第一篇：公共決策體制視閾下聽證制度的完善

公共決策體制視閾下聽證制度的完善

中文摘要

自聽證首次在行政處罰領(lǐng)域引入以來，一直以民主理念作為我國聽證制度的核心內(nèi)容，在我國有著廣闊的生存和發(fā)展空間。在公共決策領(lǐng)域，我國穩(wěn)定的法制環(huán)境，理性的民主制度，這些都為聽證制度在我國的建立奠定了基礎(chǔ)。在公共決策領(lǐng)域，這一制度也進行了有益的探索并得到了初步的肯定。公共決策聽證制度的引進為公民參與公共決策提供了嶄新的渠道，是推進我國政府決策民主化的有效途徑。然而，作為一項新生事物，公共決策聽證制度在我國的發(fā)展并不盡如人意。目前我國還沒有建立起適合我國國情的公共決策聽證制度，我國的公共決策聽證無論在法律法規(guī)、聽證目標的定位還是聽證程序等方面都存在諸多問題。

本文的寫作立足于對聽證制度一般原理的認知和對我國公共決策聽證發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀的實際考察，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，運用比較研究和實證分析等分析方法，圍繞建構(gòu)和完善我國公共決策聽證的制度設(shè)計，對公共決策聽證的基本理念、程序建構(gòu)、制度設(shè)計等方面進行了深入探討，希望能夠?qū)?gòu)適應(yīng)我國國情和發(fā)展需要的公共決策聽證制度、提高聽證會的質(zhì)量有所裨益。

關(guān)鍵詞：聽證制度；公共決策聽證；公正；規(guī)范

Abstract Since administrative penalty field lead into hearing for the first time.Has been the concept of democracy as the key hearing system of content In the field of administrative policy, there is broad living and developing space in our country.Our country rational democratic system，steady legal system environment，all these have sprouted and established the foundation for taking root in our country.In the field of price policy, this system has carried on beneficial exploration and got the preliminary affirmation too.Administrative policy hearing introduction of system open up citizen participate Administrative public brand-new channel of decision, it is the effective way of advancing government's decision democratization.However, as a new thing, the Administrative hearing system in the development is not entirely satisfactory.At present, our country has not set up the Administrative hearing system suitable for the national conditions.Administrative hearing of our country no matter respect have a great deal of problems at laws and regulations, hearing localization of goal or hearing program, etc.The writing is based on the hearing system to the general principles of cognitive and Administrative hearing on China's development process and the actual status of the inspection, and fund experience, the use of comparative studies and empirical analysis of analytical methods, focusing on building and perfecting our Administrative hearing system design, Administrative hearings on the basic idea, construction of procedure, system design, in the scope of the hearings conducted in-depth discussions, which we hope to be able to construct the Administrative of our hearing system needs, and improving the quality of hearings Administrative benefit.KEYWORDS：hearing system；Administrative hearing；justice；standard

目錄

中文摘要...........................................................................................................................I Abstract..........................................................................................................................II 緒論..................................................................................................................................1 第一章

聽證制度與公共決策體制的理論闡釋..........................................................9 第一節(jié)

公共決策體制的理論闡述......................................................................9

一、公共決策體制的涵義..............................................................................9

二、公共決策體制的內(nèi)容..............................................................................9 第二節(jié) 聽證制度對我國公共決策體制的意義...................................................11

一、聽證制度為直接民主的實現(xiàn)提供了保障.............................................11

二、聽證制度維護了公共決策公正合法的形象........................................12

三、聽證制度有利于維護社會穩(wěn)定............................................................12 第三節(jié) 我國聽證制度的理論闡述......................................................................13

一、聽證制度概念界定................................................................................13

二、聽證制度的理論基礎(chǔ)............................................................................13 第二章 我國聽證制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析..........................................................15 第一節(jié)

我國聽證制度發(fā)展的歷程回顧............................................................15 第二節(jié) 我國聽證制度現(xiàn)狀分析..........................................................................17

一、價格決策聽證制度日趨完善................................................................17

二、公共決策聽證制度關(guān)注度日漸提高....................................................17 第三章 我國聽證制度存在的問題及原因分析..........................................................19 第一節(jié)

目前我國聽證制度存在的問題............................................................19

一、聽證相關(guān)的法律制度不健全................................................................19

二、聽證程序規(guī)則不完善............................................................................20

三、聽證結(jié)果不被重視................................................................................20

四、信息不對稱............................................................................................21 第二節(jié) 我國聽證制度存在問題原因分析..........................................................22

一、公共決策價值偏離公共性....................................................................22

二、公共決策組織機構(gòu)不合理....................................................................23

三、公共決策監(jiān)督的缺失與滯后................................................................24

四、行政問責(zé)制不夠完善............................................................................25

五、公民的民主意識淡薄............................................................................25 第四章 公共決策體制視閾下聽證制度的完善措施..................................................26 第一節(jié) 塑造公正的聽證理念..............................................................................26

一、提高聽證組織人員民主決策的理念....................................................26

二、樹立符合我國國情的聽證制度理念....................................................28

三、嚴格遵循聽證制度的原則....................................................................28

四、提高公民的聽證意識............................................................................30 第二節(jié) 制定公正的聽證程序..............................................................................31

一、聽證形式發(fā)展的多樣化........................................................................32

二、規(guī)范聽證會的具體規(guī)則........................................................................33

三、加大對聽證效果的監(jiān)督力度................................................................33 第三節(jié) 建立健全相關(guān)配套制度..........................................................................37

一、加快我國公共決策的問責(zé)制建設(shè)........................................................37

二、健全聽證主持人的保障制度................................................................38

三、完善選擇聽證代表的制度....................................................................40

四、健全聽證的案卷排他性原則................................................................41

五、政府信息公開制度建設(shè)........................................................................42 結(jié)論................................................................................................................................44 參考文獻........................................................................................................................45 致謝................................................................................................................................48 獨創(chuàng)性聲明....................................................................................................................49

緒論

第一節(jié) 選題背景與意義

一、選題背景

在過去20年的中國政治體制改革中，對公共決策體制已經(jīng)進行了一系列的改革，其核心目標常常定位為公共決策的民主化和科學(xué)化，并已取得了一些實質(zhì)性的進步。過去的公共決策體制變革常常沒有對公正決策、公開決策、規(guī)范決策等給予足夠的重視。最近幾年的一些改革已經(jīng)開始在這些方面有所重視，其中，聽證制度的引進應(yīng)該是公共決策體制變革方面非常有力的一項改革舉措。

近幾年來，在我國公共決策體制改革的領(lǐng)域中，聽證制度已經(jīng)在某些領(lǐng)域逐漸開展起來。價格調(diào)整聽證會、立法聽證會、環(huán)境影響評估聽證會、城市規(guī)劃聽證會等，已在我國公共行政領(lǐng)域中不斷的開展，成為我國聽證制度的重要實踐。公共決策體制在改革的過程中，公共決策的科學(xué)化和民主化不斷的被提及，聽證制度也被人們視為科學(xué)化和民主化方面的重要制度創(chuàng)新。我國開展的所有這些聽證會，都體現(xiàn)了我國公共決策形式的逐步變化，那就是，由原來在公共決策過程中主要由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向在決策過程中政府、專家和大眾聯(lián)合決策的方式。而在這一轉(zhuǎn)變過程中，雖然政府對各種形式的聽證會都傾注了極大的熱情和努力；但是公眾卻對聽證會表現(xiàn)出不滿意和失望。近幾年來，“聽證會就是在走過場”，“逢聽必漲”的批評聲源源不斷，公眾信任危機直接逼近聽證制度。公眾對聽證會產(chǎn)生的這種厭倦、不安的心理態(tài)度和行動，是與我國引進聽證制度的初衷背道而馳的，長此以往，很可能會顛覆聽證制度的功能。畢竟，聽證制度作為一項制度的創(chuàng)新，原本是為了體現(xiàn)決策過程的民主性，鼓勵公眾的積極參與，通過多方參與者的表達、協(xié)商、交流，充分吸納各方意見，為公共決策提供全方面的信息，為公共決策的制定提供參考。倘若參與者對聽證會失去了信心和參與的熱情，公眾對聽證制度失去了應(yīng)有的信任，那么聽證制度本應(yīng)有的民主化的功能就將成為空中樓閣。

也許是出于這些方面的原因，到目前為止，不斷有人對聽證制度進行批評和反思，但是這些批評和反思，更為關(guān)注的是聽證制度本身的程序問題，比如，聽證會代表遴選的公平性、聽證會主持者地位的中立性、聽證記錄的法律約束力等等。這些批評和反思雖然中肯，但卻忽視了聽證會之所以存在問題，其背后的更為根本的原因——我國公共決策的體制問題。對聽證會程序上的修整只是細枝末節(jié)的修補，要使我國的聽證制度真正的體現(xiàn)其民主性和科學(xué)性，真正的實現(xiàn)聽證制度本身應(yīng)有的功能，必須要解決這一問題。公共決策的體制結(jié)構(gòu)，在最基本的意義上，包括決策的參與者及其權(quán)力配置兩個問題。

公共決策體制結(jié)構(gòu)中決策權(quán)的配置決定著公眾參與的有效性，公眾參與公共決策并不僅是程序上的出場和介入，更重要的是需要參與者對公共決策的結(jié)果能夠產(chǎn)生不同程度的影響力。換言之，在某些情況下，公眾參與的有效性意味著公眾在公共決策體制結(jié)構(gòu)中可以享有一定的決策權(quán)，可以對公共決策的抉擇產(chǎn)生一定的影響。由政府主導(dǎo)的“知識—權(quán)力”的壟斷體制是我國現(xiàn)在公共決策體制的一種本質(zhì)特點。在這樣的體制結(jié)構(gòu)下，公眾和專家都無法真正發(fā)揮參政議政的作用，都不能對政府作出的公共決策產(chǎn)生影響，構(gòu)成不了對政府決策權(quán)行使的理性化制約力量。在這樣的體制結(jié)構(gòu)下，由于參與者的權(quán)力配置和角色定位，造成了目前聽證會的困境和尷尬。而要想擺脫目前聽證會的困境，就需要在重新思考和調(diào)整我國公共決策體制的結(jié)構(gòu)。本文力求通過對聽證制度在公共決策體制中作用的探討，達到構(gòu)建一種符合我國國情的公共決策體制結(jié)構(gòu)，繼而使聽證制度真正發(fā)揮作用。

二、選題的意義

我國學(xué)者對于聽證制度的研究，大多集中于程序上的研究，忽視了聽證制度在對公共決策體制改革過程中的重要作用。事實上，聽證制度對我國公共決策體制改革的促進作用體現(xiàn)在很多方面。

第一，聽證制度為公眾參與提供了新渠道

在現(xiàn)今的民主制度下，我國公民主要有三種政治參與的途徑：基層自治組織選舉、縣鄉(xiāng)人大代表選舉和信訪制度。但是，這三種方式都各有其劣勢。前兩種方式最多只能在選擇候選人的程序上實現(xiàn)形式上的公平，并未達到真正意義上的公平，因為這兩種途徑?jīng)]有建立有效的競爭機制，候選人與選民之間缺乏最基本的溝通，目前還沒有建立候選人與社會公眾之間的互動與聯(lián)系的機制。關(guān)于最后一種途徑信訪制度，它的溝通是單向的，而且缺乏連續(xù)性和及時性，并不能夠獲得有效的雙向溝通，并且成為一種有效的政治參與機制。換言之，我國一般都是由政府確定公眾直接參與公共決策的途徑，公眾很難對公共決策產(chǎn)生影響。

而聽證制度彌補了上述三種途徑的不足，為我國公民直接參與公共決策開創(chuàng)了一個全新的局面。在聽證制度之下，公眾不再只是被動的接受，只要認為政府即將做出的決策和自己的切身利益密切相關(guān)時，就可主動提出要求參與聽證的申請。

第二，聽證制度為社會公正的實現(xiàn)提供了制度保障

根據(jù)我國聽證制度的相關(guān)規(guī)定，聽證代表的選擇依據(jù)與他們的年齡、職業(yè)和社會地位沒有必然的關(guān)系，而是從他們的利益相關(guān)性的代表的觀點立場來選擇，這樣就從形式上保證了聽證制度的公正性。根據(jù)現(xiàn)有聽證制度的規(guī)定，召開聽證會的有關(guān)單位，會在選擇聽證代表時要求報名參選聽證代表的公眾預(yù)先簡要地表明他們的相關(guān)利益和立場觀點，以避免在聽證會召開時聽證代表立場觀點的過分壟斷，從而在聽證會上使不同利益和立場的聽證代表都能夠最大限度地表達自己的觀點。聽證制度為各個階層的公眾提供了平等的政治參與的機會，有利于直接民主的實現(xiàn)。

第三，聽證制度使政府的決策逐步趨向透明化

由于我國決策體制方面的原因，一直在把政治決策過程神秘化，公眾漸漸的對政治產(chǎn)生了疏離感，公眾對政治參與失去了興趣，在一定程度上也缺乏對政策的理解。因此，透明決策和政務(wù)公開就成為了聽證制度實施的一個重要的方向。

首先，聽證代表的發(fā)言稿和會議紀要是應(yīng)該是完全公開的，其次與聽證會有關(guān)的一些數(shù)據(jù)和資料以及相關(guān)的政策建議報告，也應(yīng)該是完全公開的。這種做法可以充分的證明：聽證代表的權(quán)利和責(zé)任并不是只產(chǎn)生在聽證會舉行過程當(dāng)中，在聽證會結(jié)束后，他們依然有權(quán)利通過公開的官方資料和報告，來對政府的政策執(zhí)行進行監(jiān)督，其他公眾也同樣具有這樣的權(quán)利。同時，為了使聽證得到公眾的重視，讓公眾積極的參與到聽證過程當(dāng)中，一些聽證會的全過程都會向公眾開放，并且媒體會全程的跟蹤報道，媒體的影響在現(xiàn)今的社會是不能被低估的。

第二節(jié) 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與簡評

一、國外研究現(xiàn)狀

在現(xiàn)有的對聽證制度的研究中，聽證制度的法理基礎(chǔ)一般都認為是“正當(dāng)法律程序原則”和“自然公正原則”。這兩個法理基礎(chǔ)被視為是近現(xiàn)代以來所形成的幾乎所有法律制度的基礎(chǔ)，當(dāng)然也包括形成于英美法系國家的聽證制度。

“自然公正原則”起源于英國，是英美普通法上非常古老的法律和道德原則。英國著名的行政法學(xué)家韋德對自然公正原則的這樣的看法，他認為自然公正原則“最早起源于中世紀，甚至往前推及至古代，這一原則也存在過。在中世紀的時代背景下，它們被看成事物不可移易的秩序的一部分?！薄白匀还瓌t”是關(guān)于在最低范圍內(nèi)能夠公正行使權(quán)力的程序原則，是在英國普通法的基礎(chǔ)上長期發(fā)展出來的。英國的一位法官曾說過：“自然的公正和技術(shù)性的、高標準的、復(fù)雜的公正是不同的，它是初步的、基本的公正，是簡單的公正。包括兩方面的含義，一是任何人都不能成為與自己有關(guān)的案件的法官；二是任何人或集團在行使權(quán)力作出決策時，如果會對其他人的權(quán)利造成不利的影響，那么對方有權(quán)利為維護自己的權(quán)利作出防御和辯護。

早在一二一五年《自由大憲章》的法令中就有關(guān)于“正當(dāng)法律程序原則”的描述，這一法令的源歷史可追溯到中世紀的羅馬帝國，當(dāng)時這一法令以非正式形式出現(xiàn)，并作為正當(dāng)程序用以為羅馬帝國服務(wù)?？档美涝诋?dāng)時的一條法令中規(guī)定“未經(jīng)同等地位族和帝國法律的審判，任何人的封邑不得被剝奪”，這項規(guī)定表面上看是強調(diào)人人平等，但實質(zhì)上是為了保護貴族的特權(quán)，因此這里提到的正當(dāng)程序條款的規(guī)定與后來的正當(dāng)法律程序原則的含義并不相同。

自此以后，世界上的許多國家都相繼制定了行政程序法，而作為行政程序法核心制度的聽證制度也大多都有了成文的法律，并被確定了下來，在其掛一漏萬斷的實踐中得以完善和發(fā)展。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國的聽證制度目前尚處于初始階段，因此國內(nèi)關(guān)于聽證制度的研究整體數(shù)量還不多，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會的不斷進步，地方立法聽證方也逐漸受到重視，有關(guān)這方面的研究也逐漸增多，如《甘肅省立法聽證的基本規(guī)則研究》（陳愛君著），《程序民主的實踐—地方立法聽證規(guī)則的比較研究》（陳家剛著），《關(guān)于地方立法聽證幾個問題》（崔偉著），《淺析聽證制度在地方立法中的作用》（王雅麗著），《關(guān)于地方人大及其常委會聽證制度的專題研究》（黎賜錦等著）。陳愛君的研究以甘肅省為研究對象，主要是介紹并分析了甘肅省立法聽證文本的基本規(guī)則，包括聽證的適用范圍、聽證發(fā)起者的確定、聽證程序、聽證準備工作、聽證記錄的法律地位問題和內(nèi)容和其他公眾參與等問題，并在此基礎(chǔ)上提出了一些需要改進的問題和相關(guān)的建議。

黎賜錦等人在研究中概括說明了地方立法聽證制度的文本情況，并在認真分析的基礎(chǔ)上提出了文本存在的一些問題，在這些問題的基礎(chǔ)上結(jié)合實際情況有針對性的提出了一些建議。作者在研究中指出的一些問題主要包括：對于聽證范圍沒有能夠細致的確定出標準；地方立法聽證的法律基礎(chǔ)不穩(wěn)固，法律環(huán)節(jié)比較薄弱；在聽證代表的遴選機制以及行使權(quán)利方面規(guī)定的還不夠細致，并且缺乏一定的可操作性；聽證程序存在準備工作不夠全面、組織過程不夠嚴密、公開透明度不夠；聽證結(jié)果不被重視等問題。作者針對以上問題提出了如下的建議：盡最大可能完善現(xiàn)有的制度，包括明確聽證在我國的法律地位，使聽證的地位和規(guī)范合法化；把聽證規(guī)則上升為法律法規(guī)，并且盡量把聽證規(guī)則制定的完善詳盡具體；擴大聽證在我國的適用范圍；強化并確定“反對意見有限發(fā)言，重點對待”原則；對聽證程序要嚴格的加以規(guī)范；重視聽證結(jié)果，在做出公共決策時要充分考慮聽證結(jié)果，使聽證會能夠充分的發(fā)揮其作用。對聽證代表在與會時的發(fā)言和遞交的書面材料要予以重視，對于合理意見要給予充分的重視，未被接受的意見要闡明理由并作出書面的回復(fù)。

近幾年，我國學(xué)者也發(fā)表了聽證方面的著作，這些著作在注重理論研究的同時也兼顧實證與案例分析。如知識產(chǎn)權(quán)出版社出版的《聽證:中國轉(zhuǎn)型中的制度建設(shè)和公眾參與—立法建議、實踐指南、案例》(李楯著)，法律出版社出版的《中國公共聽證研究》(李春燕著)，清華大學(xué)出版社出版的《聽證制度—透明決策與公共治理》(彭宗超、薛瀾等著)，這些著作對聽證制度的功能作出了完整準確的定位，從技術(shù)性和價值性的角度對聽證制度進行了詳細的分析，提出了視角更為寬廣的治理理論，并且從與現(xiàn)實結(jié)合的角度對我國未來公共決策聽證制度的完善與發(fā)展提出了建設(shè)的意見和建議，這些著作的理論研究在深度上更為寬廣和細致，并且結(jié)合了實踐的案例與調(diào)查研究的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來詮釋問題。

三、研究簡評

1、盡管西方聽證制度的歷史久遠，運作的較為規(guī)范，但西方學(xué)者和專家對聽證制度本身并沒有太多的專門性學(xué)術(shù)研究。在已有的研究中，對聽證程序本身的研究比較少，多數(shù)的研究都是以聽證活動中的政治策略問題為主。因為在西方社會中，聽證在政治架構(gòu)中并不占據(jù)十分重要的地位，所以學(xué)者和專家并沒有把聽證制度本身作為研究的重點，他們主要關(guān)注的是在聽證活動中涉及到的各方面的具體政策和代表各階級的利益集團如何能夠在聽證游戲中獲取最大的利益等問題。

2、從我國對聽證制度的研究中可以發(fā)現(xiàn)，我國的研究主要有兩方面的特點：第一，我國對聽證制度的研究角度大多集中于行政法學(xué)，主要研究的是行政處罰聽證和價格聽證，而較少涉及到立法聽證和司法聽證的研究。第二，在已完成的研究成果中，大多數(shù)研究都側(cè)重于一般性的理論知識的探討和與聽證有關(guān)的基本知識的介紹，缺少創(chuàng)新的理論研究和詳細的實證分析。在聽證制度實施的初級階段關(guān)于聽證基本知識的十分必要，它有著宣傳聽證和推廣聽證知識的作用，但是倘若只局限于此，就未免有點膚淺，從長遠來看，它不利于聽證制度研究的深化和聽證制度的發(fā)展，容易脫離實踐，不能對聽證的具體實踐進行深入的了解和分析，不僅無益于聽證制度的完善和待續(xù)發(fā)展，也無益于聽證制度充分發(fā)揮其作用。

第三節(jié) 研究的思路與方法及可能的創(chuàng)新點

一、研究思路

聽證制度起源于法制健全的西方國家，首先是在司法領(lǐng)域得到了應(yīng)用，而后逐漸被引入到立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域。我國是在20世紀80年代末引入的聽證制度，《價格法》中關(guān)于聽證程序的規(guī)定，標志著聽證制度進入我國公共決策領(lǐng)域。本文從探討公共決策體制和聽證制度的概念著手，分析了公共決策聽證制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)；然后從合法性、合理性和穩(wěn)定性三個方面對聽證制度對我國公共決策體制改革的意義，肯定了聽證在公共行政決策過程中的價值；回顧我國聽證制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析，從法律制度不健全、程序規(guī)則不完善、聽證結(jié)果不被重視、信息不對稱四個方面指出了目前我國公共決策聽證制度存在的問題。根據(jù)我國的實際條件，從一些具有較強現(xiàn)實性和較強針對性的具體措施入手，提出從塑造公正的聽證理念、制定公正的聽證程序、建立健全相關(guān)配套制度、深化公共決策體制改革等四個方面對改進我國公共決策聽證制度提出了構(gòu)想。

二、研究方法

本文以辯證唯物主義和歷史唯物主義基本原理為根本的分析工具，采用理論和實踐相結(jié)合的方式，結(jié)合行政管理學(xué)，政治學(xué)，社會學(xué)、哲學(xué)及經(jīng)濟學(xué)等相關(guān)學(xué)科，對我國公共決策體制改革過程中引入的聽證制度進行研究。另外還引用了一些實證案例對我國聽證制度進行分析，從而從公共決策體制的視角對我國公共聽證制度的未來發(fā)展與完善提供有益的政策建議。具體方法有實證研究，文獻研究，邏輯推理法，比較法等。

三、可能的創(chuàng)新點

本文的創(chuàng)新之處在于通過對聽證制度概念的理解，以及對我國公共決策體制的研究，提出了我國實行的聽證制度應(yīng)符合我國公共決策體制的觀念。并在此基礎(chǔ)上，提出了我國聽證制度的功能定位以及完善措施。文章力圖通過聽證制度與我國公共決策體制的有機結(jié)合，來確保聽證制度在我國能夠發(fā)揮更大的作用。

第一章 聽證制度與公共決策體制的理論闡釋

第一節(jié) 公共決策體制的理論闡述

一、公共決策體制的涵義

公共決策體制就是公共決策的人員和機構(gòu)所形成的組織體系及其制定的制度和基本程序。公共決策體制主要由兩個部分構(gòu)成，一是決策主體及其職責(zé)劃分，二是決策權(quán)力及其運行方式①。公共決策體制是一個歷史范疇，它隨著社會發(fā)展而不斷發(fā)生變化。公共決策活動要在法定的范圍內(nèi)實施，公共決策的職能分工和機構(gòu)設(shè)置是否合理，公共決策體制是否科學(xué)，是決定公共決策是否科學(xué)的重要因素。公共決策體制的科學(xué)性能夠為完備的決策要求，準確的研究論證，規(guī)范的操作程序，最佳決策方案的選擇提供保障，從而有利于實現(xiàn)公共決策的科學(xué)化。

二、公共決策體制的內(nèi)容

（一）公共決策中樞系統(tǒng)

公共決策中樞系統(tǒng)在現(xiàn)代公共決策體制中處于核心地位，一般由擁有公共決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)集團以及領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)構(gòu)成。一個公共決策中樞系統(tǒng)只有一個部門擁有法定的權(quán)力，行使公共決策權(quán)。

公共決策中樞系統(tǒng)有多種權(quán)力運行方式，可以是集體的委員會制，也可以是單一的首長制，還可以是兩者結(jié)合的混合制②。決策者首先要對決策價值進行判斷，確定是否繼續(xù)進行此項決策，進而根據(jù)其價值確定公共決策的目標，然后根據(jù)決策的目標制定決策方案，最后依據(jù)要解決的問題選擇最適合的對策。

（二）公共決策咨詢系統(tǒng)

公共決策咨詢系統(tǒng)是由在各個領(lǐng)域掌握前沿知識和技術(shù)的專家學(xué)者所組成，也被稱為智囊團或思想庫。

通常情況下，公共決策的對象和環(huán)境紛紜復(fù)雜，決策者因為受到自身專業(yè)和 ①② 應(yīng)松年、馬慶鈕:《公共行政學(xué)》，中國方正出版社2004年1月版，148—149頁。

應(yīng)松年、馬慶鈺:《公共行政學(xué)》，中國方正出版社2004年1月版，第149—154頁。經(jīng)歷的限制，不可避免的會存在短視行為，因此需要外部專家對決策者的有限理性進行彌補。專家和專業(yè)的決策咨詢機構(gòu)擁有信息資源上的優(yōu)勢，可以彌補決策者能力、知識和經(jīng)驗等方面的缺陷，從而使公共決策的結(jié)果更為科學(xué)化。

公共決策咨詢系統(tǒng)在決策中的主要任務(wù)是：為決策者擬定多種可供選擇的決策方案，并且對決策方案進行評估，為決策者作出優(yōu)化可行的決策方案提供輔助性的幫助；在公共決策執(zhí)行過程中，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)依據(jù)反饋信息協(xié)調(diào)原有的決策方案，或在無法繼續(xù)執(zhí)行原有方案的情況下，盡快做出更為科學(xué)的可替代方案。

（三）公共決策信息系統(tǒng)

公共決策信息系統(tǒng)是由從事公共信息處理的人員、機構(gòu)、設(shè)備以及信息處理等各項要素構(gòu)成的有機整體?，F(xiàn)代社會信息技術(shù)高速發(fā)展，整個公共決策過程特別是對決策方案的抉擇，都離不開及時有效的信息。

公共決策信息系統(tǒng)的主要任務(wù)，是收集各種信息源的信息，對這些信息進行加工和整理，通過一定的方式和渠道，把整理過的信息傳輸給決策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)，為他們提供信息服務(wù)；其次，對決策信息的處理過程實際上就是公共決策備選方案的形成過程。一項公共決策方案的形成，首先需要對反映未來環(huán)境的預(yù)測信息和反映現(xiàn)實環(huán)境的客觀信息進行綜合的研究、論證和分析；再次，在對若干備選的決策方案進行抉擇時，必須要對這些備選方案進行科學(xué)的分析、客觀的評價和準確的決斷，而這些工作都離不開相關(guān)的信息。最后，在執(zhí)行決策方案時，通過實踐、檢驗，需要不斷的對方案進行修補和完善，而這些仍然依賴反饋信息。完整、有效的信息的可以減少或消除政策執(zhí)行中的不確定性，信息掌握得越準越多越快越全，決策成功的概率也就越大。

（四）公共決策監(jiān)控系統(tǒng)

監(jiān)控系統(tǒng)同樣是公共決策體制中必不可少的。公共決策監(jiān)控系統(tǒng)處于公共決策中樞系統(tǒng)之外，其主要職責(zé)是對公共決策者是否有法定權(quán)力進行監(jiān)督檢查，對決策方案是否合理進行監(jiān)控，對決策程序與決策行為是否合法進行監(jiān)控。因國家結(jié)構(gòu)形式、國體、政體存在差異，監(jiān)控系統(tǒng)對公共決策的監(jiān)控方式也有所不同。一般而言，政黨行使監(jiān)控權(quán)可以通過黨內(nèi)政策審議的直接途徑，或通過立法機構(gòu)審查的間接方式來行使監(jiān)控權(quán)，一般是程序上的制約而不是完全的替代；公民通過相關(guān)部門廣泛征求公眾意見，行使政治參與的權(quán)利，實現(xiàn)自身的監(jiān)控權(quán)力。①

第二節(jié) 聽證制度對我國公共決策體制的意義

我國的公共決策改革過程已經(jīng)開始引入了聽證制度，那么，如何確定我國聽證制度的價值定位，構(gòu)建符合我國國情的程序規(guī)范就是我們需要解決的一個問題。

一、聽證制度為直接民主的實現(xiàn)提供了保障

民主的本意是多數(shù)人的統(tǒng)治或人民的權(quán)力，來源于古希臘文，其本質(zhì)是由人民當(dāng)家作主，人民可以自主決定自己的事情。但是“就本質(zhì)而言，不會存在真正的民主制，而且永遠也不會存在?！雹诮⒅苯用裰髦圃诂F(xiàn)代社會是沒有現(xiàn)實基礎(chǔ)的，于是代議制民主就有了合理的存在價值。然而，代議制民主“是無奈的民主，是不得己為之的民主，不是理想的民主，不是民主的最終方式”，③代議制民主本身存在著一些缺陷:“人民在選舉完官員以后，便不沒有權(quán)利過問，西方學(xué)者將其稱之為：選舉的結(jié)束即是專制的開始?！痹诖h制民主下，大部分公眾都不能夠直接參與民主政治，被排除在正常的參與渠道外，長此以往，公民容易對政治參與形成廣泛的政治冷漠，從而使?jié)撛诘谋l(fā)性存在于這個國家的政治空氣中，不利于社會的穩(wěn)定和長期發(fā)展。

在現(xiàn)代社會中，公眾政治參與的熱情日益高漲，僅靠多層間接選舉產(chǎn)生的代表來行使決策權(quán)力，很難代表公眾的不同利益需求，已經(jīng)不能滿足公眾的政治要求。正因為如此，當(dāng)前非常重要的一項工作就是為公民提供多種政治參與渠道，使公民隨時都可以進行政治表達，滿足公民政治參與的需求。所以，聽證制度為公民直接參與公共決策過程，行使政治參與權(quán)力提供了一個有效的途徑。

①

④ 宋世明，王思武：“當(dāng)代西方公共行政決策體制及其借鑒價值”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第5期，第89頁 ② 泊【法】盧梭.《社會契約論》.何兆武譯.北京:商務(wù)印書館，1980年版，第88頁 ③ 陳斯喜.論我國立法的公眾參與制度.行政法學(xué)研究，1995(1).第35頁 ④ 種羅傳賢.《行政程序法荃礎(chǔ)理論》.臺北：五南圖書出版公司，!993年版.第185頁

二、聽證制度維護了公共決策公正合法的形象

西方思想家認為，公正是社會制度的首要價值，是評價社會制度優(yōu)劣與否的道德標準之一，公正的研究對象是社會結(jié)構(gòu)和社會基本制度，與各個階層的切身利益都密切相關(guān)，因此受到了極為廣泛的關(guān)注。“公正是要為民主程序提供一種價值基礎(chǔ)，使其能夠廣泛地被公眾接受，使不同階層和不同利益集團的主體都能夠有相等的機會和平相處”。①因此，只有在民主程序的建設(shè)上貫徹公正的原則，才能為公平合理的法律秩序和政治秩序的創(chuàng)建創(chuàng)造條件，從而防止權(quán)力分配的兩極分化和出現(xiàn)少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的情況，從而防止權(quán)力分配中出現(xiàn)兩極分化和少數(shù)人對多數(shù)人統(tǒng)治局面的出現(xiàn)，使社會公眾不僅在形式上平等，而且在事實上也趨于平等。

三、聽證制度有利于維護社會穩(wěn)定

“現(xiàn)代民主國家建立的聽證制度，用公眾的溝通和理性的途徑來解決矛盾，特別是為利害關(guān)系人提供參與的機會來表達意見，讓人民參與決策機制，直接監(jiān)管制度的制定和實施，實現(xiàn)人民的直接民主?！甭犠C制度的建立是為不同的利益相關(guān)者在決策過程中提供協(xié)調(diào)和申辯的機會，使不同的利益相關(guān)者都能夠有一個更加開放和公平的機會參與決策過程，公正客觀地反映各方利益。在聽證進行中，不同的利益相關(guān)者會最大限度地為他們的觀點申辯并提交有力證據(jù)，而且還最大限度地反駁和質(zhì)疑別人的意見，激烈的討論過程，不僅是顯現(xiàn)矛盾的過程，也是充分展現(xiàn)不同利益相關(guān)者觀點和立場的過程，聽證主持人在聽證過程中保持中立的立場，給予不同利益主體平等的陳述機會，在不斷的討論中，不同的利益主體會參考各方的意見，互相妥協(xié)，以達成一定程度的共識，這是論證會、討論會其等它會議方式無法達到的效果。聽證過程中的討論，有利于協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系，從而使最后的公共決策達到合理的利益平衡，以減少社會沖突，促進社會健康、持續(xù)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

①②

② 丁煌.論行政聽證制度的民主底蘊.武漢大學(xué)學(xué)報，.200!()I，第88頁

羅傳賢，《行政程序法墓礎(chǔ)理論》.臺北:五南圖書出版公.J，1993年版，第{89頁 第三節(jié) 我國聽證制度的理論闡述

一、聽證制度概念界定

聽證制度，是指行政決策主體在制定行政規(guī)章、行政法規(guī)、行政政策和規(guī)范性文件時，如果作出的決策會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，那么在作出公共決策之前，要將擬作出決定的主要內(nèi)容、依據(jù)、理由和聽證權(quán)利等，由行政主體告知行政相對人，行政相對人可以按照規(guī)定向行政主體陳述意見、遞交證據(jù)，行政主體必須認真聽取其意見、接納其證據(jù)的一系列基本程序的法律規(guī)范。

二、聽證制度的理論基礎(chǔ)

（一）自然公正原則

學(xué)術(shù)界最為普遍的一種觀點認為，聽證制度最早的理論基礎(chǔ)是英國普通法中的自然公正原則。自然公正原則是英國的歷史非常悠久，它規(guī)定必須正當(dāng)行使各種職權(quán)，實行最低限度的公正原則。自然公正原則的內(nèi)容隨具體情況的不同而相應(yīng)發(fā)生變化，在實際運用中有相當(dāng)大的靈活性，聽證制度由于有了自然公正原則的支撐使理論基礎(chǔ)更為深厚。伯納德·施瓦茨是美國著名的行政法學(xué)家，他在對英國行政程序進行評述時，說：“英國行政法中的聽證權(quán)來源于‘自然公正’的理念。”“這一理念最基本的要求是‘聽取對方意見’和‘最低限度’?！?/p>

（二）正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則也是聽證制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)之一?！罢?dāng)法律程序”原則是美國憲法上的要求，其法律依據(jù)是聯(lián)邦憲法修正案中第五條和第十四條的規(guī)定。修正案中第五條規(guī)定：“任何人的財產(chǎn)、生命或者自由未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪”。修正案中第十四條規(guī)定：“任何人的財產(chǎn)、生命或者自由未經(jīng)正當(dāng)法律程序許可任何州不得剝奪”。這里的法律程序有兩方面的含義：正當(dāng)法律程序的實質(zhì)性和正當(dāng)法律程序的程序性。正當(dāng)法律程序的實質(zhì)性是指限制政府行使權(quán)力的方式，主要是對立法部門的限制。正當(dāng)法律程序的程序性通常是指法律賴以實施的方法。主要限制的是行政部門和司法部門。

（三）人民民主專政理論

我國憲法中規(guī)定的人民民主專政的原則為行政決策聽證制度和行政程序提供了深厚的法理和憲法基礎(chǔ)。我國一九八二年憲法中第二條規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，人民可以通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！逼渲械诙邨l第二款載明:“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依賴人民的支持，經(jīng)常同人民保持密切聯(lián)系，接受人民的監(jiān)督，傾聽人民的建議和意見，努力為人民服務(wù)?！边@兩條規(guī)定都有著鮮明的人民民主性質(zhì)。

至今為止，行政程序法的建設(shè)不足仍為我國依法治國方針的一大缺陷。但是我們也要看到，行政聽證制度作為具體制度是向國外學(xué)習(xí)而引進的，它不是直接來源于憲法規(guī)定，而是直接來源對外國有益的行政法制度的借鑒和運用，但它符合我國社會主義憲法精神。為我國行政法和憲法的發(fā)展提供新的動力和支持。第二章 我國聽證制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀分析

第一節(jié) 我國聽證制度發(fā)展的歷程回顧

二十世紀八十年代末，我國改革開放中的個別前沿地帶，如深圳市，就首次嘗試在公共價格決策領(lǐng)域引入咨詢委員制，在****年十二月十五日，深圳市物價局正式成立具有廣泛代表性的價格咨詢審核機構(gòu)——咨詢委員會，它和聽證制度類似。后來，為了改變政府一元化決策模式，擴大公眾政治參與的機會，使政府決策可以更加公開化、透明化、規(guī)范化和科學(xué)化，使公共政治體制和公共管理體制更加民主化，從一九九六年開始，我國在全國范圍內(nèi)陸續(xù)對立法決策、價格調(diào)整、行政處罰等領(lǐng)域的行政決策體制進行了重大的改革，分別制定了《立法法》、《價格法》、《行政處罰法》、《行政許可法》四部法律，相繼正式引入了聽證制度。

一九九六年三月十七日，《中華人民共和國行政處罰法》審議通過并于同年十月一日正式實施，這是我國首次對聽證制度作出法律上的明確規(guī)定。其中第四十二條明確規(guī)定:“行政機關(guān)作出行政處罰決定，諸如較大數(shù)額罰款、吊銷許可證或者執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照其申請組織聽證。當(dāng)事人無需承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用?！贝送?，該條款及其后的第四十三條還具體規(guī)定了行政處罰聽證的主要程序。至此，“聽證”一詞由學(xué)術(shù)概念轉(zhuǎn)變成為法制實踐，標志著我國在民主法制建設(shè)領(lǐng)域邁出了重要一步。

《中華人民共和國價格法》開創(chuàng)了我國行政決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。一九九七年十二月二十九日，《中華人民共和國價格法》審議通過，并于一九九八年五月一日生效。其中第二十三條規(guī)定:“制定關(guān)系群眾切身利益的公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格、公用事業(yè)價格等政府定價、政府指導(dǎo)價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求經(jīng)營者、消費者和有關(guān)部門的意見，論證其必要性、可行性。”這一規(guī)定標志著我國政府政務(wù)公開又向前邁出了一大步，將我國社會主義民主法制建設(shè)推向了新的高度?！吨腥A人民共和國立法法》的出臺使聽證制度在立法領(lǐng)域得以確立。二○○○年三月十五日，九屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，于當(dāng)年七月一日起生效。其中第34條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，常務(wù)委員會、有關(guān)的專門委員會、法律委員會和工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取聽證會、論證會、座談會等多種形式。法律草案應(yīng)當(dāng)由常務(wù)委員會工作機構(gòu)交由專家、組織和有關(guān)機關(guān)和征求意見，整理意見后送有關(guān)的專門委員會和法律委員會，并根據(jù)需要印發(fā)常務(wù)委員會會議?！钡谖迨藯l還規(guī)定:“在起草行政法規(guī)過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公民、組織和有關(guān)機關(guān)的意見。聽取意見可以采取聽證會、論證會、座談會等多種形式?！薄吨腥A人民共和國立法法》中對于聽證會的規(guī)定標志著我國的行政決策聽證制度步入了一個新階段。

《行政許可法》對聽證申請和聽證程序等作出了進一步細化，聽證制度法制化程度有了更大的提高?！缎姓S可法》吸取了《行政處罰法》的經(jīng)驗并且有了進一步的發(fā)展。表現(xiàn)在兩個方面:一是主要根據(jù)《行政許可法》的性質(zhì)，按照該法第46條和第47條規(guī)定，明確的區(qū)分行政機關(guān)按照申請要求舉行的聽證和按照職權(quán)舉行的聽證，這樣的規(guī)定更加細致、明確，更加符合民主理念。二是該法第48條第2款“行政機關(guān)的行政許可決定應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽證筆錄作出”，這是我國第一次對聽證筆錄的效力作出明確規(guī)定，這也是借鑒案卷排他性原則的結(jié)果。

不僅如此，近年來在一些地方的司法實踐中，也開始引入了聽證制度。二○○年六月，云南省高級檢察院首次舉辦聽證會。同年九月五日，昆明市院舉行該市首次刑事申訴案件公開審查聽證會。近年，還有個別地方法院建立了司法聽證制。如青島市中級法院在接待公民申述的信訪實踐中也已引入聽證制度；遼寧省高級人民法院作出規(guī)定，從二○○二年五月二十一日開始，全省十七個中級人民法院將在國家賠償審判當(dāng)中正式引入公開聽證程序。目前，在全國三分之一左右的省、市、區(qū)法院系統(tǒng)己經(jīng)在國家賠償審判中引入了聽證程序，最高人民法院已經(jīng)要求整個法院系統(tǒng)都要推行這項改革。①也就是說, 迄今為止,聽證制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)的立法、行政與司法等各主要政府部門都開始實施。

① 程剛.遼寧高院引入賠償審判公開聽證程序：“官”與“民”當(dāng)庭質(zhì)證.中國青年報,2002-05-22.第二節(jié) 我國聽證制度現(xiàn)狀分析

聽證制度引入到我國后，已經(jīng)應(yīng)用于社會管理的許多領(lǐng)域。但是，從時間上看，行政決策聽證制度形成和確立的時間還不長；從聽證應(yīng)用領(lǐng)域上看，我國的行政決策聽證制度主要集中于城市規(guī)劃、價格決策和環(huán)境決策等方面。

聽證制度在我國行政決策領(lǐng)域首次以法律形式出現(xiàn)是在一九九八年施行的《價格法》中，在二○○一年七月至十二月間原國家計委又陸續(xù)發(fā)布了《政府價格決策聽證辦法》、《關(guān)于公布價格決策聽證目錄的通知》和《政府制定價格行為規(guī)則》。

在我國政府的大力宣傳和推動下，在行政決策領(lǐng)域里聽證制度穩(wěn)步實施，政府了解民意、尊重民意、調(diào)動公眾政治參與積極性等方面發(fā)揮了重要的作用。行政決策聽證制度在我國現(xiàn)已初見成效：

一、價格決策聽證制度日趨完善

從目前我國價格決策聽證的發(fā)展情況來看，在立法上對價格決策聽證已經(jīng)有了比較完整的規(guī)定，對聽證的范圍和基本要求也有了明確規(guī)定，“政府價格主管部門與有關(guān)機構(gòu)在制定政府定價、政府指導(dǎo)價時，應(yīng)聽取各利益相關(guān)者的意見；制定公益性服務(wù)價格、公用事業(yè)商品價格、自然壟斷經(jīng)營等商品價格時應(yīng)建立聽證會制度，由價格主管部門主持，征求有關(guān)各方意見?！苯鼛啄陜r格聽證會舉行的次數(shù)也在不斷的增多，各個領(lǐng)域中的價格聽證會經(jīng)常見諸電視和報紙，當(dāng)?shù)卣畤栏竦刈裱犠C程序和聽證步驟，不斷總結(jié)并相互借鑒經(jīng)驗，不斷完善價格聽證，使價格決策逐漸趨于規(guī)范化、公開和透明化，在社會上產(chǎn)生了較大的影響，并且有力的推動了其他類型聽證的發(fā)展。

二、公共決策聽證制度關(guān)注度日漸提高

公共決策聽證制度是我國從國外引入的制度，因此無論是我國的行政體制還是傳統(tǒng)的行政文化在形式上和實質(zhì)上都很少提及，聽證一詞對廣大公眾來說是完全陌生的。隨著社會的發(fā)展、時代的進步，聽證制度在我國的廣泛應(yīng)用成為客觀的必然的趨勢。伴隨著聽證實踐的不斷深入，對公共決策聽證的目的以及和聽證有關(guān)的知識都有宣傳和教育的作用，公眾對聽證的價值、聽證的意義和聽證程序都有了正確的認識，明確了決策者在作出與自身利益密切相關(guān)的決策時，自己有了表達和申訴的機會和渠道，政府的行政決策過程也更加公開化和透明化，這就直接促使了聽證制度逐漸步入公眾的視野，公眾對政府行政決策聽證的行政行為流露出非常擁護和支持的態(tài)度，對這一制度寄予了很高的期望，并希望這一制度能夠得到不斷的完善。第三章 我國聽證制度存在的問題及原因分析

第一節(jié) 目前我國聽證制度存在的問題

聽證制度在我國公共決策領(lǐng)域中的應(yīng)用已經(jīng)有一段時間的歷史了。在公共決策制定和實施過程中舉行聽證制度，不僅有利于公民參與和監(jiān)督公共決策的制定和執(zhí)行，而且也有利于消除暗箱操作，防止行政機構(gòu)利用壟斷地位為本部門謀取不正當(dāng)利益，從而實現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、公開化和法制化，并最終有助于提高公共決策的執(zhí)行力、約束力和決斷力。因此，在這一制度剛推行之時，廣大人民群眾對其傾注了極大的熱情和關(guān)注。然而，從歷年來舉辦過的聽證會來過，似乎聽證并沒有實現(xiàn)其作用，決策結(jié)果也幾乎很少受到聽證的影響，聽證逐漸流于形式化，人們對聽證的批評聲不絕于耳，政府的公信力也受到了嚴峻的考驗。之所以聽證會出現(xiàn)這樣的局面，主要的原因是以下幾個方面：

一、聽證相關(guān)的法律制度不健全

我國現(xiàn)有的聽證相關(guān)的法律制度都比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。雖然在《行政處罰法》第四十二條中對行政處罰聽證的形式、參加者、適用范圍等都作了較為明確的規(guī)定，但和國外那些較為成熟的聽證制度相比，仍然不夠詳細具體、缺乏對實踐的指導(dǎo)意義。例如，《政府價格決策聽證辦法》中第三條規(guī)定：“政府價格主管機構(gòu)可以在定價的權(quán)力范圍制定并實施聽證目錄，凡是囊括在聽證目錄里的服務(wù)價格和商品，在制定決策時應(yīng)當(dāng)舉行聽證”，“對于那些不在聽證目錄范圍內(nèi)的其他服務(wù)價格和商品，如果與公眾的利益密切相關(guān)，政府價格主管部門也可以在必要時舉行聽證”。除了以上兩條外，在《政府價格決策聽證辦法》中的其他細則和其他相關(guān)法律、法規(guī)中再沒有出現(xiàn)公眾可以主動提出聽證會申請的依據(jù)。這就使得本規(guī)定無法發(fā)揮其應(yīng)有的實踐作用，有關(guān)部門在制定或調(diào)整與公眾利益密切相關(guān)的公益事業(yè)、壟斷產(chǎn)品、公用事業(yè)等商品價格時，不召開聽證會，自主決定，或者即使召開聽證會也是有關(guān)部門暗箱操作，走走過場。這不僅使公眾的利益受到侵害，更使我國民主與法制的進程受到嚴重的阻礙。在我國立法領(lǐng)域中對聽證的相關(guān)規(guī)定更是粗略，只是規(guī)定可以在擬定法律法規(guī)時舉行聽證會，這在另一層面上的解釋就是也可以不舉行聽證會。因此，我國聽證相關(guān)的法律法規(guī)的不健全，使聽證制度的完善受到了阻礙。

二、聽證程序規(guī)則不完善

目前，我國基本上是由國務(wù)院的職能部門和各地方政府自行制定聽證程序，這既造成了聽證程序規(guī)則混亂的局面，也容易在立法方面產(chǎn)生矛盾。由于聽證程序規(guī)則制定的主觀性較強，甚至有些地區(qū)還沒有關(guān)于聽證制度的成文規(guī)定，制度上的這種缺失導(dǎo)致了聽證準備不夠全面，聽證過程不能公平公正，聽證整體上的透明性和公開性不夠，致使聽證的隨意性較大。例如：2000年在北京舉辦的關(guān)于調(diào)整電信資費問題的價格聽證會，這次聽證會由信息產(chǎn)業(yè)部和國家計委主持召開。在召開前沒有通過任何途徑或方式向社會公告，在召開過程中僅有極個別媒體允許參加；會后也沒有向公眾公布聽證會內(nèi)容和聽證過程①，因此受到了很多質(zhì)疑。這種秘密式的聽證做法受到了一些消費者和專家的質(zhì)疑，電信部門自己提出調(diào)價申請、自己選擇聽證代表、自己主持聽證會、聽證過程不向公眾公開等做法，違反了聽證公正、公開的原則，使聽證制度流于形式，這樣的聽證會不僅嚴重打擊了公眾參與聽證會的積極性，還嚴重影響聽證會的效果，有悖于聽證會的目的，進而影響聽證制度的健康發(fā)展。

三、聽證結(jié)果不被重視

從目前舉辦聽證會的情況來看，大部分聽證的效果還是不能令公眾信服，組織聽證的相關(guān)利益主體，更傾向于選擇那些立場觀點與自己一致的聽證代表，很顯然，根據(jù)組織者的意愿選出的聽證代表并不具有代表性，他們的觀點并不能代表其他公眾的意見。即使聽證過程客觀公正，但聽證結(jié)果對公共決策的影響也是微乎其微的。一些地方組織的價格聽證會，即使提案被絕大多數(shù)聽證代表反對，原定方案仍可以照常實施。以重慶市二○○二年六月二十四日召開的重慶路橋年 ①《試論聽證制度在構(gòu)建和諧社會中的作用》，法律咨詢網(wǎng)http://law.u258.net/Article/fw/hzfl/95803_4.html 票制聽證會為例，此次聽證會持續(xù)了四個小時，共有二十一位聽證代表在會上發(fā)言，僅有三位代表贊成年票制的兩個方案，這三位聽證代表包括路橋公司在內(nèi)，即便如此，重慶路橋收費標準仍然在次日批準通過。其實，這次的年票價格早在聽證會舉行前就已經(jīng)確定，①如果聽證結(jié)果不能影響相關(guān)部門的決定，或者說相關(guān)部門在做最后決定時沒有考慮聽證結(jié)果，那么聽證就只是簡單的收集公眾意見的方式，而這與聽證的目的和意義是背道而馳的。聽證是為無法直接參與公共決策的公眾開創(chuàng)一條可以公平、公開表達自己意見和觀點的一個可靠渠道，決策者在制定公共決策時應(yīng)該考慮到這一表達的影響，聽證過程和結(jié)果、最后公共決策的結(jié)果都應(yīng)當(dāng)公開。在最后公共決策的結(jié)果中，要對聽證結(jié)果是否采納給予說明，無論是未采用或被采用的聽證意見，都應(yīng)當(dāng)陳述原因。如果聽證達不到這樣的作用，那么就只能成為打著民主與公正權(quán)利旗號的形式主義，公眾參與的積極性和熱情就會喪失。我國現(xiàn)行的和聽證有關(guān)的法律法規(guī)有三個：《行政處罰法》、《政府價格決策聽證辦法》和《立法法》，在這三個法律中對聽證結(jié)果是否對最后決策結(jié)果具有影響力都沒有作出具體明確的規(guī)定，這就在很大程度上弱化了聽證會的價值。任何形式的聽證會，聽證結(jié)果都應(yīng)具有一定程度的法律效力，都應(yīng)能夠約束決策者的政策行為。如果缺乏這種約束力，長此以往公眾就會喪失對聽證會的信心和熱情。近幾年舉辦過的聽證會，諸如鐵路票價聽證會、自來水價格聽證會、手機漫游費聽證會等，聽證結(jié)果在最后的公共決策中并沒有體現(xiàn)，公共決策并沒有受到聽證結(jié)果的影響，價格聽證會被認為是“漲價會”，公眾對聽證的信心正在逐漸降低。

四、信息不對稱

聽證制度在我國的公共決策體制下首先遵循的原因就是公正公開原則，信息公開對公民參與聽證的積極性和主動性以及公民對聽證制度的依賴有直接的影響。在公共決策過程中與公眾利益密切相關(guān)的信息往往掌握在決策者手中，公眾能得到的有效信息少之又少，聽證過程實際上是各方利益代表博弈的過程，而由 ① 于小水《重慶路橋年票制：聽證會成“走過場”？》，南方周末，2002-07-18 于公眾和決策者掌握的信息不對稱，使得公眾在博弈過程中處于劣勢地位。使得公眾在博弈過程中處于劣勢。

在我國現(xiàn)行的和聽證有關(guān)的法律法規(guī)中，并沒有針對信息公開作出的詳細規(guī)定。雖然《行政處罰法》中對聽證前的通知、告知作出了制度規(guī)定，但在聽證實踐中有關(guān)部門提供的和聽證有關(guān)的信息大多是片面的，不完整的。在《政府價格決策聽證辦法》中更是沒有對信息公開作出明確的程序性規(guī)定。在二○○二年舉行的鐵路春運價格聽證上，鐵道部只是選擇性的公布了有利于提價的資料和信息，對于影響提價的信息則絲毫沒有公布，對于鐵道部不提供的信息，聽證代表無法從其他渠道獲得，即使是那些已經(jīng)公布的信息，由于與聽證有關(guān)的材料一般都比較專業(yè)，而聽證代表不可能都是專家，況且聽證準備時間都不長，要把所有的信息資料都研究透徹存在很大的難度，這樣就很難在聽證中提出論據(jù)充分的觀點和意見，這種信息公開不徹底的做法，致使公眾無法準確、完整地表達自己的意見和觀點，影響了聽證會作用的發(fā)揮，也不利于作出公正客觀的公共決策。

第二節(jié) 我國聽證制度存在問題原因分析

一、公共決策價值偏離公共性

在傳統(tǒng)政治文化和行政文化影響下，我國公共決策者或多或少抱有“民可使由之，不可使知之”等思想觀念，認為政治和決策乃是政府的事情，喜歡“為民決策”。在這種思想觀念的作用下，政府行政決策制定與執(zhí)行往往是在較為封閉的系統(tǒng)內(nèi)進行的，政府啟動決策，政府圈定決定，政府實施決策。公共決策信息具有高度的壟斷性，從上而下，往往是紅頭文件的你來我往，而公眾和社會團體常常被排除在公共決策過程之外，只有被動地接受既定的事實。在傳統(tǒng)公共決策體制下，公共決策的公開性、民主性和科學(xué)性都顯得十分貧乏和不足，封鎖信息、暗箱決策等是決策者常有的觀念和做法，公眾缺乏知情權(quán)，要了解“內(nèi)部情報”不是一件容易的事。

公共決策制定就是公共權(quán)力的行使，政府公共決策理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)該是以公共利益為價值目標的，最大限度地促進政府資源和社會資源的公平分配，滿足社會各方的利益需求，實現(xiàn)社會公正。但在現(xiàn)實中，公共決策者也可能是一個“經(jīng)濟人”，公共決策主體的“經(jīng)濟人”假設(shè)表明，公共決策者不一定總是以公共利益為首選目標，在特定的境遇下他們也可能會損公肥私，利用公共權(quán)力為自己、為部門或地區(qū)謀取利益。我國公共決策利益的區(qū)域化、部門化傾向比較突出。

由于聽證制度在我國的發(fā)展起步較晚，其理論和實踐在時間上都有些倉促，社會整體對其在政府行為中的重要性認識不足，使聽證制度沒有深入到政府行為的各個方面，沒有在全社會形成聽證意識。同時聽證制度沒有被有效執(zhí)行最重要的原因是國家行政機構(gòu)還沒有完成自身角色的轉(zhuǎn)換，還沒有實現(xiàn)完全的依法行政，國家關(guān)于聽證的民主法制建設(shè)與聽證實踐不能同步發(fā)展。聽證程序以及相關(guān)部門的行為沒有受到及時有效的監(jiān)督，缺少嚴格、詳細的規(guī)定。因此，不僅要加大對聽證制度相關(guān)政策的宣傳工作，還要將聽證程序逐步的規(guī)范化、法制化。

二、公共決策組織機構(gòu)不合理

現(xiàn)代公共決策體制是由決策中樞系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策監(jiān)控系統(tǒng)、決策執(zhí)行系統(tǒng)與決策信息系統(tǒng)構(gòu)成的完整的組織體系，同時謀與斷、決策與執(zhí)行以及決策制定、執(zhí)行與監(jiān)督等相互分離又是現(xiàn)代公共決策體制的發(fā)展方向。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國也逐步建立了較為完整的公共決策體制，而且也注意到各個系統(tǒng)之間的相互合作、相互制約與相互溝通協(xié)調(diào)。但總體而言，我國公共決策組織結(jié)構(gòu)還不夠完善，存在著決策制定與決策執(zhí)行的高度統(tǒng)一、決策咨詢系統(tǒng)和決策信息系統(tǒng)缺乏獨立性等問題。國外許多國家行政改革的主要內(nèi)容之一，就是實現(xiàn)“劃槳” 與“掌舵”的分工協(xié)作。近些年來，我國黨和政府也十分注重處理決策制定和決策執(zhí)行之間的關(guān)系。但是長期以來，我國政府既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能于一身，這就造成了決策偏離公共性、公共決策執(zhí)行力低下等諸多問題。

隨著公共決策的日益復(fù)雜化、科學(xué)化，我國公共決策的信息機構(gòu)和咨詢機構(gòu)逐步得以發(fā)展，但是由于我國信息機構(gòu)和咨詢機構(gòu)主要都在體制內(nèi)，政府研究機構(gòu)還是無法擺脫“吃財政飯”的境遇，無論是經(jīng)費還是人員任用等方面都受到政府相關(guān)部門的控制，缺乏獨立自主性，加上人員專業(yè)化程度較低，使得我國體制內(nèi)的信息機構(gòu)和咨詢機構(gòu)作用還相當(dāng)有限。作為信息機構(gòu)和咨詢機構(gòu)，應(yīng)做好政策研究，為決策者提供決策充分大量的信息等本職工作，使謀的功能充分發(fā)揮。在國外，信息機構(gòu)和咨詢機構(gòu)都保持著最基本的獨立性的地位，他們可以根據(jù)自身需要接受委托，研究過程可以獨立完成，這樣得出的研究結(jié)果就會比較準確、公正和客觀。但是我國各級政策研究室，通常不是獨立自主地出主意，而是常常忙于為領(lǐng)導(dǎo)寫稿子，成為領(lǐng)導(dǎo)的秘書班子，缺乏犯顏直諫的勇氣。同時，體制上咨詢機構(gòu)的發(fā)育不良，也使得我國信息咨詢機構(gòu)缺乏必要的競爭，缺乏競爭的結(jié)果是信息咨詢供給的質(zhì)量并不高，而科學(xué)化決策的做出離不開信息機構(gòu)和咨詢機構(gòu)的市場化、獨立化和成熟化。

三、公共決策監(jiān)督的缺失與滯后

我國已經(jīng)形成了政治監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和公眾個人監(jiān)督相結(jié)合的一整套公共決策監(jiān)督體系，但在公共決策監(jiān)督實踐中，也暴露出了問題，還沒有使監(jiān)督體系成為分工合理、運轉(zhuǎn)高效、嚴密有序的整體，監(jiān)督合力的效果也沒有真正顯示出來。首先，我國公共決策監(jiān)督存在著監(jiān)督渠道不夠暢通，群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督以及自下而上監(jiān)督乏力的問題。群眾監(jiān)督乏力和不足的原因是多方面的，一方面由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，我國群眾的政治參與意識還比較淡薄，還不會或不習(xí)慣行使監(jiān)督權(quán)以監(jiān)控公共決策的制定與實施；另一方面，由于政府信息不夠公開，信訪渠道不夠暢達，群眾監(jiān)督權(quán)的保障機制不夠完善，無法有效行使監(jiān)督權(quán)。同樣，社會輿論的監(jiān)督權(quán)也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的保障，加上監(jiān)督信息的不靈，因而很難發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督效力。其次，在監(jiān)督的環(huán)節(jié)上，我國公共決策監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，而對事前和事中監(jiān)督重視不足。決策失誤帶來的巨大損失即使是事后的懲處和糾偏也難以挽回。最后，我國公共決策監(jiān)督的法制化和程序化程度不高。近幾年來，雖然我國也出臺了一系列的監(jiān)督法律法規(guī)，但在法律法規(guī)保障體系方面公共決策的監(jiān)督還不夠完善，公共決策監(jiān)督的標準和方法不夠明確，由于缺乏必要的規(guī)范性而導(dǎo)致監(jiān)督過程的自由裁量權(quán)和主觀隨意性都比較大，難以發(fā)揮出監(jiān)督的效力。

四、行政問責(zé)制不夠完善

我國行政問責(zé)制的不完善和不健全主要表現(xiàn)為行政問責(zé)配套制度的缺失：一是專門監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性，存在著問責(zé)缺位、問責(zé)不力、問責(zé)乏力、問責(zé)不到位等現(xiàn)象；二是人大問責(zé)機制的缺位，人大問責(zé)缺少詳細的執(zhí)行程序和具體的規(guī)范；三是公民和社會力量參與問責(zé)的途徑匱乏；四是行政問責(zé)法律制度上的缺位。雖然自二○○三年起我國中央政府和有些地方政府陸續(xù)制定了有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)章，但我國行政問責(zé)制在現(xiàn)階段還沒有成為正式的法律法規(guī)，還只是中央政府或地方性的政府規(guī)章。①

五、公民的民主意識淡薄

公民的民主意識直接影響著民主制度的有效性，倘若公民的民主意識普遍較高，那么民主制度的實施就會比較順利，民主制度的價值也會得到充分的體現(xiàn)。然而，目前我國公民普遍的政治參與意識不高，對于聽證這一較新的事物就更無法深刻理解和參與，公民的素質(zhì)和知識水平直接決定著其能否有效的參與到聽證過程中。第一，目前我國公民的政治參與意識、權(quán)利意識和法律主體意識比較淡薄，還沒有通過法定權(quán)利的行使來主動維護和實現(xiàn)自身利益的意識；第二，由于受到政治素質(zhì)和文化水平的限制，有的公民還不能夠準確完整地敘述自己的觀點，或者發(fā)表的觀點缺少理論根據(jù)，或在聽證中出于對某些權(quán)威的無以應(yīng)對，不敢完整表達自己的正確觀點，無法暢所欲言，并提出正確的建議和意見。這不僅無法使聽證制度達到目的，而且還會增加行政成本。③ ② ①② 周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國檢察出版社2006年版，第271—280頁

彭宗超、薛瀾，闞珂《聽證制度：透明決策與公共治理》，清華大學(xué)出版社，2004年版，第82頁 ③ 廖秀健《我國聽證制度存在的問題及原因分析》，行政與法，2004，1 第四章 公共決策體制視閾下聽證制度的完善措施

第一節(jié) 塑造公正的聽證理念

規(guī)范化的規(guī)則體系的存在，是一個社會能否保持良性運的前提，而制度是最為重要的規(guī)則體系?，F(xiàn)代社會中,政策制定的民主化、法制化日益深入人心中，平等、公正的理念已經(jīng)成為制度制定的依據(jù)。約翰·羅爾斯曾說過:“評判一項社會制度是否具有價值，首先應(yīng)該看的是此項制度是否公平?！薄耙粋€組織良好的社會，維護和實現(xiàn)組織成員的利益是制度設(shè)計的宗旨，同時公開的正義觀管理理念也有效的管理組織。亦即，它是一個這樣的社會，在那里:(1)正義被視為每個社會成員都自然而然遵守的基本原則(2)正義是每個社會成員都認定的制定社會制度的基礎(chǔ)①聽證制度是一項具體規(guī)則，運用于公共決策領(lǐng)域，自然也應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會公正理念，在構(gòu)建和實施聽證制度的過程中徹底貫徹公正理念。

理念是實踐的先導(dǎo)，堅持聽證理念的公正性是建立和實施公正的聽證制度的根本要求和前提基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)公共決策民主化、科學(xué)化、公正化的內(nèi)在動力支持。長期以來，法律思想存在著輕程序、重實體的觀念，使人們對程序法的重視程度受到了很大的影響。在思想觀念上,錯誤地認為程序會阻礙效率，認識不到程序?qū)π释绦驅(qū)嶓w一樣，都有積極的一面。在立法上,片面的追求實現(xiàn)公共權(quán)力，規(guī)則制定上往往偏重于實體,而疏忽了對程序合法性的重視；我們在堅持公正的聽證理念方面需要做到以下幾點:

一、提高聽證組織人員民主決策的理念

構(gòu)建和實施聽證制度的機構(gòu)和相關(guān)人員應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的決策觀念，把一切與有悖于建設(shè)社會主義和諧社會和不符合時代發(fā)展要求的觀念統(tǒng)統(tǒng)拋棄，重新樹立民主決策的理念。最根本的做法是，以“三個代表”的重要思想為指導(dǎo)，堅持以人 ① [美]羅爾斯.正義論.中國社會科學(xué)出版社,1988:1~3.為本，在制定公共決策時，始終堅持把人民群眾的愿望和根本利益放在首位，堅持從群眾中來到群眾中去的工作路線，充分信賴并發(fā)揮人民群眾的力量和智慧。

黨在十六大報告中提出了實現(xiàn)決策體制民主化、科學(xué)化的總體要求:“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力?！痹凇叭齻€代表”理論研討會上胡錦濤總書記也在講話中強調(diào):“馬克思主義政黨的方針政策、理論路線和全部工作，只有得民心、順民意、謀民利，切實從人民群眾的根本利益出發(fā)，才能永遠被人民群眾擁護和尊重?！甭犠C制度的根本意義就在于通過不同利益方意見的陳述，能夠協(xié)調(diào)和發(fā)展社會多方利益。它為普通民眾提供了一條程序上的路徑，使他們能夠與政府及有關(guān)部門之間進行溝通和交流，可以使政府更好、更直接地懂民意、知民情、靠民力、用民智，從而使人民群眾真正參與到民主決策過程中。

然而，提高組織者的素質(zhì)，樹立民主決策的理念不是一促而就的，是一個循序漸進的過程。我國行政領(lǐng)域長期受權(quán)威主義的影響，并且這種影響在較長的時間內(nèi)仍然會存在，長官意志、一言堂、個人崇拜等行為影響了民主決策的實施，對我國聽證制度的改革和完善產(chǎn)生了一定的阻礙。行政機關(guān)在行使公共權(quán)力時，習(xí)慣于按部就班，服從命令，因此，對充分發(fā)揮民主決策作用的聽證程序會有一些消極情緒，不夠重視聽證制度。而一些聽證組織者對聽證制度的理解不到位，并且受到自身素質(zhì)條件的制約，認為聽證的具體實施不是依據(jù)聽證制度的規(guī)定，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)者的主觀觀念；或是相關(guān)部門的組織者與學(xué)者之間的溝通交流不夠，沒有充分了解聽證在國內(nèi)外的實踐情況，無法領(lǐng)會聽證的精髓，不能深刻理解聽證的作用和意義，從而限制了聽證作用的發(fā)揮，比如，聽證代表不具有平等的發(fā)言機會，聽證公開的范圍和程度不夠，無法有效發(fā)揮專家和學(xué)者作用等等問題時有存在。

因此，轉(zhuǎn)變聽證組織者的觀念、提高聽證組織者的素質(zhì)，直接影響著聽證制度的順利實施。為此，要切實提高組織者的民主觀念和依法行政的觀念，使他們的角色定位由“管理者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，此外，還要采取一些辦法幫助組織者提高對聽證核心意義的理解和把握，轉(zhuǎn)變其對聽證制度的錯誤觀念，比如，對聽證組織者進行相關(guān)知識和實踐的培訓(xùn)；舉辦聽證交流會或者研討會，提高對聽證制度的認識；學(xué)習(xí)其它部門或省市對聽證制度實施的成功案例；加強與學(xué)術(shù)界的交流與合作等。

二、樹立符合我國國情的聽證制度理念

任何一項科學(xué)的理論要想強大的生命力，必須與適宜的土壤相結(jié)合。聽證制度是源自西方國家的一項程序性制度，而且在西方的發(fā)展也較為成熟，對我國來說它是一個舶來品，是具有外來的借鑒意義的制度。我國引入聽證制度的時間并不長，倘若我們只是一味的照搬照抄，不能與我國的國情相結(jié)合，形成具有中國特色的聽證制度，那么是無法最大程度的發(fā)揮聽證制度價值的。此外，應(yīng)將聽證制度上升到法律層面上，使它作為一項法定程序在公共決策領(lǐng)域中固定下來。聽證制度在我國公共決策過程中的地位目前尚無明確的定位，但有一點可以肯定，就是如果沒有強有力的合法性基礎(chǔ)，聽證制度的程序建設(shè)就無從談起。

三、嚴格遵循聽證制度的原則

（一）遵守公正和公開原則

消除非公正因素最有效的方法就是保持聽證過程的公正性和公開性。馬懷德先生認為，聽證程序能夠順利進行的前提條件就是保證聽證過程的公開，同時它也保障了行政機關(guān)采用正確的方式方法行使行政權(quán)力。依據(jù)這一原則，除涉及個人隱私、商業(yè)秘密或國家秘密外，必須以公開的方式執(zhí)行聽證，公開包括很多方面，如在舉行聽證前事先告知；允許新聞媒體對聽證過程進行全面詳盡的報道和社會公眾旁聽；公開和聽證會有關(guān)的資料；聽證記錄和在聽證會上形成的資料、聽證的處理結(jié)果和聽證結(jié)果被采納或未被采納的理由都應(yīng)向公眾告知。

（二）遵守參與原則

行政機關(guān)應(yīng)留出合理的時間，使出席聽證會的參加者能夠充分的準備辯論材料和陳述意見。由案情的復(fù)雜性、相關(guān)人和當(dāng)事人的住所遠近等主客觀因素來決定準備時間的長短。聽證召開前應(yīng)向公眾公開以下相關(guān)信息：聽證的主題、聽證會涉及的事項、聽證的發(fā)起人和組織者、聽證時間地點、聽證的議程、聽證代表名單等。

（三）遵守案卷排他性原則

聽證程序在法律中已有規(guī)定，就要發(fā)揮它應(yīng)有的作用，若決定是按照正式程序作出的，那就不能以當(dāng)事人未論證和未知悉的事實為依據(jù)，只能以案卷為根據(jù)。

（四）遵守按程序辦事的理念

培育行政機構(gòu)及其工作人員的按程序辦事的觀念，強調(diào)必須依法辦事。同時把程序公正理念推廣到全社會，實現(xiàn)社會觀念以“程序法治”為基礎(chǔ)。因為只有當(dāng)全社會增強了程序性權(quán)利和程序公正的意識，才能有效的制約和監(jiān)督行政機關(guān)為公正和程序違法的行為①。

程序觀念在我國行政機關(guān)中長期不被重視，因此行政人員在行使行政權(quán)力時常無視程序的存在，按主觀意愿辦事的現(xiàn)象時有發(fā)生，有時候為了達到目的甚至不擇手段，可見行政機關(guān)已經(jīng)在很大程度上無視程序原則。因此，行政機關(guān)應(yīng)對程序觀念有正確的認知，樹立按程序行政的觀念。依法確立合理的公共決策程序是推進我國公共決策體制科學(xué)化的重要保證。一個完善的公共決策程序就是一個完整的科學(xué)體系，科學(xué)的公共決策程序可以防止聽證決策的隨意性。從經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向依照程序和規(guī)范決策，目的就是要使得公共決策能夠在科學(xué)的決策理論和決策方法指導(dǎo)下，遵照科學(xué)的決策程序，最終實現(xiàn)公共決策和公共決策體制的科學(xué)化。也就是說，公共決策和公共決策體制的科學(xué)化，既要求公共決策的制定和實施是符合程序的，符合經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)律的，也要求公共決策的方案必須是科學(xué)的，必須從實際出發(fā)，選用科學(xué)的決策方式，確定最符合人民群眾利益的最佳決策方案。因此，要轉(zhuǎn)變聽證組織者的觀念，樹立民主和為人民服務(wù)的理念。如果不把這種理念貫徹下去，那么就無法實現(xiàn)民主政治，更無法有效的發(fā)揮聽證制度的作用。

同時為了使聽證制度的作用能夠最大程度地發(fā)揮，應(yīng)拓展和加大對聽證制度的宣傳途徑和力度,加深行政機關(guān)對聽證制度的認識，為聽證制度的順利 利打下 ① 王錫鋅.行政程序法理念與制度研究.北京:中國民主法制出版社,2007.2:285.基礎(chǔ)。而且行政機構(gòu)對自身應(yīng)有正確的定位，樹立“服務(wù)行政”的觀念,對公眾提出的意見和建議要積極聽取，在作出行政決策時認真考慮，隨時接受公眾的監(jiān)督；另一方面,公眾政治參與的意識和熱情應(yīng)進一步增強, 積極參與到行政決策過程之中,行使當(dāng)家作主的權(quán)利,對行政機關(guān)進行監(jiān)督。聽證的參與人員，包括聽證代表、聽證主持人、聽證組織者等，都應(yīng)對聽證制度有正確的認識，應(yīng)明確自身責(zé)任，以誠信原則為基礎(chǔ)，嚴肅對待聽證過程，對自己的言行負責(zé)，嚴格執(zhí)行聽證程序，嚴謹認真地行使自身的權(quán)利。

（五）遵守職能分離原則

這一原則來源于英國的自然公正原則，是指為了保證聽證的公平，聽證的組織人員和主持者從事和裁決的活動不能與聽證行為不相符，依據(jù)這項規(guī)定，聽證主持人和有權(quán)對聽證做出最終審判的人不能是同一部門的人，也就是說，同一部門不能既是聽證的執(zhí)行者同時又是聽證的裁決者，聽證應(yīng)當(dāng)由非聽證執(zhí)行者的其他人員來主持。我國《行政處罰法》在第四十二條第一款第四項中已有規(guī)定:“應(yīng)由行政機構(gòu)指定的非本案調(diào)查人擔(dān)任聽證的主持人?！?/p>

四、提高公民的聽證意識

“那些先進的現(xiàn)代制度能否達到預(yù)期效果，最終取得成功，取決于使用它們的人的現(xiàn)代品質(zhì)和人格。”同樣，要使聽證制度在我國發(fā)揮重要的作用，也決定于我國公眾素質(zhì)的改善，但在現(xiàn)在這一階段，首要任務(wù)是使公民的聽證意識得到提高。只有公民的聽證意識提高了，公民才會了解聽證，才會有參與的熱情，才會為聽證制度的完善和發(fā)展作出貢獻。

我們現(xiàn)行的聽證制度的原因在一定程度上阻礙了公民聽證意識的提高，同時，公民聽證意識的提高還受到傳統(tǒng)觀念的束縛和公民自身原因的影響。

首先，由于在我國封建社會中，只有“人”的意識，不存在民主的觀念，即使是在相對開明的君主統(tǒng)治下，公眾也沒有權(quán)利參與政治事務(wù)，只能履行義務(wù)和被動的服從，這是公民缺乏政治參與意識的一個主要原因。盡管近年來公民的主體意識和民主觀念在市場經(jīng)濟的影響下有了提高，但總體局面仍然不如人意。其次，在以往行政決策的制定過程中，公民參與的空間不大，久而久之形成了冷漠的政治態(tài)度。因此，雖然現(xiàn)在為公民提供了參與行政決策的機會，但長期以來形成的“人微言輕”的觀點束縛了他們的積極性的主動性。加之從舉辦過的聽證會來看，公民的觀點和建議沒有受到足夠的重視，公民的參與意識就更加無法提高了。再次，在參與行政決策的過程中，公民的個人動機是追求個人利益的最大化，參與行政決策需要時間、精力上的一些付出，有些公民會考慮個人得失。行政政策的效用可以共享，即其他公民對行政政策的努力得的成果，即使沒有參與其人的人也可以享用。根據(jù)“理性經(jīng)濟人”假設(shè)，最“經(jīng)濟”的做法就是等待分享別人的勞動成果。由此可見，要想改變公民傳統(tǒng)的思想意識，提高聽證參與意識，首先要做的工作就是加強對公民的教育工作，對公民進行必要的規(guī)則、技能和政治知識的培訓(xùn)，增強公民的主人翁意識，使公民意識到積極的政治參與是公民權(quán)利的體現(xiàn)，也是維護自身權(quán)益的有效途徑。

第二節(jié) 制定公正的聽證程序

在現(xiàn)代法治社會中，人們?nèi)找鎸Τ绦虻恼x引起極大的關(guān)注。人們在日常生活中的交涉，以通常的生活經(jīng)驗看，例如合同的締結(jié)與解除、對某個問題的協(xié)商和解決、市場競爭的方式等等，人們之間相互行為的展開和進行都必須遵循一定的程序。程序本身應(yīng)當(dāng)至少在某種最低程度上滿足公正要求。如果一個程序顯失公正，就等于強迫公眾接受這種種不公正的待遇。那么公眾支持這一程序的道德基礎(chǔ)也就不存在了，程序的正義體現(xiàn)在能夠充分實現(xiàn)程序性權(quán)利和程序內(nèi)在價值，是對程序公正的規(guī)范性的要求和命令。所謂程序公正，是指制定和執(zhí)行與公正有關(guān)的法律、條例、法規(guī)及其他政策時應(yīng)當(dāng)依據(jù)的基本原則和過程安排。①聽證程序是聽證制度的最重要的組成部分，這項程序設(shè)立的公正、科學(xué)與否，將對聽證結(jié)論的作出、聽證效果、聽證結(jié)果的順利實施產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。制定公正的聽 ① 吳忠民.社會公正論.山東人民出版社,2004:24.證程序，有利于保障我國的程序公正，也是建立和實施我國聽證制度公正性的核心環(huán)節(jié)。

程序公正有著無法取替的作用，它有利于社會公正理念在最大程度上的實現(xiàn)，為社會的正常運行和健康發(fā)展提供了有力保障。聽證程序公正主要有四個方面的優(yōu)點：首先，通過向民眾提供平等、充分的發(fā)言機會，可以避免當(dāng)事人出現(xiàn)過激行為，有利于緩和矛盾；其次，聽證程序的公正性既能避免決策者的隨意專斷，又能為其作出合理的裁量保留了余地。第三，在規(guī)定決策者一系列義務(wù)的同時又賦予了當(dāng)事人適當(dāng)?shù)臋?quán)利，保障了聽證參與者的人格尊嚴，有利于其主體地位的實現(xiàn)。第四，通過一系列明確、具體的規(guī)定，保障了正常、有序的聽證過程，從而實現(xiàn)了效率與決策公正的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

程序公正的改革應(yīng)把建立“有效、公平、公正、公開”的程序制度體系作為基本目標。秉承這個目標，針對目前聽證制度的不足之處，本文嘗試著提出一些建議：

一、聽證形式發(fā)展的多樣化

聽證的主要目的在做出公共決策這前聽取公眾或利益相關(guān)人的意見，并不僅限于聽證會這一種形式，可以根據(jù)實際情況使聽證形式多樣化，這樣不僅有利于提高聽證效率，節(jié)約聽證成本，調(diào)動公眾參與的積極性，同時也推動了聽證制度的改革和創(chuàng)新。美國在聽證程序的形式上，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，主要有正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序，近幾年又出現(xiàn)了混合聽證。審判型的正式聽證是行政機關(guān)依照法院的審訊流程和規(guī)范，對證人進行詢問和收集證據(jù)的聽證程序。正式聽證要求行政機構(gòu)作出的行政決策和制定的規(guī)章必須以聽證記錄作為依據(jù)，這就使行政機構(gòu)在作出行政決策和制定規(guī)章時的自由裁量權(quán)受到了極大的限制，因此，這種聽證程序越來越受到詬病。非正式聽證比較靈活，而且行政機關(guān)自由裁量的范圍也更加寬泛。美國有位法學(xué)家曾經(jīng)做過估測，非分式聽證在美國的行政聽證中占有高達百分之九十的比例，而正式聽證所占比例還不到百分之一。混合聽證是指行政機構(gòu)采用多種制度形式制定規(guī)章，例如通信、口頭評論、輿論評論、聽證、會議評論等?；旌下犠C有利于彌補正式聽證和非正式聽證的不足，因此使用頻率和重視程度逐漸提高。此外，諸如日本、德國、英國等國也都非常重視運用非正式聽證形式。我國應(yīng)當(dāng)對國外經(jīng)驗采取科學(xué)借鑒的態(tài)度，在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，靈活運用現(xiàn)有的聽證形式，并且不斷對聽證形式進行有效的創(chuàng)新。

二、規(guī)范聽證會的具體規(guī)則

從整體角度看，我國現(xiàn)有法律對聽證會具體步驟的規(guī)定還處于薄弱環(huán)節(jié)，只是在一些行政規(guī)章、法規(guī)中對聽證會的具體步驟作出了說明，如《政府價格決策聽證辦法》等，但仍不完善，需要在細節(jié)上加以補充。尤其需要完善和規(guī)范具體操作規(guī)則的制度是我國的立法聽證制度，包括聽證會前需要做的準備、聽證過程的實施和監(jiān)督、聽證會結(jié)果的后續(xù)落實等等。對聽證會具體程序的規(guī)范，并不是要使聽證模式千篇一律，而是要在規(guī)范的同時兼顧靈活性。舉例來說，國家可以以立法的形式將聽證會程序分為輔助性程序和必備程序兩種。這樣，各地在舉辦聽證會時，就可以在遵循必備程序的前提下，靈活選擇更有利于實現(xiàn)聽證目標的輔助性程序，這樣既體現(xiàn)了效率原則，也有利于維護聽證制度的公正性。

三、加大對聽證效果的監(jiān)督力度

聽證的效果如果，聽證制度的價值是否得到了體現(xiàn)，要在聽證會結(jié)束后才能衡量。因為衡量聽證實效的客觀標準聽取決于聽證結(jié)果對公共決策是否會產(chǎn)生影響。事實上，經(jīng)常會出現(xiàn)聽證失效的問題，2006年4月26日，甘肅省消協(xié)和中國消協(xié)聯(lián)合發(fā)布觀點，價格聽證要防止走過場。觀點指出，有線電視、公交車、出租車、水、電、熱、氣、煤等公益性服務(wù)業(yè)和公用事業(yè)的價格與廣大百姓的生活密切相關(guān)，一旦不能得到有力監(jiān)管，消費者的利益益就會受到損害。①為保證聽證 ① http://004km.cn/journal/readnews.php?time=100604&newsid=1034 實效的公正公平，除上述樹立公正的理念和制定公正的程序外，還應(yīng)重視社會監(jiān)督體制的建設(shè)，這種監(jiān)督體制強調(diào)的是一種多層面的、全方位的、持續(xù)的社會監(jiān)督。由于社會監(jiān)督缺乏一定的力度，隨處可見聽證失效的例子。以二○○年九月，電信資費調(diào)整舉辦的聽證會為例，相關(guān)部門頗費心思:既要保證會議紀律的嚴格，又要親自選擇確定聽證代表；既要告誡有資格參加會議的幾位記者不要多嘴多舌，沉默是金，又要在會場內(nèi)外部署人馬加強監(jiān)控；既要使消費者信服的接受聽證結(jié)果，更要在調(diào)價方案中得到最大的利益。在聽證會結(jié)束的4個月之后，中央電視臺才被允許對此聽證內(nèi)容進行報道，并且報道的內(nèi)容也受到了限制。再如二○○二年一月舉行的全國鐵路價格聽證會，在聽證會舉辦前消費者代表就被隔離起來，在會前聽證代表不能與其他公眾交流，無法真正的反映民意?？捎嘘P(guān)部門卻說:“為使代表能夠充分做好準備，集中精力，不受外界干擾，也避免其他人影響其公正立場?！边@種解釋是不能令人信服和接受的。①

因此，可以通過監(jiān)督機制的建立來對聽證程序?qū)嵤┍O(jiān)控。主要是對聽證程序的合法性和聽證結(jié)果執(zhí)行的合法性、合理性來進行監(jiān)督與審查。這種監(jiān)督是十分重要的，因為聽證制度在我國剛風(fēng)肖起，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，具體的執(zhí)行標準也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，行政決策機關(guān)和相關(guān)工作人員對聽證制度了解得也不夠全面徹底，缺乏實踐經(jīng)驗，因此，也就不可避免的在實施過程中出現(xiàn)失誤，使聽證制度流于形式。應(yīng)該建立相應(yīng)的制約監(jiān)督機制，一方面要健全崗位職責(zé)體系和過失問責(zé)制度，完善公共決策的層級監(jiān)督機制。公共決策的層級監(jiān)督是指行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為上級官員對下級、官員中央對地方的監(jiān)督。作為一種單一制的中央集權(quán)制國家，我國公共決策的層級監(jiān)督具有內(nèi)在的優(yōu)勢，易于自上而下實施監(jiān)督，但自下而上監(jiān)督還比較困難，而且由于行政層級監(jiān)督缺乏相關(guān)立法，監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍、監(jiān)督結(jié)果、監(jiān)督主體以及監(jiān)督內(nèi)容運用的規(guī)定都不十分明確，使公共決策層級監(jiān)督存在著很多不盡人意的地方。因此，需要進一步完善公共決策層級監(jiān)督的有關(guān)立法，加強行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督與自我糾錯能力；另一方面對行政執(zhí)行過程實施外部監(jiān)督也是理所當(dāng)然的，例如國家權(quán) ① 劉金霞.價格聽證:要的就是經(jīng)濟民主.中國經(jīng)濟時報,2002:17 力機關(guān)的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、審判檢察監(jiān)督行政機關(guān)的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。

違反聽證程序的情況主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面是沒有按照規(guī)定舉行聽證；另一方面是在聽證過程中做出了有悖于聽證程序規(guī)定的行政行為。在我國現(xiàn)行法律中，沒有哪一項法律是針對違反聽證程序應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出的。若要保障聽證制度的順利實施，必須要建立統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督體系。要以立法的形式對聽證程序嚴格規(guī)范，結(jié)合法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和審計監(jiān)督，形成全方面多層次的監(jiān)督制度，保證聽證的公正和公開。在召開聽證會的前期，在聽證召開的過程中，也要對聽證的每個環(huán)節(jié)和步驟都進行監(jiān)督，力求使聽證的每項進展都公正透明。

社會公眾對聽證制度實施的監(jiān)督，是一個長期、持續(xù)性的過程，不能是一次性完成的。我國《政府價格決策聽證辦法》在第六條中明確規(guī)定，“聽證過程不僅要透明，而且理應(yīng)接受社會監(jiān)督”。價格聽證的會前、會中、會后的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)貫穿這種監(jiān)督，聽證過程的完全公開是實現(xiàn)全面監(jiān)督的前提。首先，在聽證會舉辦之前，有關(guān)部門應(yīng)向社會廣征民意，參考民意對聽證議題進行修定；公開選拔聽證代表，并給其充分的準備時間，確保聽證會的質(zhì)量，公示聽證會的方式、內(nèi)容、時間以及地點；其次，新聞媒體應(yīng)對聽證實況進行全程直播，即使不能親自出席會議的市民也能理解這次聽證的要點和實施情況。再次，聽證組織者可將審計查核聽證發(fā)起者的工作交由獨立的審計機構(gòu)進行，審計工作要如實公正，對于不配合或弄虛作假的單位，要給予嚴厲的懲罰。最后，在聽證會結(jié)束后，有關(guān)部門應(yīng)向社會公布對聽證意見接受的情況和最終的結(jié)果以及沒有被授受的理由。對于聽證會上參加者提出的重要的、有代表性的，但未被采納的意見，相關(guān)部門應(yīng)給出合理解釋，公開反饋信息。

在社會監(jiān)督的眾多渠道中，最直觀的形式就是新聞媒體的監(jiān)督，新聞媒體對聽證過程的全程跟蹤實時報道，促使聽證會在公開的情形下做出決策，防止個人意見在行政機關(guān)中擴大化，深入貫徹民主化思想，確保聽證結(jié)果真正的代表廣大公眾的意愿。從西方啟蒙時代的盧梭和孟德斯鳩開始，便強調(diào)民眾應(yīng)有權(quán)利自由地做法律允許范圍內(nèi)的所有事情。該理論經(jīng)后來的約翰·穆勒發(fā)展，為言論與新聞自由理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，并認為傳媒有責(zé)任向公眾報道那些未公開的內(nèi)幕。①聽證制度具有透明、公開的原則，這與新聞的宗旨自由主義是不謀而合的，新聞媒體對聽證過程的廣泛報道，是公正實施聽證制度的有力保障。馬克思說，“報刊是社會的捍衛(wèi)者，這是它的使命，是無處不在的耳目，是孜孜不倦的揭露當(dāng)權(quán)者的使者，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬喚的喉舌。”②當(dāng)然，媒體監(jiān)管在現(xiàn)代意義上，已不僅僅局限于電視、廣播、報刊，互聯(lián)網(wǎng)有著傳播速度更為快捷的優(yōu)勢，也應(yīng)得到充分利用。除此之外，社會公眾的輿論監(jiān)督也應(yīng)同樣受到重視。

不可否認，我國當(dāng)前公共決策中的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督重要性不斷得以彰顯。但透過輿論監(jiān)督看似熱鬧的現(xiàn)象背后，可以發(fā)現(xiàn)在我國輿論監(jiān)督還是十分有限的，輿論監(jiān)督總體上是疲軟的。一方面，輿論監(jiān)督遭遇許多障礙，如政府封鎖決策信息，公眾、社團和媒體等因為無法獲得決策信息而無法監(jiān)督?jīng)Q策。再比如，一些比較重要的決策出現(xiàn)失誤后，媒體報道就會受到制約。另一方面，社會監(jiān)督的渠道并不十分暢通，無論是公眾還是社團組織參與決策監(jiān)督的渠道都是有限的。為此，應(yīng)該健全輿論監(jiān)督法制，從法律上確保社會輿論尤其是新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力；進一步擴大政府信息公開，保護公眾、社團組織和新聞媒體的知情權(quán)，以便實現(xiàn)有效公共決策監(jiān)督；培養(yǎng)公民參與性的政治文化和公民監(jiān)督意識，完善公民監(jiān)督的法制建設(shè)；正確看待社團的監(jiān)督功能，推動社團監(jiān)督立法。衡量聽證制度是否真正做到公正實施的重要標準，是看廣大人民群眾能否切實有效的對聽證活動進行監(jiān)督，在封建專制制度下，人們喪失了“檢查官員的活動、要求政府官員提供日常工作報告和向法院提出訴訟的所有權(quán)利”。③而在社會主義制度下，國家的主人是廣大人民群眾，他們既有管理國家事務(wù)的權(quán)利，同時也是對社會進行監(jiān)督的主要力量。

①② 徐耀魁.西方新聞理論評析.新華出版社,1998:72~183.馬克思.“新萊菌報”審判案.馬克思恩格斯全集第6卷.人民出版社,1961:275.③ 列寧.社會民主黨綱領(lǐng)草案及其說明.列寧全集第2卷.人民出版社,1984:83.第三節(jié) 建立健全相關(guān)配套制度

一、加快我國公共決策的問責(zé)制建設(shè)

國外公共決策的問責(zé)制已經(jīng)比較成熟與完備，建構(gòu)了全方位的問責(zé)體系，如民眾問責(zé)、媒體問責(zé)與權(quán)力問責(zé)等，不但有效的監(jiān)督了公共決策權(quán)力的執(zhí)行，而且還有權(quán)力追究決策失誤和濫用權(quán)力等行為。隨著新公共管理運動的興起，許多國家在進一步加強傳統(tǒng)的選民問責(zé)、法律問責(zé)和等級問責(zé)的同時，又實行并完善了績效評估問責(zé)和結(jié)果導(dǎo)向型問責(zé)等新的問責(zé)模式。公共決策是公共行政的治理方式之一，具有普遍性的價值。為了提高我國公共決策問責(zé)的效率和效能，完善我國公共決策體制，面對新情況和新問題，我國需要總結(jié)已有的經(jīng)驗與教訓(xùn)，進一步完善行政問責(zé)制。

（一）公共決策問責(zé)制主體的多樣化

我國有著比較好的上級對下級的同體問責(zé)和同級之間等級問責(zé)的基礎(chǔ)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，行政組織系統(tǒng)內(nèi)部需要對行政權(quán)力和等級問責(zé)作出更加具體完善的規(guī)范。同時，為了防止上級領(lǐng)導(dǎo)公共決策的隨意性過大，需要進一步加強制度問責(zé)。近幾年來，我國公共決策的問責(zé)制度建設(shè)方面有了一定程度的進展，這些進展從中央和地方出臺的意見、政策和辦法等法規(guī)中都有所體現(xiàn)，但從整體上看，我國有關(guān)公共決策問責(zé)的制度建設(shè)和法律保障還是有欠缺的，“行政問責(zé)制并沒有在法律上確定下來，沒有成為全國性的法律，只是中央政策貫徹于地方政府規(guī)章當(dāng)中?！雹傥覈€沒有出臺一部行政問責(zé)方面的專門法律。二零零六年一月一日實施的《公務(wù)員法》，里面對行政問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容作出了一些規(guī)定，但它并不是在行政問責(zé)制建設(shè)設(shè)方面專門的法律。因此，為了提高我國行政問責(zé)的法制化和制度化水平，需要對法律問責(zé)和制度問責(zé)的建設(shè)進一步加強，以使行政問責(zé)的效力和作用充分的發(fā)揮，真正使官員做到責(zé)任行政，對每一項行政決策都高度負責(zé)。由我國地方政府推出和探索的“地方政府行政首長問責(zé)”具有現(xiàn)實意義，可以在加以改進與完善之后推向全國。

① 周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國檢察出版社2006年版，第278頁 議會問責(zé)在國外歷史悠久，并且發(fā)揮著非常重要的作用。我國既要加強行政組織內(nèi)部的同體問責(zé)，也應(yīng)當(dāng)加強行政組織之外的異體問責(zé)。人大作為我國的民意機關(guān)，理所當(dāng)然是行政問責(zé)最為重要的主體，因此應(yīng)確定人大在異體問責(zé)中的舉足輕重的地位，不斷完善人大的述職、詢問、質(zhì)詢、罷免等權(quán)力，以使我國的異體問現(xiàn)力量不斷增強。

（二）加強社會公眾的問責(zé)力量

公眾的利益應(yīng)當(dāng)是公共決策制定和執(zhí)行的出發(fā)點和落腳點，一切公共決策都應(yīng)以公眾利益為重。因此，公眾有權(quán)力也有責(zé)任參與到公共決策過程當(dāng)中，并且成為政策制定和執(zhí)行的問責(zé)者。公民成為問責(zé)的主體之一，發(fā)揮公眾的問責(zé)效力，有利于增強行政工作人員的責(zé)任心和使命感，不會敷衍塞責(zé)，也有利于善治的實現(xiàn)。

（三）完善政府績效評估問責(zé)模式

績效測量可以推動行政工作的發(fā)展，及時發(fā)現(xiàn)公共決策的失誤和偏差并予以改正，公共決策是否成功也可以根據(jù)績效測量確定。但是，我國對公共決策和其他行政行為的測量并沒有建立一套科學(xué)有效的績效評估系統(tǒng)，而且績效評估并不能得到官員的理解和支持。與此同時，我國行政問責(zé)的對象一般只局限于工作失職或失誤的官員，只注重于對錯誤的問責(zé)，對那些碌碌無為、工作表現(xiàn)平庸甚至行政不作為等消極態(tài)度的行政人員卻不予追究。于是，“不求有功，但求無過”的思想也就成為我國許多官員的行為尺度和準則。而實際上，這種不作為乃至無為的工作態(tài)度極大的浪費了政府資源。為此，為了打破這一局面，我國應(yīng)該建立績效評估問責(zé)模式，進一步健全完善我國行政問責(zé)體系，提高行政工作人員的責(zé)任感，勇于對決策行為的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，通過績效考核和評估對其工作業(yè)績作出評價，并將這種評價作為個人升遷、獎罰和發(fā)展的依據(jù)。

二、健全聽證主持人的保障制度

（一）保持聽證主持人獨立的地位

我國行政聽證主持人通常是由行政機關(guān)負責(zé)人指定的。如在《行政處罰法》中規(guī)定，聽證主持人由非本案調(diào)查人員擔(dān)任，并且由行政機關(guān)指定；《立法法》中也規(guī)定由行政立法機關(guān)擔(dān)任聽證的主持人；現(xiàn)行《政府價格決策聽證辦法》中關(guān)于聽證主持人的規(guī)定同前兩者也是大同小異，這都使得聽證主持人難以擺脫行政首長的影響而獨立主持聽證。為此，主持聽證活動的主持人應(yīng)當(dāng)由指定的專門人員擔(dān)任，或者在行政機關(guān)內(nèi)部單獨設(shè)立一個從事主持聽證活動的機構(gòu)，這一機構(gòu)和聽證發(fā)起單位和組織單位是平行機關(guān)，互不隸屬，從而為聽證主持人保持客觀中立立場提供條件。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)只是對聽證主持人的職能分離原則作了相關(guān)規(guī)定，卻沒有具體規(guī)定如何在制度上如何保障主持人地位的獨立性和獨立行使職權(quán)，因此，為了使聽行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的意志不會對聽證主持人產(chǎn)生影響，確保聽證主持人保持客觀公正的立場，就必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，從制度上保障聽證主持人獨立行使職權(quán)，維護聽證的公平公正。

（二）提高聽證主持人的專業(yè)素養(yǎng)

主持人在聽證會中的作用是非常重要的，雖然主持人不做決策，但是在聽證會進行的過程中，主持人有權(quán)對聽證程序進行控制，具體包括：決定聽證會的進程；主持辯論；接納證據(jù)材料；制止偏離主題、超時或其他不適當(dāng)?shù)陌l(fā)言；決定是否同意旁聽人發(fā)言；對聽證會的秩序采取必要的維護措施等等。美國聽證制度發(fā)展的最明顯、最清楚的脈絡(luò)就是主持人制度的發(fā)展，也就是主持人地位獨立性的發(fā)展。美國在加州內(nèi)部設(shè)立了一個行政聽證局，所有聽證主持人都由該局指派，并且負責(zé)日常的管理。聽證主持人必須具有律師的資格和經(jīng)驗，聽證主持人的任期至少五年。聽證主持人完全獨立于其所在的聽證機構(gòu)，他們不是聽證所在機構(gòu)的工作人員員，而是行政聽證局的職員，他們不是只為一個行政機構(gòu)服務(wù)，而是根據(jù)行政聽證局的命令，可以為不同的機構(gòu)服務(wù)。對于很多行政機關(guān)來說，為了避免利益沖突或者保持自己在公眾心目中的形象，他們主動要求使用行政聽證局的聽證主持人來主持聽證會。我國可以參考美國的做法，取其精華。

有的學(xué)者認為，我國應(yīng)根據(jù)實際情況，利用行政機構(gòu)內(nèi)部的法制工作機構(gòu)，使其在聽證過程中充分發(fā)揮作用。我國很多行政機關(guān)內(nèi)部都設(shè)有負責(zé)本機關(guān)法律事務(wù)的專業(yè)工作人員或法制機構(gòu)。經(jīng)過建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)具備了一定程度的規(guī)模，這些專業(yè)人員和法制機構(gòu)在日常工作中積累了豐富的法律和管理方面的知識經(jīng)驗。他們和執(zhí)法機構(gòu)、調(diào)查機構(gòu)之間互不隸屬，相對公正客觀?？梢钥紤]由專門機構(gòu)從符合一定條件的人員當(dāng)中，通過考試考核選拔任命聽證主持人，以免除其他行政機關(guān)的干預(yù)，保證其工作的公正、公平和嚴謹。聽證主持人享有指揮聽證程序進行的權(quán)力，因此，要從那些有多年行政管理或法律等相關(guān)工作經(jīng)驗的專家、學(xué)者中進行選擇。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，設(shè)立一個專門培養(yǎng)聽證主持人的專業(yè)機構(gòu)，所需人員可以在社會上公開招聘，考核方法可以按公務(wù)員的考核方法進行，也可以專門制定一套考核方案，想進入該機構(gòu)的人員必須要經(jīng)過此種考核方可被錄用。這種選拔方式使聽證主持人變成了一種職業(yè)，使其獨立性有了有效的保障。

三、完善選擇聽證代表的制度

在西方發(fā)達國家，政府公共決策過程中會受到其他力量的影響，像各種非官方和官方的咨詢機構(gòu)都會參與其中。社會咨詢機構(gòu)經(jīng)常幫助政府做出決策，這種廣泛征求意見的做法值得我們借鑒參考。保證聽證會質(zhì)量重要的一項工作就是選擇聽證代表，保證聽證代表的代表性、廣泛性是聽證結(jié)果能否為廣大群眾接受的重要因素，由于各類代表擔(dān)負著不同的使命，具有不同的立場，所以對選擇聽證代表的規(guī)定應(yīng)該進行細化和完善，區(qū)別對待。專家學(xué)者方面的代表，可以在各個地區(qū)建立專門的數(shù)據(jù)庫來儲存人員信息，然后根據(jù)具體的聽證內(nèi)容選擇參與人員，使專家學(xué)者代表相對固定，有利于提高工作效率和保證質(zhì)量的穩(wěn)定。對于消費者代表，尤其是價格聽證會的消費者代表，具有較高的社會敏感度和關(guān)注度，不能直接由聽證組織者確定。在手機漫游費聽證會舉辦前，組織者將選擇聽證代表的工作委托給消費者利益的維護者和代言人——中消協(xié)，這是比較保守，也是比較妥當(dāng)?shù)霓k法。同大多數(shù)地方的聽證會一樣，此次聽證會的消費者代表也是“自上而下”產(chǎn)生的，結(jié)果這種做法受到了輿論的批評。之所以采用這種方法是因為，既要保證聽證代表的民主性，也要考慮聽證代表的質(zhì)量，真正由“自下而上”的方式產(chǎn)生的聽證代表未必會清楚明白地在聽證會上表達自己的觀點,代表的高質(zhì)量與民主性是矛盾的。消費者本來就處于弱勢群體的地位，如果選出的代表不夠合理，那聽證會的公正性也就無從談起。消費者代表選擇的合理性才能保證聽證會的公平和公正。

通常情況下，聽證代表的選擇途徑有兩種，一種是自愿報名和單位、社區(qū)推薦相結(jié)合的方式；另外一種自愿報名和隨機抽取結(jié)合的方式。首先，在聽證會召開之前，應(yīng)該向公眾公開宣傳，力求讓所有有能力且有興趣的公眾都能了解此次聽證會的目的、內(nèi)容等信息，然后從這些自愿報名的消費者中再通過單位、社區(qū)推薦等方式，選出有能力代表廣大消費者的真正代表；或者從自愿報名的消費者中采取隨機抽取的方式來確定，當(dāng)然這種方式會有一定的弊端，因為隨機抽取的方式無法保證作為合格消費者代表的必備素質(zhì)。在召開聽證會之前，消費者代表要與同其所代表的利益團體中的成員進行交流，要經(jīng)過周密細致的調(diào)查考證，不能單憑個人意愿和臨場發(fā)揮發(fā)言，在聽證會進行中，代表要有較強的理解能力、分析能力、語言表達能力，要能清楚、準確的表述自己的觀點，要能夠通過適當(dāng)?shù)呐e證來證明自己的觀點。在確定消費者代表時不能只看其身份，還要看其觀點和參政議政的能力。因此，在選擇代表時最好采取上述兩種方式相結(jié)合的方式。所以，建議將消費者代表的高質(zhì)量與民主性分開考慮，在具體選擇時先考慮民主性，保證選舉出的人具有代表性；其次再考慮高質(zhì)量標準，對這些候選者予以篩選。

四、健全聽證的案卷排他性原則

我們《行政程序法》中做出規(guī)定：“行政決定的做出必須以聽證記錄作為依據(jù)”，這條規(guī)定充分體現(xiàn)了聽證記錄的法律效力。行政決定受到聽證記錄法律效力的影響主要有兩種模式:一種是行政機關(guān)在做出行政決策之前應(yīng)充分考慮聽證記錄，聽證記錄在一定程度會行政決策，但并不意味著行政機關(guān)必須依據(jù)聽證記錄作決定，除非在法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)才必須如此。臺灣地區(qū)和瑞士、日本、韓國、德國等即屬這種情況。另一種模式是行政機關(guān)必須依據(jù)聽證記錄做出行政決策，也就是美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定的案卷排他性原則，指行政機關(guān)不能以沒有經(jīng)過論證的事實或當(dāng)事人不清楚的事實為根據(jù)，必須根據(jù)案卷做出決定，不能在案卷之外，否則，就是無效的行政裁決。正式聽證的核心是案卷排他性原則，脫離了這一原則，聽證只是走過場。聽證記錄不僅為行政機關(guān)舉行的聽證提供證據(jù)，更重要的是只有依據(jù)聽證記錄才能做出公共決策。即行政決定受到聽證過程的制約，影響著行政機關(guān)最終的決策。如果決策者在做決策時無視聽證程序的存在，那么聽證程序則完全是形式主義，是走過場；行政程序的公平化、公民的有效參與也無法實現(xiàn)；聽證制度的意義就不存在了，聽證程序是否存在也就無關(guān)緊要了?！靶姓C關(guān)如果可以走形式，接納堆積如山的書證和證言；但是,如果行政機關(guān)作裁決時依據(jù)未在審訊中出示的材料，那么厚厚的案卷就成了掩

①蓋真相的假面具，幾分鐘的秘密或會議秘密的證據(jù)就可以推翻長時間的審判。”只有確定了聽證記錄的法律效力，聽證的參與者才會認真地行使聽證代表辯論、陳述和質(zhì)證的權(quán)利，認真對待聽證會，才會在行政行為做出的過程中，保護相對人的合法權(quán)益，有效的制約行政機關(guān)的裁決權(quán)，這種事先預(yù)防的效果要遠遠強于事后的救濟效果。

五、政府信息公開制度建設(shè)

信息公開制度的建設(shè)可以加強普通公眾和專家、政府的溝通，使公眾能夠有效參與到自身利益相關(guān)的公共政策制定中，實現(xiàn)真正的政治參與。也有的學(xué)者把這樣的制度建設(shè)稱為公民教育運動。只有完善信息公開制度，為公民提供足量和完整的信息，實現(xiàn)公民的知情權(quán)，公民才有條件和機會參與民主決策。因此，政府信息公開制度的建設(shè)是實現(xiàn)公民主動參與民主決策的效途徑?，F(xiàn)今政府信息的公開越來越受到重視，許多國家通過立法的途徑，規(guī)范政府信息公開的行為，加大政府信息公開的力度，實現(xiàn)了依法行政。

有的人認為，大多數(shù)普通公眾的素質(zhì)還達不到能有效參與到聽證會中，而聽證會的效率原則也是需要強調(diào)的，因此越多的人參與就會越浪費時間。其實不然，正是因為很多公眾因為自身的教育程度等原因還不能真正的參與到政治生活中，① [美]伯納德·施瓦茨,徐炳譯.行政法.北京:群眾出版社,1986:329.才需要提供充分的、大量的、通俗易懂的信息，只有經(jīng)過不斷的政治鍛煉，公民才能提高政治參與意識和參與能力。并且，政府是有告知公民們有關(guān)權(quán)利事情的義務(wù)的，特別是當(dāng)信息的缺乏對公民的政治參與成為阻礙或者公民們對于獲得信息的機會不平等的時候尤為如此。因此，在聽證會舉行之前，應(yīng)把相關(guān)的信息向公眾公開，以便公眾在之前能作好充分的準備工作，在聽證過程中不至于因為對信息的不了解而無法充分的參與其中。此外，政府在決定召開聽證會后，應(yīng)對聽證代表開辟一條綠色通道，對于一些和聽證會有關(guān)而又不涉及到國家機密問題的數(shù)據(jù)和資料，政府應(yīng)該允許聽證代表查閱，而且，政府在提供與聽證會有關(guān)的資料時，盡可能的少用一些專業(yè)術(shù)語，要考慮到聽證代表的學(xué)術(shù)水平的限制。國家計委負責(zé)人也承認，使專業(yè)性較強的聽證相關(guān)材料化繁為簡，與聽證代表的水平相適應(yīng)，更加通俗易懂，是聽證制度改革需要完善的一個方面。

政府信息公開不僅可以滿足公眾的信息自由權(quán)，更在于它有助于確保公共決策回應(yīng)機制的暢通，有利于公民參與和監(jiān)督公共決策制定與執(zhí)行。政府信息的暗箱操作，不利于公民和社會各界參與決策過程和監(jiān)督政府行為，也無法提高公共決策的開放性、民主性與公正性。瑞典在一七七六年制定并實施了《出版自由法》，由此開啟了信息公開立法的先例。至今，世界上至少有五十多個地區(qū)和國家相繼建立了政府信息公開制度，從立法上為公民知情權(quán)提供了保障，從制度上為推進公共決策民主化等提供了有力的支持。

我國政府信息公開條例在二零零七年制定并通過，正式實施于二零零八年五月一日。相比較于國外的信息公開制度，我國決策信息公開的主導(dǎo)力量是政府，對政府信息公開的保障和監(jiān)督，主要依賴于政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關(guān)，缺少其他監(jiān)督力量的有效參與。

為了使我國政府信息公開化水平得到進一步的落實和提高，保障公眾的參與權(quán)和知情權(quán)的實現(xiàn)，以提高我國公共決策的科學(xué)化和民主化，要對政府信息公開實施全方位監(jiān)督，既要有行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，立法機關(guān)監(jiān)督和司法機關(guān)監(jiān)督，又有要媒體監(jiān)督，民眾監(jiān)督和民間組織監(jiān)督等。這就需要發(fā)揮政府在推動信息公開上的重要作用的同時，也要發(fā)揮出民間在信息公開上的有效推動。與此同時，結(jié)論

雖然聽證制度引入到公共決策體制中已有10余年了，但公共決策聽證制度在我國尚處于探索階段，相比于一些聽證制度已經(jīng)比較完善的西方發(fā)達國家，只能說是剛剛起步，在操作程序上和政策制度上還存在許多不完善的地方。比如聽證代表產(chǎn)生方式不夠公開透明、聽證范圍比較狹窄、聽證信息缺少公開性、聽證結(jié)果缺少法律效力、聽證主持人制度不完善、聽證缺乏有效的法律救濟途徑等。之所以存在這些現(xiàn)象，主要有三方面的原因:一是聽證制度在我國還是一種比較新鮮的事物，決策者和公眾接受起來并規(guī)范運用需要一個過程；二是公民的民主法律意識和政治參與意識整體上還比較淡??；三是法制建設(shè)是個逐步完善的過程，立法存在先后順序問題，不可能在短時間內(nèi)將法律擴展到所有領(lǐng)域。另外，聽證制度實施的效果也受其本身因素的制約，聽證制度的實施過程也是時間、精力、物力、財力的消費過程，這些消費會在一定程度上影響行政效率，增加相關(guān)部門的財政負擔(dān)。但從長遠的角度看，聽證制度符合制度民主和追求公平正義的時代潮流。

總之，公共決策聽證制度是政府主管部門在轉(zhuǎn)變職能、更新觀念、完善行政管理方式方面的一項新生事物，無論是在實施程序上，還是制度、規(guī)定本身，都有許多值得探討、研究的地方，需要在實踐中不斷探索和完善。

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第二篇：公共決策過程中的聽證制度研究（范文）

公共決策過程中聽證制度研究

摘要

公共決策是公共行政中極其重要的一環(huán)，公共決策的質(zhì)量直接影響到政策實施的績效。隨著改革開放的深入，尤其是近些年來政治體制改革的深入進行，如何通過有效的制度設(shè)計來保證公共決策的質(zhì)量，日益成為國家政治生活中一項重要的課題。近些年來，聽證制度的應(yīng)用開始進入公共決策領(lǐng)域的視野，并成為深入政治體制改革的一個重要著力點。這項制度設(shè)計也吸引了全社會的關(guān)注，民眾熱切地盼望通過這一制度更多地參與公共生活。但隨著聽證實踐的深入進行，這項制度暴露了一些問題。這影響到制度本身發(fā)揮作用，也挫傷了公眾的熱情。正是在這樣的背景下，筆者結(jié)合前人的研究成果與自己的所學(xué)知識，從理論上對這項制度進行了分析，對在實踐中表現(xiàn)出的問題進行了歸納與總結(jié)，也有的放矢地提出了相應(yīng)的對策建議。本文擬從以下三部分進行探討：

第一部分介紹公共政策與聽證制度的基本理論，并著重分析了在公共決策領(lǐng)域引入聽證制度的必要性，以及聽證制度在公共決策過程中所具有的功能。

第二部分分析當(dāng)前我國公共決策聽證制度中存在的問題，并系統(tǒng)地歸納為兩個方面，一是實施公共決策聽證制度的大環(huán)境不夠完善，二是公共決策聽證制度本身存有一些問題。關(guān)于前者，筆者又細分為政治體制改革滯后、公眾參與意識與能力不足、行政主體對聽證制度認識不足幾個方面；關(guān)于后者，筆者則細分為未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范、聽證會的發(fā)起模式不合理、聽證主持人中立性不足、聽證代表的選擇機制不合理、聽證筆錄的效力不確定五個方面。

第三部分根據(jù)存在的問題，提出了相應(yīng)的對策建議，包括完善公共決策聽證制度運行的大環(huán)境與完善公共決策聽證制度本身設(shè)計兩個大方面。第一個大方面包括深入政治體制改革、提高公眾參與意識與能力、轉(zhuǎn)變政府決策觀念三個要點；第二個大方面包括形成統(tǒng)一法律規(guī)范、完善聽證會的啟動模式、完善主持人制度、完善聽證代表選擇機制、確定聽證筆錄法律效力、加強信息公開與社會監(jiān)督等六個要點。

[關(guān)鍵詞] 公共決策 聽證 問題 對策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation

Abstract

Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progress in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important issue in national politics that how to guarantee the effectiveness of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witnessed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the process of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectiveness as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the necessary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-processing politic reforms, dim awareness and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awareness and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.Key words: Public Policy Formulation

Hearing

Problem

Path Analyses

目錄

導(dǎo)言.............................................1

（一）選題背景和意義.............................1

（二）現(xiàn)有文獻綜述...............................2

一、公共政策制定中聽證制度的必要性及功能研究.....3

（一）公共政策與聽證制度的基本理論................3

（二）公共政策制定中引入聽證制度的必要性..........4

1、引入聽證制度是提高公共政策科學(xué)性的必然要求......4

2、引入聽證制度是提高公共政策民主性的必然要求......5

3、引入聽證制度是保證公共政策合法性的必然要求......5

（三）聽證制度在公共政策制定中的功能..............6

1、聽證制度能夠保證公共政策的順利實施..............6

2、聽證制度的應(yīng)用能夠促進政府職能的轉(zhuǎn)變............6

3、聽證制度能夠提高公民的公共參與意識，增強公共參與技能................................................6

二、當(dāng)前我國公共政策制定過程中存在的問題.........7

（一）實施公共決策領(lǐng)域制度的大環(huán)境不夠完善........7

1、政治體制改革相對滯后............................7

2、社會公眾政策參與的意識不足......................7

3、社會公眾政策參與的能力不足......................8

4、行政機關(guān)對公共決策聽證制度的認知不足............8

（二）我國公共決策聽證制度自身設(shè)計不完善..........8

1、尚未形成關(guān)于公共決策聽證制度的統(tǒng)一規(guī)范..........8

2、聽證會的啟動模式不合理..........................9

3、聽證會的主持人中立性不足........................9

4、聽證代表的選擇機制不合理.......................10

5、聽證筆錄的效力不確定...........................10

三、建立和完善公共政策制定中聽證制度的對策分析..10

（一）完善行政決策聽證制度運行的外部環(huán)境.........11

1、加快推進政治改革的進程，改善我國行政決策聽證制度運行的環(huán)境.........................................11

2、拓寬公民的政治參與渠道，培養(yǎng)公民的政治參與意識，提高公民的政治參與能力..............................11

3、加快轉(zhuǎn)變行政機關(guān)決策觀念，重視公眾意見.........12

（二）完善行政聽證制度的自身設(shè)計.................12

1、加快形成統(tǒng)一、完善的行政決策聽證制度的法律體系.12

2、改變現(xiàn)有的行政決策聽證會的啟動模式.............12

3、完善聽證主持人制度.............................13

4、完善聽證代表的選擇機制.........................13

5、確定聽證記錄的法律效力.........................13

6、加強信息公開與社會監(jiān)督，確保行政決策聽證會的有序進行...............................................14

結(jié)論............................................14 參考文獻........................................15 謝辭............................................17

公共決策過程中聽證制度研究

導(dǎo)言

（一）選題背景和意義

公共政策制定中的聽證制度源于英國的自然公正原則和美國的正當(dāng)程序理論，是現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要的支柱性制度，對于促進公共政策過程中各方利益的平等參與，保證政府公開、公平、公正的行使公共權(quán)力，實現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化和法治化有著極為重要和不可為其他制度所替代的作用。

公共政策制定中的聽證制度在我國的起步比較晚，但今年來聽證實踐發(fā)展很快，表現(xiàn)出了巨大的生命力。胡錦濤在十七大報告中指出：“推進決策科學(xué)化、民主化、完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關(guān)的法律、法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見。”①溫家寶在十一屆人大第一次會議的政府工作報告中指出，“通過各種形式征求專家、學(xué)者和人民群眾的建議，接受新聞媒體和社會各界的監(jiān)督，實行重大事項決策公示和聽證制度”。②聽證制度要求各方利益代表方的公平參與，表現(xiàn)出較大的民主性和正當(dāng)性，為公民的政治參與提供了一條可行的途徑，因此為社會所廣泛關(guān)注。然而，在具體的操作過程中，聽證制度作用的充分發(fā)揮還面臨一些問題，比如，實施公共決策聽證制度的大環(huán)境不夠完善、制度設(shè)計本身也存在缺陷等，這都是我國聽證制度進一步完善與發(fā)展所必須解決的問題。針對這些問題，筆者根據(jù)有關(guān)文獻資料，并結(jié)合所學(xué)知識，提出了一些對策，力圖能為公共決策領(lǐng)域中聽證制度的完善提供一份綿力。

① 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，北京，人民出版社，2007：29.② http:// , 2011年2月15日訪問。

（二）現(xiàn)有文獻綜述

我國聽證制度的研究起步較晚。80年代中后期，隨著王名揚先生系統(tǒng)地將美國、英國、法國行政法介紹給國內(nèi)讀者，理論界和實踐領(lǐng)域開始認識和了解并研究聽證制度。比如，肖風(fēng)城在1988年《法學(xué)》上發(fā)表的《協(xié)商對話制度的法律化探討》一文中指出，協(xié)商對話制度的內(nèi)涵是參與制和公開制，其實質(zhì)是用法律手段確保人民群眾了解和參與國家事務(wù)的權(quán)利，幫助國家機關(guān)客服官僚主義。③葉必豐于1989年的《法學(xué)研究》上發(fā)表的《行政程序中的聽證制度》一文中也明確了聽證是一項很好的行政程序制度，他能增強行政活動的透明度，是行政官

④員兼聽則明，比較客觀地作出決定，同時有利于保護行政相對人的合法權(quán)利。另外，應(yīng)松年教授、馬懷德教授也在相應(yīng)的著述里提到了聽證制度在行政處罰領(lǐng)域中的運用。當(dāng)然，學(xué)者們對聽證制度的研究并不局限于此，楊惠基的《聽證程序概論》、劉勉義的《我國聽證程序研究》、汪全勝的《立法聽證研究》以及彭宗超的《聽證制度：透明決策與公共治理》等學(xué)者的著作從聽證范圍、聽證原則、聽證主體、聽證方式、聽證程序及其立法完善、法律適用等角度對聽證制度進行了系統(tǒng)的研究。

但是，當(dāng)前對于聽證制度的研究更多的集中在法學(xué)領(lǐng)域，尤其是行政法領(lǐng)域，從公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的聽證制度的研究卻相對較少。

③④ 肖風(fēng)城：《協(xié)商對話制度的法律化探討》，《法學(xué)》，1988，1.葉必豐：《行政程序中的聽證制度》，《法學(xué)研究》，1989，2.一、公共政策制定中聽證制度的必要性及功能研究

（一）公共政策與聽證制度的基本理論

公共政策是國家機關(guān)、政黨和其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。⑤公共政策是階級意志、利益的集中表現(xiàn)和表達，它的目的在于服務(wù)于社會經(jīng)濟的發(fā)展。作為各種利益的調(diào)節(jié)器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的結(jié)果。關(guān)于公共政策制定的體制，可以以歷史發(fā)展為線索，籠統(tǒng)地分為獨裁制和民主制。前者集中表現(xiàn)為君主獨裁，后者則主要表現(xiàn)為議會制、總統(tǒng)制。我國所實行的人民代表大會制度雖然不同于西方傳統(tǒng)的議會制，但也可以看做是議會制的一種發(fā)展形式，是極具中國特色的公共政策制定的體制。

發(fā)展中國特色社會主義政治、建設(shè)社會主義政治文明，是當(dāng)前中國政治改革中的一項基本任務(wù)。近年來，隨著改革開放的深入，人們的主人翁意識和公共參與意識越來越強烈，人們迫切地要求在關(guān)乎自身利益的公共政策的制定過程中發(fā)出足夠有力的聲音。正是在這樣的背景下，聽證制度作為一項能夠滿足公共參與政策制定要求的制度，開始進入人們的視野，吸引著人們足夠的關(guān)注。

聽證制度是一件舶來品。它的理念源于英國的自然公正原則和美國的正當(dāng)程序理論：自然公正原則要求公共權(quán)力的行使影響個人的權(quán)利、財產(chǎn)及人格時，必須聽取當(dāng)事人的意見⑥；正當(dāng)程序理論則要求“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)”⑦。以這兩種理論為發(fā)軔，時至今日，聽證制度已經(jīng)廣泛存在于西方國家的民主生活中，各種立法、政策、司法聽證會常見諸于報端。我國對于聽證理論的研究，始于20世紀八十年代末，真正將這一制度以法律的形式固定下來，則是九十年代的事情。從1996年起，我國在全國層面陸續(xù)在行政處分、價格調(diào)整、立法決策、行政許可等領(lǐng)域相繼引入聽證制度。1996年，《行政處罰法》將聽證制度納入了行政執(zhí)法程序，這標志著聽證制度在我國的確立。⑤⑥ 陳振明主編：《政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2004，第50頁。

參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1987.⑦ 法學(xué)教材編輯部：《外國法制史資料選編》，北京大學(xué)出版社，1982.隨后，1997年通過的《價格法》對價格聽證制度做出了明確的規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”⑧這是我國首次在國家里發(fā)上引入聽證制度。

聽證制度根據(jù)適用領(lǐng)域的不同，大體上可以分為立法聽證和行政決策聽證。本文所論及的聽證制度是后者，即公共政策制定中的聽證制度。目前，我國學(xué)術(shù)界尚未對行政決策聽證制度進行統(tǒng)一的定義，筆者參考各種資料后，認為可以將這種制度定義為：行政主體在制定公共政策的過程中，為了保證政策的科學(xué)性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他組織的權(quán)益時，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機會，由政策制定主體吸收合理意見并體現(xiàn)于新形成政策之中的一種制度。不難看出，行政決策聽證的主體主要分為行政主體以及相關(guān)利益方，由于政府在我國公共管理中的強勢地位，行政主體無疑是在這一制度中的居于主導(dǎo)地位的一方，而相關(guān)利益方由于處于較為被動的地位，往往是較為弱勢的一方。如何平衡兩方之間的力量對比，進而使公眾參與在行政決策過程中發(fā)揮更大的作用，從而提高決策的科學(xué)性、民主性，是今后我國行政決策聽證制度發(fā)展過程中必須解決好的問題。

（二）公共政策制定中引入聽證制度的必要性

1、引入聽證制度是提高公共政策科學(xué)性的必然要求

實踐是檢驗真理的唯一標準，公共政策作為人類一種特有的認識成果，集中體現(xiàn)著人類的主觀能動性。但即使是看上去很完善的公共政策，不經(jīng)實施也無法先驗地決定其正確性與真理性。在制定一項公共政策時，只有盡量把可能觸及到的問題考慮全面，并在政策中加以預(yù)防，才能盡可能地避免政策實施中出現(xiàn)的問題。這也是通過提高政策科學(xué)性來保證政策時效性的必然邏輯。如何才能提高政策的科學(xué)性呢？信息是決策的基礎(chǔ)，全面、詳實、準確的信息，是一項力求科學(xué)性的政策所必不可少的要素。由于聽證制度的主體是政府以及相關(guān)利益者，涉及 ⑧ 《中華人民共和國價格法》，中國法制出版社，1998.面較廣，能兼顧各方的利益考量，因此能夠呈現(xiàn)代表各方利益、涉及各個層面的信息，待將這些信息進行有效的整合之后，呈現(xiàn)在政策制定主體面前的信息便具有極大的利用的價值。基于這些信息所制定的有關(guān)政策，由于兼顧到了各方利益，因此在實施之中便能最大可能的避免出現(xiàn)問題，從而保證了政策的有效實施，降低了各種不利成本，進而便能保證政策的科學(xué)性。

2、引入聽證制度是提高公共政策民主性的必然要求

改革開放三十多年來，我國的經(jīng)濟建設(shè)突飛猛進、日新月異。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟上的騰飛所帶來的政治層面上的一個顯著變化是，當(dāng)前的中國公民越來越希望在這個人民當(dāng)家作主的國家中發(fā)出越來越有力的聲音，公眾的參與意識與主人翁意識越來越強烈。如何開辟公民參與政治生活的途徑，無疑是關(guān)乎國家穩(wěn)定和社會和諧的一個重要課題。正是在這樣的大背景下，能夠使民眾發(fā)出更大聲音的聽證制度才會如此引人關(guān)注。聽證制度要求各方主體的平等參與，這種至少能夠保證形式民主的制度設(shè)計無疑能讓大眾給予其相當(dāng)?shù)钠诖．?dāng)然，隨著這項制度在實踐中的日臻完善，其必然也能帶來一定程度上的實質(zhì)民主，即民眾的意見會在公共決策的過程中占據(jù)巨大的分量，從而提高公共政策的民主性。

3、引入聽證制度是保證公共政策合法性的必然要求

合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何種程度上的合法性，是衡量一項公共政策有效與否的重要標準。公共政策的合法性源于社會公眾對于政策的普遍認同和接受。只有得到廣泛的社會支持，一項公共政策才具有較高的合法性，在實施的過程也才能有更高的績效。聽證制度的引入，其實質(zhì)是尊重各個利益相關(guān)主體尤其是社會公眾的意見，并在形成的政策中體現(xiàn)出對這種意見的足夠尊重，因此往往使得公共政策更容易為各方所接受，在實施中更容易獲取公眾的理解與自覺遵守，從而使得公共政策具備相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ浴?/p>

（三）聽證制度在公共政策制定中的功能

1、聽證制度能夠保證公共政策的順利實施

聽證本身即是以實現(xiàn)政策的科學(xué)化、民主化為目的，運用民主和科學(xué)的方法，把政策制定過程變成集思廣益、有科學(xué)根據(jù)、有制度保證的公共行政過程。聽證制度的首要目的便是保證公共政策的順利實施，這也是聽證這項制度設(shè)計的首要功能所在。如前文所述，聽證制度能夠提高公共政策的科學(xué)性、民主性、合法性，從而兼顧到各方的利益訴求，使政策本身具有較強的公共性和合法性，有效地預(yù)防了可能出現(xiàn)的潛在問題，從而使公共政策在實施的過程中具有更大的適應(yīng)性，并表現(xiàn)出更高的績效。

2、聽證制度的應(yīng)用能夠促進政府職能的轉(zhuǎn)變

我國曾長期處于計劃經(jīng)濟體制之下，其所帶來的各種弊端根深蒂固，難以一時革除。受其影響，在我國的政治體制中，政府一直處于十分強勢的地位。在公共政策的制定過程中，政府高高在上，說一不二，擁有絕對權(quán)威。很多時候，人們對于一項好的公共政策的期待只能寄托于政府官員能夠真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。公眾的這種被動地位，使公眾的境遇具有較大的不確定性。而聽證制度的引入，使公眾在公共政策制定的過程中獲得話語權(quán)，使自身合理的利益訴求能夠在公共政策中得以體現(xiàn)。這不僅能夠有效保證公眾的利益，更是對政府固有行政理念的有力沖擊。政府越來越意識到，引入聽證制度后的公共決策主體除了自己，還有其他利益相關(guān)方，自己拍腦袋決策的一家獨大的待遇已經(jīng)成為歷史。引入聽證制度，打破政府在公共決策領(lǐng)域中傳統(tǒng)的壟斷地位，是當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的一個重要著力點，無疑會對建設(shè)一個新型政府產(chǎn)生積極作用。

3、聽證制度能夠提高公民的公共參與意識，增強公共參與技能

聽證是一項制度設(shè)計，更是一種政治實踐。通過這種實踐，公眾能體會到親身參與所帶來的現(xiàn)實利益和精神快樂，從而激發(fā)起巨大的參與熱情，樹立強烈的 參與意識。同時，隨著這項實踐的深入進行，公眾會摸索出相應(yīng)的經(jīng)驗與心得，不斷提高自身的參與能力，獲得較強的參與技能。這項功能雖然并不是聽證制度設(shè)計初衷的直接指向，但卻可以說是對社會影響最為深刻的一項功能。當(dāng)前，隨著我國向市民社會的轉(zhuǎn)型，公眾政治參與意識的覺醒與參與能力的提高，會極大地推動這一進程向前推進。

二、當(dāng)前我國公共政策制定過程中存在的問題

（一）實施公共決策領(lǐng)域制度的大環(huán)境不夠完善

1、政治體制改革相對滯后

公共決策聽證制度是行政體制改革的一部分，其構(gòu)建和發(fā)展是在中國政治體制改革的總體性架構(gòu)內(nèi)進行的，從根本上說，政治體制改革的進展程度無疑構(gòu)成公共決策聽證制度發(fā)展的系統(tǒng)環(huán)境。改革開放三十多年來，相對于經(jīng)濟建設(shè)所取得的偉大成就，我國的政治體制改革相對滯后，在政治領(lǐng)域?qū)嵤└母锼〉玫耐黄瓶芍^是相形見絀。近些年來，深化政治體制改革，一直是我國政治生活中曝光率高之又高的一項課題，盡管此項改革已進行多年，但組織的慣性⑨和一些傳統(tǒng)的行政理念仍然影響著我國各級政府官員并進而影響到行政管理的方方面面。我國目前的公共決策體制仍呈現(xiàn)一種精英決策尤其是黨內(nèi)精英居于主導(dǎo)的內(nèi)輸入⑩特點，具有的較強的封閉性。在這樣的大環(huán)境下，期待注重公眾參與的聽證制度在公共決策領(lǐng)域發(fā)揮較大的作用，無疑是對這項制度的苛求。

2、社會公眾政策參與的意識不足

公共決策聽證的最大特點，就在于打破了以往政府在公共決策中的絕對權(quán)威的壟斷地位，為公眾提供了一個參與公共決策、表達自身利益訴求進而影響公共 ⑨⑩ 參見金東日：《現(xiàn)代組織理論與管理》，天津大學(xué)出版社，2003.在這種“內(nèi)輸入”機制下，精英決策不僅表現(xiàn)在狹義的決策過程中，而且也表現(xiàn)在決策問題信息的輸入、政策規(guī)劃、執(zhí)行等階段，它使公共政策由一個超強制的主體設(shè)計出來并強化于共同體，基本上不是通過政府與社會的互動進行決策。這種決策機制導(dǎo)致我國比較封閉的決策模式，對公民參與缺少制度設(shè)計，公民參與難以落實，公民對公共政策的影響能力也十分微弱。決策的機會。從這個角度說，聽證制度的作用能否得到充分發(fā)揮，聽證制度的價值能否得到充分實現(xiàn)，在很大程度上取決于社會公眾能否有效地參與公共決策。長久以來，社會公眾只能充當(dāng)公共決策的對象，而不是參與公共決策的主體，這種固有的角色定位導(dǎo)致了社會公眾的政治卑微感和對公共生活的政治冷漠心理，這直接導(dǎo)致了公眾的政策參與的意識不足。

3、社會公眾政策參與的能力不足

由于長久以來公眾缺少政治參與的實踐，難以獲得政治參與的直接經(jīng)驗，加之自身文化水平的影響，所接觸到的政治參與的間接經(jīng)驗也較為有限，這導(dǎo)致了社會公眾的政治參與能力較低，無法在獲得政治參與的機會時合理、有效地利用相關(guān)的制度設(shè)計，實現(xiàn)自身的利益訴求。另外，由于公眾在公共參與時多為個人所為，缺少合理的組織形式，利益表達單一，聲音有限，難以形成團體的合力，這也在一定程度上降低了社會公眾的能量與影響力。

4、行政機關(guān)對公共決策聽證制度的認知不足

長久以來，行政機關(guān)一直是公共決策的絕對主體，高高在上、說一不二。這種角色傳統(tǒng)所形成的固有觀念，成為當(dāng)前行政官員接受聽證制度并保證聽證制度發(fā)揮作用的一個障礙。很多時候，政府官員在做決策時，根本不會想到利用聽證制度聽取民意、維護民益，即使是想到了，也僅僅將聽證制度當(dāng)作一個體現(xiàn)自身民主意識的花瓶，只是能實現(xiàn)“裝飾性”的公民參與，并不會對公共決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。行政機關(guān)這種走形式、走過場的心態(tài)，嚴重貶低了聽證制度的價值，更是對公眾參與的褻瀆。

（二）我國公共決策聽證制度自身設(shè)計不完善

1、尚未形成關(guān)于公共決策聽證制度的統(tǒng)一規(guī)范

1996年，《行政處罰法》將聽證制度納入了行政執(zhí)法程序，這標志著聽證制度在我國的確立。從那時起，關(guān)于聽證制度的規(guī)范開始散見于我國的多部法律之 8 中，如《價格法》、《環(huán)境影響評價法》、《行政許可法》等單行法和一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)之中。但是，這些法律不能涵蓋我國公共決策的所有方面，造成了某些領(lǐng)域關(guān)于聽證制度的法律空白。法律規(guī)范上的缺失，使政府獲得了大量的自由裁量空間，很多聽證會的發(fā)起與否完全取決于自身意愿，而不受法律規(guī)范的制約，從而限制了聽證制度作用的完全發(fā)揮。

2、聽證會的啟動模式不合理

根據(jù)啟動主體的不同，聽證會的啟動模式可分為政府主導(dǎo)式和民間導(dǎo)向式：前者指由政府決定是否就某一決策事項發(fā)起聽證會，并由自己設(shè)定相關(guān)議程；后者指社會公眾可以就某一事項向政府申請舉行聽證會，由政府有關(guān)部門決定是否舉行聽證會，一旦決定舉行聽證會，聽證會的議程設(shè)置由社會公眾和政府有關(guān)部門協(xié)商設(shè)定。11從理論上講，民間導(dǎo)向式比政府主導(dǎo)式更注重發(fā)揮社會公眾的作用，更能體現(xiàn)聽證制度的精神，無疑是啟動聽證會的理想模式。但迄今為止，我國公共決策聽證會的啟動模式仍然采用政府主導(dǎo)式，民間導(dǎo)向式的案例應(yīng)用鮮有所聞。

3、聽證會的主持人中立性不足

聽證會的主持人是整個聽證會的掌舵者，對聽證會的進程演進和進展節(jié)奏起著舉足輕重的作用。由于聽證會的參與主體涉及行政機關(guān)以及各方利益相關(guān)者，主體較為多元，為了保證聽證會最起碼的公正，聽證會的主持人理應(yīng)處于第三者的中立地位。但是綜合這些年的實踐看，聽證會的主持人多由行政機關(guān)指定，并且絕大多數(shù)為本行政機關(guān)的負責(zé)人。12這不僅與聽證主持人應(yīng)為非本案調(diào)查人員的法律規(guī)定不符，而且關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的如此設(shè)置讓聽證會看上去更像是行政機關(guān)主導(dǎo)下的一次作秀，一切似乎盡在政府的掌控之中。這對聽證會效力的負面影響是顯而易見的。

1112 參見周漢華：《對我國聽證會制度發(fā)展方向的若干思考》，《南方周末》，2003，第5期。

同上。

4、聽證代表的選擇機制不合理

綜觀現(xiàn)存有關(guān)行政決策聽證的相關(guān)立法，并結(jié)合行政決策聽證的有關(guān)實踐，可以發(fā)現(xiàn)行政決策聽證代表如何選擇基本上取決于行政機關(guān)的自由裁量。聽證會的價值在于通過傾聽各方利益相關(guān)者的聲音來達到保證行政決策科學(xué)性、民主性和保障各方利益從而實現(xiàn)決策的順利執(zhí)行的目的，如果聽證代表不能真正代表各方的聲音，勢必會對聽證價值的實現(xiàn)產(chǎn)生阻滯作用。行政機關(guān)對于聽證代表的選擇環(huán)節(jié)上插手過多，有可能導(dǎo)致真正有資格參加行政決策聽證的人進不來，而進來的都是一些由行政機關(guān)安插的“耳目”，這與行政決策聽證這項制度設(shè)計的初衷是相悖的。

5、聽證筆錄的效力不確定

聽證筆錄對整個聽證會的完整記錄，是各方利益代表意見的文本反映。充分參考和研究聽證筆錄的內(nèi)容，對于綜合各方意見，保證行政決策的必要性和可行性具有十分重要的意義。但是，在現(xiàn)行的有關(guān)行政決策聽證制度的法律中，僅《行政許可法》原則性規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定”，其他法律都未聽證筆錄的效力作出規(guī)定。聽證筆錄這種缺乏法律保障的尷尬境地，很容易使聽證筆錄僅僅停留在文字文本的層面，并不能對行政決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。這是很可怕的，關(guān)于這一環(huán)節(jié)的法律規(guī)定的缺失，很容易導(dǎo)致整個聽證過程的功虧一簣，因為缺少了法律的強制性保障，聽證筆錄在行政決策者面前是一張可有可無的紙頭，而整個聽證過程也僅僅是一次形式，到頭來，行政機關(guān)還是可以按照自己的意志進行決策，全然不用考慮各方利益相關(guān)者的聲音。

3三、建立和完善公共政策制定中聽證制度的對策分析

結(jié)合前文對我國當(dāng)前行政決策聽證制度中所存在問題的分析，筆者認為對這一制度的完善可從兩個方面著手：一要完善行政決策聽證制度運行的外部環(huán)境，二要完善行政決策聽證制度的自身設(shè)計。

參見《中華人民共和國行政許可法》。

（一）完善行政決策聽證制度運行的外部環(huán)境

1、加快推進政治改革的進程，改善我國行政決策聽證制度運行的環(huán)境

任何制度都不是一個孤立的點，而是一系列縱橫交錯的線所交織的結(jié)，各項制度之間是相互聯(lián)系、相互制約的。14我國當(dāng)前所著力推進的政治體制改革是由控制的、封閉的行政走向服務(wù)的、開放的行政，是一個政治與行政現(xiàn)代化、民主化的過程，它追求整體性的、系統(tǒng)性的制度變革，而不是單一的、孤立的制度創(chuàng)新。因此，政治體制改革構(gòu)成了行政決策聽證制度的外部環(huán)境，政治體制改革進程的推進力度也在一定程度上決定了行政決策聽證制度發(fā)展的快慢。當(dāng)前，我國正在加緊推進政治體制改革，如推動政府信息公開、保證實現(xiàn)民主選舉、加大對行政權(quán)力的監(jiān)督等等。事實上，行政決策聽證制度的構(gòu)建與發(fā)展，也是推進政治體制改革的一個重要著力點。作為行政體制的一項重要的制度創(chuàng)新，行政決策聽證制度一方面受到政治體制改革大環(huán)境的影響，另一個方面又對政治體制改革的推進產(chǎn)生反作用，兩者是整體與部分的關(guān)系。政治體制改革進程的加快推進，必然能夠帶來行政決策聽證制度的進一步發(fā)展與完善。

2、拓寬公民的政治參與渠道，培養(yǎng)公民的政治參與意識，提高公民的政治參與能力

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，而選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民一項最基本的政治權(quán)利，因此，要完善各級人大選舉制度，保證實現(xiàn)公民這一最基本的政治權(quán)利，進而保證人民當(dāng)家作主的權(quán)力。另外，還要加強基層群眾自治制度的完善，使民眾能對關(guān)乎自己切身利益的身邊事務(wù)行使決定權(quán)。通過各種形式的政治參與，使民眾真正認識到自己是國家的主人，逐步培養(yǎng)起并進一步加強公民的政治參與意識和國家主人翁意識，具有更為強烈的政治責(zé)任感。通過這些切實可行的政治實踐，使公民積累起相當(dāng)?shù)恼螀⑴c經(jīng)驗，掌握一 14 L.M 弗里德曼著，李瓊英、林欣譯：《法律責(zé)任制度——從社會科學(xué)角度考察》，中國政法大學(xué)出版社，1994，第252頁。定的政治參與技能，不斷提高自身的政治參與能力。當(dāng)然，也要加強對民眾的政治教育以及政治常識的普及，使社會公眾具有更高的政治素養(yǎng)，為政治參與意識和能力的提高打下基礎(chǔ)。

3、加快轉(zhuǎn)變行政機關(guān)決策觀念，重視公眾意見

加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，是我國政治體制改革的一項重要課題。這項改革任務(wù)是實踐層面的操作，更是觀念層面的轉(zhuǎn)變。因此，要特別重視革除行政機關(guān)歷史遺留下來的官僚觀念，樹立起權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的新型行政觀念。在行政決策這一環(huán)節(jié)上，政府更要擺脫固有的一家獨大的觀念，充分認識到公眾意見在行政決策中所能發(fā)揮的巨大作用，積極引導(dǎo)民眾對公共政策的制定建言獻策，修正行政機關(guān)自身的決策偏差，努力實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化。

（二）完善行政聽證制度的自身設(shè)計

1、加快形成統(tǒng)一、完善的行政決策聽證制度的法律體系

實行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，是我國的一項基本國策。針對各個層面、各個領(lǐng)域的問題，運用法律手段都是行之有效的一項措施。當(dāng)前，我國尚未形成關(guān)于行政決策聽證制度的統(tǒng)一、完善的法律規(guī)范，這才使得各級行政機關(guān)在實際操作中有了回旋的余地，未能發(fā)揮出聽證制度的應(yīng)有作用。因此，有必要加強這一領(lǐng)域的立法工作，提高立法質(zhì)量，運用國家力量保證相關(guān)法律規(guī)范的實施，用剛性的手段保證行政決策聽證制度發(fā)揮出自身巨大的能量，從而保證公共決策的可行性與有效性。

2、改變現(xiàn)有的行政決策聽證會的啟動模式

如前文所述，行政決策聽證會的啟動模式有政府主導(dǎo)式和民間導(dǎo)向式。鑒于民間導(dǎo)向式更有利于發(fā)揮社會公眾的作用，更契合聽證制度創(chuàng)設(shè)的本意，因此筆者建議改變現(xiàn)有的政府主導(dǎo)式的啟動模式，代之以民間導(dǎo)向式，將行政決策聽證 12 會啟動的主導(dǎo)權(quán)賦予社會公眾，避免行政機關(guān)在行政決策聽證領(lǐng)域擁有過大的權(quán)力，并保證社會公眾在行政決策聽證的制度框架下享有更大的發(fā)言權(quán)。

3、完善聽證主持人制度

衡量一名行政決策聽證會的主持人合格與否，無非兩個標準，一為專業(yè)性，二位公正性。要實現(xiàn)主持人的專業(yè)性，筆者認為可以利用考試等形式加以考察，而考察內(nèi)容主要涉及被考察人對聽證制度的價值和目的的理解以及對各個聽證環(huán)節(jié)的準確把握和掌控?？疾熘黧w可以是相關(guān)行政機關(guān)，也可以是地位中立的學(xué)術(shù)機構(gòu)；被考察人的范圍則主要根據(jù)個人的申請進行確定。要實現(xiàn)主持人的公正性，則主要看候選人是否來自相關(guān)的行政部門以及是否與決策事項具有利益關(guān)系，即通過對候選人的中立性的考察來評判其公正性。

4、完善聽證代表的選擇機制

行政決策的聽證代表可以分為兩大類，一為利益相關(guān)方，二為對決策事項有著深入研究的專家。對于前者的選擇，應(yīng)本著自愿的原則，從申請人中選出與決策事項確有利益關(guān)系的人。之所以強調(diào)相關(guān)利益，是因為在行政決策聽證會的場合下，利益相關(guān)者能基于對自身利益的考慮，真實、不受他人控制地提出決策事項可能觸及到的問題，從而為行政決策提供有價值的聽證信息。對于后者的選擇，則應(yīng)該主要強調(diào)專業(yè)性和公正性。專業(yè)性要求聽證專家必須是在相關(guān)領(lǐng)域作出一定成績、有一定名望的人，從而保證其所提供的決策意見對具有足夠的專業(yè)水準；公正性要求聽證專家必須處于第三者的中立地位，不因與行政機關(guān)或利益相關(guān)者有某種牽扯而違心地提供虛假決策信息。

5、確定聽證記錄的法律效力

聽證記錄是對整場聽證會的文本總結(jié)，它集合了各方的意見，是整場聽證會的成果所在。通過對聽證記錄進行法律定位，能夠確保各方意見在行政決策中予以體現(xiàn)，避免行政機關(guān)閉門造車，防止聽而不證、證而不用的局面的出現(xiàn)，從而保證公共決策的質(zhì)量。

6、加強信息公開與社會監(jiān)督，確保行政決策聽證會的有序進行

權(quán)力不受制約和監(jiān)督，極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，并為權(quán)力階層的腐敗提供滋長的土壤。加強信息公開與社會監(jiān)督，能將公共權(quán)力的運用至于透明的環(huán)境中，使公共行政在陽光下有序進行。具體到公共決策聽證領(lǐng)域，由于行公共決策聽證會的環(huán)節(jié)較多，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響到整場聽證會的效果。而較為復(fù)雜的程序設(shè)計，又極可能導(dǎo)致行政機關(guān)在其中的某一環(huán)節(jié)上根據(jù)自己的意志進行暗箱操作。為了避免這種問題，行政機關(guān)應(yīng)該在公共決策聽證的框架下，加強有關(guān)信息的披露，使公眾能夠了解聽證會的進程，并進行必要的監(jiān)督，避免行政機關(guān)隨意更改聽證程序，操作聽證會的進展。這不僅能夠保證公共決策聽證的效力，也是推進科學(xué)行政、民主行政的要求。

結(jié)論

當(dāng)前，中國正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型期，期間的很多制度都有不完善，或者說是具有能夠改善與發(fā)展的巨大潛力。毋庸置疑，公共決策聽證制度就具有這樣的潛力。作為一件舶來品，這項制度在中國存在和發(fā)展的時間并不長。正是因為這個原因，筆者堅信，這項制度雖然目前有著很多問題，但隨著時間的推進和政治體制改革的深化，其必然會得到長足發(fā)展，成為一項符合中國國情并能夠體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的重要制度。道路坎坷，前途光明，所以，一方面要堅定信心，另一方面更要腳踏實地，為這項制度的完善和發(fā)展付出必要的努力。筆者學(xué)力有限，在文中的論述必定有欠缺深刻和妥當(dāng)?shù)牡胤?，惟愿這項制度早日得以完善，在中國的政治生活中占得一席之地，發(fā)光發(fā)熱，更祝愿祖國的政治體制改革順利進行，使社會主義政治文明建設(shè)取得更大的成就。

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大學(xué)四年，畢業(yè)論文是最后一站。經(jīng)過長時間的鏖戰(zhàn)，終于完成本篇論文，在這最后一個站臺上邁出了重要的一步。在此過程中，筆者得到了來自外界的巨大幫助，正是這些無私的幫助使筆者完成了這洋洋灑灑的萬余字。尤其要感謝我的指導(dǎo)老師，在百忙之中抽出時間給予我有益的指導(dǎo)，使我在迷茫時找到了方向，退縮時獲得了力量。同時還要感謝身邊的同學(xué)，他們給我提供了很多有用的信息，使我在完成論文的道路上避免了很多彎路。最后，我還要感謝這個波瀾壯闊的時代，提供了一個可以研究的對象使我得以思考，一個良好的研究氛圍使我得以利用，一批優(yōu)秀的研究成果使我得以借鑒。感謝過后，真誠地祝愿老師工作順利，祝愿各位同學(xué)前程似錦，更祝福我們這個國家繁榮昌盛，祖國的人民幸福安康！

第三篇：重大決策聽證制度

吉木薩爾縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局重大決策

聽證制度 實施辦法

第一條 為貫徹落實《云南省人民政府關(guān)于在全省縣級以上行政機關(guān)推行重大決策聽證重要事項公示重點工作通報 政務(wù)信息查詢四項制度的決定》精神，進一步完善科學(xué)、民主、依法決策機制，規(guī)范重大決策（以下簡稱決策）行為，提高質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督?jīng)Q策的透明度和公眾參與度，使質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督?jīng)Q策充分體現(xiàn)人民群眾的意志和利益，結(jié)合我局工作實際，制定本實施辦法。

第二條 決策聽證遵循公開、公正、客觀、全面、高效、便民的原則。大理市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局組織的聽證，應(yīng)當(dāng)依照本實施辦法進行，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，按照其規(guī)定實施。

第三條 應(yīng)當(dāng)舉行聽證的重大決策事項。

（一）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督規(guī)范性文件的制定；

（二）需要舉行聽證的其他重大決策事項。

第四條 本單位擬作出的決策在舉行聽證前，須報政府法制部門進行法律審查，專業(yè)性、技術(shù)性較強的決策事項必須經(jīng)過專家論證。

第五條 在聽證會舉行的10個工作日前，通過媒體向社會公告聽證事項、聽證代表名額及其產(chǎn)生方式等相關(guān)內(nèi)容。第六條 在聽證會舉行的7個工作日前，確定聽證代表，并向社會公布聽證舉行的時間、地點、聽證會參加人員名單及聽證代表名單。

第七條 根據(jù)聽證代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和代表性的要求，從以下人員中產(chǎn)生聽證代表：

（1）重大決策事項涉及到的利害關(guān)系人代表；（2）社會普通公眾代表；（3）人大代表或政協(xié)委員；

（4）熟悉聽證事項的行業(yè)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、相關(guān)企業(yè)和技術(shù)部門的代表；

（5）法律工作者；

（6）其他應(yīng)當(dāng)參加的代表。聽證代表人數(shù)根據(jù)聽證事項確定，但不得少于15人，其中重大決策事項涉及到的利害關(guān)系人和社會普通公眾代表人數(shù)不得少于聽證代表人數(shù)的1/3（其中利害關(guān)系人代表人數(shù)要多于社會普通公眾代表人數(shù)）。聽證會在有2/3以上聽證代表出席時舉行，實際出席人數(shù)不足應(yīng)出席人數(shù)2/3的，將延期舉行聽證會。公民、法人或者其他組織要求旁聽聽證會的，可以向我局提出申請，由辦公室確定。

第八條 確定聽證會參加人員，包括聽證主持人、聽證記錄人、決策發(fā)言人、聽證代表、聽證監(jiān)察人、旁聽人等。聽證主持人由我局的主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；聽證記錄人由決策聽證事項的相關(guān)股室指派；決策發(fā)言人由決策的相關(guān)股室負責(zé)人擔(dān)任；聽證監(jiān)察人由辦公室邀請政府法制部門、監(jiān)察部門和政府督查機構(gòu)派員參加；旁聽人由社會公眾自愿報名按相關(guān)規(guī)定確定；邀請新聞媒體參加聽證會，會議全程接受新聞媒體監(jiān)督。

第九條 在聽證會舉行的3個工作日前，將相關(guān)聽證資料送達聽證代表。

第十條 公民、法人和其他組織認為應(yīng)當(dāng)聽證而未組織聽證的，可以向我局提出舉行聽證申請，由辦公室負責(zé)接待并詳細告知聽證申請采取書面形式，寫明申請聽證的事項、理由、申請人、行政管理人等內(nèi)容。辦公室在收到聽證申請后，及時組織相關(guān)股室研究，對于符合聽證條件的，將在5個工作日內(nèi)決定予以受理，并自受理之日起20個工作日內(nèi)組織聽證；對于不符合聽證條件的，將在5個工作日內(nèi)書面告知并說明理由。

第十一 條舉行重大決策聽證會程序：

（一）主持人宣讀聽證事項和聽證會紀律；

（二）核實聽證會代表身份；

（三）告知參加人的權(quán)利義務(wù)；

（四）決策發(fā)言人如實說明決策方案的內(nèi)容、依據(jù)、理由和有關(guān)背景資料；

（五）聽證代表質(zhì)詢、提問和發(fā)表意見；

（六）決策發(fā)言人答辯；

（七）聽證代表作最后陳述；

（八）主持人總結(jié)和歸納各方代表的主要觀點和理由；

（九）聽證代表和決策發(fā)言人、聽證監(jiān)察人對聽證會筆錄進行審閱并簽名。

第十二條 聽證記錄人如實記錄聽證會全過程，并根據(jù)聽證筆錄形成書面聽證報告，包括以下內(nèi)容：

（一）聽證事由；

（二）聽證會舉行的時間、地點、聽證主持人、記錄人、監(jiān)察人；

（三）各方聽證代表提出的主要觀點、理由、意見和建議；

（四）決策發(fā)言人的陳述和答辯；

（五）聽證機關(guān)對聽證情況的評說，包括對擬作出決策的贊同意見、反對意見、其他意見及其主要理由作出的客觀歸納和總結(jié)；

（六）其他有關(guān)情況。

第十三條 聽證會嚴格按照規(guī)定程序進行，聽證會結(jié)束后的5個工作日內(nèi)將聽證報告報市政府法制部門審查，并由市政府法制部門在接到聽證報告后的5個工作日內(nèi)提出審查意見；同時，在聽證會的10個工作日內(nèi)將經(jīng)審查的聽證報告送交聽證代表并通過媒體向社會公布聽證情況。第十四條 經(jīng)審查的聽證報告將作為政府決策機關(guān)作出決策的依據(jù)。

第十五條 本實施辦法自發(fā)布之日起施行。

第四篇：價格決策聽證制度

價格決策聽證制度

一、責(zé)任單位

衡陽縣物價局

二、責(zé)任人

價格決策聽證由縣政府價格主管部門負責(zé)組織實施，實行物價局局長負責(zé)下的崗位分工責(zé)任制，局長主持全面工作，并對工作負全面責(zé)任，各位副職及有關(guān)股室按照責(zé)任分工，分別承擔(dān)各自的工作職責(zé)。價格決策聽證責(zé)任人：局長、各位副職及有關(guān)股室負責(zé)人。

三、行使依據(jù)

1、《中華人民共和國價格法》

2、《政府價格決策聽證辦法》

四、行使權(quán)限

價格決策聽證，由所在地的政府價格主管部門負責(zé)組織實施。

五、聽證程序和時限

（一）程序

1、由申請人向縣物價局提出書面申請；申請資料如下： ①申請報告：報告內(nèi)容包括申請單位名稱、地址、制定或調(diào)整價格的項目、理由、近三年的生產(chǎn)經(jīng)營成本、經(jīng)濟效益、政府投入、市場供求情況和本行業(yè)機關(guān)情況等事項。②具有法律效力的財務(wù)報表資料；

③申請制定或調(diào)整價格的計價原則、方法和價格水平以及社會承受能力分析，本地及省內(nèi)外同類項目現(xiàn)行價格水平說明材料。

2、縣物價局成本監(jiān)審股接受申請人委托，對擬制定或調(diào)整價格項目的社會平均成本進行測定，對申請人申報的成本進行審核，并出成本監(jiān)審報告。

3、縣物價局收到申請人要求制定或調(diào)整價格的書面申請和成本監(jiān)審股出具的成本監(jiān)審報告后，對擬制定或調(diào)整的價格進行初審，并寫出初審意見。

4、定價聽證依據(jù)下列情況提起：

①定價機關(guān)是縣物價局的，由縣物價局提起；

②定價機關(guān)是其他部門的，由該部門向縣物價局提起。

5、定價機關(guān)師其他部門的，應(yīng)當(dāng)向縣物價局提交定價聽證方案。

定價聽證方案包括下列內(nèi)容：

①擬制定價格的具體項目；

②現(xiàn)行價格和擬制定的價格，單位調(diào)價額和調(diào)價幅度； ③擬制定價格的依據(jù)和理由；

④擬制定價格對經(jīng)濟、社會影響的分析；

⑤其他與制定價格有關(guān)的資料。

6、聽證會舉行30日前，縣物價局要通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公告聽證會參加人、旁聽人員、新聞媒體、產(chǎn)生方式及具體報名辦法。

7、聽證會舉行15日前，縣物價局要通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公告聽證會舉行的時間、地點，定價聽證方案要點，聽證會參加人和聽證人名單。

8、聽證會舉行15日前，縣物價局要向聽證會參加人送達下列材料：

①聽證會通知；

②定價聽證方案；

③定價成本監(jiān)審結(jié)論；

④聽證會議程；

⑤聽證會紀律。

9、聽證會應(yīng)當(dāng)在有三分之二以上聽證會參加人出席時舉行。出席人數(shù)不足應(yīng)當(dāng)出席人總數(shù)三分之二的，聽證會應(yīng)當(dāng)延期舉行。

10、聽證會可以一次舉行，也可以分次舉行。聽證會按照下列議程進行：

①主持人宣布聽證事項和聽證會紀律，介紹聽證會參加人、聽證人；

②定價聽證方案提出人陳述定價聽證方案；

③縣物價局成本監(jiān)審股對行業(yè)平均成本、企業(yè)成本審核情況等進行介紹；

④聽證會參加人對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營成本、制定或調(diào)整價格的計價原則、方法、水平、社會承受能力以及縣物價局的初審意見等發(fā)表意見；

⑤主持人總結(jié)發(fā)言。

11、聽證會參加人應(yīng)當(dāng)審閱涉及本人的聽證筆錄并簽字。

12、聽證會舉行后，聽證人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄制作聽證報告。聽證報告包括下列內(nèi)容：

①聽證會的基本情況；

②聽證會參加人對定價聽證方案的意見；

③聽證人對聽證會參加人意見的處理建議。處理建議應(yīng)當(dāng)包括對聽證會參加人主要意見采納與不采納的建議和理由說明。

13、縣物價局要在聽證會舉行后15日內(nèi)將聽證筆錄、聽證報告一并提交定價審批機關(guān)。

14、定價審批機關(guān)作出定價決定時應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見。

定價審批機關(guān)根據(jù)聽證會的意見，對定價聽證方案作出修改后，縣物價局認為有必要的，可以再次舉行聽證會，或者通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等其他途徑就聽證事項聽取社會各方面的意見。

15、定價審批機關(guān)作出定價決定后，應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公布定價決定和對聽證會參加人主要意見采納情況及理由。

16、定價審批機關(guān)需要報請本級人民政府或者上級定價機關(guān)批準后才能作出定價決定的，上報定價方案時應(yīng)當(dāng)同時提交聽證報告。

17、制定在局部地區(qū)執(zhí)行的價格或者降低價格的，聽證會可以采取下列簡易程序：

①只設(shè)主持人；

②聽證會參加人由消費者、經(jīng)營者構(gòu)成；

③聽證會按照本制度第三項10款1、4、5條規(guī)定的議程進行。

（二）時限

60個工作日

六、監(jiān)督檢查

（一）健全價格決策聽證工作制度，用制度制約各個環(huán)節(jié)工作行為；

（二）局黨組對本制度執(zhí)行情況進行自查自糾，嚴格按照程序辦理；

（三）加強內(nèi)部監(jiān)督檢查，局紀檢組負責(zé)人對制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查；

（四）公開、公示辦理程序，接受社會各界監(jiān)督；

（五）接受縣人大、縣政協(xié)、縣紀委監(jiān)察局監(jiān)督檢查。

七、責(zé)任追究

（一）過錯責(zé)任內(nèi)容

承辦、審核人員在組織實施價格聽證職權(quán)過程中，有下列過錯情形之一的，必須追究責(zé)任：

1、符合條件不對申請項目進行受理批準的；

2、法定條件不符合予以受理批準的；

3、超越范圍和職權(quán)行使職能的；

4、違反法定程序、濫用職權(quán)、玩忽職守的；

5、待人態(tài)度生硬，故意刁難推諉、致使發(fā)生糾紛造成不良影響的；

6、利用職務(wù)之便，索取或者收受申請人財物的；

7、其他過錯行為應(yīng)予以追究過錯的；

（二）責(zé)任過錯認定

承辦、審核人員在工作履職過程中，故意違規(guī)、違法審批或者因過失造成嚴重后果的，按下列條款確定責(zé)任：

1、承辦人故意違規(guī)、違法的，由承辦人承擔(dān)責(zé)任；

2、二人以上共同行使職權(quán)造成過錯的，主辦人承擔(dān)主要責(zé)任，協(xié)辦人承擔(dān)次要責(zé)任，共同主辦的共同承擔(dān)責(zé)任；

3、集體討論決定出現(xiàn)過錯的，主持人承擔(dān)責(zé)任；

4、應(yīng)提交而未提交給局價費審批集體審議領(lǐng)導(dǎo)小組審議而產(chǎn)生的過錯，審核人承擔(dān)主要責(zé)任；

5、價費審批行為經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準出現(xiàn)過錯的，批準人承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（三）追究形式

1、承辦人員、股室負責(zé)人違反制度規(guī)定，情節(jié)較輕的，由局紀檢組負進行責(zé)人批評教育、責(zé)令改正；情節(jié)較重的，依紀給予相應(yīng)處分，并調(diào)離本崗位，一年內(nèi)不得從事與該崗位性質(zhì)相同的工作。

2、分管領(lǐng)導(dǎo)違反制度的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理。

3、上述責(zé)任人違反制度規(guī)定，構(gòu)成犯罪，移交司法機關(guān)依法處理。

附：價格決策聽證流程圖

第五篇：重大事項決策聽證制度

道真自治縣人民政府重大事項決策聽證制度

引自：http://baike.baidu.com/view/3579822.htm

第一章 總 則

第一條 為規(guī)范政府行為，使政府的決策充分體現(xiàn)群眾的意愿，根據(jù)《道真自治縣人民政府關(guān)于貫徹國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要的意見》（道府發(fā)[2005]17號）精神，特建立本制度。

第二條 對涉及人民群眾利益和重大事項在研究決策、推行實施、效果評價等階段，縣政府及其組成部門必須遵守本規(guī)定。

第三條 實施聽證的主要內(nèi)容包括民意咨詢、聽證、民眾質(zhì)詢、民意調(diào)查評價等工作。

第二章 民意咨詢

第四條 政府在重大決策的醞釀階段，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和涉及部門要深入到利益關(guān)系群體中進行調(diào)研，當(dāng)面聽取群眾的意見和要求，并形成調(diào)研報告報縣政府，作為縣政府決策的參考。咨詢的主要內(nèi)容：

（一）重要政策的制定；

（二）重要工程建設(shè)；

（三）容易引發(fā)集體訪的突出矛盾；

（四）其它群眾反映比較集中的熱點、難點問題。

第五條 縣政府有關(guān)部門根據(jù)調(diào)研報告拿出初步?jīng)Q策意見，召開民意咨詢會，廣泛聽取群眾反映的意見，并作詳細記錄。

第六條 縣政府相關(guān)部門根據(jù)民意咨詢會收集的群眾意見進一步完善決策文本，并提交政府有關(guān)決策會議研究。

第七條 民意咨詢會的時間和內(nèi)容提前五天通過電視、政府網(wǎng)站或其它有效方式告知社會，并接受涉及利益群眾報名；涉及利益群眾報名過多的，從中抽選或由涉及利益群眾推選參會代表。

第三章 聽證

第八條 政府決策過程中，邀請人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)單位負責(zé)人和涉及利益群眾代表參加聽證會。

第九條 聽證會召開前一周，縣政府將有關(guān)議題告知縣人大、政協(xié)，由縣人大、政協(xié)抽選能夠代表利益關(guān)系群體的人大代表和政協(xié)委員參加聽證會，并通知相關(guān)單位負責(zé)人到會舉證，同時在參加民意咨詢會的群眾中選取3-5名代表一并參加聽證會。

第十條 參加聽證會的人大代表、政協(xié)委員和涉及利益群眾代表有權(quán)就舉證單位列出的證據(jù)進行質(zhì)證。

第十一條 參加聽證會的人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)單位負責(zé)人和群眾代表會前應(yīng)廣泛征求利益關(guān)系群體的意見和建議，會后及時向其通報會議內(nèi)容和決策結(jié)果。

第十二條 凡涉及廣大群眾關(guān)心的熱點、難點問題的重大事項決策的聽證，通過電視、政府網(wǎng)站等媒體報道聽證會的過程和結(jié)果。

第十三條 相關(guān)決策文本、政府文件通過政府網(wǎng)站、政務(wù)公開欄等形式向社會發(fā)布，供群眾隨時查詢。

第四章 民眾質(zhì)詢

第十四條 政府決策事項在執(zhí)行過程中，主管部門要將政府決策事項的內(nèi)容及時向群眾通報，凡群眾有疑問或不滿意的，可以通過口頭或書面等形式向政府提出質(zhì)詢。涉及群眾比較多的和比較突出的問題，可以通過召開群眾質(zhì)詢會的方式，集中進行政府和群眾之間的溝通。

第十五條 對群眾的一般性疑問和申訴，縣政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)要認真傾聽或?qū)忛?，能夠現(xiàn)場答復(fù)或解決的，要指定部門負責(zé)人現(xiàn)場答復(fù)或研究解決?，F(xiàn)場不能答復(fù)或解決的，要列出答復(fù)或解決計劃、明確責(zé)任人并限期解決。

第五章 民意調(diào)查評價

第十六條 政府決策事項在執(zhí)行過程中，主管部門要將該決策的執(zhí)行情況進行調(diào)研，特別要注重民眾對該決策的理解、支持正反兩方面的意見進行收集，并根據(jù)行業(yè)特點結(jié)合我縣的實際進行分析、評價。

第十七條 主管部門在進行充分調(diào)研、分析、評價的基礎(chǔ)上，提出評價意見，寫出評價報告書報縣人民政府審定。

第六章 附則

第十八條 本制度自2005年10月1日起施行[1]