第一篇：中國城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與制度創(chuàng)新[定稿]

中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的改革問題研究

一、背景描述：農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的體制與制度環(huán)境

1、改革前的城鄉(xiāng)二元體制和國家資本原始積累制度

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制：“一大二公”的人民公社制度，指令性的城市生產(chǎn)計劃和生活保障制度，城鄉(xiāng)之間糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度；再加上一系列旨在把農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口嚴(yán)格區(qū)分、并用戶籍制度加以固定的配套制度和體制，如戶口遷移、城市居民糧油計劃供應(yīng)、城市居民就業(yè)計劃安排、城市居民社會福利保障等，最終形成城鄉(xiāng)分割對立的二元體制。

改革開放前，中央政府在上述制度與體制下進行了近30年國家資本原始積累。主要積累方式是：全面占有城鄉(xiāng)各種資源，全環(huán)節(jié)控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費等全過程，通過直接獲取除農(nóng)民基本生存消費之外的幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，來保證城市工業(yè)所需要的低價原材料；通過非商品交換的內(nèi)部分配體制下的低工資和低消費，來獲取城市工人勞動創(chuàng)造的全部剩余價值；然后通過 國家財政再分配，轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本原始積累。正是農(nóng)業(yè)的巨大貢獻保證了中國在解放后不到30年的時間，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業(yè)體系和由縣市以上地方政府各部門控制的“地方國有”工業(yè)體系。

上述制度與體制安排，雖有效地保證了中央政府加速國家工業(yè)化需要的資本原始積累數(shù)量與速度，但后果嚴(yán)重：一是在推進以重工業(yè)為主導(dǎo)的國家工業(yè)化進程的同時，沒能帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，占全國人口80%多的農(nóng)民固化在有限的耕地上，最終以農(nóng)業(yè)的長期落后和農(nóng)民的長期、全面貧困為代價；二是在中央政府初步完成國家資本原始積累的同時，并沒有給縣以下（包括大批“國有工業(yè)”空白縣）地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能，地方政府占有資產(chǎn)和收益分配的欲望和能力受到極大限制；三是使我國城鎮(zhèn)化、尤其是農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展出現(xiàn)了停滯、甚至萎縮的趨勢。四是利用行政手段人為地在城市制造了一個龐大的福利社會和城市利益集團。

2、農(nóng)村改革暴露了人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾

農(nóng)村改革以后，基本核算單位由幾百萬個生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊變成2.4億個農(nóng)戶，形成了“雙層經(jīng)營”的組織體 制。這一重大改革的直接效果，一是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅度提高，糧、棉、油、肉等主要農(nóng)副產(chǎn)品連上新臺階，解決了農(nóng)民的溫飽，增加了城鄉(xiāng)市場農(nóng)副產(chǎn)品供給。二是農(nóng)民收入快速增長，使農(nóng)民對技術(shù)含量低的工業(yè)消費品需求增加，提供了巨大的工業(yè)消費品市場。三是農(nóng)民家庭作為生產(chǎn)經(jīng)營主體和財產(chǎn)主體，有權(quán)自主安排勞動時間，收入增長成為農(nóng)民就業(yè)的最重要動力。

同時，隨著人口的增加和耕地的不斷減少，上述制度變革，使久已存在的剩余勞動力問題一舉由隱性越變?yōu)轱@性，在人口絕對過剩背景下勞動力形成“無限供給”，人地關(guān)系高度緊張的矛盾日趨尖銳。有限的耕地已無法為規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)剩余勞動力提供充分的就業(yè)機會，難以滿足農(nóng)民增收欲望。農(nóng)民收入的進一步增加，農(nóng)業(yè)效益的進一步提高，有待于減輕耕地上的人口壓力，有待于在農(nóng)業(yè)以外為農(nóng)民創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會和生活空間。否則，農(nóng)業(yè)“勞動生產(chǎn)率低、商品率低、積累率低、農(nóng)民收入低”的不利局面就不可能根本改變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將無從談起。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起與分散布局

農(nóng)村改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了一系列初始條 件：一是農(nóng)產(chǎn)品的增加，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了豐富的原材料基礎(chǔ)。二是農(nóng)業(yè)勞動力獲得了身份和擇業(yè)自由。在城農(nóng)民進城就業(yè)的體制障礙和制度環(huán)境沒有任何改變的情況下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力迫切需要在農(nóng)村內(nèi)部尋找農(nóng)外就業(yè)機會。三是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，專業(yè)戶、重點戶以及各種類型的經(jīng)濟聯(lián)合體大量涌現(xiàn)，再加上集體化時期依靠集體農(nóng)業(yè)的微薄剩余初步發(fā)展的社隊企業(yè)，為農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)提供了堅實的載體。四是大量廉價勞動力和集體土地可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大幅度降低成本，具有較強的競爭力。

上述條件雖然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速壯大、成績顯著：行業(yè)門類齊全，企業(yè)數(shù)量龐大；其創(chuàng)造的價值，已經(jīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/4，外貿(mào)出口總額的1/3，農(nóng)村社會增加值的2/3，全國稅收的1/5；平均每年有600萬農(nóng)民就業(yè)，累計吸納了1.3億農(nóng)村剩余勞動力，占農(nóng)村剩余勞動力總數(shù)的28.4%，同比比1978年增長19.2個百分點；有效地提高了農(nóng)民收入，1997年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員人均年工資達4138元，農(nóng)民人均純收入中，來自二三產(chǎn)業(yè)的收入所占的比重已由11%上升到34%。[2] 但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在人們還沒有來得及仔細(xì)研究和制定發(fā)展規(guī)劃的情況下在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)迅速崛起的，難免帶有以下特征：一是以社區(qū)血地緣關(guān)系和行政權(quán)力為紐帶；二是以社區(qū)就業(yè)最大化和福利最大化為最高目 標(biāo)；三是基層組織只注重各自社區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，追求就業(yè)、福利和財政收入的增長，以滿足其政績和升遷的需要。就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有明顯的社區(qū)性、封閉性、福利性特征，難免高度分散布局。

高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，雖然吸引了大規(guī)模的剩余勞動力就業(yè)，但卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)村工業(yè)非城市化問題：一是農(nóng)業(yè)剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的就地轉(zhuǎn)移方式，只實現(xiàn)了勞動的轉(zhuǎn)移，并沒有實現(xiàn)人口空間上的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞力大都是“亦工亦農(nóng)”的“兩棲”人口。二是高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了大量的耕地，進一步激化了國情矛盾；有關(guān)研究表明，非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化要付出比城市化工業(yè)道路高出8倍的土地代價，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人均用地比城市職工多3倍以上。[3]三是雖然擁有廉價的勞動力和土地，但難以形成規(guī)模，造成了農(nóng)村工業(yè)的外部不經(jīng)濟，影響了技術(shù)的進步、生產(chǎn)條件的改善和經(jīng)濟效益的提高。

4、農(nóng)村基層組織管理體制的改革與調(diào)整

改革前“人民公社”體制的特點是：“一大二公”，即區(qū)域規(guī)模大、公有化程度高；“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，即公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有，以生產(chǎn)隊為基本核算單 位；“政社合一”，即人民公社既是經(jīng)濟組織，又是政權(quán)組織。在這樣一種組織管理體制下，農(nóng)民無身份、就業(yè)、經(jīng)營自由，個人無法脫離公社而獨立存在，對公社是一種全面依附關(guān)系。

“大包干”改革，對上述農(nóng)村基層組織管理體制形成強大沖擊，國家相繼采取了一系列改革與調(diào)整農(nóng)村基層組織與管理體制的重大措施：一是廢除人民公社體制，取消“一大二公”、“政社合一”。二是1983-1985年完成了“撤社建鄉(xiāng)”即建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作。這使基層組織由5萬多個人民公社、鎮(zhèn)改為92000多個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；同時，全國大多數(shù)地區(qū)的縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，都建立了能夠管轄若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“區(qū)”級組織，作為縣市黨政組織的派出機構(gòu)。三是建立了82萬多個村民委員會，并下設(shè)500多萬個村民小組。四是國家于1985年修改并降低了農(nóng)村建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，確立了“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”建制鎮(zhèn)設(shè)置模式。

需要說明的問題是：（1）雖然改革了人民公社體制，但鄉(xiāng)、村、組三級組織管理體制，是對人民公社時期組織管理框架的繼承。（2）雖大多數(shù)地區(qū)都建立了鄉(xiāng)、村、組三級集體經(jīng)濟組織，但在各自的組織層次內(nèi)大都與其黨政組織、自治組織融為一體，政經(jīng)不分、政企不分問題仍很嚴(yán)重，尤 其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更是如此。事實上，這些集體經(jīng)濟組織都是人民公社時期“社”的翻版，并沒進行實質(zhì)性的改革。（3）“撤社建鄉(xiāng)”之后，“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”模式，受行政區(qū)劃范圍和行政組織管理權(quán)限的限制，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展不會建立在科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，最直接的后果只能是建制鎮(zhèn)數(shù)量的大幅度增長。

二、問題分析：農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的要素流動與利益趨向

1、現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下的地方政府經(jīng)濟行為：追求地方資本積累數(shù)量與速度，推進地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程

前面強調(diào)，中央政府在改革開放前進行國家資本原始積累時，沒有給縣以下地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能。改革開放以后尤其是隨著“撤社建鄉(xiāng)”改革和財政“分灶吃飯”體制的建立，地方政府不僅成為獨立的行政主體，也是獨立的經(jīng)濟主體，不僅擁有自身的財產(chǎn)和收益目標(biāo)，也有擴張財產(chǎn)收益的明確動機和行為。但是，農(nóng)村改 革后地方政府尤其是新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既不可能象改革前的中央政府那樣，直接占有農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，更不可能通過控制和壓低農(nóng)產(chǎn)品價格、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供低價原材料的辦法來直接占有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超額利潤；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一級形成的集體積累，作為“啟動資本”，興辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展及其給地方政府帶來的巨大收益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看到了地方工業(yè)化、現(xiàn)代化的希望和前景。

在“升遷”和“增收”雙重目標(biāo)的誘惑下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了快速提高資本積累速度和增加資本積累數(shù)量的強烈欲望。但到了80年代末，尤其是進入90年代以后，減輕農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的呼聲越來越高，并引起中央政府的高度重視。這對意欲快速提高資本積累速度和增加資本積累數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個極大打擊。開辟新的資金積累渠道和財政收入來源，盡快完成地方政府資本原始積累過程，是90年代以來各地方政府重要的行為特征。1992年全國范圍內(nèi)發(fā)生的“開發(fā)區(qū)熱”以及后來部分地方政府提出的“以地生財、以地興鎮(zhèn)”等用地制度安排，即昭示了地方政府通過農(nóng)村土地非農(nóng)化、大量獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地資本增值收益、用于地方政府資本積累的實質(zhì)。1987年后，國家出臺有關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的法律法規(guī)，要求縣以下小城鎮(zhèn)與大中城市一樣，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須由集體土地征為國有，由縣市土地管理部門代表政府統(tǒng)一行使“規(guī)劃、征用、開發(fā)、管理、出讓”權(quán)力，政府壟斷了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級市場。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“征用—出讓”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府可從呈幾倍乃至十幾倍增值的地價中獲取40-60%的留成。這一方面為地方政府通過土地獲取資本積累提供了合法依據(jù)，滿足了地方政府快速積累地方資本的欲望，另一方面進一步強化了地方政府通過征占農(nóng)地獲取積累的明確動機。

2、行政區(qū)劃的限制與政績考核的約束：塊塊矛盾對農(nóng)村城鎮(zhèn)布局的不利影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個行為主體，其行政行為要受以下因素的制約：一是自身利益驅(qū)動。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能也必須從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益出發(fā)，制定發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，追求自身利益、尤其是財政收入增長，提高本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的收入水平和就業(yè)與福利水平。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍和管理權(quán)限，受行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，都無權(quán)也不可能將其管理范圍和管理權(quán)限延伸到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更不會站在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的角度去考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政 與經(jīng)濟工作。三是“自上而下”政績考核制度的約束。目前，自上而下的政績考核制度，是衡量各級政府與部門及其領(lǐng)導(dǎo)政績的標(biāo)準(zhǔn)；作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，出于滿足“政績”考核和自己“升遷”的需要，往往被迫制定一些不切實際的發(fā)展計劃，其行政行為及發(fā)展目標(biāo)，具有短期性和極強的本位色彩。四是受“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”模式的誘導(dǎo)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都意欲將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)，以滿足其追求地方城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的欲望。在上述各因素的影響下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在追求發(fā)展目標(biāo)、尤其是進行小城鎮(zhèn)建設(shè)時，為爭取和占有更多的資源和利益，就會發(fā)生行為和利益沖突，產(chǎn)生“塊塊矛盾”。

盡管近些年來農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量在不斷減少，管理范圍也有所擴大，但其數(shù)量過多、布局密度過大、管理范圍過小的問題仍嚴(yán)重存在。1999年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量減少到44741個，比1985年減少50%多。但由于80年代中期，國家開始降低了建制鎮(zhèn)設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，確立了“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”模式，使建制鎮(zhèn)的數(shù)量大幅度增加，1992年為14135個，1999年為19184個，分別比1985年的7965個增加77.5%、141%。[4]增加幅度，遠高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的減少幅度。這就給我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟、尤其是小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來極為不利的影響：一是不利于發(fā)揮優(yōu)勢，優(yōu)化配置農(nóng)村各要素資源，提高資源利用效率；二是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)難以集中發(fā) 展；三是容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，形成低水平競爭，資源浪費嚴(yán)重；四是在較小的范圍內(nèi)，難以聚集足夠的要素資源，即使改為“建制鎮(zhèn)”，也難以發(fā)揮其聚集與輻射作用；五是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進行小城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃，會占用大量的土地尤其是耕地資源。

3、部門壟斷權(quán)力與壟斷利益的結(jié)合：條條分割與條塊矛盾對農(nóng)村小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府功能的影響

不可否認(rèn)，目前有一大批區(qū)位條件好、經(jīng)濟勢力強、人口規(guī)模大的建制鎮(zhèn)，具有極強的發(fā)展?jié)摿?。但其管理體制和政府職能大多數(shù)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，主要是沿襲了人民公社的管理框架和運行模式，受計劃經(jīng)濟體制的影響較深，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展極為不利：

一是機構(gòu)設(shè)置條塊分割,政府職能不健全。小城鎮(zhèn)的機構(gòu)，除鎮(zhèn)黨委、政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，還有縣(市)直部門在小城鎮(zhèn)的派出機構(gòu)和企事業(yè)單位，而且大部分派出機構(gòu)的人、財、物管理權(quán)限都在縣(市)級主管部門（雖然個別單位屬于雙重管理，但以執(zhí)行部門政策和接受上級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主），它們不僅實際控制著小城鎮(zhèn)建設(shè)中的各種要素資源，而且掌握著小城鎮(zhèn)各領(lǐng)域的調(diào)控權(quán)力和執(zhí)法手段。這些機 構(gòu)，對小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府來說，看得見、管不著，在處理具體事務(wù)時，反而會受其權(quán)力和手段的制約，小城鎮(zhèn)喪失了必要的權(quán)威性和靈活性，降低了鎮(zhèn)政府有效、靈活、獨立地處理行政事務(wù)的能力。而有一些機構(gòu)如農(nóng)機、農(nóng)技、畜牧、獸醫(yī)、植保、經(jīng)管、統(tǒng)計、文化、廣播等站、所，雖然也是縣(市)級主管部門的派出機構(gòu)，但由于權(quán)力和手段較弱，又需要鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)其人員工資和機構(gòu)運行費用，其管理權(quán)限大都已下放給鎮(zhèn)里。

二是部門利益傾向嚴(yán)重，條塊之間有利益沖突。在目前“部門立法”的大環(huán)境下，各部門制定政策，帶有很強的部門利益傾向，并通過條條管理，利用下一級的延伸機構(gòu)去貫徹落實，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；尤其是那些“三權(quán)”在上的部門，很多機構(gòu)還承擔(dān)著很重的為其上級主管部門和上級政府創(chuàng)收和上繳任務(wù)。這必然會弱化了小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對本鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控和協(xié)調(diào)能力。部門與小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府之間存在“條塊”利益沖突。

三是部門與部門之間也存在利益沖突。由于各部門具有不同的行政職能、管理權(quán)限和執(zhí)法權(quán)力，在掌握和控制農(nóng)村要素資源及其管理權(quán)限，以及由此帶來的部門利益和干部收入，都存在較大差異；同時，由于各部門制定的政策往 往帶有部門利益傾向，有些政策本身即有矛盾和沖突，造成在執(zhí)行中的行為沖突，形成了“條條”之間的矛盾。

4、市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動：稀缺要素大量外流

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和我國人多地少、經(jīng)營高度分散、規(guī)模狹小的基本國情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性強、風(fēng)險性大、回報率低。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，有賴于對農(nóng)業(yè)資源、尤其是稀缺生產(chǎn)要素的保護和合理利用。但在市場經(jīng)濟條件下越是稀缺的要素越是容易流出規(guī)模小、風(fēng)險大、回報低的農(nóng)業(yè)，這對農(nóng)業(yè)極為不利。事實上，我國城市化尤其是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，土地、資本與勞動力各要素在向城鎮(zhèn)流動中已經(jīng)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性扭曲：那就是稀缺的土地與資本要素快速外流，豐富的人口及勞動力要素的緩慢外流。

近20年來，新增加城市400多個，新增加建制鎮(zhèn)17000個，城市和城鎮(zhèn)占地面積也在擴大。1987-1995年，31個特大城市建成區(qū)面積擴大了近60%；蘇州市的城市建成區(qū)面積，1986年為129.2平方公里，1994年為419平方公里，8年擴大了2.37倍。[5]城、鎮(zhèn)的膨脹及各種開發(fā)區(qū)的建立，后果是大量農(nóng)村土地特別是農(nóng)田被占用。據(jù)原國家土 地管理局1995年8月的調(diào)查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279個國家級和省級開發(fā)區(qū)，其中60%以上屬于占用耕地。[6]有資料表明，“六五”、“七五”、“八五”期間，我國耕地年均分別凈減少700多萬畝、400多萬畝、440萬畝。[7]資金外流也很嚴(yán)重?，F(xiàn)實中存在多種從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村抽取資金的形式，如以準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存款等形式抽走農(nóng)民的信用社存款，以非常隱蔽的價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)抽走大量資金以支援其他部門建設(shè)（據(jù)測算，1979-1994年，農(nóng)民為此付出大約1.5萬億的資金[8]）。還有各種形式的亂集資、亂收費、亂罰款等，抽走的資金更是不計其數(shù)。

但同時農(nóng)業(yè)人口與勞動力要素并沒有出現(xiàn)同比例外流趨勢。1979—1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（原來叫社隊企業(yè)）累計占用耕地8000萬畝，其間共有5500萬勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，人均占地1.45畝，高出城市工業(yè)人均占地十幾倍。[9]而且二三產(chǎn)業(yè)勞動力的流動性強、穩(wěn)定性差，回流特征明顯，土地與資金要素一旦外流就很難產(chǎn)生回流。我國農(nóng)業(yè)人均耕地面積的快速減少就是證明。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土地、資本與勞動力各要素在向城鎮(zhèn)流動中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性扭曲現(xiàn)象，其嚴(yán)重后果是進一步激化了人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的 進程。

三、基本假設(shè)與主要論點

（一）基本假設(shè)

我們認(rèn)為，中國改革與發(fā)展的過程，就是實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程；而國家的現(xiàn)代化離不開農(nóng)村的現(xiàn)代化，農(nóng)村的現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。從根本上說，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程受兩個基本矛盾的制約，一是人地關(guān)系高度緊張的“基本國情矛盾”，二是城鄉(xiāng)分割對立的“二元體制矛盾”。中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題，在這兩個基本矛盾的大背景下提出，也必然在這兩個基本矛盾的制約下運行。推進小城鎮(zhèn)發(fā)展的任何政策、體制與制度安排，都應(yīng)有利于緩解這兩個基本矛盾，有利于形成和發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚與輻射效應(yīng)。要緩解人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾，小城鎮(zhèn)必須以集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，節(jié)約利用耕地為目標(biāo)；要緩解城鄉(xiāng)分割對立的二元體制矛盾，必須揚棄傳統(tǒng)的城市體制，對農(nóng)村小城鎮(zhèn)實行“新城鎮(zhèn)，新體制”。

本項研究認(rèn)為，從總體上說，改革開放以來，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，既是對城鄉(xiāng)分割“二元體制”的一種突破與創(chuàng)新過程，也是在“兩個基本矛盾”制約下運行，并不斷付出巨大制度成本的過程。中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要矛盾已由開始的“低度城鎮(zhèn)化”即缺乏城鎮(zhèn)化支持的工業(yè)化轉(zhuǎn)向“過度城鎮(zhèn)化”即缺乏工業(yè)化和規(guī)模人口支持的城鎮(zhèn)化。

1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的問題事實上是農(nóng)村要素資源的利用與重新配置及其收益分配問題。這是“低度城鎮(zhèn)化”和“過度城鎮(zhèn)化”時期面臨的同樣問題，其嚴(yán)重后果是激化了“兩個基本矛盾”。

2、在現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下，現(xiàn)行的體制與制度安排，導(dǎo)致地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與中央政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)不一致。

3、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃條件下的“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的小城鎮(zhèn)設(shè)置模式，影響了小城鎮(zhèn)區(qū)域布局的科學(xué)規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃。

4、解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的關(guān)鍵在于通過改革相關(guān)制度 與體制，使中央政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)化目標(biāo)與地方政府農(nóng)村城鎮(zhèn)化目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二)主要論點：

1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化固然非常重要，但城鎮(zhèn)化本身不是目的。不能因為城鄉(xiāng)二元體制難以突破，使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為必然，因此認(rèn)為小城鎮(zhèn)數(shù)量越多越好。在人口壓力大而要素資源、尤其是土地資源嚴(yán)重短缺的基本國情矛盾制約下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要目的并不在于建設(shè)一批現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，而是通過農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，集聚資本和人口，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”問題。如果農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果只是建設(shè)了一批現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，而沒有集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，那必然加劇農(nóng)業(yè)人口與資源緊張的基本國情矛盾。改革開放之后的前期，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的飛速發(fā)展、并高度分散布局，出現(xiàn)了“低度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，而隨后因“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”模式的確立，建制鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，在高度分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)沒有有效集中的情況下，又出現(xiàn)了“過度城鎮(zhèn)化”問題。

2、處在不同發(fā)展階段的中央政府與地方政府具有不同的行為目標(biāo)。我們認(rèn)為，在現(xiàn)代化進程中，目前中央政府處 在已經(jīng)完成資本原始積累的后現(xiàn)代化階段，而地方政府則處在正在進行資本原始積累的前現(xiàn)代化階段。因此中央政府與地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府推進農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)是不一致的：前者要求，通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展，集中興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口和剩余勞動力，節(jié)約利用土地資源，以緩和人地關(guān)系緊張的矛盾，保持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；后者則要求，通過推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，盡快提高資本積累速度、增加資本積累數(shù)量。近些年來，中央政府及有關(guān)部門就推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，已出臺了諸多指導(dǎo)性意見，其政策目標(biāo)大都集中在集中興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，節(jié)約利用耕地，科學(xué)制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。但這些政策的執(zhí)行效果卻不盡如人意，產(chǎn)生了諸多與政策目標(biāo)不一致現(xiàn)象，如小城鎮(zhèn)數(shù)量過多、布局不合理、人口規(guī)模較小、浪費土地現(xiàn)象嚴(yán)重等。

3、從傳統(tǒng)城市體制中復(fù)制出來的農(nóng)村城鎮(zhèn)體制與制度，使縣以下地方政府通過直接壟斷農(nóng)村稀缺要素的流動積累地方政府資本的行為得以實現(xiàn)。應(yīng)該說，中央政府推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)是良好的，是有利于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的。但是，并沒有一套完整的、與其政策目標(biāo)相配套的政策、體制和制度安排，只是對傳統(tǒng)的城市體制的主要框架進行了復(fù)制，如城鎮(zhèn)土地的利用與管理制度、戶籍制 度、行政管理體制、政績考核制度、財政管理體制等等。這恰恰滿足了具有快速積累資本欲望和行為的地方政府的體制與制度要求。

4、問題的關(guān)鍵并不在于地方政府有積累資本的欲望，而在于積累資本的方式與方法。資本原始積累，是任何經(jīng)濟類型進入現(xiàn)代化不可逾越的歷史性過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是如此。但是不是必須直接在農(nóng)村稀缺要素資源“非農(nóng)化”過程中進行，是值得研究的。地方政府通過壟斷稀缺要素“非農(nóng)化”權(quán)力獲取資本積累的方式，直接抬高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進入農(nóng)村城鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)與生存成本，最終是不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)形成規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模人口，不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。事實上，地方政府積累資本的正確渠道，完全可以建立在經(jīng)濟與人口規(guī)模不斷擴大基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟總量的擴張，增加稅收，增加財政收入。

5、解決問題的關(guān)鍵在于改革農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的一系列政策、體制與制度，“新城鎮(zhèn)、新體制”是統(tǒng)一中央政府與地方政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)思想的核心。應(yīng)該說，中央政府與地方政府進行農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的長遠目標(biāo)都是一致的，即追求農(nóng)村城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。只不過是實現(xiàn)上述目標(biāo)的行為存在差異，進行農(nóng)村要素資源配置和積累資本的方式與方 法不一致。事實上，地方政府主觀上并不是不想聚集農(nóng)村人口，只想通過擴張農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、獲取土地增值收益，只不過是在現(xiàn)行政策、體制與制度下，這樣做更加容易、更加迅速。統(tǒng)一中央政府與地方政府農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)思想，有利于農(nóng)村城鎮(zhèn)的健康發(fā)展：一要使農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)總體上有利于節(jié)約利用土地、尤其是耕地資源，有利于緩解人地緊張的基本國情矛盾；二要使農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展建立在集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的基礎(chǔ)上；三要使地方政府的資本積累建立在農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟總量的擴大、稅收的增加上。這要求農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在嚴(yán)格進行區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域布局的基礎(chǔ)上，徹底改革與農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的政策、體制與制度。

6、嚴(yán)格農(nóng)村城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域布局，是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的前提?！耙脏l(xiāng)建鎮(zhèn)”模式已給小城鎮(zhèn)區(qū)域布局帶來嚴(yán)重后果，出現(xiàn)了“過度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。過去，無論是各地推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實踐，還是有關(guān)的研究文獻，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展，往往比較注重城鎮(zhèn)本身的建設(shè)規(guī)劃，而忽視在更大的范圍內(nèi)進行農(nóng)村城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域布局。從單個城鎮(zhèn)看，我國有很多小城鎮(zhèn)建設(shè)的都很漂亮，也很發(fā)達，但是如果將其放到一定區(qū)域范圍內(nèi)，用健康、可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，就很難說這些城鎮(zhèn)的布局是合理的。因此，農(nóng)村城 鎮(zhèn)的規(guī)劃，不能只著眼于單個城鎮(zhèn)的發(fā)展，而是要從區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展的高度和思路來設(shè)計規(guī)劃；只有將局部的、個體的城鎮(zhèn)放到區(qū)域經(jīng)濟的整體中建設(shè)發(fā)展，才能形成區(qū)域內(nèi)合理、有序的城鎮(zhèn)群體結(jié)構(gòu)；否則，即使單個城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計的再好，也會限制區(qū)域優(yōu)勢的形成和發(fā)揮。

四、中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史沿革與現(xiàn)狀特征

（一）歷史沿革

1、城市發(fā)展簡述

描述農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史，必須在城市框架下進行。（1）城市數(shù)量快速增長。從1949年到1978年，我國城市數(shù)量由132個增加到193個，只增加61個； 1978年以后，城市數(shù)量快速增長，1998年底達668個。從區(qū)域分布看，1949年東、中、西分別占52.3%、37.9%、9.8%，到改革開放初期的1978年，上述比例分別變?yōu)?5.8%、43.5%、20.7%，其間東部地區(qū)城市數(shù)量大幅度減少，中西部地區(qū)則有所增加；到1998年，上述比例又分別變?yōu)?4.9%、37%、18.1%。就是說，改革以后，東部地區(qū)城市數(shù)量所占比重增加了9.1%，而中西部地區(qū)則分別降低了6.5%和8.6%。[10]

（2）城市市區(qū)面積不斷擴張。據(jù)統(tǒng)計，1984年，全國295個城市市區(qū)土地面積占全國面積的7.6%，到1996年，全國城市市區(qū)土地面積已占全國面積的18%。[11]1990-1998年九年間，我國地級市數(shù)量由188個增加到231個，城市覆蓋面積由189萬平方公里增加到293萬平方公里，凈增加了104萬平方公里，增長55%，占全國的比重達30%；根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，1998年222個地級以上城市（不轄縣）建成區(qū)土地面積為14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增長46.4%。[12]

（3）城市市區(qū)人口增長較快，但低于城市數(shù)量和城區(qū)面積的增長速度。1997年末，全國城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口達2.14億人，占全國總?cè)丝诘?8%，相當(dāng)于1949年全國城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口2740萬人的7.8倍；1998年末，全國231個地級市市區(qū)總?cè)丝跒?4958萬人，比1990年增長39%，其中非農(nóng)業(yè)人口為15402萬人，比1990年增長32%，低于同期地級市建成區(qū)面積的增長速度；據(jù)計算，1978年，全國城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為7986萬人，比1949年的2740萬人凈增加5246萬人，1998年為21776萬人，比1978年凈增加13789 萬人，相當(dāng)于前30年凈增加數(shù)的2.63倍，同比遠低于城市數(shù)量的增加幅度；1998年，222個地級以上城市（不轄縣）市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為15129萬人，比1990年的12307萬人增加了2822萬人，增長22.9%，低于城市數(shù)量及其其建成區(qū)土地面積的增長速度。[13]

需要說明的是，第一，80年代初開始實行市（地級市）管縣制度以后，地級市數(shù)量增加較快，1983-1998年，有100多個縣級市升格為地級市，僅1983、1984、1985三年，地級市數(shù)量凈增加50個，占20年凈增加數(shù)的近39%；第二，1986年，國家有關(guān)部門修訂建“市”標(biāo)準(zhǔn)后，縣級市數(shù)量快速增加，1986-1996年11年間，縣級市數(shù)量凈增加286個，占20年凈增加數(shù)的近83%；第三，20年來，縣級市的凈增加數(shù)要占全部城市凈增加數(shù)的72.6%；第四，縣改市的速度明顯過快，反映城鎮(zhèn)化進程的城鎮(zhèn)人口被人為擴大，大量的鄉(xiāng)村人口只是因為行政建制的改變變成了城鎮(zhèn)人口，大多數(shù)鄉(xiāng)村人口并沒有實現(xiàn)職業(yè)和空間的轉(zhuǎn)移。

2、農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性變化

建國后，小城鎮(zhèn)發(fā)展大體經(jīng)歷了3個階段。一是1949-1957年的初步發(fā)展階段。特點是：（1）建制鎮(zhèn)數(shù)量從 開始的2000個左右增加到1954年的5402個，年均遞增30%；（2）城鎮(zhèn)人口增加較快，開始為5765萬人，1957年為9957萬人；（3）城鄉(xiāng)人口流動性顯著。期間城市人口平均每年遷入率為104.2%，遷出率為71.1%，凈遷入率為33.1%，遷出與遷入之比為1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809萬人，增加到1957年到23772萬人，增長12倍[15]。

二是1958-1978年城鄉(xiāng)分割“二元體制”全面強化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化全面停滯階段。特點是：（1）1978年建制鎮(zhèn)數(shù)量只有2173個，比1954年減少了近60%；集市由5萬多個減少到2萬個左右；（2）城鎮(zhèn)人口波動：“大躍進”的1958-1960年，三年城鎮(zhèn)人口增長31.4%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_19.7%，其后幾年的國民經(jīng)濟調(diào)整，壓縮了城鎮(zhèn)人口，1965年城鎮(zhèn)人口的比重只有14%，“文革”10年，一系列減少城鎮(zhèn)人口政策出臺，城鎮(zhèn)人口增長緩慢[16]。這主要根源于中央為完成國家資本原始積累而建立了嚴(yán)格限制農(nóng)民進程和農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元體制。

三是改革開放后小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增長階段。特點是：（1）建制鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)）數(shù)量快速增長，1999年為19184個，21年的時間共增加17011個，增長7.83倍，年均增加810個。（2）在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建制鎮(zhèn)的比重不斷提高，1978年為4.1%，1990年為20.4%，1999年已占42.9%。（3）從1978年-1999年，有兩個發(fā)展高峰，一是從1984-1986年的“撤社建鄉(xiāng)”、修改建制鎮(zhèn)建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)時期，3年增加7750個，二是從1992-1994年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤、擴、并”時期，3年增加4247個；6年增加11997個，年均增加1998個，相當(dāng)于21年凈增加數(shù)的71%。

3、農(nóng)村小城鎮(zhèn)區(qū)域布局結(jié)構(gòu)的變化

建制鎮(zhèn)總量中，東部12省市區(qū)所占的比重，從改革開放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直穩(wěn)定到目前的45%左右，1999年底為8560個，占44.6%；中部9省所占的比重，從改革開放初期的38%左右，之后陸續(xù)降低，到近幾年一直穩(wěn)定在30-31%，1999年底為5798個，占30.2%；西部10省市區(qū)所占的比重，從改革開放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近幾年已經(jīng)穩(wěn)定在24-25%，走過了一個先下降后慢升的過程，1999年底為4826個，占25.2%。

（二）現(xiàn)狀特征

1、農(nóng)村建制鎮(zhèn)數(shù)量多、密度大，鎮(zhèn)域范圍小 1999年末，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量的42.9%。密度較高的大都分布在東部沿海發(fā)達地區(qū)，在建制鎮(zhèn)比重超過50%的11個省市區(qū)中，有9個在東部發(fā)達地區(qū)，其中上海96.1%，廣東91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山東60.9%，浙江55.9%，江蘇55.8%，中西部只有湖北一省為63.8%。雖然江蘇省只有55.8%，但蘇錫常地區(qū)已達85%左右。長江三角洲、珠江三角洲、浙東南、環(huán)山東半島、遼東半島，建制鎮(zhèn)密度較高。

鎮(zhèn)域范圍是指建制鎮(zhèn)管轄的行政區(qū)劃范圍。雖然有些建制鎮(zhèn)的區(qū)劃范圍要比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)大，但總體上說，“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的建制鎮(zhèn)設(shè)置模式，使平均每個建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃面積與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)差不多。根據(jù)計算，1999年末，全國（不包括臺灣?。┢骄總€鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土面積只有207.7平方公里，其中東部12省市區(qū)平均為87.7平方公里，中部9省區(qū)除內(nèi)蒙外平均為171.2平方公里；從建制鎮(zhèn)看，盡管目前全國平均每484平方公里才分布1個建制鎮(zhèn)，但1978年全國平均每484平方公里才分布0.11個建制鎮(zhèn)；從區(qū)域看，東部12省市區(qū)每150.3平方公里、中部除內(nèi)蒙外每281平方公里范圍內(nèi)就有1個建制鎮(zhèn)。尤其是建制鎮(zhèn)密度較高的廣東、江蘇、浙江、山東等省，1999年，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分別平均每 114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范圍內(nèi)就有1個建制鎮(zhèn)，同比分別只相當(dāng)于全國平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%。[17]根據(jù)全國第一次農(nóng)業(yè)普查江蘇省資料計算，1996年末，蘇南地區(qū)共有405個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不包括城關(guān)鎮(zhèn)），占地面積13254平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均占地32.73平方公里，其中建制鎮(zhèn)為322個，即每41.2平方公里范圍內(nèi)就分布1個建制鎮(zhèn)。[18]

2、建城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集功能較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局仍然嚴(yán)重

根據(jù)農(nóng)業(yè)普查資料，1996年末，全國擁有各類非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企139.8萬家，[19]其中分布在縣城和大中城市及工礦區(qū)的占5.6%，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所在地的占20%，村及村以下的占74.4%。這說明農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)及建制鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集功能較弱。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達和農(nóng)村建制鎮(zhèn)密度較高的江蘇、浙江、廣東三省為例，1996年末，三省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)分別為132784個、135255個、138096個，其中辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地及其以上城鎮(zhèn)工礦區(qū)和大中城市的分別為36683個、30822個、39005個，分別占其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的27.6%、22.8%、28.2%，這遠低于其建制鎮(zhèn)所占比例；而相應(yīng)地，辦在村莊以下的比例分別高達72.4%、77.2%、71.7%?？梢?，發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散 狀況與全國相比也相差無幾。再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)區(qū)域發(fā)展水平和農(nóng)村建制鎮(zhèn)比例差距較大的江蘇省為例，據(jù)農(nóng)業(yè)普查資料，1996年末，蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均實現(xiàn)的經(jīng)營總收入分別為11.9億元、3.5億元、2.7億元，多少相差9.2億元，農(nóng)村建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的比例分別為79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三個地區(qū)辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比例分別為26.46%、23.8%、26.34%，辦在村及村以下的比例分別為71.82%、74.21%、70.39%，也幾乎沒有什么差異。[21]

3、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化水平低，滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)村工業(yè)化水平

城鎮(zhèn)數(shù)量的增長本身不能代表農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高，關(guān)鍵要看農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化水平。全國農(nóng)業(yè)普查表明，1996年末，全國農(nóng)村建制鎮(zhèn)（不包括縣及縣級市城關(guān)鎮(zhèn)）16126個，鎮(zhèn)區(qū)人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超過10000人的只有8.4%；即使是東部地區(qū)，6000人以下的也多達77.2%，10000人以上的也只有9.6%。全國鎮(zhèn)區(qū)平均人口4519人，共計7287萬人，占同年鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.9%；雖然其中非農(nóng)業(yè)人口達2072人，占鎮(zhèn)區(qū)人口的比重接近46%，但如果只計算非農(nóng)業(yè) 人口占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎兀ㄖ奇?zhèn)的人口城鎮(zhèn)化水平更低，只有5.8%。[22]就是說，我國縣以下90%以上的人口仍居住在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村以下。即使是發(fā)達的蘇南地區(qū)、珠江三角洲、溫州地區(qū)，其農(nóng)村建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎胤謩e只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都沒有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，流動性較強鎮(zhèn)區(qū)的外來從業(yè)人口，上述比重也分別只有21.1%、24.6%、21.2%。[23]

而我國農(nóng)村社會總產(chǎn)值中，三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)變化較大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2個百分點；但同期三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)由1978年的92.9：7.1：7.1變化為1997年的70.4：18.1：11.5，非農(nóng)就業(yè)只上升了15.4個百分點；[24] 根據(jù)測算，從1978年到1996年，農(nóng)村社會總產(chǎn)值的結(jié)構(gòu)變動值為83.44，而同期勞動力結(jié)構(gòu)的變動值只有36.98，比前者低46.46。[25]

4、農(nóng)村建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均占地規(guī)模大

建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模越小，人均占地規(guī)模越大；與城市比較更能說明問題。1996年末，全國226個地及地級以 上城市建成區(qū)土地面積為13168平方公里，建成區(qū)人口為22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全國第一次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，16126個非城關(guān)鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)平均占地2.2平方公里，即220萬平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相當(dāng)于國家關(guān)于建制鎮(zhèn)人均占地標(biāo)準(zhǔn)100平方米的近4.9倍，相當(dāng)于同期地級及地級以上城市人均占地的8.31倍；其中東、中、西建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均占地分別為479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分別相當(dāng)于國家標(biāo)準(zhǔn)的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地級及地級以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]雖然發(fā)達的蘇南、珠江三角洲、溫州地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模較大，人均占地也分別達到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分別為國家標(biāo)準(zhǔn)的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地級及地級以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江蘇省農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1996年末926個非城關(guān)鎮(zhèn)建制鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口6000人以下的占76.2%（706個），鎮(zhèn)區(qū)人均占地達633平方米，鎮(zhèn)區(qū)人口6000-10000人的只占16.2%（150個），鎮(zhèn)區(qū)人均占地達349平方米，鎮(zhèn)區(qū)人口1萬人以上的只占7.6%（70個），鎮(zhèn)區(qū)人均占地為284平方米。[29]

五、案例分析：政策檢討

（一）行政區(qū)劃的調(diào)整與“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的小城鎮(zhèn)設(shè)置模式問題

案例1：蒼南縣地處溫州市鰲江南岸，1981年從原平陽縣分出組建；蒼南縣內(nèi)、鰲江出?？谀习?，是全國著名的龍港鎮(zhèn)，其對面是鰲江出?？诒卑?，是又一著名小城鎮(zhèn)--平陽縣鰲江鎮(zhèn)。這兩個中國特大型小城鎮(zhèn)，盡管直線距離不足2公里，但分屬兩個縣管轄。

平陽縣處鰲江的北岸，1004平方公里。1984年“撤社建鄉(xiāng)”后，縣鄉(xiāng)之間設(shè)立了11個區(qū)級單位，作為縣級黨委、政府的派出機構(gòu)，管轄65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（有8個建制鎮(zhèn)）。區(qū)級組織所在地都是區(qū)域經(jīng)濟、政治中心，都擁有各自的區(qū)位優(yōu)勢；其下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及辦事處的人財物管理權(quán)限，基本上都掌握在區(qū)級黨、政組織手里。1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤、擴、并”后，組建了34個完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（17個鄉(xiāng)、17個建制鎮(zhèn)），成立了34個鄉(xiāng)級黨委、政府，形成了34個區(qū)域中心，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積還不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的鄉(xiāng)人口幾千人。其中條件較好的鰲江鎮(zhèn)，也只有49平方公里。1999年底，平陽縣擁有20個建制鎮(zhèn)和14鄉(xiāng)。瑞

安市地處溫州市飛云江流域，1360平方公里，118萬人。1984年“撤社建鄉(xiāng)”后，下設(shè)7個片區(qū)和1個直屬城關(guān)鎮(zhèn)，管轄全市78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，如塘下片區(qū)管轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1992年“撤、擴、并”后，組建46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；塘下片區(qū)重組成8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，塘下鎮(zhèn)只有15.4平方公里。甌海區(qū)是溫州市的遠郊城區(qū)。1984年“撤社建鄉(xiāng)”后，下設(shè)了永強片區(qū)，管轄8鄉(xiāng)1鎮(zhèn)；1992年后，重組成6個建制鎮(zhèn)，其中最小的永中鎮(zhèn)，陸地面積只有12平方公里。

案例1具有典型意義。

1、“撤社建鄉(xiāng)”之初，全國設(shè)立了9萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1985年），但由于多數(shù)地區(qū)在縣（市）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間都設(shè)立了“區(qū)”的建制，作為縣（市）黨政組織的派出機構(gòu)，管理其轄區(qū)內(nèi)多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（多為5—8個）；由于這級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的諸多職能和權(quán)限有較大制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不是個“完全政府”，區(qū)所在地是其所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟、政治中心；這種區(qū)域中心的數(shù)量要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量少得多。2、80年代中后期到1992年，全國各地陸續(xù)開展并完成了 “撤區(qū)、擴鄉(xiāng)、并鎮(zhèn)”工作；雖然1992年底全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為48250個，比1985年末減少47%，并減少了一級管

理層次，但調(diào)整后的建制鎮(zhèn)數(shù)量大幅度增加，并成為一級完全政府，其所在地都成為其轄區(qū)的經(jīng)濟、政治中心。

3、“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”模式，使每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)都努力爭取將自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為建制鎮(zhèn)，這是造成目前小城鎮(zhèn)“遍地開花”的根本原因。而且不管其區(qū)劃面積多大，每個建制鎮(zhèn)都只能在各自范圍內(nèi)進行 “五區(qū)規(guī)劃”和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要建立各自的開發(fā)區(qū)。案例1提到的永強片區(qū)，1992年“撤、擴、并”后形成6個建制鎮(zhèn)，分散建立近20個開發(fā)區(qū)，15個商住區(qū)，自來水廠7個。4、1984年，國家修改了“建制鎮(zhèn)”設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，雖有利于建制鎮(zhèn)數(shù)量的增長，但“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”模式降低了建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)城區(qū)人口規(guī)模要求，縮小了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝?，難以支撐建制鎮(zhèn)的健康發(fā)展；新的“建制鎮(zhèn)”設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有強調(diào)行政區(qū)劃范圍的大小對建制鎮(zhèn)發(fā)展的重要作用。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用與管理制度問題

案例2：

A市地處發(fā)達的珠江三角洲。對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地

的管理，該市嚴(yán)格執(zhí)行了國家規(guī)定的統(tǒng)一規(guī)劃、征用、開發(fā)、出讓、管理政策。1994-1995年，該市征用a鎮(zhèn)一村集體土地，每畝征地補償費為3-5萬元，其分配比例是，管理區(qū)（相當(dāng)于行政村）一級得10%，村民小組一級得60%，其余30%分配給農(nóng)民。土地征用后，大都采取招標(biāo)、協(xié)議或拍賣辦法出讓土地使用權(quán)。土地使用者除首先向村集體支付土地補償費外，還要向市、鎮(zhèn)兩級政府交納規(guī)定收取的各種費用：市一級有，土地使用權(quán)出讓金、土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)任務(wù)保險金

3、口糧差價款、農(nóng)田水利建設(shè)費、土地復(fù)墾金，總計3.6-4.7萬元/畝，其中大部分作為市財政預(yù)算外收入；鎮(zhèn)一級有，土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費、級差地租、大環(huán)境配套及道路建設(shè)基金，總計3-6.1萬元/畝，除業(yè)務(wù)費外，大都進入鎮(zhèn)財政。土地使用者使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地的成本價約為10-15萬元/畝左右，其中市鎮(zhèn)兩級政府收取的費用約占70%。

據(jù)調(diào)查，1992年該市向b鎮(zhèn)c管理區(qū)僅有1540畝地的d村征用了463畝土地，為了平衡各管理區(qū)擁有的土地，政府又陸續(xù)調(diào)出近700畝土地，用于城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)。征用463畝土地，土地使用者支付的征地補償費為2.8萬元/畝，其中，鎮(zhèn)里得3000元，占10.7%，管理區(qū)即行政村得5000元，占17.9%，村民小組得1.4萬元，占50%，農(nóng)民得

6000元，占21.4%。近幾年，征地補償費提高了一倍以上，但分配比例基本不變。按政策規(guī)定，被征地村擁有15%的被征用土地使用權(quán)，村一級在辦理土地使用手續(xù)時，除了不需要支付上述征地補償費以外，仍要向市鎮(zhèn)兩級交納規(guī)定收取的各項費用，總計達10多萬元/畝（這還不包括土地開發(fā)費用）。d村為免交納各種費用，在其僅剩的400多畝土地中，又規(guī)劃了200畝村級開發(fā)區(qū)，20畝住商區(qū)，用于在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

類似案例2揭示的關(guān)于農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用與管理制度問題，已有多次討論。[30]需要強調(diào)的是：

1、按現(xiàn)行土地利用政策，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地由集體土地征為國有后出讓，土地使用者支付的土地價格高出征地費用幾倍、甚至十幾倍，大幅度提高了用地成本。

2、縣(市)、鎮(zhèn)政府獲取土地價格的80%以上的收益，調(diào)動了地方政府通過擴大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模和興建工業(yè)小區(qū)占用耕地追求土地增值收益的積極性；而村集體和農(nóng)民只得到一部分征地補償安置費(一般只占土地價格的10%—20%)，剝奪了村集體和農(nóng)民長期獲取土地增值收益的權(quán)利，同時村集體和農(nóng)民要進城興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和居住，同樣要支付昂貴的土地

費用，這是村集體和農(nóng)民不得不在社區(qū)內(nèi)分散興辦企業(yè)的重要原因。3、1997年以來，中央為限制濫占耕地行為，雖陸續(xù)采取了諸如“占多少，補多少”的耕地動態(tài)平衡制度、建設(shè)用地指標(biāo)控制等措施，但一是由于在占用耕地與復(fù)墾、開墾耕地上，沒有建立規(guī)范有效的利益聯(lián)結(jié)機制，普遍出現(xiàn)了有人占、無人墾或多占少墾的現(xiàn)象；二是雖然政府掌握了建設(shè)用地使用者交納的用于耕地開墾與復(fù)墾的專項資金，但在管理與使用上缺少制度規(guī)范，復(fù)墾、開墾耕地需要的大量資金一無保障，二不能及時到位，一些地方出現(xiàn)了多報耕地復(fù)墾、開墾面積，降低復(fù)墾、開墾質(zhì)量的現(xiàn)象；三是建設(shè)用地指標(biāo)控制政策雖然限制了那些不該占用耕地的地方濫占耕地的行為，但同時也限制了那些應(yīng)該占用耕地的行為，一些地方出現(xiàn)了買賣建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象，又一次抬高了用地成本。

（三）小城鎮(zhèn)行政管理體制問題

案例3：皖北平原有一試點鎮(zhèn)，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百貨、廢舊塑料回收、棉紗等四大專業(yè)市場。1995年以來，市場出現(xiàn)了嚴(yán)重萎縮：一是個體工商

戶大幅度減少，塑料批發(fā)市場批發(fā)戶由1994年151戶到目前的50戶左右；日用百貨市場經(jīng)營戶由1994年的210戶到目前的50戶左右；廢舊塑料回收經(jīng)營戶由1994年的120戶，目前不到30戶；棉紗市場經(jīng)營戶由1994年的85戶，目前只有10戶左右。二是經(jīng)營收入普遍下降。1994年以前，該鎮(zhèn)每天都有來自廣州、溫州、西安等地的上百輛貨車前來送貨或采購商品，上幾百名外地客商常住，商品日成交額最高可達上千萬元。而現(xiàn)在，70%的經(jīng)營戶經(jīng)營規(guī)模在下降，有90%的經(jīng)營戶經(jīng)營收入下降達20-50%；很多經(jīng)營戶1996年以來連續(xù)多年虧損。三是小城鎮(zhèn)改造后拓寬的三條街道兩旁新建商業(yè)鋪面100多間，幾乎沒有新的經(jīng)營者進入。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)市場萎縮，除了有大市場疲軟、市場競爭激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因還有：一是該鎮(zhèn)確定為試點鎮(zhèn)后，雖然鎮(zhèn)黨、政組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)由原來的18個精簡、合并為10個，行政編制減少為30人，但上級派出機構(gòu)成立了國稅、地稅、土管、公安、交通、工商、財政、審計8個分局，人員增加較多；鎮(zhèn)屬7個站、所均轉(zhuǎn)為自收自支、獨立核算事業(yè)單位，創(chuàng)收任務(wù)較重。市工商、交通等執(zhí)法部門每年要以簽定目標(biāo)任務(wù)書的形式向基層下達各種收費任務(wù)，并與基層人員工資、獎金掛鉤，逼迫基層組織千方百計亂收、亂罰。如全市工商系統(tǒng)300職工的工

資、獎金和福利費與財政全部脫鉤，全靠向基層收取。鎮(zhèn)工商分局與市工商局簽訂的目標(biāo)任務(wù)書，不僅要承擔(dān)全市1/6的工商費，必須完成的指標(biāo)還有千元以上罰沒款案件數(shù)、違法合同案件數(shù)、注冊商標(biāo)申請數(shù)、商標(biāo)違法案件數(shù)、經(jīng)濟合同鑒證數(shù)及簽證費額度等；為此，該分局有時不得不去尋找、去制造案件，破壞了市場經(jīng)營環(huán)境；該鎮(zhèn)原工商所只有幾個人，建分局后，人員達到25人。二是雖然該鎮(zhèn)綜合改革方案明確規(guī)定各職能分局“行使市級職能部門權(quán)利，人、財、物三權(quán)一律下放給鎮(zhèn)管理”，但這些涉及職能部門利益的改革措施都難以得到落實。三是個體經(jīng)營戶承擔(dān)的稅費增長過快，1990年，各類專業(yè)市場700多經(jīng)營戶的稅費僅25萬元，戶均承擔(dān)357元，1994年，國稅、地稅、工商管理費三項合計為115萬元，戶均1600多元，1997年達214萬元（加上交通管理部門、交警部門下達的罰款任務(wù)，稅費總額達300多萬元），戶均達5875元；另外經(jīng)營戶還要承擔(dān)各種亂收費，如工商、稅務(wù)等部門的報刊費、工商鑒證費、治安崗?fù)べM、國稅驗證蓋章費每戶每年分別為108元、8元、120元、10元，還有個協(xié)會員費、衛(wèi)生費、門牌費等等。

案例3所反映的問題具有普遍意義。目前，建制鎮(zhèn)的管理體制和政府職能與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本一樣。除了存在機構(gòu)

設(shè)置條塊分割矛盾和條塊之間、條條之間有利益沖突以外，小城鎮(zhèn)行政管理體制的問題還有：

1、機構(gòu)林立，人員嚴(yán)重超編。根據(jù)國家統(tǒng)計局等11部委1996年對全國1030個有代表性的小城鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，鎮(zhèn)政府所在地內(nèi)設(shè)和派出機構(gòu)的數(shù)量一般在30—40個，其中內(nèi)設(shè)的黨政機構(gòu)及事業(yè)單位數(shù)平均為16個，干部總?cè)藬?shù)平均為158名，這已遠遠超出40—60名的編制人數(shù)；而縣(市)直的部門派出機構(gòu)及企事業(yè)單位機構(gòu)數(shù)平均為19個，干部總?cè)藬?shù)平均為290名。如此臃腫的機構(gòu)和龐大的干部隊伍，一方面加重了小城鎮(zhèn)的財政負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟發(fā)展；一方面增加了群眾負(fù)擔(dān)。

2、很多派出機構(gòu)還承擔(dān)著為其上級部門和政府創(chuàng)收的任務(wù)。各部門派出機構(gòu)在小城鎮(zhèn)的行政事業(yè)收費和罰款等，大都游離于縣市級財政和鎮(zhèn)級財政的監(jiān)管之外，在各自部門內(nèi)部的上下級之間，都有一套自成體系的收支辦法和分配機制，或自收自支，或全額上繳、比例返還，或定額上繳、超額分成等，共同點是收費數(shù)量與工作人員的收入和政績掛鉤。多年來，一直也沒有弄清楚的問題是，從總體上判斷，在平均一個小城鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，到底有多少項收費，收費規(guī)模到底有多大。據(jù)典型調(diào)查估計，收費項目多達幾十項，收費

規(guī)模一般要相當(dāng)于小城鎮(zhèn)財政收入的70%--100%，甚至更多。這種收費制度的問題是，下達與收入和政績掛鉤的收費任務(wù)，極易導(dǎo)致收費人員從主觀上就致力于收費，尤其是在彈性較大、隨意性較強的罰款上更具積極性，為收費而從事“執(zhí)法和服務(wù)”，極易滋生腐敗行為；大量的收費收入被上繳，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府無權(quán)過問和使用，降低了鎮(zhèn)政府的財政調(diào)控能力；沉重的收費任務(wù)加到經(jīng)營者身上，提高了經(jīng)營成本，破壞了經(jīng)營環(huán)境。

（四）小城鎮(zhèn)戶籍制度問題

案例4：蘇南地區(qū)某建制鎮(zhèn)，面積有44平方公里，31個行政村，6個居民委員會，4.9萬人，其中城鎮(zhèn)居民1.3萬，農(nóng)業(yè)人口3.6萬。該鎮(zhèn)集體經(jīng)濟比較發(fā)達，集體企業(yè)較多。近幾年，有2000多農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，成為正式城鎮(zhèn)居民，其中大多數(shù)為該鎮(zhèn)城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)民，有一小部分（約5%左右）是外來打工人員。鎮(zhèn)政府因此收取100多萬元的市政建設(shè)配套費，標(biāo)準(zhǔn)如下：本鎮(zhèn)農(nóng)民收取200—500元/人，其中60歲以上、18歲以下的收200元，18—60歲的收取500元；鎮(zhèn)外農(nóng)民收取1000—3000元/人，其中60歲以下的收1000元，18—60歲的收2000元，18歲以下收3000元；外來投資經(jīng)商的法人代表和業(yè)主減半收取，家屬及

其子女不享受此優(yōu)惠。這些農(nóng)民將戶口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)后，可保留其原有的承包地和宅基地，并與原有城鎮(zhèn)居民一樣享受同等待遇，但此戶口向大中城市遷移無效。

雖然近些年來農(nóng)村小城鎮(zhèn)戶口對農(nóng)民的吸引力越來越小，但對諸如案例4所反映的問題仍有討論的必要：

1、發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)布局密度高，區(qū)域小，本地人口難以支撐小城鎮(zhèn)人口規(guī)模要求，雖然有規(guī)模較大的就業(yè)人口，但一部分是本地的離土不離鄉(xiāng)的“兩棲”人口，白天上班，晚上回村里居??；一部分是外來人口，沒有本地城鎮(zhèn)戶口，穩(wěn)定性較差。

2、除浙江溫州等地外，發(fā)達地區(qū)尤其是蘇南和珠江三角洲，在小城鎮(zhèn)管轄范圍內(nèi)，大多數(shù)村村辦企業(yè)都比較發(fā)達，本地農(nóng)民大都在本村就業(yè)，既可保留承包地，兼作農(nóng)業(yè)，又可從事非農(nóng)勞動，增加非農(nóng)收入。

3、村級集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，建設(shè)了許多高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民住宅，村內(nèi)有方便的交通、通訊、教育、醫(yī)療、娛樂和水電氣供應(yīng)條件，農(nóng)民有較高的集體福利待遇。這對本地農(nóng)民有很大的吸引力，一般不愿將戶口遷走。

4、多數(shù)村級集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民不可能單獨攜帶一部分歸自己所有或使用的集體資產(chǎn)跨社區(qū)流動；即使是改制后的地區(qū)，農(nóng)民擁有部分股權(quán)，但除了有分紅權(quán)外，不能轉(zhuǎn)讓、繼承，更不能變現(xiàn)，戶口遷移，會喪失已有的集體福利和對集體財產(chǎn)的一切權(quán)利。

因此，發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)，僅依靠本地人口，無法滿足鎮(zhèn)城區(qū)發(fā)展所需要的人口規(guī)模，“蘇南小城鎮(zhèn)，傍晚靜悄悄”是最好地寫照。但目前，多數(shù)發(fā)達地區(qū)的建制鎮(zhèn)，在吸引外來農(nóng)民落戶進城的政策上，又往往有許多“歧視”性條件，尤其在收費上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)幾乎所有的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為，外來人口的遷入會給鎮(zhèn)里帶來很大財政負(fù)擔(dān)，因此必須征收比本地農(nóng)民高得多的費用。事實上，上述認(rèn)識只考慮了地方利益，沒考慮國家利益，只看到了眼前利益，沒考慮到小城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展。（1）高密度布局小城鎮(zhèn)的發(fā)達地區(qū)，尤其是村級經(jīng)濟發(fā)達的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高度分散，既占用了大量耕地，鎮(zhèn)城區(qū)人口規(guī)模又嚴(yán)重不足，而另廣大的落后地區(qū)卻因經(jīng)濟不發(fā)達、非農(nóng)就業(yè)機會少而使大規(guī)模的農(nóng)民滯留在有限的耕地上，即使有外出打工的機會，也是流動性強，穩(wěn)定性差。這勢必從總體上加劇人地關(guān)系緊張的矛盾。（2）發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)，一般來說建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高、投資較大，42 環(huán)境也較優(yōu)美；但沒有穩(wěn)定的、成規(guī)模的人口，就不可能有成規(guī)模的消費，致使城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施利用率低，第三產(chǎn)業(yè)難以快速發(fā)展；沒有第三產(chǎn)業(yè)的繁榮，對多數(shù)小城鎮(zhèn)來說，不可能有高質(zhì)量的城鎮(zhèn)經(jīng)濟和城鎮(zhèn)功能，政府也不會有穩(wěn)定增長的稅收來源。（3）發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的外來勞動力就業(yè)，多數(shù)沒有城鎮(zhèn)戶口，居住以租房為主，這只是勞動力的“個人轉(zhuǎn)移”，不會帶動外來家庭人口的規(guī)模進入。1997年農(nóng)業(yè)普查資料顯示，蘇南地區(qū)建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口為4633人，平均鎮(zhèn)區(qū)就業(yè)人口為4319人，占前者的93%。

六、改革試點案例分析：經(jīng)驗與啟示

（一）通過“撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)”改革調(diào)整小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃

1999年以來，東部發(fā)達地區(qū)開始新一輪“撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)”工作： 1999年6月，常熟市沿江9鎮(zhèn)1場撤并成3個建制鎮(zhèn)，即新港鎮(zhèn)、海虞鎮(zhèn)、梅李鎮(zhèn)，面積分別為73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武進市56個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中40個建制鎮(zhèn)，16個一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)）撤并

成30個建制鎮(zhèn)。2000年初，溫州市平陽縣鰲江鎮(zhèn)、務(wù)洋鄉(xiāng)和錢倉鎮(zhèn)的2/3合并成新的鰲江鎮(zhèn)，108平方公里；瑞安市6鎮(zhèn)合并成立塘下鎮(zhèn)，100平方公里；甌海區(qū)4鎮(zhèn)合并成永中鎮(zhèn)，99.5平方公里。

1、基本做法：（1）調(diào)大、調(diào)強、調(diào)優(yōu)。即規(guī)模并大、實力并強、班子并優(yōu)，重點撤并面積30平方公里以下或人口2萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇南）；將周圍人口規(guī)模小、區(qū)位優(yōu)勢不明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入經(jīng)濟實力強、人口密度大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的中心鎮(zhèn)（溫州市）。（2）全區(qū)域、整建制合并。即多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整區(qū)域合并，建立新的建制鎮(zhèn)（實行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域調(diào)整的較少）；行政編制、干部人數(shù)成建制合并，先并后調(diào)；內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)、事業(yè)單位對口合并，先合并、后改革，一般成立若干辦公室、若干分局。（3）“八不變”。即企業(yè)隸屬關(guān)系不變，企業(yè)性質(zhì)不變，資產(chǎn)權(quán)屬不變，事業(yè)單位性質(zhì)不變，干部待遇不變，對外簽訂的經(jīng)濟合同不變，財政包干基數(shù)和分成比例不變，扶持政策不變。（4）“五統(tǒng)一”。即統(tǒng)一人事管理，統(tǒng)一財政、財務(wù)管理，統(tǒng)一政府資產(chǎn)管理，統(tǒng)一重大決策和對外關(guān)系，統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃。

2、下步工作的重點和難點：（1）精簡機構(gòu)和人員。區(qū)域、機構(gòu)和人員整建制“簡單相加”，雖減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

數(shù)量，但原有的機構(gòu)林立、人員臃腫造成新建鎮(zhèn)組織機構(gòu)過于龐大、人員較多、開支較大尤其是鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)太多、分工過細(xì)等問題；加上各地在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地新成立了副鎮(zhèn)級的辦事處，存在“兩張皮”的問題。[31]如果不很好地解決，勢必使“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”工作的意義大打折扣。（2）逐步擴大新建鎮(zhèn)的管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并擴大了管理范圍，但解決不了管理權(quán)限問題；由2個或2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)并成一個建制鎮(zhèn)，區(qū)域中心由2個或多個變成1個，如果仍然只享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理權(quán)限，勢必會影響新建鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)輻射與集聚功能的發(fā)揮。（3）新建鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。原有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都制定了建設(shè)規(guī)劃，并形成了自己的產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域功能。而新建鎮(zhèn)要根據(jù)新情況，制定新的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，尤其是在集中利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口等方面，要有新的長遠規(guī)劃。這要對原有規(guī)劃進行大范圍調(diào)整。如何既科學(xué)合理，又避免較大浪費，是必須認(rèn)真研究解決的問題。

3、經(jīng)驗與啟示：（1）這次“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”是對80年代以來“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”和1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤、擴、并”工作引發(fā)的問題進行的一次糾正，并必然要支付成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新建鎮(zhèn)所在地大都恢復(fù)到原“區(qū)”級組織所在地；問題是，新建鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府要完成機構(gòu)改革、精簡人員和建設(shè)規(guī)劃調(diào)整等工

作，會涉及相關(guān)組織、人員和社區(qū)的既得利益，工作難度較大。新建鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，如果以往的“撤、擴、并”直接把當(dāng)時區(qū)級組織所管轄的行政區(qū)劃范圍改成一個建制鎮(zhèn)，撤消其所屬的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是最好的辦法；現(xiàn)在為此花費一定的代價，支付一定的成本，將不可避免。（2）有效解決目前的重點和難點問題，有賴于綜合配套改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并只是解決小城鎮(zhèn)“遍地開花”問題的措施之一，要使小城鎮(zhèn)健康、可持續(xù)發(fā)展，必須進行綜合配套改革，主要內(nèi)容有：通過政府職能轉(zhuǎn)換問題，用人制度改革問題，引進市場機制和產(chǎn)權(quán)制度改革問題，擴大中心城鎮(zhèn)的管理權(quán)限問題等。（3）中西部進行小城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)汲取上述教訓(xùn)。目前中西部對推進小城鎮(zhèn)發(fā)展如果沒有新的改革與發(fā)展思路，繼續(xù)采取“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的模式，后果會更加嚴(yán)重，不僅會出現(xiàn)“小城鎮(zhèn)遍地開花”現(xiàn)象，還會因缺少發(fā)達地區(qū)天時、地利等優(yōu)越條件，難以形成強大的經(jīng)濟支撐。（4）解決小城鎮(zhèn)“遍地開花”問題，“撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)”并不是唯一的選擇。目前發(fā)達地區(qū)有大規(guī)模地進行“撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)”的趨勢；但由于高密度的城鎮(zhèn)“木已成舟”，且不說搬遷改造的難度大、成本高、浪費嚴(yán)重，一律進行“撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)”，也不見得能科學(xué)地解決問題。事實上，還有一個如何與城市建設(shè)相結(jié)合的問題；這又涉及到城市建設(shè)模式以及縣市行政區(qū)劃調(diào)整問題。以溫州為例，無論城市化問題專家，還是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)，都認(rèn)為，蒼南縣

龍港鎮(zhèn)和平陽縣鰲江鎮(zhèn)應(yīng)該合二為一，建成一個城市甚至中等城市。而目前這兩個鎮(zhèn)仍然在各自的縣域內(nèi)進行“撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)”，加緊向各自的背后擴展地盤，各自進行小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。這是為將來“合二為一”建立城市后，爭取為自己成為“市政府所在地”創(chuàng)造條件。事實上這是在重復(fù)過去的錯誤。

（二）通過“以地滾地、以地?fù)Q地”進行的小城鎮(zhèn)用地制度改革

過去，我們曾對山東濟陽孫耿鎮(zhèn)通過“以地滾地、以地?fù)Q地”改革小城鎮(zhèn)用地制度進行了認(rèn)真研究，并對其創(chuàng)新經(jīng)驗給予高度評價。近兩年，由于受現(xiàn)行土地政策的影響，其做法出現(xiàn)了某種程度的體制復(fù)歸，但這個問題本身連同其首創(chuàng)意義就更具研究價值。

1、開始的做法：（1）集地。1992年，按全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口人均0.055畝土地的標(biāo)準(zhǔn)，分5條主線，從最邊緣村由外向內(nèi)，逐村依次滾動傳遞，即最邊緣的村從自己靠近第二個村的邊界土地中，將自己應(yīng)該調(diào)出的土地滾動給第二個村，第二個村又從靠近第三個村的邊界土地中，將本村應(yīng)該調(diào)出的土地，加上接受外緣村傳遞過來的土地，一并滾動傳遞給

第三個村。最后一直將各村所要集中的土地滾到鎮(zhèn)政府所在地104國道兩旁，全鎮(zhèn)共集中土地1700畝。（2）建立工業(yè)小區(qū)。鎮(zhèn)政府將集中的土地建立工業(yè)開發(fā)區(qū)，其中每村都有一塊與本村調(diào)出面積相等、但不與具體地塊對號的土地，各村新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要一律進入工業(yè)小區(qū)。（3）保持集體土地性質(zhì)不變。為保護村集體和農(nóng)民的利益，鎮(zhèn)政府規(guī)定，通過“滾地”集中的土地，屬全鎮(zhèn)各村集體所有，土地的集體所有制性質(zhì)不變。（4）鎮(zhèn)里成立股份制企業(yè)“濟南三利達開發(fā)有限責(zé)任公司”。按一定標(biāo)準(zhǔn)，將各村調(diào)出的土地量化成股權(quán)，各村以其擁有的股權(quán)在公司入股。公司職能是，執(zhí)行工業(yè)小區(qū)建設(shè)規(guī)劃；進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；與外來企業(yè)談判用地事宜；向董事會報告公司經(jīng)營狀況，制定分紅方案；對尚未利用的土地統(tǒng)一對外承包耕種。（5）農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地使用者不需要向農(nóng)民一次性交納征地費用；除合理的土地稅收外，地方政府和有關(guān)部門，不得向土地使用者收取或搭車收取不合理費用。

2、效果：（1）相繼吸引幾十家企業(yè)進入，總投達5億多元，其中80%以上是外來企業(yè)，到1997年，全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值已達17億元，財政稅收達1.83億元，地方財政收入達1.66億元，分別比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民3000多人到工業(yè)小區(qū)務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民人均純

收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。除集中興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外，還吸引人口近萬人，拓寬了道路，投資興建了日供水能力1.2萬噸的自來水廠、裝機容量1萬門的程控電話設(shè)備和主變?nèi)萘繛?000千伏安的35千伏變電站。

3、創(chuàng)新意義與啟示：

（1）這是對小城鎮(zhèn)土地利用與管理制度的改革與創(chuàng)新。農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，不改變集體土地性質(zhì)，農(nóng)民和集體有權(quán)參與土地增值收益的分配，有利于在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用土地這個最易于剝奪農(nóng)民利益的環(huán)節(jié)上，防止了基層政府和有關(guān)部門以國家為名剝奪農(nóng)民土地權(quán)益和亂收費行為，保護了農(nóng)民和集體利益。（2）在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源變?yōu)楝F(xiàn)代資源的操作上，充分利用農(nóng)村基層組織的動員能力和農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，以“人均”和“少量”為原則，使政府行為變?yōu)檗r(nóng)民的“一致性”選擇，自始至終沒有發(fā)生矛盾和沖突，沒有農(nóng)民因此上訪告狀，最大限度地節(jié)約了交易成本。（3）建設(shè)用地使用者使用建設(shè)用地，因不需要交納各種不合理費用，降低了用地成本，有效地吸引了外來企業(yè)進入，使傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期，有效地避免了 “村村點火、戶戶冒煙”現(xiàn)象，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從一開始就規(guī)?；?、團地化發(fā)展。（4）地方政府追求地方資本原始積累無可厚非，但

到底是通過壟斷土地要素市場、抬高土地價格，直接獲取土地資源收益，還是通過降低土地要素價格，提高土地與資本、勞動力等要素的配置能力，增強經(jīng)濟總量，從而擴大政府財政稅收來源，是兩個完全不同的途徑。孫耿鎮(zhèn)財政稅收之所以有如此高速度的增長，就是因為選擇了后一種方式和方法。

4、面臨的問題：目前孫耿鎮(zhèn)的做法出現(xiàn)了某種程度的體制復(fù)歸問題。即按現(xiàn)行小城鎮(zhèn)用地政策規(guī)定，國土管理部門要求孫耿鎮(zhèn)按照“五統(tǒng)一”的政策，重新將工業(yè)小區(qū)建設(shè)用地征為國有，按政策辦理有關(guān)國有土地使用手續(xù)和補交各項費用。這勢必要影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中發(fā)展和農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移?？磥?，小城鎮(zhèn)發(fā)展要想通過改革與創(chuàng)新，打破現(xiàn)行政策與體制框架下各級政府及其部門的既得利益，實現(xiàn)保護農(nóng)民和集體土地權(quán)益的目的，其阻力和難度是相當(dāng)大的。那么，小城鎮(zhèn)發(fā)展，到底是以集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和轉(zhuǎn)移人口為目標(biāo)，還是為滿足各行為主體的既得利益要求，繼續(xù)固守現(xiàn)行政策與體制，坐視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局、農(nóng)村人口滯留農(nóng)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的低效利用并存現(xiàn)象發(fā)生，以激化人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾為代價。關(guān)鍵看政府的制度選擇。

第二篇：關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的調(diào)研

關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的調(diào)研

世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明,城鄉(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進城鄉(xiāng)融合、提升現(xiàn)代化整體水平的有效途徑。黨的十七大報告明確提出了城鄉(xiāng)一體化的概念，指出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局?！苯陙?，我市一直將 “城鄉(xiāng)一體化”列為全市經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，已成為各級黨委政府重要工作之一。XX年，我市提出要在“農(nóng)民集中居民、富民強村、創(chuàng)新體制機制、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治”五個方面尋求突破，快速推進城鄉(xiāng)一體化，讓城鄉(xiāng)居民共享幸福。

一、城鄉(xiāng)一體化的主要內(nèi)容

城鄉(xiāng)一體化涉及到經(jīng)濟社會的許多方面，是一個復(fù)雜而寬泛的發(fā)展過程，不同的國家和地區(qū)在不同的發(fā)展階段可能表現(xiàn)為不同的形式和內(nèi)容。大體來講，城鄉(xiāng)一體化可以分為以下五個組成部分：城鄉(xiāng)的經(jīng)濟一體化、社會一體化、生活一體化、環(huán)境一體化以及空間一體化。這些組成部分之間是相互作用，相輔相成的。

1、城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化

城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化是指在城市和農(nóng)村之間合理、優(yōu)化配置資源和生產(chǎn)要素，二者各自發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，同時加強 分工和協(xié)作，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城市和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。通過城鄉(xiāng)之間的橫向聯(lián)系與相互滲透，建立起多種形式的融合經(jīng)濟，包括生產(chǎn)力的融合和生產(chǎn)關(guān)系的融合兩個方面。這種城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟的發(fā)展，是消除城鄉(xiāng)之間本質(zhì)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的原動力，是城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2、城鄉(xiāng)社會一體化

城鄉(xiāng)社會一體化是指生活在城市和農(nóng)村的人們，在居住、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)等方面的待遇要盡可能平等，城鄉(xiāng)的社會事業(yè)應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)差別逐步縮小，共享物質(zhì)文明精神文明。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最重要的價值理念和趨向是社會發(fā)展一體化，因此加快農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展是推進城鄉(xiāng)社會一體化的關(guān)鍵。

3、城鄉(xiāng)生活一體化

城鄉(xiāng)生活一體化是城市與鄉(xiāng)村相互吸收先進和健康的、舍棄落后和病態(tài)的一種雙向演進過程。它是使農(nóng)村居民擁有與城市居民相若的生活水平與生活質(zhì)量，并且不斷共同提高的過程。通過提高農(nóng)村居民生活水平與生活質(zhì)量，并且與城市共同發(fā)展，實現(xiàn)公共事業(yè)與設(shè)施的現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化融合與城鄉(xiāng)人口融合。

4、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化

生態(tài)環(huán)境一體化的內(nèi)涵是全面考慮城市和農(nóng)村的生態(tài) 環(huán)境，將其放入一個架構(gòu)中，從根本上治理并改變其生態(tài)現(xiàn)狀，力求融合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，調(diào)整經(jīng)濟與生態(tài)的和諧發(fā)展，促進人類社會與自然環(huán)境的和諧共處。城鄉(xiāng)居民共同生活在幽雅、清新的生態(tài)環(huán)境中，真正建立起人與自然和諧相處的嶄新觀念，從而最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合，為其他城鄉(xiāng)一體化內(nèi)容的實現(xiàn)提供生態(tài)環(huán)境保障。

5、城鄉(xiāng)空間布局一體化

社會經(jīng)濟活動的主要空間組織形式分為城市和鄉(xiāng)村兩種。城鄉(xiāng)一體化涉及多個方面，不僅包括城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然資源的分配以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等重大問題，還涉及到城鄉(xiāng)空間格局的布置與調(diào)整。主要指城鄉(xiāng)之間建立完善通達、快捷的交通通訊網(wǎng)絡(luò)，這是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的必要條件，關(guān)系到城鄉(xiāng)的總體秩序，使其他城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容有實現(xiàn)的可能。

綜上所述，城鄉(xiāng)一體化就是對于社會、經(jīng)濟、生活、空間以及生態(tài)和諧的融合，同時也是完善城鄉(xiāng)關(guān)系，和諧發(fā)展的主要標(biāo)志和理想目標(biāo)。

二、我市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得的成效

1．城鄉(xiāng)收入水平大幅增長

近年來，我市不斷提高社會保障水平，認(rèn)真落實強農(nóng)惠農(nóng)政策，積極推行產(chǎn)業(yè)富民、創(chuàng)業(yè)富民、就業(yè)富民、物業(yè)富民、投資富民、保障富民、財政轉(zhuǎn)移支付富民、開發(fā)式扶持富民等“八項措施”，城鄉(xiāng)居民收入增長快速。其中，城鎮(zhèn) 居民可支配收入從XX年的21576元增長到XX年的34887元，年平均增幅為10.1%；農(nóng)民人均純收入從XX年的10487元增長到XX年的17201元，年平均增幅為10.4%，兩個收入都以較快的增速大幅增長。

XX-XX年我市城鄉(xiāng)居民收入情況表

年 份 城鎮(zhèn)居民可支配收入 農(nóng)民人均純收入

XX 21576 10487

XX 24624 11795

XX 27320 12976

XX 30629 14662

XX 34887 17201

2．“糧食銀行”、“合作農(nóng)場”等創(chuàng)新體制改革持續(xù)深入

XX年以來，我市不斷豐富糧食購銷服務(wù)新舉措，積極探索為農(nóng)服務(wù)新模式，努力構(gòu)建糧食流通新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造性地發(fā)展和完善“糧食銀行”的成功實踐，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。目前，全市開設(shè)“糧食銀行”8家，設(shè)置服務(wù)窗口58家，擁有儲戶53990戶，占種糧農(nóng)戶數(shù)90%以上。合作農(nóng)場是我市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大背景下創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機制的一項新舉措，為農(nóng)地經(jīng)營培育了一個新的主體，有力地促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。截止XX年4月底，我市已組建合作農(nóng)場95家，經(jīng)營的土地面積達11.52 萬畝。

3．農(nóng)民集中居住穩(wěn)妥有序推進

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革積極推進，“三集中”、“三置換”步伐加快，XX年全市新增農(nóng)民集中居住戶9331戶，集中居住率為49.75%；農(nóng)民公寓房建設(shè)進展順利，新開工建設(shè)面積217.43萬平方米。

4．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系加快構(gòu)建

近年來，我市按照“綠色、生態(tài)、高效、富民”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，遵循“新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收致富”三位一體的統(tǒng)籌兼顧原則，以高效設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)模化、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)集聚化、科技創(chuàng)新農(nóng)業(yè)載體化為重點，引入建設(shè)工業(yè)園區(qū)的理念和管理模式，形成了園區(qū)化推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特色。XX年，我市高效農(nóng)業(yè)面積達26.36萬畝，占比達67.6%；全市建設(shè)各類農(nóng)業(yè)生態(tài)園17個，接待旅客145.1萬人，農(nóng)業(yè)旅游收入2.58億元。

5．農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步提升

加大對違法養(yǎng)殖的整治力度，XX年關(guān)閉大小違法養(yǎng)殖場714家?！熬G色太倉”建設(shè)成果豐碩，XX年新增綠化面積1.51萬畝，全市陸地森林覆蓋率達21.24%。切實加強農(nóng)村水利建設(shè)，全年水利建設(shè)投入資金3.66億元。實行“清水藍天”工程，大氣、水環(huán)境質(zhì)量有效提升。農(nóng)村生活污水處理率達56.3%。同時，扎實開展農(nóng)村綜合環(huán)境整治，今年我市將全 面完成847個自然村莊的環(huán)境整治工作，其中20個村要達到省“三星級康居鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)”，95個村要達到二星級標(biāo)準(zhǔn)，同時還將對交通干線兩側(cè)進行綜合整治。

6.城鄉(xiāng)均等公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村家庭實現(xiàn)了義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保險和扶貧幫困“五個全覆蓋”，農(nóng)村勞動力社會養(yǎng)老保險參保率達99%以上，農(nóng)村老年居民養(yǎng)老補貼覆蓋率100%，基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)鎮(zhèn)村一體化管理率達100%。促進城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展，辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)村文化體育事業(yè)。加快農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，建成集行政辦事、商貿(mào)超市、社區(qū)衛(wèi)生、警務(wù)治安、文化娛樂、體育健身、黨員活動等多功能于一體的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心84個，占比為80.7%。

三、當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化面臨的困難

1．城鄉(xiāng)總體收入差距較大，收入增長不協(xié)調(diào)

經(jīng)過30年改革開放，城鄉(xiāng)居民收入快速增長，城鄉(xiāng)居民收入差距過大，是全國普遍存在的問題。調(diào)查資料顯示，XX年我市城鎮(zhèn)居民可支配收入達到34887元，而農(nóng)民人均純收入僅為17201元，城鄉(xiāng)收入懸殊近一倍。XX年我市城市居民收入與農(nóng)村居民收入比為1.55:1，XX年我市城市居民收入和農(nóng)村居民收入比為2.03:1，差距進一步拉大。

XX年—XX年間，全市農(nóng)民人均純收入只增加了6714元，而城鎮(zhèn)居民可支配收入增加了13311元，在這五年中，農(nóng)民收入增速平穩(wěn)發(fā)展，XX年首次增速超過城鎮(zhèn)居民收入的增速，XX年增速高于城鎮(zhèn)居民收入3.4個百分點。說明近幾年我市農(nóng)民增收情況有所改善，農(nóng)民收達到入和城市居民收入相匹配的水平是有可能的。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)資金壓力上升

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個系統(tǒng)工程。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等多方面都需要大量的資金投入，緊靠政府財政投入是有限的。由于受國內(nèi)通脹內(nèi)力的影響，地方政府融資難度加大，資金壓力將成為一體化建設(shè)進程的制約。如何創(chuàng)新融資思路、搭建融資平臺、加大融資力度、有效緩解城鄉(xiāng)一體發(fā)展中的資金壓力，已成為當(dāng)前我們中亟需解決的問題。

3.農(nóng)民持續(xù)增收難度大

按照現(xiàn)代化考核體系要求，到XX年全市農(nóng)民人均純收入超過23000元，保持年均9.4%以上增長速度的目標(biāo)，這給我們保持農(nóng)民持續(xù)增收提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)民人均純收入由工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入組成。工資性收入由市場調(diào)節(jié)，具有波動的不穩(wěn)定性；經(jīng)營性收受創(chuàng)業(yè)成本、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、個人能力的影響，創(chuàng)業(yè)農(nóng)民比重不高；財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入雖然增長較快，但總量還不大。農(nóng)民人均純收入保持9.4%以上年增長速度，難度越來越大。如 何創(chuàng)新發(fā)展思路、擴寬增收渠道、構(gòu)建農(nóng)民增收長效機制、實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，已成為我們推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重中之重。

四、對策分析

XX年全市城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展工作會議明確要求：要把我市城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展工作于建設(shè)田園城市結(jié)合起來，與構(gòu)建現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系結(jié)合起來，與構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的服務(wù)體系結(jié)合起來。要堅持以體制機制的改革創(chuàng)新來破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，激發(fā)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)生動力。

1.進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)布局規(guī)劃，加快形成城鄉(xiāng)一體建設(shè)空間形態(tài)

要通過不斷優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、深化村莊規(guī)劃，為加快促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展提供有力支撐。通過適當(dāng)調(diào)整新村容積率，提高農(nóng)民新村建筑規(guī)模，滿足農(nóng)民安置的需求；提高產(chǎn)業(yè)用地容積率，提高集體安置勞動力能力，有效解決隱性事業(yè)問題；注重布局合理、功能完善，充分體現(xiàn)村莊歷史文化、民風(fēng)民俗、建筑風(fēng)貌，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。

2.進一步落實富民增收舉措，解決城鄉(xiāng)收入差距過大

全市下上要在繼續(xù)深化富民“八項措施”的基礎(chǔ)上，采取更加有力的措施，廣辟增收渠道，挖掘增收潛力，確保農(nóng)村居民收入年增長10%以上，城鎮(zhèn)居民可支配收入穩(wěn)步發(fā)展，促進兩個收入共同協(xié)調(diào)增長。根據(jù)市委辦公室《關(guān)于印發(fā)的 通知》要求：全市上下要積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，深挖農(nóng)業(yè)內(nèi)部潛力；健全完善城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度，促進農(nóng)民充分就業(yè)；建立和完善支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策體系，鼓勵和扶持農(nóng)民就近就地創(chuàng)業(yè)；充分發(fā)揮農(nóng)村集體資產(chǎn)資源優(yōu)勢，鞏固壯大農(nóng)村新型積極經(jīng)濟；加大公共財產(chǎn)支農(nóng)力度，繼續(xù)完善農(nóng)村社會保障。

3.進一步加強農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，大力提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平

堅持把發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)作為富民的新增長點，不斷提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒒鼗?、產(chǎn)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。一是要不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。繼續(xù)探索“園區(qū)化、合作化、產(chǎn)業(yè)化、市場化”發(fā)展模式。加快推進“1+7”市、鎮(zhèn)兩個層次的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。二是不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平。要加強與高等院校、科研機構(gòu)的合作，組建專家團隊，重點開展生物農(nóng)業(yè)、生物肥料、生物飼料的研發(fā)創(chuàng)制和生物育種及組培快繁技術(shù)的研究推廣工作。三是完善標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系。加快推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化建設(shè)，扶持發(fā)展一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，加快認(rèn)定一批綠色、有機、無公害農(nóng)產(chǎn)品，大力培育一批農(nóng)產(chǎn)品地方特色品牌。

4.進一步發(fā)展社會公共事業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等

一要推進教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距，促進 優(yōu)質(zhì)教育資源要素向區(qū)鎮(zhèn)流動，保障所有居民子女都有平等接受教育的機會。二要優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，注重優(yōu)質(zhì)資源向社區(qū)、農(nóng)村延伸，推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。三要健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的文化機制，完善區(qū)鎮(zhèn)文體中心服務(wù)功能，扶持基層文化事業(yè)發(fā)展，構(gòu)筑層析分明的文化服務(wù)體系，全民提升農(nóng)村居民素質(zhì)和社會文明程度。

5.進一步深化體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享幸福

以大膽創(chuàng)新、務(wù)求實效、深化落實、逐步完善為原則，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為突破口，加快戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)、財政投入機制、農(nóng)村金融等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。繼續(xù)深化“合作農(nóng)場”、“糧食銀行”等體制改革，讓城鄉(xiāng)居民切實體會城鄉(xiāng)一體化帶來的改變與實惠，提高城鄉(xiāng)居民的幸福感指數(shù)。

第三篇：關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化進程促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議

關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化進程促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議

閆輝

（2011年6月22日）

城鎮(zhèn)化是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢，已經(jīng)成為一個國家或者地區(qū)最具實力和競爭力的重要標(biāo)志。在全縣上下奮力沖刺“十二五”開局之年各項目標(biāo)的關(guān)鍵時刻，全面審視我縣城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、剖析存在問題，研究探尋思路舉措，全力加快新型城鎮(zhèn)化進程，必將成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，助推縣域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的強力引擎。

一、我縣推進城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)狀分析

近年來，我縣把城鎮(zhèn)建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會、加速縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，城鎮(zhèn)化步伐加速推進、城鎮(zhèn)規(guī)模逐步壯大、城鎮(zhèn)職能不斷擴展、城鎮(zhèn)人口顯著增加。目前全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，省級重點中心鎮(zhèn)2個（雙溝、半城）、市級重點中心鎮(zhèn)3個（上塘、梅花、界集）、縣級重點鎮(zhèn)3個（龍集、金鎖、臨淮），其中臨淮、半城定位為水鄉(xiāng)特色鎮(zhèn)來建設(shè)；原有自然村1997個，通過2005年、2008年和2009年三次縮并調(diào)整為242個。城鎮(zhèn)建設(shè)取得的明顯成效、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，為我縣進一步加快全縣城鎮(zhèn)化進程提供了有利的條件：一是物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備?！笆晃濉蹦?，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 181億元，五年翻一番。人均地區(qū)生產(chǎn)總值突破3000美元大關(guān)，達3073美元；財政總收入32.04億元、一般預(yù)算收入13.41億元，年均分別增長48%和47%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11690元、農(nóng)民人均純收入6695元，均實現(xiàn)五年翻番。國際經(jīng)驗表明，人均GDP超過3000美元，城鎮(zhèn)化率在30%—70%區(qū)間，是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，也是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的關(guān)鍵期。我縣2010年城鎮(zhèn)化率40.12%，按照這一軌跡，我縣已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速期。二是城鎮(zhèn)容量快速擴張。城市框架實現(xiàn)了歷史性拓展，縣城建成區(qū)面積由2005年的18平方公里擴大到36平方公里，城區(qū)人口34萬，合圍面積達82平方公里。2010年，小城鎮(zhèn)新增建筑面積66萬平方米，城鎮(zhèn)容量的成建制、規(guī)?；瘮U張，為加快城鎮(zhèn)化進程提供了廣闊空間。三是城鎮(zhèn)發(fā)展勢頭強勁。2010年，全社會固定資產(chǎn)投資完成181.8億元，其中城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資79.61億元，占全部投資的44％，縣城區(qū)和各中心鎮(zhèn)均呈現(xiàn)出強勢擴張的態(tài)勢。特別是面對去年以來宏觀房地產(chǎn)市場發(fā)展的新形勢和限購、限貸、限價、加息等一系列政策疊加影響，我縣房地產(chǎn)業(yè)繼續(xù)呈現(xiàn)供需兩旺的良性發(fā)展態(tài)勢，充分說明城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力十分巨大，總體趨勢不可逆轉(zhuǎn)。四是內(nèi)在需求十分旺盛。據(jù)統(tǒng)計，全縣有近24萬農(nóng)村勞動力在從事非農(nóng)領(lǐng)域的生產(chǎn)，占全縣農(nóng)村勞動力總量的57%。這說明，在城鄉(xiāng)要素市場形成過程中，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民在急劇減少，城鎮(zhèn)良好的生活居住環(huán)境呈現(xiàn)出越來越強的吸引力。

二、新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系的初步設(shè)想

規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的龍頭和總綱，是引領(lǐng)城市未來發(fā)展的藍圖。加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必然需要一個“立足當(dāng)前、指導(dǎo)長遠、準(zhǔn)確定位、分步實施、彰顯特色”的城市規(guī)劃。目前，上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院編制的縣城新一輪總體規(guī)劃（2010—2030）已形成初案，結(jié)合幾次聽取方案匯報和相關(guān)部門的反饋意見，我想新一輪城市總體規(guī)劃應(yīng)重點把握以下幾個方面的問題：

1、明確城鎮(zhèn)發(fā)展的總體方向和目標(biāo)定位。

（1）關(guān)于中心城市規(guī)劃。在發(fā)展定位上，目前及至“十二五”期間定位為蘇皖邊界現(xiàn)代化中等工貿(mào)旅游城市、全面建設(shè)小康社會先行區(qū)；在新一輪縣城總體規(guī)劃修編中，進一步融合了“寧徐走廊節(jié)點、澤西區(qū)域中心、宜居旅游城市”等功能。在發(fā)展目標(biāo)上，年初召開的縣委擴大會提出，十二五末，我縣城市發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)是，縣城建成區(qū)面積達50平方公里，城區(qū)人口50萬人，城市化水平50%以上。在新一輪2030年遠期規(guī)劃中，未來城市規(guī)劃區(qū)范圍將包括雙溝、瑤溝、梅花、石集、車門等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總規(guī)劃區(qū)面積將達到745平方公里；中心城區(qū)將形成東至245省道、南至245省道、西至改道后的121省道、北至錢塘江路，總面積約100平方公里，縣城人口達到60－80萬人。在發(fā)展方向上，綜合考慮目前的城市格局和發(fā)展基礎(chǔ)，初步考慮是，堅持“北擴東進、南優(yōu)西拓”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略；堅持老城區(qū)、新城區(qū)、城南區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“一城四區(qū)”錯位發(fā)展，即以商貿(mào)、住宅為重點的老城區(qū)，以行政辦公、綜合服務(wù)為重點的城北片區(qū)，以工業(yè)發(fā)展為重點的工業(yè)園區(qū)，以高檔人才公寓、文化旅游、科技創(chuàng)新為重點的城南新區(qū)。

（2）關(guān)于城鎮(zhèn)布局規(guī)劃。十一五期間，我縣提出構(gòu)建以縣城為中心、雙溝鎮(zhèn)為副中心的“一主、一副、八組團”的城鎮(zhèn)體系，但隨著宿淮鐵路、梅花鐵路站點、建設(shè)路北延工程的實施，梅花鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢和重要地位日益凸顯，新一輪規(guī)劃中，我們充分考慮到實際情況的變化，建議以縣城為中心，雙溝、梅花為兩翼，六大片區(qū)發(fā)展的城鎮(zhèn)特色發(fā)展戰(zhàn)略。六大片區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)、用地等方面相互配合，有競爭有合作。每個片區(qū)有一個核心，作為片區(qū)的經(jīng)濟增長極。北部片區(qū)的梅花鎮(zhèn)是市級重點中心鎮(zhèn)，又是泗洪“十二五”發(fā)展規(guī)劃中圍繞縣城的“兩核”之一。隨著鐵路站場和物流園區(qū)建成并投入使用，能夠帶動整個北部片區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引、帶動歸仁和金鎖鎮(zhèn)發(fā)展。東北片區(qū)的曹廟鄉(xiāng)、界集鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)和龍集鎮(zhèn)全部緊鄰洪澤湖，自然資源良好，規(guī)劃330省道自北向南串聯(lián)起這4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大大提高了交通條件。其中，界集鎮(zhèn)處于節(jié)點位置，交通區(qū)位更加優(yōu)越，可規(guī)劃作為片區(qū)重點鎮(zhèn)。東南片區(qū)中的半城鎮(zhèn)是省級重點鎮(zhèn)、也是特色發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高。規(guī)劃330省道環(huán)湖連接起半城鎮(zhèn)、陳圩鄉(xiāng)和城頭鄉(xiāng)，有利于帶動環(huán)湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展；青城公路、青臨公路將東南片區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城緊密聯(lián)系起來，有利于提供便利的旅游服務(wù)設(shè)施。南部片區(qū)中的雙溝鎮(zhèn)是省級重點鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平較高，能夠帶動交通相對較弱的四河鄉(xiāng)和峰山鄉(xiāng)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或上下游產(chǎn)業(yè)。西南片區(qū)以上塘鎮(zhèn)為核心，縣道為聯(lián)系軸，帶動魏營鎮(zhèn)和天崗湖鄉(xiāng)發(fā)展。利用西南片區(qū)高效農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和食品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好的優(yōu)勢，大力發(fā)展西南崗生態(tài)農(nóng)業(yè)基地。中心片區(qū)以縣城為中心，以2條高速公路、2條省道帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。朱湖鎮(zhèn)和車門鄉(xiāng)、石集鄉(xiāng)、瑤溝鄉(xiāng)因距縣城距離較近，受縣城輻射影響較大，作為近郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在縣城的帶動引導(dǎo)下發(fā)展。

（3）關(guān)于村莊布局規(guī)劃。在最近一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中，我縣將現(xiàn)有村莊縮并為242個，方案已上報審批，但根據(jù)6月16日全省村莊建設(shè)與環(huán)境整治試點工作會議上得到的反饋意見來看，此方案可行性不強，省住建廳明確要求擴大村莊數(shù)量。下一步的村莊布局規(guī)劃中，住建部門要會同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門綜合考慮實際需求，按照鼓勵發(fā)展型、控制發(fā)展型和撤并型三種類型，進一步調(diào)研論證，最終確定科學(xué)合理、切實可行的集中居住點布局規(guī)劃。

2、注重在規(guī)劃中體現(xiàn)城市特色和內(nèi)涵。一要發(fā)掘歷史文化。泗洪歷史源遠流長，五萬年前即有下草灣人生息繁衍。西周時境內(nèi)為徐國中心，曾創(chuàng)造了燦爛輝煌的徐文化。泗洪又是革命老區(qū)，劉少奇、陳毅等老一輩革命家在此駐足。如何保護開發(fā)這些歷史遺存，發(fā)揚光大這些文化遺產(chǎn)，有效整合這些古色和紅色資源，是我們在今后的城市規(guī)劃建設(shè)過程中努力的方向，也是體現(xiàn)我們泗洪特色的優(yōu)勢所在。二要突出綠色生態(tài)。要結(jié)合洪澤湖濕地、亞洲最大的美洲黑楊種質(zhì)資源庫等生態(tài)優(yōu)勢，通過城南生態(tài)文化旅游片區(qū)的精心打造，切實做好城市與洪澤湖的有效銜接，做到“引湖入城”、“映湖入城”，實現(xiàn)由濱水縣城向濱湖之城的轉(zhuǎn)變。精心編制“兩河三堆”等城市綠化景觀設(shè)計，大力推進濉河風(fēng)光帶南側(cè)、汴河風(fēng)光帶東側(cè)、團結(jié)河風(fēng)光帶南岸、城區(qū)出口等綠化景觀工程，加快實施城市森林覆蓋工程，規(guī)劃建設(shè)分布合理、植物多樣、景觀優(yōu)美的城市綠地體系、公園廣場、游園小品，為市民創(chuàng)造生態(tài)、幽雅、綠色、寧靜的人居環(huán)境。三要彰顯濱水特色。泗洪臨湖傍淮，風(fēng)光秀美，煙波浩淼的洪澤湖靜臥城東，綠樹掩映的奎濉河依城南下，清新秀美的濉汴河穿城而過，水城交融，相映成輝，這是城市的亮點所在、靈氣所在、魅力所在。我們可以做大做足水的文章，結(jié)合濉河、汴河、團結(jié)河、早陳河、東風(fēng)大溝等城市水系，加快推進濱水地區(qū)城市設(shè)計規(guī)劃實施；結(jié)合城南、城東、城北等三個磚瓦廠形成的現(xiàn)有水系，高品位規(guī)劃建設(shè)生態(tài)文化公園，切實打造親水、宜居城市。四要堅持以人為本。以提高人民群眾的幸福感作為出發(fā)點和落腳點，在規(guī)劃設(shè)計中突出“靚麗、綠色、宜居”等主題，突出與群眾日常生活息息相關(guān)的教育、衛(wèi)生、文化等方面，努力實現(xiàn)500米周邊有文化體育健身設(shè)施，讓市民充分享受到城市的服務(wù)和文明。

3、加強專項規(guī)劃的制定和各類規(guī)劃的銜接。對接是否到位是影響規(guī)劃前瞻性、科學(xué)性的關(guān)鍵。在前幾天同濟城市規(guī)劃院縣城新一輪總體規(guī)劃征求意見會上，已突出反映出由于對接不到位而產(chǎn)生分析數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、最新情況不明晰、工作思路不可行、不同規(guī)劃有矛盾等一系列問題。因而，在下步規(guī)劃編制、論證中，必須全面加強城市總體規(guī)劃與交通、供電、國土、環(huán)保等各項規(guī)劃的緊密銜接，并同步啟動城市綠地、水系、人防、管網(wǎng)、通信、商業(yè)業(yè)態(tài)等專項規(guī)劃，切實形成覆蓋縣域、城鄉(xiāng)一體、科學(xué)完整的規(guī)劃體系。

4、切實維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)實施，就具有法律效力，必須嚴(yán)格規(guī)劃管理制度、嚴(yán)格規(guī)劃審批制度、嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)督制度、嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)法制度。對不按規(guī)劃要求建設(shè)的違規(guī)違法建筑，要做到既罰又拆，決不能以罰代拆，更不能因罰變規(guī)。對因執(zhí)法不嚴(yán)而造成規(guī)劃失誤的人和事，要從嚴(yán)追究責(zé)任。

三、加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的措施建議

城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化。在推進新型城鎮(zhèn)化，加快城市建設(shè)的過程中，很重要的一條就是差異化建設(shè)，堅持因地制宜，錯位發(fā)展，互為補充、相互融合，形成互為一體的城鎮(zhèn)格局。近年來，圍繞蘇皖邊界現(xiàn)代化中等工貿(mào)旅游城市的發(fā)展定位，每年實施不少于100項重點工程，城市建成區(qū)面積、城區(qū)人口分別比“十五”末擴大1倍，實現(xiàn)了“五年再造一座新城”的發(fā)展目標(biāo)。下一步，我們將繼續(xù)推進載體建設(shè)，增強集聚功能，在構(gòu)筑發(fā)展平臺上求得更大突破。

1、做精縣城，增強帶動力。從泗洪城市長遠建設(shè)來看，活力在老城區(qū)、魅力在新城區(qū)、實力在工業(yè)園區(qū)、潛力在城南區(qū)。從當(dāng)前我縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀來看，今后一個時期就是新城區(qū)提速發(fā)展、老城區(qū)提升品位、城南區(qū)打造精品、工業(yè)園區(qū)封閉運營。（1）新城區(qū)提速發(fā)展。目前，我縣行政城區(qū)基礎(chǔ)路網(wǎng)、市政設(shè)施均已形成了一定的規(guī)模，但是與滿足群眾的生產(chǎn)生活需求相比，仍有較大差距。主要原因表現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、金融等功能缺乏，商業(yè)氛圍淡薄。今后，在行政新區(qū)重點要做好致力完善功能、著力提升人氣文章。要加快啟動功能性項目建設(shè)，近期力爭建成2-3家新城區(qū)分支銀行，全面提升新城區(qū)行政服務(wù)、教育、衛(wèi)生、交通、金融等功能。要堅持平穩(wěn)、健康的原則，穩(wěn)步發(fā)展房地產(chǎn)市場，加快推進瑞豐翡翠城、佳和新城等精品樓盤建設(shè)，適時推出成熟的城市經(jīng)營性地塊，努力建成一批環(huán)境優(yōu)美、生活便利、文明和諧、富有特色、適宜人居、生態(tài)一流的生活組團，提高入住率，提升新城區(qū)人氣。（2）老城區(qū)提升品位。要以滿足市民的生活需求為目標(biāo)，著力在提升功能、提升品位上下功夫。一是要重點改造。根據(jù)群眾住行的要求，加大對老城區(qū)路網(wǎng)、環(huán)境等改造力度，提高群眾的住行標(biāo)準(zhǔn)。二是要特色打造。科學(xué)規(guī)劃老城區(qū)休閑、娛樂、購物等商業(yè)業(yè)態(tài)布局，吸引著名品牌店、精品店、專賣店進駐老城，加快建設(shè)富園廣場、天和錦江苑等一批專業(yè)市場，致力打造酒類、湖鮮、娛樂、美食一條街等特色街區(qū)，形成“一街一業(yè)態(tài)、一街一特色”。三是要美化塑造。加大老城區(qū)綠化、美化、亮化力度，按照開窗見綠、見縫插綠的原則，進一步優(yōu)化老城生態(tài)、交通環(huán)境，塑造劃行入市、干凈有序、處處見綠、路網(wǎng)循環(huán)的老城新形象。（3）城南區(qū)打造精品。要緊緊圍繞城市“南優(yōu)”發(fā)展戰(zhàn)略，積極策應(yīng)南部濕地生態(tài)優(yōu)勢和東南“徐都”的文化氛圍，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)一批高檔居住社區(qū)、高層次人才公寓、生態(tài)發(fā)展區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園等富有現(xiàn)代化氣息的建筑和設(shè)施，精心打造集城市展覽館、民俗館、旅游休閑度假、現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)等功能為一體的城市綜合體，形成城市南部增長極。（4）工業(yè)園區(qū)封閉運行。規(guī)劃建設(shè)好園區(qū)，是泗洪城市發(fā)展的一個重要板塊，也是實現(xiàn)工業(yè)強縣的重要抓手。要堅持項目推進不動搖的同時，圍繞打造新型工業(yè)城的目標(biāo)定位，在園區(qū)發(fā)展物流、餐欽、娛樂、休閑等第三產(chǎn)業(yè)，使園區(qū)基本具備城市功能，實現(xiàn)居住在城區(qū)、工作在園區(qū)，實現(xiàn)工作、生活一體化目標(biāo)。

2、做大市場，增強集散力。泗洪地處蘇皖邊界，具有明顯的區(qū)位和商貿(mào)發(fā)展優(yōu)勢。要因勢利導(dǎo)，乘勢而為，按照泗州大街、珠江路“雙軸并進”的思路，加快繁榮第一街廣場，加速建設(shè)富園廣場，打造一批集商務(wù)樓宇、高端酒店和品牌商場為一體的城市綜合體。依托現(xiàn)有農(nóng)機、農(nóng)資、建材等專業(yè)市場，積極運用先進流通方式、營銷手段和管理技術(shù)，不斷提升市場品牌化、專業(yè)化和規(guī)?；剑纬商K皖邊界大型綜合市場群。加快發(fā)展面向?qū)I(yè)市場的物流服務(wù)，積極引進第三方物流和專業(yè)配送企業(yè)，形成大市場與大物流相互促進、相互帶動的良性發(fā)展模式，增強商貿(mào)流通業(yè)的輻射力和帶動力。

3、做優(yōu)鎮(zhèn)村，增強集聚力。牢固確立“鎮(zhèn)當(dāng)市建”的理念，出臺配套政策，對雙溝、梅花等重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展予以重點支持，做到重點鎮(zhèn)、重點扶持、重點建設(shè)，特色鎮(zhèn)、特色打造、特色建設(shè)，不斷擴大小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模。大力推進鎮(zhèn)區(qū)綜合開發(fā)，實施小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口“雙倍增”計劃，加強電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搭建更加優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)平臺，以良好的公共服務(wù)環(huán)境增強對周邊農(nóng)民的吸引力，使小城鎮(zhèn)成為具有較強服務(wù)力和輻射力的農(nóng)村區(qū)域性消費中心。要嚴(yán)格遵循“三靠近”原則，按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重農(nóng)民意愿，堅持量力而行，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，改善農(nóng)民居住生活環(huán)境。

4、做強交通，增強競爭力。交通是決定一個城市區(qū)位優(yōu)勢的關(guān)鍵因素，是一個城市競爭力的重要組成部分。提升交通通達能力，增強城市競爭力，迫切要求進一步完善交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“公水鐵”三位一體、四通八達的現(xiàn)代綜合交通體系。要圍繞打通外部通道，積極融入宿遷“東向戰(zhàn)略”，加快330省道、宿淮鐵路及火車站綜合樞紐工程進度，啟動建設(shè)宿揚高速泗洪段、245省道西延、121省道改造、S245西延工程，迅速定位推進S245、宿揚高速與寧宿徐公路三個互通道口，全面加快溧河洼大橋以及330省道連接線工程前期工作，盡快啟動大柳巷船閘改造和城東、雙溝等3個碼頭（作業(yè)區(qū)）建設(shè)，打造通江達海的黃金水道。要圍繞中心城市內(nèi)部暢通，以淮河路、山河路、泗州大街、珠江路、長江路、香江路等為橫向軸，以武夷山路、黃山路、青陽路、泰山路為縱向主軸，加快淮河路、香江路東延、建設(shè)北路北延、衡山路南延等市政道路以及青陽東橋、濉河大橋等大中型橋梁建設(shè)進度，規(guī)劃建設(shè)泰山路南延、汴河路至濕地景觀大道、青陽路兩側(cè)（人民路、青陽小學(xué)東側(cè)）跨濉河人行景觀橋，全面打通橫貫東西、縱穿南北的城區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)體系。要圍繞完善城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)，重點實施雙峰公路、陳歸公路改造等縣道工程，為全面開通鎮(zhèn)村公交奠定基礎(chǔ)。

四、實施精細(xì)化管理提升城鎮(zhèn)形象和品位

“三分建設(shè)、七分管理”，這是城市發(fā)展的黃金定律。必須牢固確立“建管并舉、以管為主”的思路，堅持省級文明城市、衛(wèi)生城市、園林城市、環(huán)保城市“四城同創(chuàng)”，把加強管理貫穿城鎮(zhèn)發(fā)展的全過程，力爭利用兩至三年的時間，四城創(chuàng)建實現(xiàn)質(zhì)的突破。

（一）理順管理體制。以“工作任務(wù)細(xì)化，管理執(zhí)法綜合，各方力量銜接”為目標(biāo)，進一步完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制。一是縱向落實分級負(fù)責(zé)，重心下移。合理劃分縣、鄉(xiāng)、社區(qū)在城鎮(zhèn)管理中的工作職責(zé)和權(quán)限，重視發(fā)揮社區(qū)作為城市管理主戰(zhàn)場的作用，充實一線執(zhí)法。二是橫向整合部門職能，強化綜合管理。以綜合執(zhí)法為導(dǎo)向，進一步細(xì)化和梳理各部門的職能，分清楚哪些應(yīng)該強化，哪些應(yīng)該下放，哪些應(yīng)該移交，哪些應(yīng)該整合。重點要對可能發(fā)生擾民、破壞市容環(huán)境的許可申請，從源頭上控制問題的發(fā)生。三是加強條塊結(jié)合、協(xié)同作戰(zhàn)。進一步明確各相關(guān)部門和單位齊抓共管責(zé)任，徹底解決條塊職責(zé)不清、劃分粗放的問題?？h各有關(guān)部門應(yīng)積極解決好屬于行業(yè)管理的問題，為城市管理工作提供配合與保障。

（二）突出重點難點。一是以提升環(huán)境為目標(biāo)，持續(xù)開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生綜合整治和市容市貌、環(huán)衛(wèi)保潔、交通秩序三大專項整治，規(guī)范戶外廣告牌匾設(shè)置，大力整治沿路、沿街的殘破危舊建筑，全面修復(fù)損壞的市政公共設(shè)施。二是鞏固完善城市公交車、城鄉(xiāng)公交車、城市出租車升級改造成果，加快公共停車場所建設(shè)，著力整治主要干道交通擁堵現(xiàn)象。三是針對群眾反映強烈的小區(qū)物業(yè)方面問題，全面提升小區(qū)物業(yè)管理水平，嚴(yán)把小區(qū)竣工驗收關(guān)，加強水、電等公共設(shè)施配套，強力推進小區(qū)物業(yè)市場化管理和業(yè)主委員會自主管理，強化社區(qū)綜合管理職能，嚴(yán)厲懲處開發(fā)企業(yè)、物業(yè)公司違約行為。

（三）創(chuàng)新管理手段。積極學(xué)習(xí)借鑒外地數(shù)字化管理先進經(jīng)驗，開展“數(shù)字化”工程建設(shè)，實施智能城市管理。按照“注重實效、穩(wěn)步推進”的原則，加快城市數(shù)字化建設(shè)。充分利用和整合城區(qū)公安、交警數(shù)字管理資源，建立和完善信息采集主動及時的發(fā)現(xiàn)機制、問題解決快速精準(zhǔn)的處置機制、職責(zé)分明監(jiān)督有力的綜合評價機制。

第四篇：城鄉(xiāng)一體化與新型城鎮(zhèn)化(下)

一.單選題
1.2002 年以來，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點覆蓋（）的縣，7800 多萬農(nóng)民領(lǐng)到了養(yǎng)老金。(分 數(shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:D 學(xué)員答案:D A.30% B.40% C.50% D.60% 2.新型城鎮(zhèn)化：是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以工業(yè)化和信息化為主要動力，資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、文化繁榮、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、個性鮮明的（）的 城鎮(zhèn)化道路。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:A 學(xué)員答案:A A.健康可持續(xù) B.效益顯著 C.有代表性 D.現(xiàn)代交通 3.中國山地、高原、丘陵比重占國土面積近()。2011 年，中國人口占全球的 18.98%，耕地占全球 的 8.67%，糧食產(chǎn)量占全球 的 22.2%。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:B 學(xué)員答案:B A.60% B.70% C.75% D.80% 4.糧食與食物體系的三階段，1）數(shù)量安全為主－（）安全；2）質(zhì)量安全為主－食品安全；3）綜合安全為主－食物主權(quán)。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:B 學(xué)員答案:B A.健康 B.糧食 C.三農(nóng) D.農(nóng)田

5.成都市自 2003 年以來，率先在全國推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，特別是在被批準(zhǔn)成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配

套改革試驗區(qū)后，選擇以“三個集中”（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，（）向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng) 營集中）為核心，以市場化為動力，以政策為保障，推進城鄉(xiāng)一體化，探索以城帶鄉(xiāng)破解城鄉(xiāng)二 元結(jié)構(gòu)的新途徑。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:A 學(xué)員答案:A A.農(nóng)民 B.服務(wù) C.商業(yè) D.教育 6.在農(nóng)村內(nèi)部，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)業(yè)勞動力外流與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的 矛盾日益顯現(xiàn)，農(nóng)地（）構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源，粗放經(jīng)營和土地荒蕪現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。(分 數(shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:D 學(xué)員答案:D A.荒蕪 B.唯一 C.已 D.不能 7.適度（）和整治復(fù)墾，有利于配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，也可凈增耕地約 13 %左右。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:C 學(xué)員答案:C A.城鄉(xiāng)一體化 B.農(nóng)村社會養(yǎng)老 C.集中居住 D.涉農(nóng)補貼 8.城市擴張和資本擴張的核心要素，是建設(shè)用地的獲得和使用。在國家（）的嚴(yán)格保護、建設(shè)用 地指標(biāo)緊張的條件下，如何做好土地文章，顯得十分關(guān)鍵。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:D 學(xué)員答案:D A.旅游環(huán)境 B.環(huán)境污染 C.農(nóng)業(yè)安全 D.基本農(nóng)田 9.成都市以“確權(quán)賦能”為著力點，大力推進農(nóng)村（）改革，著力建立健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推進農(nóng)村資產(chǎn)資本化。以此為基礎(chǔ)，成都市總結(jié)推 廣了“土地有償流轉(zhuǎn)，業(yè)主規(guī)模經(jīng)營”、“土地量化入股，集體統(tǒng)一經(jīng)營”、“龍頭企業(yè)帶動，村企 合作經(jīng)營”、“ 土地量化入股，農(nóng)民與企業(yè)合作經(jīng)營”等多種土地規(guī)模經(jīng)營模式。(分?jǐn)?shù):10 分)

標(biāo)準(zhǔn)答案:B 學(xué)員答案:B A.體制 B.產(chǎn)權(quán)制度 C.分配

制度 D.戶籍制度 10.土地金融有三個特征：一是服務(wù)標(biāo)的物主要是（）農(nóng)村土地。二是主要為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù)。為農(nóng)民提供長期信用，幫助農(nóng)民購買耕地、改良土地或興建農(nóng)業(yè)設(shè)施等（美國聯(lián)邦土地銀行）。協(xié)助當(dāng)局推行土地政策，進行農(nóng)地改革，發(fā)展農(nóng)林漁牧等事業(yè)（臺灣土地銀行）。三是從事與土 地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)。發(fā)行農(nóng)地債券和發(fā)放長期低利息貸款。(分?jǐn)?shù):10 分)標(biāo)準(zhǔn)答案:C 學(xué)員答案:C A.農(nóng)村貿(mào)易 B.農(nóng)村商業(yè) C.農(nóng)村土地 D.農(nóng)村勞動力

第五篇：關(guān)于我市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的調(diào)研

關(guān)于我市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的調(diào)研

太倉人才網(wǎng) http://

世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明,城鄉(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進城鄉(xiāng)融合、提升現(xiàn)代化整體水平的有效途徑。黨的十七大報告明確提出了城鄉(xiāng)一體化的概念，指出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局?！苯陙?，我市一直將 “城鄉(xiāng)一體化”列為全市經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，已成為各級黨委政府重要工作之一。2012年，我市提出要在“農(nóng)民集中居民、富民強村、創(chuàng)新體制機制、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治”五個方面尋求突破，快速推進城鄉(xiāng)一體化，讓城鄉(xiāng)居民共享幸福。

一、城鄉(xiāng)一體化的主要內(nèi)容

城鄉(xiāng)一體化涉及到經(jīng)濟社會的許多方面，是一個復(fù)雜而寬泛的發(fā)展過程，不同的國家和地區(qū)在不同的發(fā)展階段可能表現(xiàn)為不同的形式和內(nèi)容。大體來講，城鄉(xiāng)一體化可以分為以下五個組成部分：城鄉(xiāng)的經(jīng)濟一體化、社會一體化、生活一體化、環(huán)境一體化以及空間一體化。這些組成部分之間是相互作用，相輔相成的。

1、城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化

城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化是指在城市和農(nóng)村之間合理、優(yōu)化配置資源和生產(chǎn)要素，二者各自發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，同時加強分工和協(xié)作，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城市和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。通過城鄉(xiāng)之間的橫向聯(lián)系與相互滲透，建立起多種形式的融合經(jīng)濟，包括生產(chǎn)力的融合和生產(chǎn)關(guān)系的融合兩個方面。這種城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟的發(fā)展，是消除城鄉(xiāng)之間本質(zhì)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的原動力，是城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2、城鄉(xiāng)社會一體化

城鄉(xiāng)社會一體化是指生活在城市和農(nóng)村的人們，在居住、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)等方面的待遇要盡可能平等，城鄉(xiāng)的社會事業(yè)應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)差別逐步縮小，共享物質(zhì)文明精神文明。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最重要的價值理念和趨向是社會發(fā)展一體化，因此加快農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展是推進城鄉(xiāng)社會一體化的關(guān)鍵。

3、城鄉(xiāng)生活一體化

城鄉(xiāng)生活一體化是城市與鄉(xiāng)村相互吸收先進和健康的、舍棄落后和病態(tài)的一種雙向演進過程。它是使農(nóng)村居民擁有與城市居民相若的生活水平與生活質(zhì)量，并且不斷共同提高的過程。通過提高農(nóng)村居民生活水平與生活質(zhì)量，并且與城市共同發(fā)展，實現(xiàn)公共事業(yè)與設(shè)施的現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化融合與城鄉(xiāng)人口融合。

4、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化

生態(tài)環(huán)境一體化的內(nèi)涵是全面考慮城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，將其放入一個架構(gòu)中，從根本上治理并改變其生態(tài)現(xiàn)狀，力求融合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，調(diào)整經(jīng)濟與生態(tài)的和諧發(fā)展，促進人類社會與自然環(huán)境的和諧共處。城鄉(xiāng)居民共同生活在幽雅、清新的生態(tài)環(huán)境中，真正建立起人與自然和諧相處的嶄新觀念，從而最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合，為其他城鄉(xiāng)一體化內(nèi)容的實現(xiàn)提供生態(tài)環(huán)境保障。

5、城鄉(xiāng)空間布局一體化

社會經(jīng)濟活動的主要空間組織形式分為城市和鄉(xiāng)村兩種。城鄉(xiāng)一體化涉及多個方面，不僅包括城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然資源的分配以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等重大問題，還涉及到城鄉(xiāng)空間格局的布置與調(diào)整。主要指城鄉(xiāng)之間建立完善通達、快捷的交通通訊網(wǎng)絡(luò)，這是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的必要條件，關(guān)系到城鄉(xiāng)的總體秩序，使其他城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容有實現(xiàn)的可能。

綜上所述，城鄉(xiāng)一體化就是對于社會、經(jīng)濟、生活、空間以及生態(tài)和諧的融合，同時也是完善城鄉(xiāng)關(guān)系，和諧發(fā)展的主要標(biāo)志和理想目標(biāo)。

二、我市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得的成效

1．城鄉(xiāng)收入水平大幅增長

近年來，我市不斷提高社會保障水平，認(rèn)真落實強農(nóng)惠農(nóng)政策，積極推行產(chǎn)業(yè)富民、創(chuàng)業(yè)富民、就業(yè)富民、物業(yè)富民、投資富民、保障富民、財政轉(zhuǎn)移支付富民、開發(fā)式扶持富民等“八項措施”，城鄉(xiāng)居民收入增長快速。其中，城鎮(zhèn)居民可支配收入從2007年的21576元增長到2011年的34887元，年平均增幅為10.1%；農(nóng)民人均純收入從2007年的10487元增長到2011年的17201元，年平均增幅為10.4%，兩個收入都以較快的增速大幅增長。

2007-2011年我市城鄉(xiāng)居民收入情況表

年 份城鎮(zhèn)居民可支配收入（元）農(nóng)民人均純收入（元）

20072157610487

2008246241179

***

2010306291466

22011348871720

12．“糧食銀行”、“合作農(nóng)場”等創(chuàng)新體制改革持續(xù)深入

2006年以來，我市不斷豐富糧食購銷服務(wù)新舉措，積極探索為農(nóng)服務(wù)新模式，努力構(gòu)建糧食流通新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造性地發(fā)展和完善“糧食銀行”的成功實踐，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。目前，全市開設(shè)“糧食銀行”8家，設(shè)置服務(wù)窗口58家，擁有儲戶53990戶，占種糧農(nóng)戶數(shù)90%以上。合作農(nóng)場是我市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大背景下創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機制的一項新舉措，為農(nóng)地經(jīng)營培育了一個新的主體，有力地促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。截止2012年4月底，我市已組建合作農(nóng)場95家，經(jīng)營的土地面積達11.52萬畝。

3．農(nóng)民集中居住穩(wěn)妥有序推進

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革積極推進，“三集中”、“三置換”步伐加快，2011年全市新增農(nóng)民集中居住戶9331戶，集中居住率為49.75%；農(nóng)民公寓房建設(shè)進展順利，新開工建設(shè)面積217.43萬平方米。

4．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系加快構(gòu)建

近年來，我市按照“綠色、生態(tài)、高效、富民”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，遵循“新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收致富”三位一體的統(tǒng)籌兼顧原則，以高效設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)集聚化、科技創(chuàng)新農(nóng)業(yè)載體化為重點，引入建設(shè)工業(yè)園區(qū)的理念和管理模式，形成了園區(qū)化推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特色。2011年，我市高效農(nóng)業(yè)面積達26.36萬畝，占比達67.6%；全市建設(shè)各類農(nóng)業(yè)生態(tài)園17個，接待旅客145.1萬人，農(nóng)業(yè)旅游收入2.58億元。

5．農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步提升

加大對違法養(yǎng)殖的整治力度，2011年關(guān)閉大小違法養(yǎng)殖場714家?！熬G色太倉”建設(shè)成果豐碩，2011年新增綠化面積1.51萬畝，全市陸地森林覆蓋率達21.24%。切實加強農(nóng)村水利建設(shè)，全年水利建設(shè)投入資金3.66億元。實行“清水藍天”工程，大氣、水環(huán)境質(zhì)量有效提升。農(nóng)村生活污水處理率達56.3%。同時，扎實開展農(nóng)村綜合環(huán)境整治，今年我市將全面完成847個自然村莊的環(huán)境整治工作，其中20個村要達到省“三星級康居鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)”，95個村要達到二星級標(biāo)準(zhǔn)，同時還將對交通干線兩側(cè)進行綜合整治。

6.城鄉(xiāng)均等公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村家庭實現(xiàn)了義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保險和扶貧幫困“五個全覆蓋”，農(nóng)村勞動力社會養(yǎng)老保險參保率達99%以上，農(nóng)村老年居民養(yǎng)老補貼覆蓋率100%，基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)鎮(zhèn)村一體化管理率達100%。促進城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展，辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)村文化體育事業(yè)。加快農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，建成集行政辦事、商貿(mào)超市、社區(qū)衛(wèi)生、警務(wù)治安、文化娛樂、體育健身、黨員活動等多功能于一體的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心84個，占比為80.7%。

三、當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化面臨的困難

1．城鄉(xiāng)總體收入差距較大，收入增長不協(xié)調(diào)

經(jīng)過30年改革開放，城鄉(xiāng)居民收入快速增長，城鄉(xiāng)居民收入差距過大，是全國普遍存在的問題。調(diào)查資料

顯示，2011年我市城鎮(zhèn)居民可支配收入達到34887元，而農(nóng)民人均純收入僅為17201元，城鄉(xiāng)收入懸殊近一倍。2000年我市城市居民收入與農(nóng)村居民收入比為1.55:1，2011年我市城市居民收入和農(nóng)村居民收入比為2.03:1，差距進一步拉大。

2007年—2011年間，全市農(nóng)民人均純收入只增加了6714元，而城鎮(zhèn)居民可支配收入增加了13311元，在這五年中，農(nóng)民收入增速平穩(wěn)發(fā)展，2010年首次增速超過城鎮(zhèn)居民收入的增速，2011年增速高于城鎮(zhèn)居民收入3.4個百分點。說明近幾年我市農(nóng)民增收情況有所改善，農(nóng)民收達到入和城市居民收入相匹配的水平是有可能的。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)資金壓力上升

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個系統(tǒng)工程。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等多方面都需要大量的資金投入，緊靠政府財政投入是有限的。由于受國內(nèi)通脹內(nèi)力的影響，地方政府融資難度加大，資金壓力將成為一體化建設(shè)進程的制約。如何創(chuàng)新融資思路、搭建融資平臺、加大融資力度、有效緩解城鄉(xiāng)一體發(fā)展中的資金壓力，已成為當(dāng)前我們中亟需解決的問題。

3.農(nóng)民持續(xù)增收難度大

按照現(xiàn)代化考核體系要求，到2015年全市農(nóng)民人均純收入超過23000元，保持年均9.4%以上增長速度的目標(biāo)，這給我們保持農(nóng)民持續(xù)增收提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)民人均純收入由工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入組成。工資性收入由市場調(diào)節(jié)，具有波動的不穩(wěn)定性；經(jīng)營性收受創(chuàng)業(yè)成本、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、個人能力的影響，創(chuàng)業(yè)農(nóng)民比重不高；財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入雖然增長較快，但總量還不大。農(nóng)民人均純收入保持9.4%以上年增長速度，難度越來越大。如何創(chuàng)新發(fā)展思路、擴寬增收渠道、構(gòu)建農(nóng)民增收長效機制、實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，已成為我們推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重中之重。

四、對策分析

2012年全市城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展工作會議明確要求：要把我市城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展工作于建設(shè)田園城市結(jié)合起來，與構(gòu)建現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系結(jié)合起來，與構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的服務(wù)體系結(jié)合起來。要堅持以體制機制的改革創(chuàng)新來破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，激發(fā)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)生動力。

1.進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)布局規(guī)劃，加快形成城鄉(xiāng)一體建設(shè)空間形態(tài)

要通過不斷優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、深化村莊規(guī)劃，為加快促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展提供有力支撐。通過適當(dāng)調(diào)整新村容積率，提高農(nóng)民新村建筑規(guī)模，滿足農(nóng)民安置的需求；提高產(chǎn)業(yè)用地容積率，提高集體安置勞動力能力，有效解決隱性事業(yè)問題；注重布局合理、功能完善，充分體現(xiàn)村莊歷史文化、民風(fēng)民俗、建筑風(fēng)貌，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。

2.進一步落實富民增收舉措，解決城鄉(xiāng)收入差距過大

全市下上要在繼續(xù)深化富民“八項措施”的基礎(chǔ)上，采取更加有力的措施，廣辟增收渠道，挖掘增收潛力，確保農(nóng)村居民收入年增長10%以上，城鎮(zhèn)居民可支配收入穩(wěn)步發(fā)展，促進兩個收入共同協(xié)調(diào)增長。根據(jù)市委辦公室《關(guān)于印發(fā)<太倉市實現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增實施計劃>的通知》要求：全市上下要積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，深挖農(nóng)業(yè)內(nèi)部潛力；健全完善城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度，促進農(nóng)民充分就業(yè)；建立和完善支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策體系，鼓勵和扶持農(nóng)民就近就地創(chuàng)業(yè)；充分發(fā)揮農(nóng)村集體資產(chǎn)資源優(yōu)勢，鞏固壯大農(nóng)村新型積極經(jīng)濟；加大公共財產(chǎn)支農(nóng)力度，繼續(xù)完善農(nóng)村社會保障。

3.進一步加強農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，大力提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平

堅持把發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)作為富民的新增長點，不斷提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、基地化、產(chǎn)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。一是要不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。繼續(xù)探索“園區(qū)化、合作化、產(chǎn)業(yè)化、市場化”發(fā)展模式。加快推進“1+7”市、鎮(zhèn)兩個層次的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。二是不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平。要加強與高等院校、科研機構(gòu)的合作，組建專家團隊，重點開展生物農(nóng)業(yè)、生物肥料、生物飼料的研發(fā)創(chuàng)制和生物育種及組培快繁技術(shù)的研究推廣工作。三是完善標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系。加快推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化建設(shè)，扶持發(fā)展一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，加快認(rèn)定一批綠色、有機、無公害農(nóng)產(chǎn)品，大力培育一批農(nóng)產(chǎn)品地方特色品牌。

4.進一步發(fā)展社會公共事業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等

一要推進教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距，促進優(yōu)質(zhì)教育資源要素向區(qū)鎮(zhèn)流動，保障所有居民

子女都有平等接受教育的機會。二要優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，注重優(yōu)質(zhì)資源向社區(qū)、農(nóng)村延伸，推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。三要健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的文化機制，完善區(qū)鎮(zhèn)文體中心服務(wù)功能，扶持基層文化事業(yè)發(fā)展，構(gòu)筑層析分明的文化服務(wù)體系，全民提升農(nóng)村居民素質(zhì)和社會文明程度。

5.進一步深化體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享幸福

以大膽創(chuàng)新、務(wù)求實效、深化落實、逐步完善為原則，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為突破口，加快戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)、財政投入機制、農(nóng)村金融等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。繼續(xù)深化“合作農(nóng)場”、“糧食銀行”等體制改革，讓城鄉(xiāng)居民切實體會城鄉(xiāng)一體化帶來的改變與實惠，提高城鄉(xiāng)居民的幸福感指數(shù)。