第一篇：中央與地方事權(quán)劃分“三原則”詳解

中央與地方事權(quán)劃分“三原則”詳解

“十八大”落幕，幾乎留在所有財(cái)政人心里的一件事，就是“我們要對(duì)新政策有一個(gè)交代”。那么如何“交代”？用一句比較官方的話來(lái)說(shuō)，我們需要“發(fā)現(xiàn)? 十八大 ?之后版本的財(cái)政政策”。用一句在“宮斗”劇中常見的話來(lái)說(shuō)，我們需要“揣測(cè)圣意”。實(shí)際上就是要讓我們的財(cái)政政策與主政者的政治主張相匹配，讓財(cái)與政擰成一股繩。其實(shí)很多前輩已經(jīng)在工作中為我們推測(cè)了接下來(lái)財(cái)政該向哪些方向去走。應(yīng)該說(shuō)，在最近的幾年里，財(cái)政的工作是由“如何管錢”這一純基礎(chǔ)技術(shù)性研究，開始向財(cái)政工作的價(jià)值觀和效率等一系列“高端”思維方式的轉(zhuǎn)變。下一步改革的方向是什么？樓繼偉部長(zhǎng)在2012年“中國(guó)財(cái)政體制改革研討會(huì)”上曾表示，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國(guó)家的方向走，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行中央地方間的職能和財(cái)力分配，像常規(guī)的大國(guó)那樣，把國(guó)家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來(lái)，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在過(guò)去專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所對(duì)應(yīng)的事務(wù)中，有一部分是國(guó)家應(yīng)該管理的，卻通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助讓地方去管理。中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來(lái)，把履行職能的公務(wù)員、機(jī)構(gòu)及其財(cái)政支出全部承擔(dān)起來(lái)，相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付就沒(méi)有必要了。

我們就以這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，從地方財(cái)政實(shí)際運(yùn)行的角度對(duì)我們的財(cái)政政策進(jìn)行一些“展望”。我們將每一部分都分為“經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋”和“地方財(cái)政解釋”兩方面。

外部性原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：外部性是指某個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行為使他人受益（正外部性）或受損（負(fù)外部效應(yīng)），卻不會(huì)因之得到補(bǔ)償或付出代價(jià)。由于外部性的存在，社會(huì)收益或成本大大高于行為者的個(gè)體收益或成本。單靠市場(chǎng)中的自愿交易，經(jīng)濟(jì)的外部性無(wú)法被內(nèi)在化。只有站在單個(gè)人之上國(guó)家出面干預(yù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)的外部性才可能被內(nèi)在化。

地方財(cái)政聲音：假如一項(xiàng)活動(dòng)的外部性只是一個(gè)地方得益，或者一個(gè)地方受損，這個(gè)事情就交給這個(gè)地方來(lái)管理，如果其外部性是跨區(qū)域的，應(yīng)該在更高的區(qū)域級(jí)別上管理。這是樓部長(zhǎng)的分析。

如果這項(xiàng)政策能夠落地，我們認(rèn)為，首要解決的可能就是我們常說(shuō)的“流域分歧”。比如三江源綜合治理項(xiàng)目，這是一個(gè)跨流域的項(xiàng)目，但水是流動(dòng)的，我們常會(huì)發(fā)現(xiàn)下游水質(zhì)低于上游，那么越往下游，地方財(cái)政就要掏越多的錢來(lái)治理水利。好在我們現(xiàn)在的財(cái)政也都是東富西貧，正好和我國(guó)地勢(shì)西高東低相匹配，地方財(cái)政只能說(shuō)是頗有微詞，但還沒(méi)有怨言。還有《新理財(cái)》雜志曾經(jīng)做過(guò)的一期關(guān)于環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的報(bào)道里就提到，河北省其實(shí)為了保證首都的水源和不至于被風(fēng)沙淹沒(méi)，是做出了經(jīng)濟(jì)上的許多犧牲的，卻似乎沒(méi)有得到受益方足夠多的補(bǔ)償。

如果把話說(shuō)全，樓部長(zhǎng)所說(shuō)的外部性原則應(yīng)該叫“內(nèi)化外部性原則”。即削弱這種跨區(qū)域項(xiàng)目中各地方政府互相爭(zhēng)利而最終使得項(xiàng)目淪為次要條件的怪現(xiàn)象。方向是正確的，但我們要說(shuō)的是，從某些地方財(cái)政的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)是存在困難的。譬如西部的一些地區(qū)的財(cái)政收入主要來(lái)源就是這些專項(xiàng)資金。之前來(lái)了10塊錢要求做10塊錢的專項(xiàng)，但現(xiàn)實(shí)情況可能只做了8塊錢專項(xiàng)，倘若以后不讓做事了，那剩下的2塊錢也就自然消失了，他們是否愿意？

我們現(xiàn)在有一種潛規(guī)則，就是很多地方財(cái)政不是靠著一般性轉(zhuǎn)移支付活著的，而是靠著專項(xiàng)資金，和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付活著。跨區(qū)域項(xiàng)目由中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，干活的還是當(dāng)?shù)厝耍运膶ぷ饪臻g就變小了。那么如何避免資金濫用？不要說(shuō)做好預(yù)算再按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，我們的預(yù)算從來(lái)就沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行過(guò)。比起“誰(shuí)掏錢”，我們還是比較關(guān)注“怎么管錢”。

信息處理的復(fù)雜性原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對(duì)稱造成了市場(chǎng)交易雙方的利益失衡，影響社會(huì)的公平、公正的原則以及市場(chǎng)配置資源的效率。常常會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)上的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，譬如人們“偷懶”，“搭便車”和機(jī)會(huì)主義行為；還可能導(dǎo)致逆向選擇（Adverse Selection），譬如“檸檬現(xiàn)象”。不同種類的信息在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的地位和作用是不同的。經(jīng)濟(jì)理論作為信息是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象中規(guī)律性的總結(jié)，是一種普遍的趨勢(shì)或狀態(tài)，多用于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的抽象化描述。特定時(shí)間和地點(diǎn)的知識(shí)是有每個(gè)人所掌握的可以利用的獨(dú)一無(wú)二的信息，是信息不對(duì)稱的根源，基于這種信息的決策只有由每個(gè)個(gè)體作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用

地方財(cái)政聲音：樓繼偉指出信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)讓地方管理，因?yàn)榈胤秸煜せ鶎邮聞?wù)，比中央政府容易識(shí)別信息不對(duì)稱。比如社會(huì)保險(xiǎn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)信息相對(duì)簡(jiǎn)單，只需知道人們的年齡、生死、就業(yè)狀況。相比之下，醫(yī)療保險(xiǎn)還要知道身體情況、藥品、醫(yī)院等等，而且信息高度不對(duì)稱。所以，相較而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家有條件全面管理，而醫(yī)療保險(xiǎn)可能需要國(guó)家和地方政府合作管理。

在地方財(cái)政的實(shí)際工作過(guò)程中，其實(shí)存在著許多這種信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。所以有些人也提出了異議，比如行政意義上的省管縣等等。我們?cè)趯?shí)際開會(huì)的時(shí)候就有這種感覺(jué)，一些比較小的省份還好一點(diǎn)，像河北一百多個(gè)縣，全省財(cái)政工作會(huì)議一開，省管縣財(cái)政人員都聚集到一個(gè)地方，就以省財(cái)政廳的能力，我們認(rèn)為是無(wú)法事無(wú)巨細(xì)的安排每一個(gè)縣的每一項(xiàng)工作。頂層設(shè)計(jì)層面當(dāng)然看的是理論研究層面的東西，我們從實(shí)操的角度考慮，就不能一再的扁平化，會(huì)給一層財(cái)政造成巨大的壓力。說(shuō)遠(yuǎn)了。我們想說(shuō)的是，行政層級(jí)越扁平，就越容易出現(xiàn)政策“一刀切”的現(xiàn)象。所以越細(xì)節(jié)的東西越應(yīng)該留給地方去自主平衡，這是一個(gè)科學(xué)的判斷。

激勵(lì)相容原則

經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋：美國(guó)的維克里教授和英國(guó)的米爾利斯教授在不對(duì)稱信息的前提下，延伸出了委托-代理理論。他們把掌握信息多的一方稱為代理方，另一方程為委托方，通過(guò)引入“激勵(lì)相容”等概念，把不對(duì)稱信息問(wèn)題轉(zhuǎn)化制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題。所謂“激勵(lì)相容”是指：如果能有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這就是“激勵(lì)相容”。

地方財(cái)政聲音：樓繼偉說(shuō)，要設(shè)計(jì)一種體制，讓所有的參與人即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能導(dǎo)致整體利益最大化，這種體制就是激勵(lì)相容的。而我國(guó)食品、藥品安全的管理體制是激勵(lì)相容的反面例子。

樓部長(zhǎng)說(shuō)的還是比較宏觀的例子。從地方財(cái)政角度來(lái)看，理論上現(xiàn)在是沒(méi)有太大的激勵(lì)不相容。目前很多地方都是各干各的，有一個(gè)很奇怪的現(xiàn)象叫“會(huì)哭的孩子有奶吃”。一些地方財(cái)政本來(lái)發(fā)展的很好，他們非要說(shuō)不好，以此向上級(jí)財(cái)政要錢，向中央財(cái)政要扶持。所以很多時(shí)候我們的財(cái)政工作會(huì)議就變成了集體訴苦大會(huì)，所有人都在說(shuō)我窮啊，沒(méi)錢啊，發(fā)展不起來(lái)啊，領(lǐng)導(dǎo)給錢啊。完全不顧客觀評(píng)價(jià)上的排名。排名前三的比我排名倒數(shù)的哭的都慘，你讓我怎么要錢。那好，就一個(gè)比一個(gè)慘。這就是現(xiàn)狀。說(shuō)到增長(zhǎng)，大家都心照不宣，統(tǒng)一設(shè)定一個(gè)差不多的數(shù)字。這種做法從廣域上來(lái)說(shuō)是損害上級(jí)財(cái)政利益的。我們也期望有更加科學(xué)化、更加激勵(lì)相容的職責(zé)劃分制度。但是從現(xiàn)在來(lái)說(shuō)沒(méi)有辦法，這是一種“慣例損害”。我們有個(gè)笑話：其實(shí)三公消費(fèi)應(yīng)該是“公平，公正，公開”的消費(fèi)。定義多好，但如何能在實(shí)際操作中不變味呢？

第二篇：樓繼偉放財(cái)政改革信號(hào)調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)

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樓繼偉放財(cái)政改革信號(hào)調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)

由于財(cái)稅改革涉及真金白銀的分配，長(zhǎng)期以來(lái)，這是經(jīng)濟(jì)改革中的“硬骨頭”。

近日，國(guó)家財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在多個(gè)場(chǎng)合提及進(jìn)行財(cái)政體制改革。譬如，他表示，“財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任?！?/p>

在業(yè)內(nèi)看來(lái)，促進(jìn)財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革指日可待。相關(guān)專家在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，過(guò)去在財(cái)政體制改革上，我們主要是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，未來(lái)事權(quán)的調(diào)整或是方向之一。

調(diào)整事權(quán)是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國(guó)集團(tuán)(G20)財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議上表示，中國(guó)政府不會(huì)再次推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，而是通過(guò)改革促進(jìn)增長(zhǎng)和就業(yè)。他透露了財(cái)政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡”，保持財(cái)政政策穩(wěn)定，中國(guó)政府將通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)，財(cái)政赤字率預(yù)計(jì)為2.1%。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大的問(wèn)題，財(cái)政部提出要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性，這涉及整個(gè)財(cái)政體制問(wèn)題。

具體到財(cái)政改革措施，樓繼偉提出，推進(jìn)營(yíng)改增、減少政府管制、減稅同時(shí)削減政府開支等。

最近，有關(guān)財(cái)政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在代評(píng)工程師職稱 004km.cn t1x

參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化?！?/p>

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，這一調(diào)整非常必要，在中央轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，地方政府往往通過(guò)各種關(guān)系跑部進(jìn)錢，難免會(huì)出現(xiàn)財(cái)政不公平，也會(huì)助長(zhǎng)尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財(cái)政體制改革涉及事權(quán)調(diào)整，政府間的事權(quán)未來(lái)可能上移，各級(jí)政府之間的事權(quán)將逐步上移，實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理劃分。過(guò)去在財(cái)政體制改革上，更多是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，現(xiàn)在的方向之一是在事權(quán)上做文章，在事權(quán)上進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)了解，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體系是1994年分稅制改革及隨后稅制調(diào)整過(guò)程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對(duì)應(yīng)著中央和地方在財(cái)權(quán)事權(quán)方面的關(guān)系。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年分稅制改革后，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入相當(dāng)，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)大于中央財(cái)政支出。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問(wèn)題——財(cái)力事權(quán)不匹配。

理順財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系/

在分稅財(cái)政體制中，事權(quán)劃分最大問(wèn)題，是財(cái)力相對(duì)集中在中央、省級(jí)；事權(quán)分散在基層，大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又較少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級(jí)

代評(píng)工程師職稱 004km.cn t1x 的不合理局面。

劉尚希表示，實(shí)際上財(cái)政體制改革也是試圖解決這個(gè)問(wèn)題，事權(quán)上移是大方向，但是如何調(diào)整，事權(quán)上移到哪則涉及整個(gè)行政體制，這不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，比如涉及司法系統(tǒng)就有些難解決。

過(guò)去，我國(guó)財(cái)稅體制也進(jìn)行過(guò)一些調(diào)整，但是調(diào)整仍未能解決財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾。去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、原廣東發(fā)改委主任李妙娟在接受媒體采訪時(shí)表示，現(xiàn)在中央部門權(quán)力越來(lái)越大，特別是財(cái)權(quán)，“我們也進(jìn)行過(guò)財(cái)稅微調(diào)，但每一次調(diào)整，都是向中央集中。”

由于地方政府的財(cái)力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設(shè)、公共服務(wù)方面有些力不從心。為解決中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方，但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付效率不高，轉(zhuǎn)移過(guò)程不透明、不重視績(jī)效考核的情況較多。

當(dāng)前，由于全國(guó)財(cái)政收入增速放緩，尤其是中央財(cái)政收入增速僅為1.5%，同時(shí)制約今后幾個(gè)月財(cái)政收入增長(zhǎng)的因素仍然較多，完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大。在這種情況下，由于民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出需要優(yōu)先保障，財(cái)政收支矛盾很可能進(jìn)一步加大。有專家表示，正是因?yàn)樨?cái)政收入增幅放緩，使得財(cái)稅改革進(jìn)一步提速。

隨著地方債的高企、房地產(chǎn)調(diào)控的持續(xù)，依靠土地財(cái)政的地方財(cái)稅體系也面臨更大挑戰(zhàn)，“營(yíng)改增”對(duì)財(cái)稅體制形成倒逼之勢(shì)。

對(duì)于分稅體制改革是否會(huì)調(diào)整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

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中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)守分稅制。不過(guò)，他透露，目前給予地方更大的財(cái)權(quán)已經(jīng)有了基本思路。

社科院法學(xué)研究所研究員劉海波接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，財(cái)政改革的方向，第一是要重點(diǎn)征收財(cái)產(chǎn)稅；第二是中央要大力通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付平衡不同地方財(cái)政能力和公共服務(wù)差距，還可以“對(duì)省收權(quán)，對(duì)縣市放權(quán)?！?/p>

以下內(nèi)容為繁體版

由於財(cái)稅改革涉及真金白銀的分配，長(zhǎng)期以來(lái)，這是經(jīng)濟(jì)改革中的“硬骨頭”。

近日，國(guó)傢財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在多個(gè)場(chǎng)合提及進(jìn)行財(cái)政體制改革。譬如，他表示，“財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任?！?/p>

在業(yè)內(nèi)看來(lái)，促進(jìn)財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革指日可待。相關(guān)專傢在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，過(guò)去在財(cái)政體制改革上，我們主要是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，未來(lái)事權(quán)的調(diào)整或是方向之一。

調(diào)整事權(quán)是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國(guó)集團(tuán)(G20)財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議上表示，中國(guó)政府不會(huì)再次推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，而是通過(guò)改革促進(jìn)增長(zhǎng)和就業(yè)。他透露瞭財(cái)政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努

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力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡”，保持財(cái)政政策穩(wěn)定，中國(guó)政府將通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)，財(cái)政赤字率預(yù)計(jì)為2.1%。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大的問(wèn)題，財(cái)政部提出要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性，這涉及整個(gè)財(cái)政體制問(wèn)題。

具體到財(cái)政改革措施，樓繼偉提出，推進(jìn)營(yíng)改增、減少政府管制、減稅同時(shí)削減政府開支等。

最近，有關(guān)財(cái)政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)

一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化?！?/p>

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，這一調(diào)整非常必要，在中央轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，地方政府往往通過(guò)各種關(guān)系跑部進(jìn)錢，難免會(huì)出現(xiàn)財(cái)政不公平，也會(huì)助長(zhǎng)尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財(cái)政體制改革涉及事權(quán)調(diào)整，政府間的事權(quán)未來(lái)可能上移，各級(jí)政府之間的事權(quán)將逐步上移，實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理劃分。過(guò)去在財(cái)政體制改革上，更多是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，現(xiàn)在的方向之一是在事權(quán)上做文章，在事權(quán)上進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)瞭解，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調(diào)整過(guò)程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對(duì)應(yīng)著中央和地方在財(cái)權(quán)事權(quán)方面的關(guān)系。

代評(píng)工程師職稱 004km.cn t1x

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年分稅制改革後，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入相當(dāng)，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)大於中央財(cái)政支出。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問(wèn)題——財(cái)力事權(quán)不匹配。

理順財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系/

在分稅財(cái)政體制中，事權(quán)劃分最大問(wèn)題，是財(cái)力相對(duì)集中在中央、省級(jí)；事權(quán)分散在基層，大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又較少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級(jí)的不合理局面。

劉尚希表示，實(shí)際上財(cái)政體制改革也是試圖解決這個(gè)問(wèn)題，事權(quán)上移是大方向，但是如何調(diào)整，事權(quán)上移到哪則涉及整個(gè)行政體制，這不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，比如涉及司法系統(tǒng)就有些難解決。

過(guò)去，我國(guó)財(cái)稅體制也進(jìn)行過(guò)一些調(diào)整，但是調(diào)整仍未能解決財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾。去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、原廣東發(fā)改委主任李妙娟在接受媒體采訪時(shí)表示，現(xiàn)在中央部門權(quán)力越來(lái)越大，特別是財(cái)權(quán)，“我們也進(jìn)行過(guò)財(cái)稅微調(diào)，但每一次調(diào)整，都是向中央集中?！?/p>

由於地方政府的財(cái)力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設(shè)、公共服務(wù)方面有些力不從心。為解決中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方，但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付效率不高，轉(zhuǎn)移過(guò)程不透明、不重視績(jī)效考核的情況較多。

當(dāng)前，由於全國(guó)財(cái)政收入增速放緩，尤其是中央財(cái)政收入增速僅

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為1.5%，同時(shí)制約今後幾個(gè)月財(cái)政收入增長(zhǎng)的因素仍然較多，完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出需要優(yōu)先保障，財(cái)政收支矛盾很可能進(jìn)一步加大。有專傢表示，正是因?yàn)樨?cái)政收入增幅放緩，使得財(cái)稅改革進(jìn)一步提速。

隨著地方債的高企、房地產(chǎn)調(diào)控的持續(xù)，依靠土地財(cái)政的地方財(cái)稅體系也面臨更大挑戰(zhàn)，“營(yíng)改增”對(duì)財(cái)稅體制形成倒逼之勢(shì)。

對(duì)於分稅體制改革是否會(huì)調(diào)整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)守分稅制。不過(guò)，他透露，目前給予地方更大的財(cái)權(quán)已經(jīng)有瞭基本思路。

社科院法學(xué)研究所研究員劉海波接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，財(cái)政改革的方向，第一是要重點(diǎn)征收財(cái)產(chǎn)稅；第二是中央要大力通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付平衡不同地方財(cái)政能力和公共服務(wù)差距，還可以“對(duì)省收權(quán)，對(duì)縣市放權(quán)?！?/p>

由于財(cái)稅改革涉及真金白銀的分配，長(zhǎng)期以來(lái)，這是經(jīng)濟(jì)改革中的“硬骨頭”。

近日，國(guó)家財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在多個(gè)場(chǎng)合提及進(jìn)行財(cái)政體制改革。譬如，他表示，“財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任?！?/p>

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在業(yè)內(nèi)看來(lái)，促進(jìn)財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革指日可待。相關(guān)專家在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，過(guò)去在財(cái)政體制改革上，我們主要是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，未來(lái)事權(quán)的調(diào)整或是方向之一。

調(diào)整事權(quán)是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國(guó)集團(tuán)(G20)財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議上表示，中國(guó)政府不會(huì)再次推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，而是通過(guò)改革促進(jìn)增長(zhǎng)和就業(yè)。他透露了財(cái)政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡”，保持財(cái)政政策穩(wěn)定，中國(guó)政府將通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)，財(cái)政赤字率預(yù)計(jì)為2.1%。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大的問(wèn)題，財(cái)政部提出要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性，這涉及整個(gè)財(cái)政體制問(wèn)題。

具體到財(cái)政改革措施，樓繼偉提出，推進(jìn)營(yíng)改增、減少政府管制、減稅同時(shí)削減政府開支等。

最近，有關(guān)財(cái)政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化?！?/p>

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，這一調(diào)整非常必要，在中央轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，地方政府往往通過(guò)各種關(guān)系跑部進(jìn)錢，難免會(huì)出現(xiàn)財(cái)

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政不公平，也會(huì)助長(zhǎng)尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財(cái)政體制改革涉及事權(quán)調(diào)整，政府間的事權(quán)未來(lái)可能上移，各級(jí)政府之間的事權(quán)將逐步上移，實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理劃分。過(guò)去在財(cái)政體制改革上，更多是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，現(xiàn)在的方向之一是在事權(quán)上做文章，在事權(quán)上進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)了解，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體系是1994年分稅制改革及隨后稅制調(diào)整過(guò)程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對(duì)應(yīng)著中央和地方在財(cái)權(quán)事權(quán)方面的關(guān)系。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年分稅制改革后，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入相當(dāng)，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)大于中央財(cái)政支出。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問(wèn)題——財(cái)力事權(quán)不匹配。

理順財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系/

在分稅財(cái)政體制中，事權(quán)劃分最大問(wèn)題，是財(cái)力相對(duì)集中在中央、省級(jí)；事權(quán)分散在基層，大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又較少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級(jí)的不合理局面。

劉尚希表示，實(shí)際上財(cái)政體制改革也是試圖解決這個(gè)問(wèn)題，事權(quán)上移是大方向，但是如何調(diào)整，事權(quán)上移到哪則涉及整個(gè)行政體制，這不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，比如涉及司法系統(tǒng)就有些難解決。

過(guò)去，我國(guó)財(cái)稅體制也進(jìn)行過(guò)一些調(diào)整，但是調(diào)整仍未能解決財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾。去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、原廣東發(fā)

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改委主任李妙娟在接受媒體采訪時(shí)表示，現(xiàn)在中央部門權(quán)力越來(lái)越大，特別是財(cái)權(quán)，“我們也進(jìn)行過(guò)財(cái)稅微調(diào)，但每一次調(diào)整，都是向中央集中?！?/p>

由于地方政府的財(cái)力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設(shè)、公共服務(wù)方面有些力不從心。為解決中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方，但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付效率不高，轉(zhuǎn)移過(guò)程不透明、不重視績(jī)效考核的情況較多。

當(dāng)前，由于全國(guó)財(cái)政收入增速放緩，尤其是中央財(cái)政收入增速僅為1.5%，同時(shí)制約今后幾個(gè)月財(cái)政收入增長(zhǎng)的因素仍然較多，完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大。在這種情況下，由于民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出需要優(yōu)先保障，財(cái)政收支矛盾很可能進(jìn)一步加大。有專家表示，正是因?yàn)樨?cái)政收入增幅放緩，使得財(cái)稅改革進(jìn)一步提速。

隨著地方債的高企、房地產(chǎn)調(diào)控的持續(xù)，依靠土地財(cái)政的地方財(cái)稅體系也面臨更大挑戰(zhàn)，“營(yíng)改增”對(duì)財(cái)稅體制形成倒逼之勢(shì)。

對(duì)于分稅體制改革是否會(huì)調(diào)整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)守分稅制。不過(guò)，他透露，目前給予地方更大的財(cái)權(quán)已經(jīng)有了基本思路。

社科院法學(xué)研究所研究員劉海波接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，財(cái)政改革的方向，第一是要重點(diǎn)征收財(cái)產(chǎn)稅；第二是中央要大力通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付平衡不同地方財(cái)政能力和公共服務(wù)差距，還

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可以“對(duì)省收權(quán)，對(duì)縣市放權(quán)?！?/p>

以下內(nèi)容為繁體版

由於財(cái)稅改革涉及真金白銀的分配，長(zhǎng)期以來(lái)，這是經(jīng)濟(jì)改革中的“硬骨頭”。

近日，國(guó)傢財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在多個(gè)場(chǎng)合提及進(jìn)行財(cái)政體制改革。譬如，他表示，“財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任?！?/p>

在業(yè)內(nèi)看來(lái)，促進(jìn)財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革指日可待。相關(guān)專傢在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，過(guò)去在財(cái)政體制改革上，我們主要是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，未來(lái)事權(quán)的調(diào)整或是方向之一。

調(diào)整事權(quán)是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國(guó)集團(tuán)(G20)財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議上表示，中國(guó)政府不會(huì)再次推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，而是通過(guò)改革促進(jìn)增長(zhǎng)和就業(yè)。他透露瞭財(cái)政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡”，保持財(cái)政政策穩(wěn)定，中國(guó)政府將通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)，財(cái)政赤字率預(yù)計(jì)為2.1%。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大的問(wèn)題，財(cái)政部提出要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性，這涉及整個(gè)財(cái)政體制問(wèn)題。

具體到財(cái)政改革措施，樓繼偉提出，推進(jìn)營(yíng)改增、減少政府管制、代評(píng)工程師職稱 004km.cn t1x

減稅同時(shí)削減政府開支等。

最近，有關(guān)財(cái)政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)

一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化?！?/p>

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，這一調(diào)整非常必要，在中央轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，地方政府往往通過(guò)各種關(guān)系跑部進(jìn)錢，難免會(huì)出現(xiàn)財(cái)政不公平，也會(huì)助長(zhǎng)尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財(cái)政體制改革涉及事權(quán)調(diào)整，政府間的事權(quán)未來(lái)可能上移，各級(jí)政府之間的事權(quán)將逐步上移，實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理劃分。過(guò)去在財(cái)政體制改革上，更多是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，現(xiàn)在的方向之一是在事權(quán)上做文章，在事權(quán)上進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)瞭解，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調(diào)整過(guò)程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對(duì)應(yīng)著中央和地方在財(cái)權(quán)事權(quán)方面的關(guān)系。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年分稅制改革後，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入相當(dāng)，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)大於中央財(cái)政支出。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問(wèn)題——財(cái)力事權(quán)不匹配。

理順財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系/

在分稅財(cái)政體制中，事權(quán)劃分最大問(wèn)題，是財(cái)力相對(duì)集中在中央、代評(píng)工程師職稱 004km.cn t1x

省級(jí)；事權(quán)分散在基層，大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又較少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級(jí)的不合理局面。

劉尚希表示，實(shí)際上財(cái)政體制改革也是試圖解決這個(gè)問(wèn)題，事權(quán)上移是大方向，但是如何調(diào)整，事權(quán)上移到哪則涉及整個(gè)行政體制，這不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，比如涉及司法系統(tǒng)就有些難解決。

過(guò)去，我國(guó)財(cái)稅體制也進(jìn)行過(guò)一些調(diào)整，但是調(diào)整仍未能解決財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾。去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、原廣東發(fā)改委主任李妙娟在接受媒體采訪時(shí)表示，現(xiàn)在中央部門權(quán)力越來(lái)越大，特別是財(cái)權(quán)，“我們也進(jìn)行過(guò)財(cái)稅微調(diào)，但每一次調(diào)整，都是向中央集中?！?/p>

由於地方政府的財(cái)力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設(shè)、公共服務(wù)方面有些力不從心。為解決中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方，但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付效率不高，轉(zhuǎn)移過(guò)程不透明、不重視績(jī)效考核的情況較多。

當(dāng)前，由於全國(guó)財(cái)政收入增速放緩，尤其是中央財(cái)政收入增速僅為1.5%，同時(shí)制約今後幾個(gè)月財(cái)政收入增長(zhǎng)的因素仍然較多，完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出需要優(yōu)先保障，財(cái)政收支矛盾很可能進(jìn)一步加大。有專傢表示，正是因?yàn)樨?cái)政收入增幅放緩，使得財(cái)稅改革進(jìn)一步提速。

隨著地方債的高企、房地產(chǎn)調(diào)控的持續(xù)，依靠土地財(cái)政的地方財(cái)稅體系也面臨更大挑戰(zhàn)，“營(yíng)改增”對(duì)財(cái)稅體制形成倒逼之勢(shì)。

代評(píng)工程師職稱 004km.cn t1x

對(duì)於分稅體制改革是否會(huì)調(diào)整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)守分稅制。不過(guò)，他透露，目前給予地方更大的財(cái)權(quán)已經(jīng)有瞭基本思路。

社科院法學(xué)研究所研究員劉海波接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，財(cái)政改革的方向，第一是要重點(diǎn)征收財(cái)產(chǎn)稅；第二是中央要大力通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付平衡不同地方財(cái)政能力和公共服務(wù)差距，還可以“對(duì)省收權(quán)，對(duì)縣市放權(quán)?！?/p>

第三篇：日本政府間事權(quán)劃分的考察報(bào)告概要

日本政府間事權(quán)劃分的考察報(bào)告

作者：魏加寧 李桂林

轉(zhuǎn)貼自：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》

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更新時(shí)間：2007-4-13

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內(nèi)容提要：日本政府是由中央政府、都道府縣以及市町村三個(gè)層級(jí)的行政組織所組成。中央政府代表國(guó)家，而地方政府則包括作為廣域自治體的都道府縣和作為基礎(chǔ)自治體的市町村兩級(jí)。本文從各級(jí)政府的事權(quán)劃分和主要事權(quán)在各級(jí)政府間的配置兩個(gè)角度考察了日本政府間的事權(quán)劃分。

關(guān)鍵詞：日本，中央政府，地方政府，事權(quán)劃分

一、各級(jí)政府的事權(quán)劃分及其原則

(一)中央政府負(fù)責(zé)“國(guó)家的事務(wù)”

日本的中央政府主要負(fù)責(zé)“國(guó)家的事務(wù)”，主要包括：法律、司法、外交、國(guó)防與貨幣發(fā)行等國(guó)家(在國(guó)際社會(huì)上)存立所必須的事務(wù)；需要全國(guó)統(tǒng)一處理的事務(wù)；需要站在全國(guó)的角度制定計(jì)劃和方案的事務(wù)；需要高技術(shù)或者需要巨額財(cái)政資金的事務(wù)。

根據(jù)《地方自治法》第2條第10款的有關(guān)規(guī)定，中央政府承擔(dān)的“國(guó)家的事務(wù)”具體包括：司法；刑罰以及國(guó)家的懲戒；國(guó)家的運(yùn)輸、通信；郵政；國(guó)立教育及研究設(shè)施；國(guó)立醫(yī)院及療養(yǎng)設(shè)施；國(guó)家的航空、氣象及水路設(shè)施；國(guó)立博物館及圖書館。

(二)地方政府負(fù)責(zé)“自治事務(wù)”和“非自治事務(wù)”

除了外交、國(guó)防和司法等中央政府所應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)以外，與居民日常生活緊密相關(guān)的教育、福利、衛(wèi)生保健、土木建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興、消防、警察等工作實(shí)際上都是由中央政府與地方政府(都道府縣和市町村)共同承擔(dān)的。并且這些事務(wù)的具體實(shí)施工作大部分是由都道府縣或市町村等地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)的。

1.事權(quán)劃分的基本原則

日本地方自治制度的一個(gè)基本原則就是，凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團(tuán)體來(lái)處置。地方公共團(tuán)體不能處理的問(wèn)題才由中央政府來(lái)照管。

為了推行地方自治，戰(zhàn)后初期發(fā)布的《肖普勸告》確立了中央政府與都道府縣及市町村之間事務(wù)配置的基本原則，主要有三點(diǎn)：行政責(zé)任明確化原則；地方公共團(tuán)體，尤其是市町村優(yōu)先原則；效率原則。

近年來(lái)，修訂后的《地方自治法》對(duì)于都道府縣和市町村之間的行政事務(wù)分工作出了如下規(guī)定：首先，作為統(tǒng)管市町村的廣域地方公共團(tuán)體都道府縣，負(fù)責(zé)處理廣域(跨地區(qū))事務(wù)、與市町村相關(guān)的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)事務(wù)以及在規(guī)模和性質(zhì)上超出一般市町村處理范圍的事務(wù)。其次，市町村負(fù)責(zé)處理都道府縣政府管轄事務(wù)以外的其他事務(wù)。

但是，實(shí)際上，中央政府、都道府縣以及市町村之間的行政事務(wù)劃分，并不是根據(jù)地方公共團(tuán)體層級(jí)對(duì)各個(gè)事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，而絕大多數(shù)都是以在同一事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮各層級(jí)地方公共團(tuán)體職能的形式進(jìn)行分工的。

2.地方負(fù)責(zé)事務(wù)的分類

地方公共團(tuán)體的主要職責(zé)是為了增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?，自主并綜合地實(shí)施區(qū)域內(nèi)行政工作。其事務(wù)內(nèi)容可以分為自治事務(wù)和非自治事務(wù)(機(jī)關(guān)委任事務(wù))兩大類。

(1)自治事務(wù)，是指那些屬于地方公共團(tuán)體自己的事務(wù)。自治事務(wù)又可分為：公共事務(wù)，即基于地方公共團(tuán)體的決策或計(jì)劃來(lái)實(shí)施的事務(wù)，又稱固有事務(wù)；團(tuán)體委任事務(wù)，即根據(jù)法律或政令屬于普通地方公共團(tuán)體的事務(wù)；行政事務(wù)，即在區(qū)域內(nèi)那些不屬于國(guó)家的其他行政事務(wù)。

(2)非自治事務(wù)，主要指的是機(jī)關(guān)委任事務(wù)，也就是說(shuō)，這些事務(wù)本來(lái)屬于國(guó)家的工作，應(yīng)由中央政府來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，但是考慮到這類事務(wù)與居民生活直接相關(guān)，如果委托給地方公共團(tuán)體來(lái)實(shí)施的話效率會(huì)更高，于是，通過(guò)法律法規(guī)的形式將這些事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦矆F(tuán)體首長(zhǎng)或其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的工作。

3.都道府縣負(fù)責(zé)的事務(wù)

都道府縣是包括市町村在內(nèi)的地方公共團(tuán)體，負(fù)責(zé)處理以下事務(wù)：“廣域事務(wù)”：超越市町村行政轄區(qū)范圍，涉及廣泛地域(跨地區(qū))的事務(wù)(如制定地方綜合開發(fā)計(jì)劃、治山·治水事業(yè)等)；“統(tǒng)一事務(wù)”：需要統(tǒng)一處理的事務(wù)(如維持義務(wù)教育以及其他教育水平、警察的管理及運(yùn)用等)；“聯(lián)絡(luò)調(diào)整事務(wù)”：有關(guān)中央政府與市町村之間的聯(lián)絡(luò)事務(wù)，以及對(duì)市町村的行政工作進(jìn)行提議、指導(dǎo)(如對(duì)市町村的組織及其運(yùn)營(yíng)的合理化提供建議、勸告、指導(dǎo)等)；“補(bǔ)充事務(wù)”：不適于由一般的(單個(gè))市町村來(lái)處理的大規(guī)模事務(wù)(如高中、醫(yī)院、研究所和美術(shù)館等)。

4.市町村負(fù)責(zé)的事務(wù)

市町村是基層地方自治體，也是和居民關(guān)系最為緊密的一級(jí)政府，承擔(dān)著與居民日常生活最直接相關(guān)的行政工作，負(fù)責(zé)處理除都道府縣所負(fù)責(zé)的行政事務(wù)以外的所有事務(wù)，主要有：與居民生活相關(guān)的基礎(chǔ)性事務(wù)(例如辦理戶籍、居民登記、開具各種證明等)；有關(guān)居民安全、保健以及環(huán)境保護(hù)等的事務(wù)(例如消防、垃圾和糞便的處理以及上水道、下水道、公園等的修建)；有關(guān)街區(qū)建設(shè)的事務(wù)(例如城市規(guī)劃以及道路、河川和其他公共設(shè)施的建設(shè)、管理)；有關(guān)各種設(shè)施的建設(shè)、管理事務(wù)(例如公民會(huì)館、市民會(huì)館、保育所、中小學(xué)校、圖書館的建設(shè)與管理)。

但是，對(duì)于前述都道府縣所負(fù)責(zé)事務(wù)中的“補(bǔ)充事務(wù)”，如果某個(gè)市町村的規(guī)模及能力許可的話，也可以由該市町村來(lái)負(fù)責(zé)。

5.有關(guān)大城市的一些特殊制度安排

(1)關(guān)于“政令指定都市”的特殊制度安排。在大城市，通過(guò)“政令指定都市”的特殊制度安排，將一些原本由都道府縣負(fù)責(zé)的事務(wù)轉(zhuǎn)移到大城市的市政府來(lái)承擔(dān)。一些與民生行政、衛(wèi)生保健、城市規(guī)劃等有關(guān)的事務(wù)，雖然原本是由都道府縣負(fù)責(zé)的，但是人口在50萬(wàn)以上的“政令指定都市”，可以依據(jù)《地方自治法》第252條第19款的有關(guān)規(guī)定來(lái)自行處置其全部或部分事務(wù)。在社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、城市規(guī)劃等19個(gè)項(xiàng)目的事務(wù)分配上具有與府縣同等的權(quán)限。同時(shí)，根據(jù)其它單項(xiàng)相關(guān)法律，它們?cè)趯?duì)國(guó)道的管理、義務(wù)教育等領(lǐng)域也具有與府縣同等的權(quán)限。

(2)關(guān)于“核心市”的特殊制度安排。作為“核心市”，在經(jīng)過(guò)自主申請(qǐng)并通過(guò)行政程序，可以獲得與“政令指定都市”大體相同的事務(wù)和權(quán)限，并可以設(shè)立保健所。但是，那些涉及都道府縣區(qū)域范圍并由都道府縣進(jìn)行一體化處理更具效率的事務(wù)，以及一些與《道路法》有關(guān)的事務(wù)和“兒童心理咨詢所”的設(shè)置等事項(xiàng)除外。

(3)關(guān)于“特例市”的特殊制度安排。所謂“特例市”的特殊制度安排，就是把授權(quán)給“核心市”的事務(wù)，減去那些由都道府縣整體處理效率更高的事務(wù)之后，授權(quán)給“特例市”去處置。

二、主要事權(quán)在各級(jí)政府間的配置

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的行政事務(wù)及權(quán)限主要可以分為：外交·國(guó)防·安全(治安·消防·防災(zāi)減災(zāi))、國(guó)土·土地利用、交通·社會(huì)資本(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)·勞動(dòng)、福利·保健·環(huán)境以及教育·文化·體育等六個(gè)大的方面。如何將這些事權(quán)在各級(jí)政府間進(jìn)行配置，不僅關(guān)系到社會(huì)公平的問(wèn)題，同時(shí)也關(guān)系到行政效率的問(wèn)題。限于篇幅，我們擇要介紹一下與國(guó)民日常生活密切相關(guān)的主要行政事務(wù)在中央政府與地方政府之間的配置情況。

(一)安全·治安·防災(zāi)減災(zāi)

國(guó)家安全通常屬于中央政府的事務(wù)及職權(quán)范圍，而社會(huì)治安則主要屬于地方政府的事務(wù)。社會(huì)治安方面的事務(wù)主要包括警務(wù)行政及消防行政。

1.警務(wù)行政

二戰(zhàn)以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在戰(zhàn)后初期，警察工作一度下放到市町村負(fù)責(zé)，后來(lái)又重新向上收權(quán)，現(xiàn)在幾乎全部由都道府縣政府來(lái)承擔(dān)。

目前，日本在中央政府僅設(shè)有“國(guó)家公安委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)掌管國(guó)家公安有關(guān)的警務(wù)運(yùn)營(yíng)事務(wù)。在“國(guó)家公安委員會(huì)”的管理下，警察廳負(fù)責(zé)有關(guān)警察制度的全盤計(jì)劃和調(diào)整、警察培訓(xùn)、警務(wù)通信、犯罪鑒定、案件統(tǒng)計(jì)、警務(wù)裝備和與警務(wù)行政有關(guān)的協(xié)調(diào)事務(wù)。

與居民日常生活密切相關(guān)的警察工作，則完全由都道府縣負(fù)責(zé)。在都道府縣一級(jí)政府，通常在都道府縣公安委員會(huì)的管理下設(shè)有道府縣警察本部，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的警務(wù)行政事務(wù)，為調(diào)動(dòng)警力和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而向警察廳長(zhǎng)官請(qǐng)示的警務(wù)行政事務(wù)。

2.消防行政

二戰(zhàn)以前，日本的消防工作是作為“國(guó)家的消防”而由警察來(lái)承擔(dān)的。但是在戰(zhàn)后，消防工作幾乎全都成為市町村(東京則由東京都負(fù)責(zé))政府的事務(wù)范圍。

目前在中央政府，作為自治省(現(xiàn)總務(wù)省)的外局(直屬總局)設(shè)有消防廳，負(fù)責(zé)研究制定消防制度，研究消防職員及消防團(tuán)員的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，消防統(tǒng)計(jì)，與消防相關(guān)的試驗(yàn)研究，研究救生工作的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市町村的消防進(jìn)行勸告、指導(dǎo)、建議，但不從事實(shí)際的消防活動(dòng)。

消防工作的責(zé)任原則上屬市町村負(fù)責(zé)。市町村設(shè)置有消防本部、消防署和消防團(tuán)，負(fù)責(zé)在火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、地震等災(zāi)害中保護(hù)居民的生命、身體和財(cái)產(chǎn)安全。市町村的消防系統(tǒng)大致分為常設(shè)消防和作為自衛(wèi)消防的非常設(shè)性消防團(tuán)。不過(guò)，近年來(lái)，非常設(shè)的消防團(tuán)也已經(jīng)基本上常備化了。市町村之間可以達(dá)成相互援助的有關(guān)協(xié)議，或由數(shù)個(gè)市町村聯(lián)合組成消防組織。

此外，與中央政府一樣，都道府縣政府僅限于對(duì)市町村政府進(jìn)行指導(dǎo)和建議，除了非常事態(tài)場(chǎng)合的緊急指示權(quán)以外，對(duì)于市町村的消防行政不擁有指揮命令權(quán)。

3.防災(zāi)救災(zāi)

在災(zāi)害頻繁發(fā)生的日本，災(zāi)害對(duì)策也是地方公共團(tuán)體的重要工作之一。災(zāi)害對(duì)策大致分為災(zāi)害發(fā)生前的“災(zāi)害預(yù)防”、災(zāi)害發(fā)生時(shí)的“緊急應(yīng)急對(duì)策”、防止災(zāi)害擴(kuò)大的“災(zāi)害修復(fù)”。

在防災(zāi)方面，在災(zāi)害發(fā)生地區(qū)或有可能發(fā)生災(zāi)害的地區(qū)內(nèi)、對(duì)不適合居民居住的區(qū)域范圍以內(nèi)的居民區(qū)進(jìn)行整體搬遷的“整體搬遷事業(yè)”，設(shè)立了國(guó)庫(kù)補(bǔ)助制度。

在災(zāi)害救助方面，救助工作屬于中央政府的責(zé)任，負(fù)責(zé)實(shí)施的是作為“中央政府機(jī)關(guān)”的知事。救助所需要的費(fèi)用原則上是由都道府縣來(lái)支付，當(dāng)都道府縣支付的金額超過(guò)100萬(wàn)日元時(shí)，中央政府根據(jù)該項(xiàng)災(zāi)害救助費(fèi)用額度，采用超額累進(jìn)費(fèi)率由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)。

作為救濟(jì)援助措施，對(duì)因自然災(zāi)害受災(zāi)的個(gè)人(或遺屬)有災(zāi)害慰問(wèn)金、災(zāi)害障礙探視金的發(fā)放、災(zāi)害救助資金貸款(災(zāi)害慰問(wèn)金的發(fā)放等相關(guān)法律)、家庭重建資金貸款、母子(孤兒寡母)福利資金貸款、災(zāi)害修復(fù)住宅資金貸款等。

(二)國(guó)土·土地利用

在此，我們主要介紹一下日本的河流行政。日本的河流分為一級(jí)河流、二級(jí)河流、準(zhǔn)用河流以及其他河川等。根據(jù)《河流法》，一級(jí)河流是指在國(guó)土保護(hù)或國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面具有特殊重要地位的水系，并通過(guò)政令指定的河流。日本現(xiàn)共有109條這樣的水系。一級(jí)河流由中央政府的建設(shè)大臣負(fù)責(zé)管理，在建設(shè)大臣指定的區(qū)間內(nèi)，由都道府縣知事負(fù)責(zé)管理。二級(jí)河流是指一級(jí)河流以外的、對(duì)公共利益有著重要關(guān)系的、都道府縣知事指定的河流。二級(jí)河流由都道府縣首長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理。準(zhǔn)用河流由市町村首長(zhǎng)負(fù)責(zé)依據(jù)《河流法》第100條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。

關(guān)于下水道，通常被分為公共下水道、城市下水道以及流域下水道三類。按照規(guī)定，公共下水道以及城市下水道的設(shè)置、維修管理原則上由市町村負(fù)責(zé)，而流域下水道的設(shè)置、維修管理原則上由都道府縣負(fù)責(zé)。

(三)社會(huì)資本(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))

在社會(huì)資本形成或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府的事權(quán)主要包括道路行政、城市規(guī)劃等事務(wù)。

1.道路行政

依據(jù)《道路法》的有關(guān)規(guī)定，道路分為高速國(guó)道、一般國(guó)道、都道府縣道、市町村道。國(guó)道的新建和改建工作原則上由中央政府的建設(shè)大臣負(fù)責(zé)管理，其中規(guī)模較小的工程由都道府縣知事負(fù)責(zé)。有關(guān)維修、災(zāi)后修復(fù)及其他管理工作，在指定區(qū)間內(nèi)的由建設(shè)大臣負(fù)責(zé)，其余的則由都道府縣知事負(fù)責(zé)。都道府縣道的管理由都道府縣負(fù)責(zé)，市町村道的管理由市町村負(fù)責(zé)。

另外，在大城市區(qū)域內(nèi)的國(guó)道的管理工作，原屬于都道府縣知事管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移至該大城市的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)；大城市區(qū)域內(nèi)的都道府縣道的管理工作，轉(zhuǎn)由該大城市負(fù)責(zé)。

2.城市規(guī)劃行政

根據(jù)《城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)域的指定和城市規(guī)劃工作的決策原則上屬于都道府縣知事的權(quán)限。此外，街道事業(yè)、土地區(qū)域規(guī)劃整治事業(yè)、下水道事業(yè)、公園事業(yè)等城市規(guī)劃事業(yè)的實(shí)施，大部分屬于地方公共團(tuán)體的職責(zé)，原則上由市町村負(fù)責(zé)實(shí)施。

(四)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政事務(wù)涉及農(nóng)業(yè)、森林、水產(chǎn)、工商等諸多方面，中央政府從全國(guó)的角度出發(fā)，進(jìn)行計(jì)劃、調(diào)整、指導(dǎo)、研究以及資金供給，地方公共團(tuán)體則負(fù)責(zé)實(shí)施中央政府的政策，負(fù)責(zé)振興適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際的個(gè)別產(chǎn)業(yè)，并為此進(jìn)行相應(yīng)的扶持、指導(dǎo)和研究等等。

1.農(nóng)林水產(chǎn)行政

國(guó)家除負(fù)責(zé)管理糧食，經(jīng)營(yíng)國(guó)有森林，調(diào)整遠(yuǎn)洋漁業(yè)，進(jìn)出口管制等全國(guó)性的農(nóng)林水產(chǎn)事務(wù)以外，還負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)林漁業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，以及對(duì)地方公共團(tuán)體、農(nóng)林漁業(yè)團(tuán)體的指導(dǎo)和監(jiān)督。地方公共團(tuán)體除負(fù)責(zé)土地改良、農(nóng)用道路、村莊道路、漁港整修、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)以外，還負(fù)責(zé)生產(chǎn)技術(shù)的指導(dǎo)、金融、利息補(bǔ)貼、各種試驗(yàn)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)、病蟲害防治等發(fā)展農(nóng)林漁業(yè)的行政，以及制定有關(guān)調(diào)整耕地利用，管理森林，調(diào)整漁業(yè)等規(guī)章。

2.工商行政

國(guó)家負(fù)責(zé)實(shí)施振興貿(mào)易、能源政策等產(chǎn)業(yè)政策和開發(fā)技術(shù)政策等。地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)地區(qū)性中小企業(yè)的扶持和指導(dǎo)、工業(yè)用地的建設(shè)、消費(fèi)流通的對(duì)策，以及旅游設(shè)施的修建等。

(五)福利·衛(wèi)生

1.社會(huì)福利

在社會(huì)福利行政中，中央政府掌管部分健康保險(xiǎn)、臨時(shí)工健康保險(xiǎn)、雇傭保險(xiǎn)、國(guó)民年金等；還負(fù)責(zé)社會(huì)福利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、民生委員的委托、聾啞人康復(fù)設(shè)施的設(shè)置等社會(huì)福利行政的一部分；此外，對(duì)社會(huì)福利行政進(jìn)行全面的計(jì)劃與指導(dǎo)。所有與居民生活直接密切相關(guān)的行政統(tǒng)統(tǒng)屬于地方公共團(tuán)體的事務(wù)。

與生活保護(hù)、兒童福利、母子福利、老年人福利、身心殘疾人福利有關(guān)的援助、教育、康復(fù)等事務(wù)由都道府縣、市、特別區(qū)以及法律法規(guī)所規(guī)定的町村所設(shè)立的福利事務(wù)來(lái)負(fù)責(zé)(主要承擔(dān)社會(huì)福利、身心殘疾人福利等事務(wù))。

關(guān)于其他社會(huì)福利行政，如婦女心理咨詢所的設(shè)置、母子福利資金的放款等由都道府縣負(fù)責(zé)，國(guó)民健康保險(xiǎn)事業(yè)、公益當(dāng)鋪的經(jīng)營(yíng)等由市町村負(fù)責(zé)。

2.醫(yī)療衛(wèi)生

衛(wèi)生行政的內(nèi)容極其復(fù)雜，其中，中央政府負(fù)責(zé)與醫(yī)生、牙科醫(yī)生、保健士、助產(chǎn)士、護(hù)士等有關(guān)的國(guó)家考試、執(zhí)照發(fā)放，以及麻風(fēng)病療養(yǎng)所設(shè)置、醫(yī)藥品、興奮劑、有毒物品、麻藥生產(chǎn)等特殊事務(wù)的許可。

除了上述部分與醫(yī)藥有關(guān)的行政以外，中央政府只不過(guò)是對(duì)衛(wèi)生行政進(jìn)行全面的計(jì)劃和指導(dǎo)，那些直接與國(guó)民生活相關(guān)的衛(wèi)生行政，尤其是與公共衛(wèi)生有關(guān)的事務(wù)則幾乎全部由地方公共團(tuán)體來(lái)負(fù)責(zé)。尤其是最近，因公害行政、環(huán)保行政日益重要，其實(shí)施幾乎都是由地方公共團(tuán)體來(lái)負(fù)責(zé)，中央政府只負(fù)責(zé)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、公害防治計(jì)劃的批準(zhǔn)、指導(dǎo)和財(cái)政援助。

作為衛(wèi)生行政的核心機(jī)關(guān)，在都道府縣和政令指定的市，共設(shè)置了保健所848個(gè)，從事著內(nèi)容極為廣泛的公共衛(wèi)生工作。此外，都道府縣與市町村的衛(wèi)生行政所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域有著大致相同的分工，前者負(fù)責(zé)結(jié)核病預(yù)防、傳染病預(yù)防等衛(wèi)生防疫工作，后者則負(fù)責(zé)糞便處理、灰塵處理等環(huán)境衛(wèi)生工作。

從公共醫(yī)療設(shè)施來(lái)看，在醫(yī)院中，有中央政府辦的國(guó)立醫(yī)院392家、地方公共團(tuán)體所辦的公立醫(yī)院1375家；在一般診療所中，有中央政府辦的國(guó)立醫(yī)院583家、地方公共團(tuán)體辦的公立醫(yī)院4000家，由地方政府辦的公立醫(yī)院要比中央政府辦的國(guó)立醫(yī)院多得多(1995年)。

(六)教育·文化

1.幼兒園教育。在日本，幼兒園中58.2%是私立的、41.5%是公立的，因此私立的幼兒園相對(duì)較多(1995年)。

2.小學(xué)、初中教育。小學(xué)、初中屬于義務(wù)教育，其學(xué)校設(shè)置是市町村的義務(wù)。小學(xué)和初中的學(xué)校設(shè)置、綜合管理、設(shè)施維修由市町村負(fù)責(zé)，而教職員工的任命、工資的負(fù)擔(dān)和支付則由都道府縣負(fù)責(zé)。但是，教職工工資所需經(jīng)費(fèi)中有1／2是由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付交付給都道府縣的。因此，從小學(xué)和初中的學(xué)校數(shù)量、兒童和學(xué)生數(shù)量來(lái)看，小學(xué)、初中幾乎全部是公立學(xué)校(小學(xué)為99%，中學(xué)為94.3%)，兒童和學(xué)生數(shù)也大都集中在公立學(xué)校(達(dá)97.6%)，國(guó)立學(xué)校和私立學(xué)校只不過(guò)是極為特殊的例外而已(1995年)。

3.高中(高等學(xué)校)教育。高等中學(xué)也要按照文部大臣所規(guī)定的《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)設(shè)置。日本的高中由地方公共團(tuán)體設(shè)立的共有4164所、私立學(xué)校1320所、國(guó)立學(xué)校17所(1995年)。在舉辦高中的地方公共團(tuán)體中，都道府縣占絕大多數(shù)，而學(xué)生也大都集中在都道府縣所辦的高中學(xué)校。對(duì)于高中學(xué)校，公立學(xué)校由教育委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，私立學(xué)校由都道府縣知事行使一般監(jiān)管權(quán)，中央政府并不擁有直接的管理權(quán)限。另外，按照2005年5月1日的統(tǒng)計(jì)，小學(xué)、中學(xué)、高中的國(guó)公私立比例為：小學(xué)國(guó)立為0.3%，公立為98.8%，私立為0.8%；中學(xué)國(guó)立為0.7%，公立為92.8%，私立為6.5%；高中國(guó)立為0.3%，公立為75.3%，私立為24.4%。其中，公立高中由都道府縣設(shè)置的學(xué)校最多。

4.大學(xué)教育。日本的大學(xué)教育是在國(guó)立大學(xué)、公立大學(xué)和私立大學(xué)中進(jìn)行的。從設(shè)置數(shù)量上看，私立大學(xué)最多，占到73.3%；其次是國(guó)立大學(xué)，占到18.7%；由地方公共團(tuán)體興辦的公立大學(xué)僅為7.8%。此外，學(xué)生數(shù)量所占比例也大致相同(1992年)。但是不論公立大學(xué)還是私立大學(xué)，都必須遵守《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，而這一標(biāo)準(zhǔn)是由中央政府的文部省所頒布的。并且，中央政府還擁有有關(guān)設(shè)立公立大學(xué)和私立大學(xué)的批準(zhǔn)權(quán)以及對(duì)私立大學(xué)法人代表的監(jiān)管權(quán)，但是無(wú)權(quán)對(duì)教育內(nèi)容、教職員工人事等進(jìn)行干涉。

5.其他(社會(huì))教育。有關(guān)盲人學(xué)校、聾啞學(xué)校、養(yǎng)護(hù)學(xué)校的小學(xué)部、初中學(xué)校，由于都道府縣有設(shè)置的義務(wù)，所以這些學(xué)校大部分(98.3%)是公立的。

第四篇：2009中央與地方共建高校

附件：

2009中央與地方共建高校 特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目評(píng)審工作方案

按照財(cái)政部的工作安排，2009年5月21日—23日，財(cái)政部特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目評(píng)審專家組將對(duì)我校2009申報(bào)的特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審工作，為做好項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審工作，最大限度地爭(zhēng)取中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持，建設(shè)一批布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、水平較高的特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室，促進(jìn)我校學(xué)科專業(yè)發(fā)展，以及教學(xué)質(zhì)量和科研水平的提高，特制訂本方案。

一、評(píng)審對(duì)象：

2009我校申報(bào)的7個(gè)項(xiàng)目，包括：高分子材料與工程學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、熱帶果樹學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、設(shè)施農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、熱帶生態(tài)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、材料科學(xué)與工程專業(yè)實(shí)驗(yàn)室、水產(chǎn)品加工與貯藏工程學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、植物學(xué)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室。7個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃投資總額3590.84萬(wàn)元。

二、評(píng)審內(nèi)容：

主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及預(yù)算的合理性、建成后的預(yù)期效益、配套條件及保障措施等進(jìn)行審核評(píng)價(jià)。

三、組織領(lǐng)導(dǎo)：

為確保專家組現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審工作順利進(jìn)行，特成立項(xiàng)目評(píng)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全校項(xiàng)目評(píng)審工作。辦公室設(shè)在國(guó)有資產(chǎn)管理處，具體負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目單位做好項(xiàng)目評(píng)審準(zhǔn)備工作，與專家組聯(lián)系協(xié)調(diào)并配合工作。組成如下：

組 長(zhǎng)：李建保校長(zhǎng) 副組長(zhǎng)：周兆德副校長(zhǎng)

成 員：陳瓊花、盧江海、陳險(xiǎn)峰、楊紅、李光。

項(xiàng)目所在單位作為主要責(zé)任人，須成立以單位行政一把手為組長(zhǎng)的項(xiàng)目評(píng)審工作組，負(fù)責(zé)本單位項(xiàng)目評(píng)審的準(zhǔn)備工作及答辯組織 工作。

四、工作安排及要求：

（一）學(xué)校層面工作安排

1、國(guó)資處負(fù)責(zé)準(zhǔn)備學(xué)?；靖艣r材料，向?qū)＜医M提供各項(xiàng)目申報(bào)文本等相關(guān)材料；

2、校辦負(fù)責(zé)做好專家組來(lái)校接送機(jī)、工作場(chǎng)所及食宿安排、歡迎條幅懸掛等接待工作，協(xié)調(diào)宣傳部做好宣傳報(bào)道工作；

3、計(jì)財(cái)處辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省財(cái)政廳等相關(guān)工作，向?qū)＜医M提供省財(cái)政配套資金承諾函等相關(guān)材料。

（二）學(xué)院層面工作安排

1、各項(xiàng)目所在單位負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目負(fù)責(zé)人做好評(píng)審答辯材料的準(zhǔn)備工作，安排落實(shí)好專家組現(xiàn)場(chǎng)考察地點(diǎn)及路線，以及實(shí)驗(yàn)室整理等工作；

2、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)評(píng)審答辯工作，依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于編制2007－2010年中央與地方共建高校特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目規(guī)劃的意見》（財(cái)教?2007?78號(hào)）要求，編制多媒體（PPT）匯報(bào)材料（10分鐘）。匯報(bào)材料應(yīng)簡(jiǎn)明扼要、突出重點(diǎn)，包括以下內(nèi)容：

（1）本學(xué)科專業(yè)及實(shí)驗(yàn)室基本概況；（2）項(xiàng)目建設(shè)的意義及必要性；（3）建設(shè)目標(biāo)及主要建設(shè)內(nèi)容；（4）預(yù)期效益及資源共享情況；（5）項(xiàng)目實(shí)施的保障條件等。

各項(xiàng)目PPT匯報(bào)材料應(yīng)在校內(nèi)評(píng)審的基礎(chǔ)上，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)評(píng)審意見進(jìn)行修改完善。同時(shí)準(zhǔn)備好以下材料，供專家備查：

（1）項(xiàng)目中單臺(tái)價(jià)值10萬(wàn)元以上設(shè)備的詢價(jià)報(bào)價(jià)單（每臺(tái)設(shè)備應(yīng)有1-3家廠家或供貨商報(bào)價(jià)單，以確定預(yù)算的合理性）。

（2）填寫本實(shí)驗(yàn)室情況表(見附表)

五、工作程序及要求：

專家組21日下午到校后前往儋州校區(qū)；22日上午實(shí)地考察儋州 校區(qū)和項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)室，22日下午2點(diǎn)所有項(xiàng)目集中在海甸校區(qū)進(jìn)行匯報(bào)評(píng)審；23日上午反饋評(píng)審意見。

（一）評(píng)審會(huì)議程序：

1、周兆德副校長(zhǎng)致歡迎詞，播放新海南大學(xué)簡(jiǎn)介PPT，介紹新海南大學(xué)情況；

2、專家組組長(zhǎng)講話；

3、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)要匯報(bào)項(xiàng)目情況（10分鐘）并就專家提問(wèn)進(jìn)行答辯；

4、現(xiàn)場(chǎng)考察海甸校區(qū)項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)室（分組進(jìn)行）；

5、專家組內(nèi)部評(píng)議；

6、專家組向?qū)W校反饋評(píng)審意見，學(xué)校確認(rèn)并簽字蓋章。

（二）會(huì)議地點(diǎn)：海甸校區(qū)邵逸夫?qū)W術(shù)中心會(huì)議室。

（三）參會(huì)人員：評(píng)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、2009年申報(bào)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及所在單位領(lǐng)導(dǎo)1人。

（四）工作要求：

本次評(píng)審工作時(shí)間緊、任務(wù)重，為有效開展工作，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等教師須在5月20日前完成各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

制作歡迎橫幅1條、歡迎牌2個(gè)。海甸校區(qū)在北門懸掛及邵逸夫?qū)W術(shù)中心門前擺放；儋州校區(qū)在招待所門前擺放歡迎牌。專家住房?jī)?nèi)須開通校園網(wǎng)絡(luò)接口。

歡迎詞：“熱烈歡迎財(cái)政部共建項(xiàng)目評(píng)審專家組蒞臨我校指導(dǎo)檢查工作”

第五篇：災(zāi)難可以避免嗎從唐山大地震看中央與地方權(quán)力的劃分

災(zāi)難可以避免嗎從唐山大地震看中央與地方權(quán)力的劃分

一、唐山的警示

1976年，中國(guó)的多事之年。該年一開始，中國(guó)的政治天空便烏云密布、危機(jī)四伏。總理周恩來(lái)在年初去世，主席毛澤東則病入膏肓、不能理事。黨內(nèi)政治斗爭(zhēng)劍拔弩張、一觸即發(fā)。各方力量的聚集和僵持猶如地應(yīng)力在地殼斷裂前的短暫平衡，給巨變前夕的中國(guó)帶來(lái)一刻詭異的寧?kù)o，預(yù)示著一場(chǎng)政治大地震即將到來(lái)。然而，就在這個(gè)民族面臨何去何從的十字路口，一場(chǎng)自然大地震首先降臨了。7月28日凌晨3點(diǎn)42分，籠罩在陣陣藕荷色地光下的唐山突然山崩地裂，爆發(fā)了7.8級(jí)地震。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，至少24萬(wàn)人頃刻間喪身于殘磚瓦礫之下。直到如今，人們一提起唐山，首先聯(lián)想起來(lái)的仍然是三十多年前發(fā)生的那場(chǎng)滅頂之災(zāi)。

災(zāi)難是生存于大自然的人類所不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，但是人作為萬(wàn)靈之長(zhǎng)的超越能力正在于認(rèn)識(shí)、預(yù)測(cè)并順應(yīng)自然，至少在知情的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)措施將自然災(zāi)害對(duì)人類造成的損失降低到最低程度。在普通人眼里，唐山地震或許是一次沒(méi)有前兆的突發(fā)事件；但是在地震專業(yè)人士看來(lái)，大自然早已預(yù)兆了唐山地震的到來(lái)。且不說(shuō)震前數(shù)小時(shí)發(fā)生的地聲地光、冒泡翻花的井水、狂吠不止的狗等常人可見的異常現(xiàn)象，地震專業(yè)人士乃至長(zhǎng)期關(guān)注地震的普通知識(shí)分子在震前收集了大量數(shù)據(jù)，相當(dāng)準(zhǔn)確地預(yù)報(bào)唐山地震的地點(diǎn)、時(shí)間和震級(jí)范圍。

從唐山地震前的兩個(gè)月開始，開灤馬家溝礦地測(cè)科、地震臺(tái)的回族工程師馬希融就發(fā)現(xiàn)了地電阻率的異常變化，一直平穩(wěn)的地電阻率值急速下降，表明了地殼巖石應(yīng)變積累的加速發(fā)展，預(yù)示著近期可能發(fā)生強(qiáng)烈地震。1976年7月6日，馬希融正式向國(guó)家地震局、河北省地震局和開灤礦務(wù)局地震辦公室作出短期將發(fā)生強(qiáng)震的緊急預(yù)報(bào)。7月26、27日，也就是大震前一兩天，相對(duì)平穩(wěn)的電阻率值再度突然出現(xiàn)了同步急劇下降的現(xiàn)象。27日18點(diǎn)，馬希融再次發(fā)出強(qiáng)震臨震預(yù)報(bào)。9小時(shí)以后，唐山地震便如期而至了。

1975年8月至1976年5月，山海關(guān)一中的呂興亞發(fā)現(xiàn)常年平穩(wěn)的水氡含量發(fā)生突升突降的異常變化，表明震源局部巖層產(chǎn)生了微破裂的應(yīng)力變化，預(yù)示著震源巖層可能即將發(fā)生大破裂。1975年底，唐山市自來(lái)水公司的水氡也出現(xiàn)了異常。趙各莊礦地震臺(tái)和唐山二中觀測(cè)站所測(cè)量的地應(yīng)力相繼出現(xiàn)了異常，唐山二中的田金武按照地震預(yù)報(bào)三要素準(zhǔn)確預(yù)報(bào)了地震。根據(jù)地質(zhì)、水質(zhì)物理化學(xué)因素的化驗(yàn)觀測(cè)，多項(xiàng)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果表明：地震危險(xiǎn)已經(jīng)逼近唐山。

當(dāng)然，唐山地震的預(yù)報(bào)并不限于當(dāng)年從事“群測(cè)群防”的民間力量，地震學(xué)界的專業(yè)人士也多次發(fā)出預(yù)報(bào)和警告。事實(shí)上，唐山當(dāng)?shù)卦缭谡鹎?年就開始了地震觀測(cè)工作。當(dāng)時(shí)的地震辦主任楊友宸是一位極其負(fù)責(zé)的干部。在他的積極領(lǐng)導(dǎo)下，唐山地區(qū)形成了覆蓋面齊全的地震監(jiān)測(cè)網(wǎng)。用他自己的話說(shuō)：“我們從1968年抓起，一直抓到快摸到它了，不敢掉以輕心哪！那么大的一張地震監(jiān)測(cè)網(wǎng)，那么多不敢眨一下的眼睛”，就是為了捕捉地震的蹤跡，可惜最終還是功虧一簣。1976年，唐山出現(xiàn)了干濕嚴(yán)重失調(diào)的反常氣候，引起了唐山地震監(jiān)測(cè)網(wǎng)的憂慮和不安，各個(gè)臺(tái)站每天匯報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。市地震辦分別按土地電、地磁、地應(yīng)力、水氡、水位等各種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)繪制動(dòng)態(tài)圖，然后向河北省地震局匯報(bào)。年初，中共唐山市委主持召開了唐山市防震工作會(huì)議，楊友宸作了關(guān)于唐山市地震形勢(shì)的報(bào)告。會(huì)上還通報(bào)了田金武、馬希融等人對(duì)地震活動(dòng)規(guī)律的研究成果，并公布了唐山地震中短期預(yù)測(cè)：“唐山市方圓50公里內(nèi)在1976年7、8月份或下半年的其他月份將有5-7級(jí)強(qiáng)震發(fā)生?！?/p>

地震監(jiān)測(cè)也不僅限于唐山地震辦等地方機(jī)關(guān)，地震預(yù)兆引起了國(guó)家地震局的關(guān)注。1976年5月，距離唐山地震兩個(gè)多月，國(guó)家地震局在濟(jì)南召開華北水化學(xué)地震會(huì)商會(huì)議。楊友宸在會(huì)上系統(tǒng)論述了京津唐渤地區(qū)尤其是唐山的地震形勢(shì)，列舉了唐山水氡及其他水質(zhì)化學(xué)成分的檢測(cè)結(jié)果，指出異常變化和發(fā)震征兆，并向于會(huì)者鄭重提出：“唐山在近兩三個(gè)月內(nèi)有可能發(fā)生強(qiáng)烈地震！”會(huì)議最后強(qiáng)調(diào)：從目前地震活動(dòng)的空間分布和前兆異?？?，以唐山為重點(diǎn)的京津唐渤地區(qū)年內(nèi)存在發(fā)生5級(jí)以上地震的危險(xiǎn)性。

楊友宸帶著會(huì)議精神回到唐山，直接找到了市委書記。副市長(zhǎng)王耐林立即主持召開地震工作緊急會(huì)議，由唐山市所屬各單位“第一把手”參加。會(huì)議明確規(guī)定“不準(zhǔn)記錄不要傳達(dá)”，氣氛相當(dāng)緊張凝重。楊友宸在會(huì)上發(fā)言指出，唐山近期存在著發(fā)生強(qiáng)震的危險(xiǎn)，要抓緊組織實(shí)施臨震預(yù)防工作。然而，王耐林在會(huì)議總結(jié)發(fā)言時(shí)指示：鑒于臨震前兆和異常現(xiàn)象尚不明顯，緊急動(dòng)員群眾采取防震措施為時(shí)過(guò)早。更有甚者，在此緊要關(guān)頭，“組織”竟然通知楊友宸去104干校“改造世界觀”（實(shí)際上就是勞動(dòng)改造），而且干校規(guī)定“不許請(qǐng)假不許出門”。接替楊友宸的是一名不了解情況的普通中學(xué)教師，而在最關(guān)鍵的大震前兩天，也就是異常現(xiàn)象發(fā)生最多的兩天，地電、水氡、地下水等所有動(dòng)態(tài)曲線圖竟然全都是空白，致使唐山地震監(jiān)測(cè)網(wǎng)苦心經(jīng)營(yíng)的數(shù)年之攻毀于臨震前一旦。

事實(shí)上，早在1974-75年，國(guó)家地震局內(nèi)部已經(jīng)對(duì)中國(guó)東部的地震形勢(shì)產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，分析預(yù)報(bào)室副主任梅世蓉和京津震情分析組長(zhǎng)汪成民代表了截然不同的兩派。然而，“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)?！睆?976年6月中旬起，分析預(yù)報(bào)室陸續(xù)觀測(cè)到一批異常現(xiàn)象，也收到越來(lái)越多的各地預(yù)報(bào)；預(yù)報(bào)時(shí)間集中，異常現(xiàn)象也更明顯。7月14日，距唐山地震整整兩周，國(guó)家地震局副局長(zhǎng)查志遠(yuǎn)在唐山主持召開了京津唐張渤群測(cè)群防經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。會(huì)議期間，近百名中國(guó)地震界的官員、專家和學(xué)者到唐山二中參觀地震科研小組的工作。田金武老師講解分析了“地震數(shù)據(jù)曲線圖”，列舉了地電、地應(yīng)力和磁偏角異常的確鑿數(shù)據(jù)，并鄭重發(fā)出地震警報(bào)：“1976年7月底8月初，唐山地區(qū)將發(fā)生7級(jí)以上地震。”

回到北京后，汪成民呼吁領(lǐng)導(dǎo)聽一次匯報(bào)，研究一下震情，但是領(lǐng)導(dǎo)們個(gè)個(gè)推三托四，不是開會(huì)就是生病。7月26日，汪成民一行前往反映情況最多的北京地震隊(duì)聽取匯報(bào)。出發(fā)前，副主任梅世蓉不忘叮囑：“四川已經(jīng)鬧得不可收拾，京津再亂了怎么得了？北京是首都，說(shuō)話要慎重?！痹跁?huì)上，北京隊(duì)的耿慶國(guó)等人堅(jiān)持有震的觀點(diǎn)，反映震情的緊迫感與危機(jī)感。27日7點(diǎn)30分，汪成民在局長(zhǎng)辦公室堵住了領(lǐng)導(dǎo)；經(jīng)再三要求，領(lǐng)導(dǎo)終于答應(yīng)聽取匯報(bào)，不過(guò)局長(zhǎng)本人不能參加，因?yàn)橐メt(yī)院看鼻炎。上午10點(diǎn)，副局長(zhǎng)查志遠(yuǎn)等領(lǐng)導(dǎo)聽取了分析預(yù)報(bào)室的匯報(bào)。汪成民匯報(bào)說(shuō)：“自7月份以來(lái)，京津唐渤張地區(qū)有些臺(tái)站在原有的前兆異常中長(zhǎng)期趨勢(shì)的背景上，又有了新的發(fā)展。各有關(guān)單位的預(yù)報(bào)較多，調(diào)子較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)我們共收到對(duì)京津唐渤的預(yù)報(bào)48次，僅7月份就有10次，其中7次是7月中旬以來(lái)收到的?！北M管如此，查副局長(zhǎng)最后拍板：“目前事情很忙，下星期開一次會(huì)研究一下?！本驮?5個(gè)小時(shí)之后，唐山地震爆發(fā)。

二、科學(xué)、自由與安全

唐山地震是發(fā)生三十年前的一場(chǎng)大災(zāi)難，它和我們今天的論題有關(guān)嗎？按理說(shuō)，“天要下雨，娘要改嫁”；至少就目前的科技水平而論，自然災(zāi)難是人力無(wú)法阻止的。我們似乎也早已習(xí)慣于將人類承受的一切災(zāi)難歸咎于“自然”，因?yàn)椤白匀弧笔遣粫?huì)說(shuō)話、不會(huì)替自己辯解的?！叭曜匀粸?zāi)害”早已是家喻戶曉、耳熟能詳?shù)恼f(shuō)辭，而1959年老天也確實(shí)少下了幾滴雨，因而要為3000萬(wàn)人的非正常死亡“負(fù)責(zé)”。然而，眾所周知的是，“三年自然災(zāi)害”其實(shí)并不“自然”，而完全是“大躍進(jìn)”等人為“政策失誤”所造成的后果，老天也無(wú)法為人類自己的失誤造成的重大災(zāi)難負(fù)責(zé)。同樣，唐山地震也絕不是一場(chǎng)簡(jiǎn)單的“自然”災(zāi)害而已。就和“大躍進(jìn)”當(dāng)初并非沒(méi)有人提出反對(duì)意見一樣，唐山地震也絕非沒(méi)有事前預(yù)報(bào)；恰好相反，唐山地震是中國(guó)地震學(xué)史上的一次榮耀，因?yàn)椴煌殬I(yè)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的學(xué)者和專家都相當(dāng)精準(zhǔn)地預(yù)報(bào)了那次地震。但也和壓制了反對(duì)意見的“大躍進(jìn)”一樣，唐山地震前的各種預(yù)報(bào)出于種種原因都被“領(lǐng)導(dǎo)”壓下了。當(dāng)大震來(lái)臨時(shí)，毫不知情、毫無(wú)防備的唐山地區(qū)百姓正沉浸在睡夢(mèng)中，近30萬(wàn)人永遠(yuǎn)埋在鋼筋水泥之下。因此，就和“大躍進(jìn)”時(shí)期的3000萬(wàn)非正常死亡一樣，30萬(wàn)唐山百姓并非死于唐山地震，而是死于預(yù)報(bào)信息的缺失——更準(zhǔn)確地說(shuō)，有關(guān)部門對(duì)預(yù)報(bào)信息的壓制。這不僅是一次簡(jiǎn)單的政府部門判斷失誤，而是我們制度缺失造成的嚴(yán)重后果；唐山地震在地震學(xué)史上的榮耀，恰好彰顯了我們?cè)谥贫仁飞系膼u辱。

今天，我們可以追問(wèn)無(wú)數(shù)個(gè)“假如”和“也許”：假如當(dāng)年唐山地震辦主任楊友宸沒(méi)有被調(diào)去干校學(xué)習(xí)，他肯定會(huì)爭(zhēng)取說(shuō)服地方“一把手”，最后也許能發(fā)布臨震預(yù)報(bào)；假如7月14日國(guó)家地震局的會(huì)議不是開在唐山，那么參加會(huì)議的唐山人晚上也許不會(huì)回家，因而有更多的時(shí)間改變領(lǐng)導(dǎo)的想法，再假如主持會(huì)議的查副局長(zhǎng)點(diǎn)一下頭，允許汪成民在正式會(huì)議上通報(bào)震情，結(jié)局也許會(huì)有所改觀；我們甚至可以假設(shè)，如果在地震前一天的匯報(bào)會(huì)上，國(guó)家地震局的局長(zhǎng)沒(méi)有去看鼻炎，而是親自主持會(huì)議并聽取汪成民的匯報(bào)，唐山也許會(huì)出現(xiàn)最后一線生機(jī)；當(dāng)然，假如當(dāng)時(shí)的互聯(lián)網(wǎng)能像今天這么發(fā)達(dá)，而馬希融、呂興亞、耿慶國(guó)等人敢于將自己的研究結(jié)果在網(wǎng)上“捅出來(lái)”，也許能引起社會(huì)重視并減輕震后損失??然而，當(dāng)這么多個(gè)“也許”和“假如”一個(gè)都沒(méi)有落實(shí)的時(shí)候，我們不必再為唐山地震的漏報(bào)感到惋惜，因?yàn)檫@次漏報(bào)絕非偶然造成。更何況即便某個(gè)勉強(qiáng)成立的“假如”僥幸成為現(xiàn)實(shí)，完全將數(shù)十萬(wàn)人的性命寄托在楊友宸、汪成民或馬希融等個(gè)別“英雄”身上，不也太危險(xiǎn)了嗎？

事實(shí)上，我們不需要任何假設(shè)，現(xiàn)成的范例就明擺在那里。在距離唐山115公里的青龍滿族自治縣，發(fā)生了唐山?jīng)]有發(fā)生的奇跡。在那個(gè)決定命運(yùn)的傍晚，路邊的大喇叭沒(méi)有像往日那樣播放“東方紅”，而竟然滾動(dòng)播放著臨震警報(bào)：地震隨時(shí)有可能發(fā)生。在縣科委接到汪成民通報(bào)的信息后，縣委書記兼縣長(zhǎng)冉廣岐坐鎮(zhèn)在帳篷中親自指揮疏散，47萬(wàn)縣民全部幸免于難；否則，唐山地震的死亡人數(shù)還不知又要增加多少?！短粕骄句洝返淖髡邚垜c洲在他的書中丟下一個(gè)問(wèn)題：“青龍能做到的，唐山為什么不能？”為什么？這個(gè)問(wèn)題值得我們發(fā)自內(nèi)心深處的集體反思。

是我們的地震預(yù)報(bào)技術(shù)太落后嗎？沒(méi)有誰(shuí)否認(rèn)當(dāng)時(shí)中國(guó)科技落后。其實(shí)即便在世界上，臨震預(yù)報(bào)也是一個(gè)沒(méi)有攻克的難題。然而，從唐山地震來(lái)看，中國(guó)的地震預(yù)報(bào)技術(shù)并不差，甚至可以說(shuō)處于“國(guó)際領(lǐng)先”地位。事實(shí)上，早在唐山地震之前，中國(guó)就有過(guò)成功預(yù)報(bào)大地震的輝煌記錄。就在1975年2月，遼寧海城發(fā)生了7.3級(jí)地震。但是在地震前幾個(gè)小時(shí)，遼寧省領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出臨震緊急預(yù)報(bào)：海城、營(yíng)口可能發(fā)生大地震。省和當(dāng)?shù)卣雒鎰?dòng)員群眾搬出屋子，并在露天放映電影，遼寧南部一百多萬(wàn)人撤離了建筑物。雖然海城地震波及了6個(gè)市、10個(gè)縣，卻只有1328人死亡，僅占全地區(qū)人口的0.016%，創(chuàng)造了海內(nèi)外公認(rèn)的“世界奇跡”。在那一次，國(guó)家地震局的估計(jì)被證明是正確的。只是和唐山地震不同的是，海城地震的前震非常頻繁和突出。專家從邢臺(tái)地震總結(jié)出“小震鬧，大震到”的經(jīng)驗(yàn)，再次為海城地震所應(yīng)驗(yàn)。然而，唐山地震卻以“高度平靜”為特征。既然前震未到，國(guó)家地震局某些領(lǐng)導(dǎo)似乎便認(rèn)定可以高枕無(wú)憂，因而對(duì)唐山地震前出現(xiàn)的異?，F(xiàn)象視而不見。

是唐山地震沒(méi)有足夠的先兆嗎？唐山地震顯然不是像國(guó)家地震局分析預(yù)報(bào)室副主任梅世蓉向中央領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)的那樣：“什么宏觀、微觀前兆都沒(méi)有，故它是一次突發(fā)性地震。這種突發(fā)性地震是不可預(yù)測(cè)的，根本不可能預(yù)報(bào)、預(yù)防。”無(wú)論是眾多的群眾監(jiān)測(cè)站還是唐山或北京等地的地震辦乃至國(guó)家地震局本身，都多次預(yù)測(cè)到強(qiáng)震先兆并發(fā)出預(yù)報(bào)。但事隔多年之后，梅世蓉在接受采訪時(shí)卻表示對(duì)許多預(yù)報(bào)意見“不知道”；對(duì)于馬希融等民間人士提供的突出異常結(jié)果，當(dāng)時(shí)又覺(jué)得“不可思議”、“大大超出了人們想象的程度”，因而對(duì)其結(jié)果不予采信。如果地震局領(lǐng)導(dǎo)真的知道有多個(gè)群測(cè)點(diǎn)在同一時(shí)段里出現(xiàn)突出異常的現(xiàn)象并作出強(qiáng)震預(yù)報(bào)，“我們一定會(huì)特別重視的。”然而，1976年5月和7月的兩次會(huì)議都是國(guó)家地震局主持召開的，因而地震局官員對(duì)來(lái)自唐山的地震信息應(yīng)該是知情的。其中的原委究竟如何，現(xiàn)在已不得而知。國(guó)家地震局的決策部門或者確實(shí)不掌握唐山的前兆異常，或者是固執(zhí)“華北無(wú)大震”的一己之見，有意忽視兩次會(huì)議提出以及民間反映上來(lái)的地震預(yù)報(bào)意見。

是國(guó)家地震局、唐山市政府等部門官僚主義、人浮于事造成的決策失誤嗎？這固然不錯(cuò)。地震預(yù)報(bào)確實(shí)是一道世界各國(guó)尚未解決的科學(xué)難題，至今也沒(méi)找到能夠準(zhǔn)確預(yù)報(bào)地震的“必震信號(hào)”；即便成功預(yù)報(bào)的海城地震也達(dá)不到準(zhǔn)確提出時(shí)間、地點(diǎn)、震級(jí)三要素的嚴(yán)格要求，唐山地震更是如此，因而各方在震情判斷上存在分歧本來(lái)是十分正常的。但不正常的是，由于無(wú)震論者掌握了關(guān)鍵崗位的決策權(quán)，他們的學(xué)術(shù)思想變成了國(guó)家地震局的行動(dòng)指南，對(duì)不同意見采取不支持、不理睬甚至專橫打壓的做法，逐步形成了一種成見，直至成為唐山地震預(yù)報(bào)的一種阻力。地震發(fā)生后，掌權(quán)者更為了掩蓋事實(shí)真相，控制輿論統(tǒng)一口徑。但是事實(shí)是抹殺不了的。從唐山地震前各方面掌握的大量前兆來(lái)看，一定時(shí)空范圍內(nèi)的大體預(yù)報(bào)是完全可能。正如當(dāng)年在北京地震隊(duì)工作的耿慶國(guó)后來(lái)指出，“按照當(dāng)時(shí)的地震水平，雖然報(bào)不準(zhǔn)7月28日，但7月底8月初的時(shí)間段是可以報(bào)出的；雖然報(bào)不準(zhǔn)7.8級(jí)，但5級(jí)以上是可以報(bào)出的；雖然報(bào)不準(zhǔn)唐山這個(gè)確切位置，但是京津唐一帶是可以報(bào)出的。事實(shí)上，唐山地震前6個(gè)小時(shí)就出現(xiàn)了地聲、地光。如果給老百姓打個(gè)招呼，減輕人員傷亡是可能的?！痹谶@一點(diǎn)上，海城可以做到的，唐山也完全可以做到；唐山之所以沒(méi)有做到，顯然是國(guó)家地震局以及唐山等地決策者失職的結(jié)果。

然而，唐山地震之所以漏報(bào)，根本原因正是在于唐山不是海城——海城遠(yuǎn)在遼寧，唐山則近在“天子腳下”。張慶洲在《唐山警示錄》中提出了一個(gè)發(fā)人深省的問(wèn)題：首都圈的地震臺(tái)站最多，研究力量最強(qiáng)，歷史最悠久，資料也最豐富，但是為什么成功的地震預(yù)報(bào)偏偏都在首都圈外？為什么離首都最近的唐山地震恰恰被漏報(bào)了？從他采訪的國(guó)家地震局官員來(lái)看，不論是無(wú)震派還是反對(duì)派都流露出沉重的思想負(fù)擔(dān)。連一直感覺(jué)震情緊迫的汪成民都認(rèn)為地震預(yù)報(bào)本身沒(méi)過(guò)關(guān)，誰(shuí)都很難說(shuō)有把握，偏偏又是預(yù)報(bào)京津唐這個(gè)敏感地區(qū)，而上面已有明文規(guī)定，在取得領(lǐng)導(dǎo)同意之前，他無(wú)權(quán)也不敢下結(jié)論。梅世蓉則更是坦言：如果報(bào)了地震，“北京城要采取一個(gè)措施，這是多大的損失？所以，首都圈的地震預(yù)報(bào)不是很輕易的事，思想負(fù)擔(dān)特別重”：“作首都圈的地震預(yù)報(bào)顧慮很大。不是高精度的預(yù)報(bào)，誰(shuí)都不敢報(bào)?！边@句話正好印證了后來(lái)聽取她匯報(bào)的總理華國(guó)鋒的寬慰之詞：“地震戰(zhàn)線的同志們要放下包袱，團(tuán)結(jié)一致對(duì)付地下之?dāng)?，要決心保衛(wèi)黨中央，保衛(wèi)毛主席?！?/p>

但華總理可能沒(méi)有想到的是，國(guó)家地震局的官員正是因?yàn)榭紤]到北京的“損失”，才對(duì)首都圈的地震預(yù)報(bào)產(chǎn)生極大的思想顧慮。梅世蓉沒(méi)有明言的是，究竟誰(shuí)的“損失”？如果說(shuō)地震預(yù)報(bào)肯定不是唐山人民的損失，那么是北京人民的損失嗎？也許一次誤報(bào)、虛報(bào)乃至謊報(bào)會(huì)產(chǎn)生無(wú)謂的準(zhǔn)備、焦慮、恐慌甚至混亂，但是如果我們的人民必須在地震誤報(bào)和漏報(bào)中選擇，筆者相信他們還是顯然會(huì)選擇前者；作為理性人，他們寧愿忍受一時(shí)的不便，也不會(huì)甘冒死亡的風(fēng)險(xiǎn)。然而，在唐山地震發(fā)生的時(shí)候，他們有過(guò)任何選擇嗎？他們完全被蒙在鼓里，許多人在睡夢(mèng)中無(wú)意識(shí)地死去?？梢姷卣鹁止賳T所考試的“損失”并不是人民的損失，而是領(lǐng)導(dǎo)者的損失：地震誤報(bào)會(huì)擾亂秩序，給管理帶來(lái)不便，甚至讓領(lǐng)導(dǎo)們失威信、“丟面子”，而且在中國(guó)自上而下的管理體制中，擅自發(fā)布不實(shí)消息而造成社會(huì)不安定的下級(jí)無(wú)疑會(huì)受到上級(jí)處分，因而不到萬(wàn)不得已、沒(méi)有十分把握是絕不敢貿(mào)然行事的。這樣一來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)的位置是好坐了，但是廣大百姓的生命卻危險(xiǎn)了，而華國(guó)鋒也恰恰沒(méi)有提到如何“保衛(wèi)”廣大人民的生命安全。事實(shí)上，國(guó)家地震局的領(lǐng)導(dǎo)們?cè)缫寻凑账脑捵隽耍赫菫榱吮Ｐl(wèi)首都、保衛(wèi)中央、保衛(wèi)主席，他們才有意或無(wú)意地忽視了那么多地震前兆，才會(huì)在唐山地震爆發(fā)前15小時(shí)還決定“目前事情很忙，下星期開一次會(huì)研究一下”。

唐山地震絕不是一次簡(jiǎn)單的“決策失誤”，而是從國(guó)家地震局到地方政府部門集體扣壓預(yù)報(bào)信息造成的必然結(jié)果。事實(shí)上，從梅世蓉的談話中可以看到，地方是無(wú)權(quán)發(fā)布大地震預(yù)報(bào)的，任何一個(gè)省市在地震預(yù)報(bào)前都要和國(guó)家地震局通報(bào)并得到同意：“如果我們上頭不同意，他還是不敢報(bào)?！背晒︻A(yù)報(bào)了海城、唐山和汶川地震的專家耿慶國(guó)也同樣感嘆：“國(guó)家地震分析預(yù)報(bào)室是一個(gè)決策部門，大震迫在眉睫，但我們過(guò)不了那道關(guān)。”因此，即便當(dāng)年唐山地震辦主任楊友宸不去干校，指望他說(shuō)服當(dāng)?shù)亍耙话咽帧币埠芸赡苁窍氘?dāng)然的一廂情愿，除非唐山市委書記敢于像青龍縣委書記冉廣岐那樣擅自違規(guī)預(yù)報(bào)；然而，冉廣岐顯然是一個(gè)體制內(nèi)不足效仿的“另類”，只不過(guò)事后因拯救了47萬(wàn)生民的性命而免予處理而已。假如地震沒(méi)有發(fā)生呢？他將為自己的“草率”付出什么代價(jià)？在地震發(fā)生前，我們相信冉廣岐并不像看上去那么鎮(zhèn)定自若，他是在權(quán)衡了自己的“烏紗帽”和47萬(wàn)子民的身家性命之后才毅然作出的沉重決定，而既然個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)如此之大，我們有什么理由期望或要求和常人一樣理性的官員也都像他那樣把他人的利益放在自己前面？

俗話說(shuō)：“上天容易入地難?！碧粕降卣痫@示，地震預(yù)報(bào)并非如火箭上天那般嚴(yán)格的科學(xué)，預(yù)報(bào)顯然存在錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)了沒(méi)震，可能造成地方混亂、領(lǐng)導(dǎo)苛責(zé)；震了沒(méi)報(bào)，則更是沒(méi)有盡責(zé)、對(duì)不起人民。但正是在存在風(fēng)險(xiǎn)的情況下，我們才不得不權(quán)衡不同的需要并作出選擇——首都的需要和外地的需要，人民的需要和領(lǐng)導(dǎo)的需要，穩(wěn)定的需要和安全的需要??風(fēng)險(xiǎn)逼迫我們共同面對(duì)一個(gè)尖銳而艱難的命題：在災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)和錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)并存的時(shí)候，我們究竟將什么放在第一位？我們應(yīng)該將人民的生命安全放在那里？當(dāng)不充分的證據(jù)表明某地某時(shí)可能發(fā)生災(zāi)難的時(shí)候，我們是優(yōu)先考慮社會(huì)穩(wěn)定、管理秩序、表面繁榮或領(lǐng)導(dǎo)人的威信，還是老百姓的生命？如果選擇前者，那么決策者在唐山地震前表現(xiàn)出來(lái)的“審慎”就無(wú)可厚非。事實(shí)上，別說(shuō)是在政治氣氛高度敏感、緊張、沉重的1976，即便是在鶯歌燕舞的太平盛世，我們也總能拿出一百條理由不擾亂社會(huì)秩序、不破壞安定團(tuán)結(jié)、不損害大好局面的，難道不是嗎？但是如果選擇后者，那么人民就有權(quán)利為了理智選擇自己的命運(yùn)而獲得政府所掌握的關(guān)鍵信息；至少，政府部門不能隨意將這些關(guān)乎百姓生死存亡的信息打上“機(jī)密”的字樣，并動(dòng)用法律手段懲罰泄密者或“造謠者”。

書曰：“天作孽，尤可違；自作孽，不可活?！碧粕降卣鹪共坏美咸鞝?，要怨就怨我們?cè)谘哉撟杂珊托畔⒐_制度上的缺陷。這么多重要的預(yù)報(bào)信息完全掌握在國(guó)家——更準(zhǔn)確地說(shuō)，少數(shù)幾個(gè)決策者——手中，最后任由他們出于種種原因的“決策失誤”而斷送了數(shù)十萬(wàn)人的性命。這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“決策失誤”就能說(shuō)得過(guò)去的，而是要求我們認(rèn)真對(duì)待一貫忽視的制度缺陷。唐山地震只是通過(guò)我們?cè)谥贫壬系穆┒矗曰蛟S意想不到的方式突襲了一個(gè)信息匱乏的社會(huì)而已。

事實(shí)上，唐山地震并沒(méi)有離我們遠(yuǎn)去。就在唐山地震發(fā)生32年后，在2008年5月12日下午2點(diǎn)28分，四川汶川地區(qū)發(fā)生了7.8級(jí)大地震。這次地震的預(yù)兆不如唐山地震明顯，但還是有人預(yù)報(bào)了。2008年4月26-27日，在中國(guó)地球物理學(xué)會(huì)下屬“天災(zāi)預(yù)測(cè)委員會(huì)”的討論會(huì)上，曾經(jīng)預(yù)報(bào)唐山地震的耿慶國(guó)教授根據(jù)強(qiáng)磁暴組合，明確提出“阿壩地區(qū)7級(jí)以上地震的危險(xiǎn)點(diǎn)在5月8日（前后10天以內(nèi)）”，會(huì)議集體討論后通過(guò)了“在一年內(nèi)（2008.5-2009.4）仍應(yīng)注意蘭州以南，川、甘、青交界附近可能發(fā)生6-7級(jí)地震”的預(yù)報(bào)，文字報(bào)告已在4月30日通過(guò)密件呈報(bào)國(guó)家地震局等單位。5月3日，阿壩州防震減災(zāi)局接到群眾咨詢電話，求證“馬爾康縣梭磨鄉(xiāng)馬塘村將要發(fā)生大地震，村干部勸村民搬到戶外居住”的傳言是否屬實(shí)。接到咨詢電話后，阿壩州防震減災(zāi)局立即要求馬爾康縣防震減災(zāi)局采取措施，查找“謠傳”來(lái)源并進(jìn)行辟謠。5月9日，也就是地震前三天，四川省地震局發(fā)布了“阿壩州防震減災(zāi)局成功平息地震誤傳事件”的消息。同時(shí)，四川恩施市白果鄉(xiāng)的觀音塘約8萬(wàn)立方米蓄水突然消失；綿竹市西南鎮(zhèn)則出現(xiàn)了數(shù)十萬(wàn)只蟾蜍的大規(guī)模遷徙，一些村民認(rèn)為這是不好的兆頭，但是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門認(rèn)為是蟾蜍正常遷徙，并對(duì)大量蟾蜍的產(chǎn)生做了“科學(xué)的解釋”?！氨僦{”三天后，汶川大地震就不幸證實(shí)了“謠言”的真實(shí)性。筆者并不是說(shuō)這些現(xiàn)象或“謠言”就足以預(yù)報(bào)地震，但是有關(guān)部門的態(tài)度和思維卻和32年的唐山地震如出一轍。和唐山地震一樣，汶川地震也是在當(dāng)?shù)鼐用窈敛恢?、毫無(wú)準(zhǔn)備的情況下發(fā)生的，許多正在上課的學(xué)生和老師倒在了危房之下，而政府部門不僅同樣沒(méi)有重視有限的預(yù)報(bào)，而且還主動(dòng)出面“辟謠”，以至廣大百姓在對(duì)災(zāi)險(xiǎn)毫無(wú)知覺(jué)和防備的情況下付出了慘重的生命代價(jià)。令人遺憾和深思的是，這一切都還發(fā)生在國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》正式施行之后。

和30多年前的唐山地震相比，我們今天更有義務(wù)追問(wèn)：政府如何處理可能是捕風(fēng)捉影的突發(fā)事件信息？如何權(quán)衡廣大人民的生命安全和其它利益？人民應(yīng)該具有什么樣的知情權(quán)？對(duì)于保障人民的基本權(quán)利，中央究竟能做什么、應(yīng)該做什么？

三、權(quán)力視角下的中央與地方關(guān)系

這項(xiàng)課題并不研究地震，但或許意想不到的是，唐山地震為中央和地方關(guān)系研究提供了一個(gè)獨(dú)特的視角。唐山地震讓我們看到，在許多面臨生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，政府其實(shí)不用特別主動(dòng)做什么，而只要消極地恪守某些憲法原則，譬如1982年憲法第35條對(duì)言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的保障，憲法庇佑下的人民便自然有能力轉(zhuǎn)危為安、化險(xiǎn)為夷。不要忘記，青龍縣長(zhǎng)的一句話就拯救了當(dāng)?shù)?7萬(wàn)縣民，而他做了什么？他只是將自己知道的信息及時(shí)轉(zhuǎn)告給父老鄉(xiāng)親而已，而這對(duì)任何人來(lái)說(shuō)都只是張口之勞；換言之，他只是沒(méi)有刻意扣壓和占有人民迫切需要的信息，更沒(méi)有限制或剝奪人民接受這些信息的權(quán)利。事實(shí)上，改革開放三十年的經(jīng)歷早已充分證明，只要給人民以自由，他們的生活自然會(huì)變得更富足、更安全也更有意義。中央所需要做的，也正是保證包括自己在內(nèi)的所有政府部門尊重人民的憲法基本權(quán)利。假如在憲法言論和出版自由這桿大旗下，中央有關(guān)部門不僅自己不壓制地震信息，而且還可以通過(guò)法律機(jī)制迫使地方公開信息，并允許學(xué)者、專家或普通公民發(fā)表地震預(yù)測(cè)結(jié)果，那么唐山地震就很可能得到準(zhǔn)確預(yù)報(bào)，唐山就可以復(fù)制青龍縣的奇跡；地震還會(huì)照常發(fā)生，但是那24萬(wàn)人就不會(huì)因?yàn)槿狈π畔⒍蔀樵┗炅恕?/p>

這項(xiàng)課題是中央和地方關(guān)系法治化研究的繼續(xù)，不過(guò)是從一個(gè)看上去不相關(guān)的視角。傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系研究一般只關(guān)注中央和地方的立法、財(cái)政或人事分權(quán)，而不涉及政府與公民之間的關(guān)系。在“國(guó)家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化”課題中，我們處理的正是傳統(tǒng)意義上的中央與地方權(quán)力關(guān)系。然而，無(wú)論是中央還是地方政府，最終都是為了人服務(wù)的，因而終極意義上的中央和地方關(guān)系必然應(yīng)以人權(quán)保障為出發(fā)點(diǎn)。在這個(gè)意義上，中央和地方關(guān)系實(shí)際上包含著中央、地方和人民三重關(guān)系。

如果單純考慮傳統(tǒng)意義上的中央和地方雙重關(guān)系，就必然忽視了公民權(quán)利這個(gè)基礎(chǔ)層面。在權(quán)利缺位的情況下，中央和地方關(guān)系的許多方面就失去了基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，許多問(wèn)題也就成了難解的“迷”。例如流浪乞討究竟應(yīng)該由中央立法還是地方立法規(guī)定？農(nóng)業(yè)稅究竟應(yīng)該由中央統(tǒng)一還是各地自主征收或取消？不以公民權(quán)利保障作為基本參照系，就無(wú)法從根本上回答這些問(wèn)題。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)改革只考慮中央對(duì)地方放權(quán)便必然陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈，因而最終的出路在于將經(jīng)營(yíng)自主權(quán)直接下放到企業(yè)，[6]那么憲政改革也同樣不能囿于中央和地方權(quán)力分配，而不考慮公民權(quán)利保障作為終極出路。事實(shí)上，即便傳統(tǒng)的中央和地方關(guān)系研究也不能回避權(quán)利問(wèn)題，譬如地方是否有權(quán)自行規(guī)定選舉當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的方式？各地高校是否有權(quán)自行規(guī)定招生錄取標(biāo)準(zhǔn)？這些問(wèn)題雖然表面上也涉及中央和地方的權(quán)力關(guān)系，但是在本質(zhì)上關(guān)系到公民的選舉權(quán)和教育平等機(jī)會(huì)，因而只有從權(quán)利視角才能真正求解適當(dāng)?shù)闹醒牒偷胤綑?quán)力關(guān)系。

反之，從權(quán)利視角出發(fā)，某些看上去難解的中央和地方關(guān)系問(wèn)題就迎刃而解了。譬如中國(guó)一直面臨著中央如何防治地方違法、腐敗、濫用權(quán)力和浪費(fèi)資源等嚴(yán)峻問(wèn)題，而無(wú)論如何合理分配中央和地方權(quán)限，都無(wú)法解決這些長(zhǎng)期解決不了的“老大難”；但是一旦有效保障民主選舉和新聞自由等憲法基本權(quán)利，許多地方問(wèn)題就自動(dòng)消失了。如果還需要探討中央和地方關(guān)系的話，那么探討的論題已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的中央和地方分權(quán)，而是中央如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)更有效地保障各地公民的平等權(quán)利。事實(shí)上，權(quán)利保障正是美國(guó)聯(lián)邦憲法設(shè)計(jì)中央與地方關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)。在經(jīng)典的《聯(lián)邦黨文集》第10篇，麥迪遜精辟論證了聯(lián)邦主義對(duì)于保障個(gè)人自由的重要作用，為美國(guó)聯(lián)邦制打下了憲政理論基礎(chǔ)。單一制中國(guó)沒(méi)有必要照搬美國(guó)的制度，但是兩者對(duì)于保障人權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是共同的，因而美國(guó)憲政的經(jīng)驗(yàn)和邏輯值得中國(guó)借鑒。今天，我們同樣有必要將權(quán)利保障作為處理中央與地方關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)。

因此，我們對(duì)中央和地方關(guān)系的認(rèn)識(shí)還需要一次根本的重構(gòu)。中國(guó)在傳統(tǒng)上注重政府管制，因而中央和地方關(guān)系自然限于單純的中央和地方分權(quán)，作為基礎(chǔ)的公民權(quán)利反而被排除在視線范圍之外。但是在憲法強(qiáng)調(diào)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的今天，我們不能不改變乃至顛覆傳統(tǒng)的思維模式，將公民權(quán)利保障放在中央和地方關(guān)系研究的首位。事實(shí)上，雖然在某些情況下還需要中央和地方的適當(dāng)分權(quán)管制，在更多的時(shí)候，我們需要考慮的問(wèn)題既不是中央如何管地方，更不是中央如何管我們，而是中央如何通過(guò)更合理的憲法制度設(shè)計(jì)更有效地保障我們的基本權(quán)利。就和中央今天已不需要管制我們的“糧票”、“油票”乃至“布票”，我們自己就能生活得很好一樣，中央今天應(yīng)該做的并不在于它能夠積極主動(dòng)地為我們制定多少法律，而在于如何維護(hù)憲法為我們保障的基本權(quán)利不受地方侵犯。尤其是中國(guó)人多、地大、地方差異更大，如何在照顧地方需要的前提下保障各地公民的平等權(quán)利，就成為我們這個(gè)泱泱大國(guó)的重要使命。

這是一個(gè)新的視角。鳥瞰中國(guó)版圖，但見山巒疊嶂、河流縱橫。這是大自然賜予我們的自然地理?xiàng)l件，也是目前水平的科學(xué)技術(shù)無(wú)法改變的。對(duì)不同的地方貼上不同的標(biāo)簽，就成了我們的城市和鄉(xiāng)村，生活在不同地方的人民也享受不同的條件、待遇和權(quán)利，其中某些或許是長(zhǎng)期自然形成的產(chǎn)物，某些卻是人為規(guī)定造成的。法律和權(quán)利就是人為賦予的，因而也是人所能改變的。人類從大自然那里繼承了一幅割裂的版圖，但是通過(guò)意念和法律將民族國(guó)家統(tǒng)一起來(lái)，并使之超越自然地理或風(fēng)土人情造成的隔閡；大自然對(duì)人類是不平等的，但是人類卻要從這天然的不平等中創(chuàng)造出一種平等的法律秩序。國(guó)家和憲法的作用難道不正在于改變大自然套在人類頭上的枷鎖，人為創(chuàng)造出一種更符合人性、更適合人類進(jìn)步的基本秩序嗎？在制度設(shè)計(jì)上，中國(guó)的中央和地方關(guān)系正是要發(fā)揮這種作用，將遠(yuǎn)隔千山萬(wàn)水的不同地方統(tǒng)一在一個(gè)國(guó)家，并為不同地方、不同種族、不同性別的人提供基本的平等權(quán)利。

四、權(quán)利平等與國(guó)家統(tǒng)一

權(quán)利視角的中央與地方關(guān)系研究不僅有助于解脫唐山地震遭遇的困惑，而且對(duì)于解決中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制、流浪乞討與城市治安之間的潛在矛盾、高考招生的地域歧視乃至民族區(qū)域自治和國(guó)家統(tǒng)一等一系列制度問(wèn)題都有建設(shè)性意義。由于筆者學(xué)識(shí)和視域有限，不可能面面俱到涉獵所有相關(guān)領(lǐng)域的問(wèn)題，因而在此只能就近年來(lái)所關(guān)心的中國(guó)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題提供自己的分析。

中國(guó)的中央和地方關(guān)系不可能回避農(nóng)村問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)的絕大多數(shù)“地方”至今仍是農(nóng)村。如果說(shuō)中國(guó)革命的進(jìn)程是“農(nóng)村包圍城市”，那么今天中國(guó)的城市仍然被廣大農(nóng)村包圍著；如果說(shuō)農(nóng)村是中國(guó)的汪洋大海，那么城鎮(zhèn)至今只能算是這片海洋中的孤島。目前，中國(guó)社會(huì)最大的不平等顯然是城鄉(xiāng)不平等。我們認(rèn)為，平等是應(yīng)該被認(rèn)真對(duì)待的；作為統(tǒng)一國(guó)家的公民，個(gè)人權(quán)利在原則上不應(yīng)取決于其碰巧出生或生活的地區(qū)。因此，中央應(yīng)盡快取消那些沒(méi)有存在理由的地區(qū)權(quán)利差異；對(duì)于因現(xiàn)實(shí)條件的限制而一時(shí)取消不了的差別，也應(yīng)該采取必要措施逐步縮小差距。因此，中央與其采取統(tǒng)一取消農(nóng)業(yè)稅等全國(guó)“一刀切”的措施，不如加大平等保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的力度。

然而，如果城鄉(xiāng)差別太大，這么做可行嗎、充分嗎？要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，可以參考兩種相反但又兼容的模式：一是美國(guó)為代表的自由市場(chǎng)模式，通過(guò)人口的自由流動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡；二是德國(guó)的政府干預(yù)模式，通過(guò)憲法保證各地財(cái)政均衡來(lái)實(shí)現(xiàn)公共福利的基本平等，而財(cái)政平等的目的至少部分也是為了公民更理性地行使遷徙自由。因此，城鄉(xiāng)平等不可避免地涉及農(nóng)民的遷徙自由。在什么情況下，我們才可以完全放開城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的限制，而不會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性的遷徙、擁擠和貧民窟？城鄉(xiāng)平等是否要求采取美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后南部地區(qū)實(shí)施的“隔離但平等”（separatebut equal）政策，盡管這種政策在骨子里是不平等的？[8]這些問(wèn)題要求我們認(rèn)真探討平等權(quán)的意義、價(jià)值以及縮小地方差距的可行機(jī)制。孫志剛事件和收容遣送制度的廢除只是揭開了戶籍改革的序幕，實(shí)質(zhì)性平等還要等待在小心試驗(yàn)過(guò)程中一點(diǎn)一滴的進(jìn)步。遷徙自由和城市開放的前提必然是城鄉(xiāng)差別的實(shí)質(zhì)性縮小，農(nóng)村至少對(duì)于相當(dāng)一部分人來(lái)說(shuō)具有城市所沒(méi)有的吸引力，因而城鄉(xiāng)只是代表兩種不同但大致對(duì)等的不同生活方式而已。只有到那個(gè)時(shí)候，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系才能走上法治化的正常軌道。

城鄉(xiāng)差別的另一個(gè)突出體現(xiàn)是高考制度。如果說(shuō)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和政策差別只是造成結(jié)果的不平等，那么高考地域歧視則湮滅了縮小城鄉(xiāng)差距的希望。中國(guó)所有的大學(xué)都集中在城市，絕大多數(shù)著名高校都集中在大城市，農(nóng)村沒(méi)有一所大學(xué)或哪怕是社區(qū)學(xué)院，而所有公立大學(xué)在招生錄取標(biāo)準(zhǔn)上都存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義傾向，對(duì)“地方子弟”降低錄取標(biāo)準(zhǔn)；即便在同一個(gè)省的不同地區(qū)，大學(xué)錄取也優(yōu)先照顧省會(huì)等大都市。在地域歧視的自我保護(hù)機(jī)制下，集中所有高等教育資源的城市子弟當(dāng)然占盡先機(jī)，更不用說(shuō)他們已經(jīng)享受12年之久的遠(yuǎn)比農(nóng)村優(yōu)越的基礎(chǔ)教育。隨著城鄉(xiāng)受教育機(jī)會(huì)的差距不斷拉大，農(nóng)村子弟接受高等教育的機(jī)會(huì)必然逐年縮減。如此趨勢(shì)恐怕是和城鄉(xiāng)平等化政策背道而馳的，而高考改革勢(shì)必遇到城市既得利益的巨大阻力。擊破地方阻力的最終希望在于中央。只有中央的統(tǒng)一高考政策才能打破各地自保而又自危的困境，“強(qiáng)迫”各地高校實(shí)現(xiàn)平等開放的政策。由此看來(lái)，近年來(lái)高考權(quán)力的不斷下放恰恰是一個(gè)錯(cuò)誤的方向。

高考改革不僅涉及國(guó)家教育政策，而且最終還涉及民族團(tuán)結(jié)乃至國(guó)家統(tǒng)一等宏觀問(wèn)題。正如高考錄取政策所顯示的，目前國(guó)家在各方面都對(duì)少數(shù)民族和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)給予照顧。雖然適當(dāng)形式的高考糾偏行動(dòng)及其它優(yōu)惠政策是必要的，但是我們?cè)诖诉€是強(qiáng)調(diào)基本自由和權(quán)利平等對(duì)于民族和諧的重要性。在這個(gè)領(lǐng)域，唐山的警示再次顯示出相關(guān)性。雖然經(jīng)濟(jì)上的照顧或許是必要的，但是中央在宗教、文化和民族自治等方面沒(méi)有必要過(guò)多干預(yù)。堅(jiān)守平等、宗教自由和地方民主自治等憲法基本原則，從制度上保證這些原則得到貫徹落實(shí)，將是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一的最有效手段。

最后，權(quán)利平等似乎是有限度的。在國(guó)家沒(méi)有完成政治統(tǒng)一的前提下，還沒(méi)有一部相互認(rèn)同的統(tǒng)一憲法，也不可能完全實(shí)現(xiàn)平等。事實(shí)上，即便已經(jīng)回歸的香港和澳門特別行政區(qū)也分別受各自的基本法管轄，特區(qū)居民享受和內(nèi)地人民不同的憲法性權(quán)利，而且在可見的將來(lái)，為了體現(xiàn)“一國(guó)兩制”、高度自治的基本精神，中央也不會(huì)主動(dòng)為這些地區(qū)的居民權(quán)利像內(nèi)地人民那樣提供底線保障。然而，在更廣泛的意義上，以權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)的一貫思路還是有效的。無(wú)論是對(duì)于港澳還是臺(tái)灣，只要中央充分保證地方民主自治，信任、尊重并順應(yīng)當(dāng)?shù)孛褚庖?，避免將自己的意志?qiáng)加在這些地區(qū)之上，那么必將爭(zhēng)取更多的民心、建立更多的互信、營(yíng)造更多的和諧，國(guó)家統(tǒng)一也將只是一個(gè)水到渠成的時(shí)間問(wèn)題。