yè)人員的85%左右，包括年老養(yǎng)老金、職業(yè)康復(fù)待遇、職業(yè)能力或就業(yè)能力喪失養(yǎng)老金及遺囑養(yǎng)老金。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共27個(gè)，具有獨(dú)特法律地位并享有資金管理權(quán)，與國家公共預(yù)算相脫離。

2.福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)。福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)以英國、瑞典、日本、澳大利亞等國家為代表，貫徹“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全體國民，所需資金完全源于政府稅收。但是，其保險(xiǎn)水平偏低，退休者必須同時(shí)加入其他養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，才能維持基本生活支出。日本是世界上人口老齡化程度最高、速度最快的國家之一，老齡化形勢極為嚴(yán)峻，低迷的經(jīng)濟(jì)形勢、過高的保障水平以及家庭結(jié)構(gòu)變化等因素，使得日本必須對現(xiàn)收現(xiàn)付為主、基金為輔的“跨代撫養(yǎng)”制度進(jìn)行改革。

3.國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)。國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾在多數(shù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行，前蘇聯(lián)、波蘭、匈牙利、捷克等東歐國家實(shí)施“國家統(tǒng)包”原則，由用人單位繳費(fèi)，國家統(tǒng)一組織實(shí)施，工人參與管理，待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，保障水平較高。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也曾采用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展“，國家統(tǒng)包”的社保體系已逐漸退出國際社保領(lǐng)域。

4.儲金型養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，儲金型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一批發(fā)展中國家實(shí)行，以新加坡、智利等新興市場經(jīng)濟(jì)國家為代表，強(qiáng)調(diào)“自我保障”原則，實(shí)行積累基金模式，建立了不同類型的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶或“公積金”賬戶。該模式保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主和雇員共同分擔(dān)，在參保人退休或有特殊需要時(shí)，將個(gè)人賬戶基金定期或一次性支付給個(gè)人。但是，這一制度無法充分發(fā)揮社會保障的互濟(jì)互助功能，同時(shí)存在基金保值增值壓力，在出現(xiàn)持續(xù)通脹和金融危機(jī)時(shí)將面臨困難。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀分析

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。隨著老齡化趨勢的加劇和制度的缺陷，社會統(tǒng)籌賬戶的資金已不足以支付老年人的工資費(fèi)用，以致將大量個(gè)人賬戶資金挪用，個(gè)人賬戶“空賬”現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模已達(dá)1.3萬億元；由于統(tǒng)籌資金不計(jì)入個(gè)人賬戶，有些人會認(rèn)為自己在職時(shí)繳納的養(yǎng)老金沒有記錄、沒有憑證，將來也不會得到保障，從而引發(fā)繳費(fèi)者的“不信任感”，以至拒絕繳費(fèi)。同時(shí)，企業(yè)作假賬、拒不繳費(fèi)和欠費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)，以上種種問題導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)資金“缺口”越來越大。

2.資金管理與運(yùn)作。目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金管理缺乏相應(yīng)法規(guī)，資金的收繳、管理和支付環(huán)節(jié)不規(guī)范，無章可循，再加上社會保障資金由隸屬于政府部門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)增值和營運(yùn)，難免會在運(yùn)營過程中摻雜政府部門行政干預(yù)因素。根據(jù)勞動與社會保障部會同審計(jì)署、財(cái)政部對1986～1998年間社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金的清查結(jié)果顯示，12年間僅僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被擠占挪用部分高達(dá)100多億元，其中已核準(zhǔn)損失的達(dá)2 000多萬元。近年，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被挪用、擠占、透支現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，管理不善導(dǎo)致社保資金損失慘重。同時(shí)，由于養(yǎng)老金管理統(tǒng)籌層次低所引發(fā)的系列問題層出不窮。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、財(cái)政相對困難、收支有缺口的地區(qū)無法足額發(fā)放養(yǎng)老金，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)養(yǎng)老金數(shù)額較大；行政事業(yè)單位和企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金待遇差距明顯；各自為政的養(yǎng)老金管理體系嚴(yán)重影響勞動力流動和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大，無法彰顯養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會公平”作用。國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對我國的啟示

3.養(yǎng)老方式和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。我國主要實(shí)行的是以“家庭養(yǎng)老”為主的模式，然而面臨人口眾多、老齡化加劇的嚴(yán)峻趨勢，社會養(yǎng)老是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)確保養(yǎng)老設(shè)施投入跟上現(xiàn)實(shí)步伐。同時(shí)，很多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平很高，普通老人根本無法入住，經(jīng)常出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”和“床位空置”現(xiàn)象。所以，發(fā)展全新的家庭養(yǎng)老模式，建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施成為必需。

4.財(cái)政投入。我國的社會保障支出占中央財(cái)政的比例不高，近兩年中央財(cái)政對社會保障的投入占財(cái)政收入比重僅3%～4%，而加拿大是39%，日本是37%，澳大利亞是35%。截至2008年底,全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋2.19億人（含0.5億退休金領(lǐng)取者）、農(nóng)民工參保人數(shù)0.18億、農(nóng)村參保人數(shù)0.52億（含0.04億養(yǎng)老金領(lǐng)取者），減去養(yǎng)老金領(lǐng)取者，全國參保人口合計(jì)2.35億，按全國勞動人口7.7億計(jì)算，其覆蓋率僅為31%。中國的社會保障投入和養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率偏低，與很多發(fā)達(dá)國家政府“高投入”、養(yǎng)老保險(xiǎn)“全覆蓋”相比，我們確實(shí)還有很長一段路要走。另外，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不健全、管理運(yùn)作比較混亂、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和設(shè)施建設(shè)較為落后等問題也很突出。

三、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.理清思路，明確養(yǎng)老保障發(fā)展模式。各國構(gòu)建養(yǎng)老保障體系的出發(fā)點(diǎn)不同，如日本強(qiáng)調(diào)受益人對社會貢獻(xiàn)的大小，而瑞典強(qiáng)調(diào)以公民權(quán)平等為基礎(chǔ)，美國則更注重效率。社會公平與互助是建立養(yǎng)老保障制度的基本目標(biāo)，我國必須根據(jù)不同職業(yè)和不同階層的勞動者設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)，理清養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展思路，建議發(fā)展以家居養(yǎng)老為主、設(shè)施養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式。借鑒日本介護(hù)制度，發(fā)展適合中國國情的家居養(yǎng)老模式。政府可發(fā)行養(yǎng)老國債，建設(shè)圍繞家居養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老所需的組織和設(shè)施，建設(shè)專門的老年人護(hù)理學(xué)校，培訓(xùn)專業(yè)護(hù)理人員，使“家護(hù)事業(yè)”走向職業(yè)化。政府可采取價(jià)格補(bǔ)貼方式，吸引社會資金投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，逐步將其轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)承辦；集中社會慈善資金和閑散資金，投入養(yǎng)老事業(yè)；出臺維護(hù)老年人權(quán)利的相關(guān)法律措施，建設(shè)老年維權(quán)、心理診室等機(jī)構(gòu)，興建老年大學(xué)、老年活動場所，提供適合老年人發(fā)揮余熱的就業(yè)崗位等，為老年人的生活增加保障、增添樂趣。

2.規(guī)范管理，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。統(tǒng)賬結(jié)合仍然是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向，借鑒智利賬戶管理方式，科學(xué)設(shè)計(jì)制度層次，在每個(gè)層次上實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶整合記賬模式，對各個(gè)層次重新定位功能，相互配合，構(gòu)建多元化的功能豐富的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，逐漸增大個(gè)人賬戶資金比例，最終將社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶都納入個(gè)人賬戶，統(tǒng)一記錄，統(tǒng)一管理，避免基金管理過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。在中央政府層面形成一個(gè)“資金池”，為集中投資管理創(chuàng)造條件，或由中央委托基金管理公司代為管理，促使資金有效保值增值。建立多層次制度體系，包括基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、強(qiáng)制性完全積累個(gè)人賬戶和自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)需政府通過強(qiáng)制性收取稅費(fèi)來提供，制定各階層稅費(fèi)率和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)公平的分級給付制度；強(qiáng)制性完全積累個(gè)人賬戶由個(gè)人和企業(yè)共同承擔(dān)，國家制定稅費(fèi)率，儲蓄資金完全進(jìn)入個(gè)人賬戶，為老年人退休后提供生活保障；自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充，隨個(gè)人意愿選擇，強(qiáng)調(diào)激勵(lì)，體現(xiàn)差別。

3.提升層次，科學(xué)引導(dǎo)資金流向。學(xué)習(xí)德國提升養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，避免各地養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被挪用、擠占、透支現(xiàn)象，有效集中運(yùn)作資金，大額資金可投資資本市場，也可投資前景較好、資金安全性較高的國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。充分引入市場機(jī)制，推行投資對象、投資工具的多元化和投資管理的分散化。我國金融市場及市場配套機(jī)制發(fā)展較晚，但發(fā)展勢頭好、速度快，隨著完備的金融投資工具體系的逐步建立，只要在合理運(yùn)用傳統(tǒng)投資工具的基礎(chǔ)上，巧妙地利用各種新的投資工具，就會有效規(guī)避補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，基金增值就能得到可靠保障。同時(shí)，把全國的養(yǎng)老基金分散到多家管理公司去組織投資，這樣就會出現(xiàn)集中投資給資本市場帶來的負(fù)面影響。

4.加大投入，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。2009年我國的社會保障投入僅占財(cái)政收入的3%～4%，投入養(yǎng)老保障的資金更微乎其微。目前，瑞典的養(yǎng)老保障支出占GDP的38%左右，而我國政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中甚至未承擔(dān)社會統(tǒng)籌基金不足支付時(shí)的兜底責(zé)任。國家財(cái)政不承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，養(yǎng)老保障改革永遠(yuǎn)是一句空話。在“十二五”計(jì)劃中，國家應(yīng)加大養(yǎng)老保障事業(yè)的資金投入，為建立“多層次、寬覆蓋”的養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。

5.加強(qiáng)配套制度建設(shè)，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成效。隱形債務(wù)是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中需要考慮的重要問題，各國主要通過調(diào)整退休年齡、改變養(yǎng)老金給付比例、變現(xiàn)國有資產(chǎn)、發(fā)放認(rèn)可債券、提高財(cái)政撥款、擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面等措施彌補(bǔ)隱形債務(wù)。建議我國采取開征社會保障稅、發(fā)行特種國債、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方式（當(dāng)然更重要的還是通過提升我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加財(cái)政收入、促進(jìn)人均收入增長），從根本上解決隱形債務(wù)問題。制定實(shí)施相關(guān)監(jiān)督保障法，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管的重要依據(jù)。各國多采取綜合立法和專門立法模式，通過國家建立統(tǒng)一的社保制度立法，規(guī)范各類社保事務(wù)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的需要，提出新的法律制度調(diào)整。我國特別缺乏綜合或?qū)ｉT性立法，使得養(yǎng)老保障制度發(fā)展不夠規(guī)范，建議盡快建立養(yǎng)老保險(xiǎn)法，對政府、企業(yè)和個(gè)人在養(yǎng)老保障中的責(zé)任做出明確劃分，并明確主體權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定政府監(jiān)管手段、方式和目標(biāo)。同時(shí)，配合出臺相關(guān)基金運(yùn)營法，詳細(xì)規(guī)定機(jī)構(gòu)職責(zé)、入行資格、監(jiān)管措施、投資限制、信息披露以及政府兜底責(zé)任等方面，為降低養(yǎng)老投資運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)提供法律依據(jù)。