第一篇：中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的不足與完善研究

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中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的不足與完善研究

環(huán)境工程與化學(xué)系

王冰冰

指導(dǎo)教師

張青

摘 要

我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期以后，環(huán)境壓力驟然增大，人們的環(huán)境權(quán)益受到嚴(yán)重威脅和侵犯。嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)促使人們進(jìn)行反思，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)運(yùn)而生，為了保證環(huán)評(píng)制度的落實(shí)，2003年9月1日《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式頒布實(shí)施，該法規(guī)除對(duì)建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，同時(shí)還要求對(duì)有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與資源立法步入了一個(gè)嶄新的階段──從決策的源頭來(lái)防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法促進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的的發(fā)展與完善，但隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，越來(lái)越多的問(wèn)題暴露出來(lái)，尤其表現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、公眾的參與及法律責(zé)任的承擔(dān)等方面。本文將在客觀(guān)分析環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展歷史、現(xiàn)有法規(guī)體系、管理體制和主要成績(jī)的基礎(chǔ)上，指出環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)中存在的監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，公眾參與不足等問(wèn)題，尋找我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的完善方向與途徑，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境 中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法 發(fā)展 不足 完善

I

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STUDY ON SHORTAGES AND IMPROVEMENTS OF CHIAN’S LEGAL SYSTEM OF ENVIRONMENTAL IMPACT

ASSESSMENT

ABSTRACT

After China entered the industrial period ,the pressure of environment increases sharply.The environmental right is seriously threatened and offended.This prompted people to reflect, and Environmental Impact Assessment came into being.In order to implement Environmental Impact Assessment system, the Environmental Impact Assessment Law was enforced in 2003.09.01.The law included not only environmental impact assessment for construction and environmental impact assessment for plan.This indicates that legislation of environment and resources has entered a new stage──preventing environmental pollution and ecological damage from the source.Though implementation of Law of PRC on EIA has perfected the EIA system, more and more problems are exposed with the rapid development of economy, such as the scope of the environmental impact assessment, public participation and legal responsibility.This paper will analyze the history of EIA, the current laws and regulations, management mechanism and achievements in an objective way, and point out the weakness of management and the lack of public participation, then look for how to improve the EIA, which will promote the further development of EIA.KEYWORDS: environment , Environmental Impact Assessment Law, development ，shortage, improvement

II

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目 錄

中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的不足與完善研究.......................................................................................................I 前 言....................................................................................................................................................................1 第1章 環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的出現(xiàn)及發(fā)展............................................................................................................3 1.1 國(guó)際方面...............................................................................................................................................3 1.2 國(guó)內(nèi)方面...............................................................................................................................................3 第2章 中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)存在的若干問(wèn)題............................................................................................6 2．1 內(nèi)容簡(jiǎn)陋，立法思想落后................................................................................................................6 2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍過(guò)窄...................................................................................................................7 2.3 評(píng)價(jià)主體單

一、程序設(shè)計(jì)不合理.......................................................................................................8 2.4 缺乏對(duì)替代方案的環(huán)境影響評(píng)價(jià).......................................................................................................8 2.5 公眾參與機(jī)制不足...............................................................................................................................9 2.6 評(píng)審及審批機(jī)制的規(guī)定不健全...........................................................................................................9 2.7 強(qiáng)制性不夠.........................................................................................................................................10 2.8 監(jiān)管存缺陷，法律責(zé)任不健全..........................................................................................................11 第3章

中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的完善........................................................................................................12 3.1 改變環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法理念.........................................................................................................12 3.2 增加對(duì)國(guó)家政策等宏觀(guān)、戰(zhàn)略性活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià).................................................................12 3.3 建立多級(jí)評(píng)價(jià)主體.............................................................................................................................13 3.4 增加對(duì)替代方案的環(huán)境影響評(píng)價(jià).....................................................................................................14 3.5 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與....................................................................................................14 3.6 完善環(huán)評(píng)的評(píng)審和審批機(jī)制.............................................................................................................15 3.7 加大環(huán)保執(zhí)法力度.............................................................................................................................16 3．7.1 執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)是解決我國(guó)環(huán)保執(zhí)法不力的首要工作.......................................16 3.7.2 集中清理整頓違法行為..........................................................................................................16 3.8 加強(qiáng)監(jiān)管，明確責(zé)任.........................................................................................................................17 3.8.1 嚴(yán)格環(huán)評(píng)隊(duì)伍監(jiān)管..................................................................................................................17 3.8.2 法律責(zé)任的完善......................................................................................................................17 結(jié) 論..................................................................................................................................................................19 謝 辭..................................................................................................................................................................20 參考文獻(xiàn)............................................................................................................................................................21

III

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前 言

二十世紀(jì)四十年代后，全球經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，由此帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境惡性事件經(jīng)常發(fā)生，人們開(kāi)始關(guān)注自身活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響，并提出了建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)。所謂環(huán)境友好型社會(huì)是一種人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類(lèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。主要包括有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，無(wú)污染或低污染的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品，對(duì)環(huán)境和人體健康無(wú)不利影響的各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，符合生態(tài)條件的生產(chǎn)力布局，少污染和低損耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)，人人關(guān)愛(ài)環(huán)境的社會(huì)風(fēng)尚和文化氛圍。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，指出必須把建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，并突出建設(shè)生態(tài)文明。而加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的重要保護(hù)措施之一。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的幾項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度之一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental Impact Assessment，英文縮寫(xiě)為EIA），是指實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，是指是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。日本《環(huán)境科學(xué)大辭典》中定義為：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃和進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，事前對(duì)于這一開(kāi)發(fā)計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目將給大氣、水體、土壤、生物以及由他們組成的環(huán)境系統(tǒng)造成何等影響，其結(jié)果又將對(duì)人類(lèi)的健康、生活、環(huán)境和自然環(huán)境，以及經(jīng)濟(jì)、文化、歷史環(huán)境造成何等影響所進(jìn)行的調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)。盡管世界各國(guó)的專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念有多重闡述，但其基本意思是一致的，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)環(huán)境有影響的人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先評(píng)估，或者對(duì)擬議中的人類(lèi)活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境后果進(jìn)行分析，即對(duì)于擬議中可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活等密切聯(lián)系的社會(huì)性活動(dòng)，是運(yùn)用科技手段而做出的科學(xué)評(píng)價(jià)，具有前瞻性、預(yù)測(cè)性、科學(xué)性、技術(shù)性和內(nèi)容綜合性的特征。

就其意義而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立和實(shí)施，乃是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法“預(yù)防為主”的宗旨，從實(shí)踐來(lái)看，然而，要真正實(shí)現(xiàn)其立法目的，則要具體取決于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在兩方面的決策導(dǎo)向：一是決策的民主化，二是決策的科學(xué)化。為了確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的真正落實(shí)，我國(guó)于2003年9月貫徹實(shí)施了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法創(chuàng)造了一個(gè)新型的決策機(jī)制，是改變傳統(tǒng)決策的概念反映了公共決策是一

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個(gè)在當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，是一項(xiàng)民主化、科學(xué)化的決策機(jī)制。就民主化而論，環(huán)境影響評(píng)價(jià)拒絕了單一的決定、權(quán)利集中和壟斷，追求決策的分散性，認(rèn)為決策權(quán)既應(yīng)該在公共權(quán)力內(nèi)部分配，更應(yīng)該讓普通公民和社會(huì)組織共同分享。就其科學(xué)化而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)改變了以往決策過(guò)程中通常主要考慮經(jīng)濟(jì)因素和科技因素的片面做法，關(guān)注具有普遍利害關(guān)系的事項(xiàng)，主張制定一個(gè)平衡的決策，要全面考慮到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的作用，以及對(duì)社會(huì)和環(huán)境有可能造成的不利影響。

雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，使中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度向前推進(jìn)了一大步，但在實(shí)踐中，與發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)仍有較大差距，很多法律問(wèn)題嚴(yán)重妨礙了環(huán)境保護(hù)政策的“預(yù)防為主”的方針的貫徹，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。因此加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)及制度的的完善，具有不可估量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。下面將就中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的發(fā)展、資源短缺及改進(jìn)完善的方面進(jìn)行探討與研究。

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第1章 環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的出現(xiàn)及發(fā)展

1.1 國(guó)際方面

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念是在1964年加拿大召開(kāi)的一次國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的學(xué)術(shù)會(huì)議上提出來(lái)的。美國(guó)首次將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)法律制度進(jìn)行推廣實(shí)施。1969年美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為聯(lián)邦政府管理中心必須遵循的一項(xiàng)制度。美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度確立以后，其他國(guó)家積極效仿研究，隨后不久世界一些先進(jìn)的工業(yè)化國(guó)家諸如日本、澳大利亞、法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯等等也相繼進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法。到了1996年在全球已經(jīng)有大約85個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法，而且隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及全球經(jīng)濟(jì)一體化，越來(lái)越多的國(guó)際環(huán)境條約中都對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作了規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度正逐步成為國(guó)際社會(huì)通用的一項(xiàng)環(huán)境管理制度和措施。

1.2 國(guó)內(nèi)方面

從1949年到1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議這一期間，由于中國(guó)剛剛從戰(zhàn)爭(zhēng)中解放出來(lái)，溫飽問(wèn)題尚未完全解決，全國(guó)集中力量發(fā)展農(nóng)業(yè)，工業(yè)化程度比較低，環(huán)境污染情況基本不存在或者說(shuō)污染問(wèn)題只在局部，并且處于萌芽狀態(tài)，人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還停留在模糊的認(rèn)知階段。因此，在這一時(shí)期幾乎沒(méi)有環(huán)境立法或者環(huán)境立法零星，并且由于人們的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，零星的環(huán)境立法也僅僅針對(duì)嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度完全沒(méi)有概念。直到1972年聯(lián)合國(guó)斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議以后，我國(guó)派出代表團(tuán)參加會(huì)議，才逐漸開(kāi)始了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的探討和研究。盡管是受到了國(guó)外先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的啟示，但事實(shí)上也有國(guó)內(nèi)的一些原因，在1972年官?gòu)d水庫(kù)發(fā)生嚴(yán)重的污染情況，影響了周邊居民的生活及生產(chǎn)，國(guó)務(wù)院就污染事件專(zhuān)門(mén)發(fā)出文件，第一次向全國(guó)發(fā)出了注意環(huán)境污染的警告。由于當(dāng)時(shí)正處于十年**時(shí)期，盡管我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活產(chǎn)生了嚴(yán)重的動(dòng)蕩，然而在周恩來(lái)總理的重視關(guān)心下，我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)終于艱難而緩慢的逐步開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。1973年國(guó)務(wù)院第一次召開(kāi)了全國(guó)性質(zhì)的環(huán)境會(huì)議，會(huì)上頒布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，1974年又頒布了《防治沿海水域污染暫行規(guī)定》、《放射防護(hù)規(guī)定》，1977年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”開(kāi)展綜合利用的幾項(xiàng)規(guī)定》。雖然這些規(guī)定都從不同方面或多或少涉及或提及到了環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一名詞，但是環(huán)境影響評(píng)價(jià)作

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為一項(xiàng)制度終究沒(méi)有以任何法律制度的形式單獨(dú)出現(xiàn)。

1978年我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作不僅逐步走上了法制的軌道，而且也吸收引進(jìn)了國(guó)外一些先進(jìn)的環(huán)保理論和經(jīng)驗(yàn)做法。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》首次借鑒國(guó)外做法，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作了明文規(guī)定。該法第六條規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須防止對(duì)環(huán)境的污染和破壞。在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí)，必須提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書(shū)，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和其他部門(mén)審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工?！?980年的頒布了《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，1981年，為了全面落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)委聯(lián)合修改了《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、程序作了具體規(guī)定。1986年國(guó)家又對(duì)《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》作了修訂，并頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，把實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍從原來(lái)的基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到所有對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目。此后，又先后出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)證書(shū)管理辦法》、《對(duì)持有“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)證書(shū)”單位的考核規(guī)定》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)事后驗(yàn)證規(guī)則》、《區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)原則與方法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類(lèi)原則與方法》等一系列規(guī)章制度。1988年國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》、對(duì)1986年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》進(jìn)行了補(bǔ)充、修改、完善并將之升格為行政法規(guī)。

除此之外，我國(guó)通過(guò)人大立法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作了多方面規(guī)定。1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第12條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，擬定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)計(jì)劃部門(mén)綜合平衡后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施?！钡?3 條第二款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià)，制定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)批準(zhǔn)，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)?！钡?6條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或使用?！?982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》、1988年《水法》、1995年《環(huán)境噪聲污染防治法》、1996年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律中分別對(duì)海洋、水、大氣、水資源、噪聲、固體廢物等的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作了明確的規(guī)定。形成了較為完備的的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度體系。尤其是2003年正式實(shí)施的《中

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華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，作為國(guó)家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的最高立法，它對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做出了更加系統(tǒng)、完善和明確的規(guī)定，最終從國(guó)家法律的高度肯定了這項(xiàng)制度。

通過(guò)30多年來(lái)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象、主體、程序、內(nèi)容、法律責(zé)任等作出修改、補(bǔ)充和完善，我國(guó)已經(jīng)初步建立了適應(yīng)立法制度的國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法體系，該立法體系促進(jìn)了決策的科學(xué)化與民主化，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)發(fā)展提供了法律制度保障，也標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。

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第2章 中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)存在的若干問(wèn)題

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是“預(yù)防為主”的原則的體現(xiàn)，是對(duì)傳統(tǒng)的發(fā)展模式和決策方式的一次改革，這次改革保證了社會(huì)的持續(xù)發(fā)展、健全了環(huán)境管理制度。對(duì)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理、維護(hù)生態(tài)平衡有重要的意義，這也是我國(guó)現(xiàn)代環(huán)境法的主要內(nèi)容，這對(duì)于預(yù)防新的污染源的出現(xiàn)有極為重要的意義。雖然在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建設(shè)方面，我國(guó)已經(jīng)做了大量工作，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律體系已經(jīng)形成相對(duì)比較完善的體系，內(nèi)容也更加豐富。它對(duì)于防止新的環(huán)境污染的出現(xiàn)，減緩我國(guó)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞起了積極作用。但是，就我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的具體實(shí)施情況與世界其他國(guó)家比較來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還存在一些比較明顯的問(wèn)題：

2．1 內(nèi)容簡(jiǎn)陋，立法思想落后

2002年之前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要依靠國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)來(lái)執(zhí)行，也就造成了立法層次偏低的現(xiàn)實(shí)，客觀(guān)上不利于環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的全面推進(jìn)實(shí)施，不僅如此，法律規(guī)范的震懾作用也沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的頒布出臺(tái)，將《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》提高到國(guó)家立法的高度，這雖然初步解決了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)立法層次普遍偏低的事實(shí)，但這次新頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法依然沒(méi)有擺脫我國(guó)立法的普遍單薄的怪圈。其實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律規(guī)范作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律保障，它應(yīng)該是一個(gè)法律系統(tǒng)，需要涉及到諸如行政法律、環(huán)境法律、刑事法律、民事法律和其他諸多的法律領(lǐng)域，這是一個(gè)具有高度復(fù)雜性和技術(shù)性的法律制度。然而縱觀(guān)新頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》卻僅僅只有五章三十八條，它作為一部專(zhuān)門(mén)規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律來(lái)說(shuō)，內(nèi)容不得不用簡(jiǎn)陋來(lái)形容。這就造成我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度在內(nèi)容上過(guò)于簡(jiǎn)略、籠統(tǒng)，有更多的彈性條款，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，可操作性不強(qiáng)，環(huán)保實(shí)體法與程序法相當(dāng)不平衡，對(duì)國(guó)際立法中某些先進(jìn)、科學(xué)的規(guī)定沒(méi)有及時(shí)采納，使得這一制度更加具有保守性，相對(duì)中國(guó)的具體情況而言很難在實(shí)踐中發(fā)揮作用。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境管理工作中一項(xiàng)重要的法律制度，是具有預(yù)測(cè)性、客觀(guān)性、法定性、可行性、強(qiáng)制性的法律制度。然而我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在沒(méi)有充分考慮面臨的問(wèn)題前，就匆匆的頒布實(shí)施，這沿襲了我國(guó)立法中常見(jiàn)的那種立法機(jī)關(guān)沒(méi)有充分醞釀?dòng)?/p>

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論就進(jìn)行粗略立法，行政職能部門(mén)立刻配套出臺(tái)更加繁復(fù)的“實(shí)施細(xì)則”的老路子。這種做法，事實(shí)上，立法權(quán)限被“下放”，這再一次使得有關(guān)行政職能部門(mén)獲得了相當(dāng)大的立法權(quán)。這就難免使得制定出來(lái)的“實(shí)施細(xì)則”就有某種部門(mén)色彩，更加注重保護(hù)部門(mén)利益，這種做法也會(huì)因?yàn)槿狈Α胺ǖ暮戏ㄐ浴倍艿劫|(zhì)疑。同時(shí)我國(guó)立法普遍提倡現(xiàn)實(shí)主義的立法，“立法多為‘主體立法’而非‘行為立法’，”對(duì)相關(guān)行為人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定往往不是根據(jù)其行為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了多大的影響，而是根據(jù)行為人所處的所有制形式以及組織形式的不同作出完全不同的規(guī)定，這往往會(huì)造成“相同行為具有不同處理方式”的法律上的不平等。這其實(shí)也就是說(shuō)很多時(shí)候在環(huán)評(píng)過(guò)程中當(dāng)事人的法律地位是不平等。也就是說(shuō)不同主體在同一程序中將會(huì)受到可能完全不同的待遇。同時(shí)由于環(huán)評(píng)法律系統(tǒng)是以環(huán)境管理為目的的法律規(guī)范系統(tǒng)，它調(diào)整的是人們?cè)陂_(kāi)發(fā)、利用、改善自己生活的活動(dòng)中所產(chǎn)生的千絲萬(wàn)縷的社會(huì)關(guān)系。所以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度當(dāng)中較強(qiáng)的體現(xiàn)出有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志，這就把濃厚的行政色彩施加于整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律中，一旦監(jiān)管不慎，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律規(guī)范甚至有可能會(huì)淪為個(gè)別行政部門(mén)部門(mén)劃分勢(shì)力范圍、爭(zhēng)奪部門(mén)利益的罪惡的工具。因此，個(gè)人認(rèn)為，落后的立法思想致使人民群眾難以接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律體系，更不用談理解與遵守了，這也是導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律缺乏超前性、預(yù)見(jiàn)性和生命力不強(qiáng)的根源。

2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍過(guò)窄

雖然我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍的總體的趨勢(shì)是越來(lái)越大，然而在2003年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍也僅僅規(guī)定為主要是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，至于政策、立法等宏觀(guān)活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)并未涉及分毫。事實(shí)上，具體的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境有一個(gè)直接的環(huán)境影響，這的確需要重視并進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而且世界上大多數(shù)國(guó)家也的確十分重視對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但比起具體項(xiàng)目，國(guó)家的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)決策，區(qū)域和資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，城市和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將產(chǎn)生更大、更廣、更深刻的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。而且，環(huán)境影響評(píng)價(jià)相對(duì)于這些政策、方針等各部門(mén)的硬性指標(biāo)而言，無(wú)疑是一個(gè)軟性指標(biāo)，造成的危害往往具有潛伏期，加上決策者往往并不具備必要的環(huán)保知識(shí)，因此政策對(duì)環(huán)境可能造成的影響也就更加容易被人們忽視，常常是環(huán)境污染與破壞的損失造成了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“負(fù)外部性”，外部不經(jīng)濟(jì)性會(huì)逆轉(zhuǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成硬性約束，甚至是威脅的硬性約束。

況且具體建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響是局部性的，而立法與政策則是全局性的、總體的影

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響，一旦決策失誤會(huì)帶來(lái)相當(dāng)范圍乃至全國(guó)的環(huán)境質(zhì)量有重大的損失和危害。而且在規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，第七條也僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、而開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，特別是對(duì)綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”并未納入該法的適用范圍。這就是說(shuō)我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法忽略了對(duì)國(guó)家政策等宏觀(guān)、戰(zhàn)略性活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)?？墒强v觀(guān)國(guó)際社會(huì)，對(duì)重大決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)已成為國(guó)際上環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展的一個(gè)重要方向，由此看出我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)國(guó)家宏觀(guān)決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)長(zhǎng)期未能予以足夠的重視，這是中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法的又一個(gè)重大缺陷。因此中國(guó)的環(huán)評(píng)立法需要從理論和實(shí)踐上進(jìn)行進(jìn)一步充實(shí)、豐富和發(fā)展，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)能從點(diǎn)源評(píng)價(jià)擴(kuò)大到面源評(píng)價(jià)，從微觀(guān)層面擴(kuò)大到宏觀(guān)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.3 評(píng)價(jià)主體單

一、程序設(shè)計(jì)不合理

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十九條規(guī)定：“接受委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)，按照資質(zhì)證書(shū)規(guī)定的等級(jí)和評(píng)價(jià)范圍，從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)?！币簿褪钦f(shuō)我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作必須是由取得相應(yīng)資格的評(píng)價(jià)單位承擔(dān)。這一單一的環(huán)評(píng)主體機(jī)制不利于復(fù)雜的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序設(shè)計(jì)的不合理性又將會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)，環(huán)評(píng)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中擺脫不了建設(shè)單位的影響和制約，這必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)評(píng)結(jié)果的不客觀(guān)、不科學(xué)、甚至于不真實(shí)，這都是客觀(guān)存在的。

2.4 缺乏對(duì)替代方案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為決策者提供關(guān)于擬議項(xiàng)目及其各種合理的替代方案的環(huán)境影響的信息，使其能夠在決策時(shí)通過(guò)掌握的充分的信息，做出正確的決策。然而中國(guó)的影響評(píng)價(jià)制度中缺乏對(duì)替代方案的規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的書(shū)面形式是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，這也是其最終的表現(xiàn)形式。也就是說(shuō)評(píng)價(jià)單位進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方案實(shí)際上是只有唯一的選項(xiàng)。這樣從根本上使得決策部門(mén)和公眾沒(méi)有選擇的機(jī)會(huì)，只能按照此方案作出評(píng)價(jià)?；蛘呒词褂袆e的可供替代的方案，也因?yàn)闆](méi)有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而只能按提供的唯一的方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣會(huì)使環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告制度的作用大大降低。

比較而言，《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》重視對(duì)替代方案項(xiàng)目的分析、評(píng)價(jià)、篩選，明確

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規(guī)定環(huán)境影響說(shuō)明必須有“擬議行動(dòng)的各種替代方案”，目的是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)估，選擇對(duì)環(huán)境不利影響最少的方案。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》缺乏對(duì)替代方案的要求，不能完全反映環(huán)境與發(fā)展綜合決策和預(yù)防為主的思想。這不僅不能提供充分的、全面的科學(xué)信息給決策者，使其通過(guò)各方案的權(quán)衡與綜合最后做出最佳選擇，而且阻礙了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的推行，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的真正目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，如果是有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的項(xiàng)目，一旦不能通過(guò)評(píng)價(jià)將會(huì)影響中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.5 公眾參與機(jī)制不足

公眾的參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的一個(gè)重要組成部分。中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度從產(chǎn)生直到1996年，公眾參與在一些重大的環(huán)境立法中并沒(méi)有沒(méi)有體現(xiàn)，這造成中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法松懈。近年來(lái)，中國(guó)在重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中雖然引入了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但廣度、深度不夠，且大多數(shù)情況也僅僅只是讓公眾表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)益要求而已，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)也只是在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的編制過(guò)程中進(jìn)行而已，在政府審批決策時(shí)，很少組織聽(tīng)證會(huì)等形式的公眾參與。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定“論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”，對(duì)公眾參與的規(guī)定較之于以前有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，提供公眾參與的法律也較之前多了許多，但該法對(duì)法律實(shí)踐中必須明確的一些內(nèi)容，如公眾如何參與、通過(guò)何種形式參與、在哪些階段參與、參與的范圍以及如何保障公眾參與等依然缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，并且還存在一些問(wèn)題，集中表現(xiàn)在信息披露不夠公開(kāi)、不夠充分、不夠及時(shí)，公眾參與范圍不全面，參與對(duì)象的代表性不強(qiáng)，缺乏必要的信息反饋等諸多方面。尤其是最近的“PX項(xiàng)目”引起昆明地區(qū)民眾的恐慌，引發(fā)了大量市民以各種形式進(jìn)行抗議，這充分暴露了我國(guó)公眾參與的不足和環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位對(duì)公眾參與的不夠重視。

一般情況下，“環(huán)境影響評(píng)估制度的公眾參與強(qiáng)調(diào)愈早愈好，愈早期的參與，民眾以及各界的關(guān)切較容易有表現(xiàn)的空間。一旦評(píng)估工作已經(jīng)完成，民眾及各界對(duì)繁雜的數(shù)據(jù)作評(píng)論，開(kāi)發(fā)單位接受意見(jiàn)的可能性也大為降低，將引發(fā)矛盾?！?/p>

2.6 評(píng)審及審批機(jī)制的規(guī)定不健全

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第九條規(guī)定，對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體范圍由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)管理部門(mén)規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第二十三條所列的三種建

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設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)審批。對(duì)于第二十三條規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。由于周?chē)牡胤奖Ｗo(hù)主義的存在，有可能導(dǎo)致一些貧困地區(qū)因片面的追求經(jīng)濟(jì)利益而犧牲生態(tài)利益，尤其是犧牲與其鄰近的其他地區(qū)的生態(tài)利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉(cāng)庫(kù)、建立污染大的化工廠(chǎng)等等。這樣，一些不符合生態(tài)要求的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和項(xiàng)目，在這些兩不管或三不管地區(qū)就有可能會(huì)通過(guò)各地區(qū)他們自己的審批而被準(zhǔn)許付諸實(shí)施，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批“名存實(shí)亡”。

同時(shí),根據(jù)有關(guān)規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位的審批一般是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目,并指定相關(guān)部門(mén)或者其他部門(mén)召集人民政府代表和專(zhuān)家審查小組,對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審查,由同級(jí)人民政府或以上級(jí)別的地區(qū)構(gòu)成了市政當(dāng)局應(yīng)該后再做決定。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)或登記表聽(tīng)證會(huì)的行業(yè)主管部門(mén),沒(méi)有行業(yè)主管部門(mén)、環(huán)境影響報(bào)告或登記表,有批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。在當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系,規(guī)劃的編制和審批機(jī)關(guān)的權(quán)威,在某種意義上是一個(gè)巧合,很容易使政府為了地方,短期目標(biāo)和行動(dòng)反對(duì)環(huán)境保護(hù)甚至蒙混過(guò)關(guān)。和環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目只有授權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制,它可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力太大,導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題。

2.7 強(qiáng)制性不夠

目前,中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量,采取措施來(lái)改善環(huán)境的質(zhì)量”。出于恐懼的法律壓力,一些地方環(huán)境執(zhí)法部門(mén)更高的環(huán)境保護(hù)部門(mén)和地方政府采取欺騙、縱容非法企業(yè)尚未開(kāi)始,所以經(jīng)常環(huán)評(píng)環(huán)境影響評(píng)估通常是在項(xiàng)目批準(zhǔn),一些在項(xiàng)目開(kāi)始的時(shí)候,甚至只是在建設(shè)施工后。崗位評(píng)價(jià)沒(méi)有適當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用。在同一時(shí)間作為評(píng)價(jià)法律的許多條款的環(huán)境影響我們的國(guó)家大原則,實(shí)現(xiàn)不是在實(shí)際操作,很難在法律限定范圍內(nèi)全面展開(kāi)。例如:如何確?！碍h(huán)境影響報(bào)告結(jié)論和評(píng)論作為一種重要的決策依據(jù)”我們發(fā)現(xiàn)很難找到一個(gè)明確的答案,現(xiàn)有的法律法規(guī)。缺乏措施和法規(guī)可行,容易使規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種形式作為一種流于形式。另一方面,中國(guó)的環(huán)境保護(hù)部沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法地位,尤其是地方環(huán)保機(jī)構(gòu)、人員和資金是決定由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)境執(zhí)法的主要監(jiān)管責(zé)任當(dāng)?shù)丨h(huán)境并沒(méi)有得到相應(yīng)的權(quán)力,導(dǎo)致執(zhí)法情況尷尬,常常撞上一堵墻,失敗了。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身是由政府、環(huán)保部門(mén)應(yīng)對(duì)地方政府投資措施,很難嚴(yán)格監(jiān)督當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人支持這個(gè)項(xiàng)目。違反規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的處罰太簡(jiǎn)單,以反映處罰符合犯

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罪的原則,沒(méi)有形成足夠的威懾力。如計(jì)劃改變環(huán)境的不利影響,規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)論誰(shuí)監(jiān)督實(shí)現(xiàn),誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)事故規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的責(zé)任,這些都是沒(méi)有明確陳述?？傊?建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理松懈的現(xiàn)象也很普遍,嚴(yán)重影響了執(zhí)法機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門(mén),同時(shí),嚴(yán)重干擾的環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果。

2.8 監(jiān)管存缺陷，法律責(zé)任不健全

中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律存在缺陷的監(jiān)督管理體系,突出的問(wèn)題是權(quán)利分散的,當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)各個(gè)水平的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行了國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和地方政府、中央政府和地方政府建立了一個(gè)全職的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),但其他部門(mén)負(fù)責(zé)部門(mén)的一種特殊的環(huán)境保護(hù)工作政府職能管理、環(huán)境保護(hù)、水利、分散在環(huán)境保護(hù)、土地管理、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的公安局的海洋系統(tǒng),港務(wù)局系統(tǒng)、職能部門(mén)的漁業(yè)系統(tǒng)。有些環(huán)保部門(mén)之間的權(quán)力和機(jī)構(gòu)重疊互相找借口,領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),爭(zhēng)奪管轄權(quán)。此外,對(duì)于一些重大建設(shè)項(xiàng)目,環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在該項(xiàng)目批準(zhǔn)、建設(shè)、積極參與、跟蹤,及時(shí)的監(jiān)督,督促整改,但是由于系統(tǒng)的缺陷,不能實(shí)現(xiàn)。但一旦中途發(fā)現(xiàn)問(wèn)題被迫關(guān)閉,很容易導(dǎo)致重大損失,環(huán)境保護(hù)行為的經(jīng)濟(jì)因素是損失超過(guò)了增益。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng),是建筑商、評(píng)估、批準(zhǔn)的三方主體,取決于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性的三方嚴(yán)格按照批準(zhǔn)、評(píng)估和審批。而在《環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》不是施工單位,評(píng)價(jià)單位的結(jié)論的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)審批結(jié)論管理監(jiān)督和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制,使全面規(guī)定,以便在實(shí)踐中三方不認(rèn)真履行法定義務(wù)或職責(zé),沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任。在《環(huán)境影響評(píng)估法》雖然規(guī)定的環(huán)境保護(hù)部門(mén),規(guī)劃編制單位、施工單位、審批部門(mén)責(zé)任,但是法律責(zé)任沒(méi)有指定的決策者,這是一個(gè)很大的缺陷,因?yàn)闆Q策者起主要作用的,沒(méi)有決定,不會(huì)產(chǎn)生未來(lái)的責(zé)任問(wèn)題,有必要進(jìn)行法律約束,建立責(zé)任體系。

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第3章 中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的完善

3.1 改變環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法理念

環(huán)境法律的化身是法治環(huán)境。環(huán)境法是指環(huán)境的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境的規(guī)則。環(huán)境法律的主題是政府作為對(duì)象的環(huán)境法律,政府行為接受約束的環(huán)境法規(guī)。最重要的變化的環(huán)境法律的立法理念是實(shí)現(xiàn)法律對(duì)環(huán)境立法理念。因此,環(huán)境法律應(yīng)該限制政府環(huán)境行為的影響,是第一個(gè)把“官”,不僅強(qiáng)調(diào)“人”。環(huán)境法是真正的限制政府,是政府的主要位置在對(duì)象的環(huán)境法律,而不是外界的環(huán)境法律的對(duì)象。因此,急需建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的民主和法治。核心內(nèi)容的法治是高度制度化的政府行為,尤其是高度制度化的政府決策行為。

3.2 增加對(duì)國(guó)家政策等宏觀(guān)、戰(zhàn)略性活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第八條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、市地區(qū)的當(dāng)?shù)厝嗣裾陀嘘P(guān)部門(mén),組織的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃),應(yīng)在計(jì)劃草案提交審批,組織開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià),并提出了環(huán)境影響報(bào)告給當(dāng)局審批的特殊計(jì)劃。“違反規(guī)定和立法的精神,是所有決策立法意圖產(chǎn)生重大影響的環(huán)境應(yīng)該被納入戰(zhàn)略環(huán)境影響的范圍,包括各種重要決策各級(jí)立法機(jī)關(guān)和各級(jí)政府及其職能部門(mén),而不只是在市級(jí)以上的各級(jí)政府部門(mén)和部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃和政策。至于環(huán)境影響評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對(duì)環(huán)境的影響程度的計(jì)劃和實(shí)現(xiàn),而不是根據(jù)制定機(jī)關(guān)級(jí)別,而不是根據(jù)組織的功能,所以只要決策行為可能會(huì)產(chǎn)生重大環(huán)境影響的環(huán)境應(yīng)該包括在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。

但隨著提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,世界各國(guó)都越來(lái)越多的把立法政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。因?yàn)榄h(huán)境行為的影響,不僅從建筑活動(dòng),主要來(lái)自于國(guó)家政策。開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策和立法活動(dòng)的局限性,除了一些決策者的知識(shí),進(jìn)行全面評(píng)估的環(huán)境影響。在此基礎(chǔ)上,在政策、法律和法規(guī),修改和補(bǔ)充,直到終止,為了防止錯(cuò)誤和誤導(dǎo)性的政策,在歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,霸道的政策是最重要的一個(gè)原因,導(dǎo)致生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題,例如:過(guò)去的人口政策,“農(nóng)業(yè)糧食為綱,工業(yè)鋼為綱”的政策,有一個(gè)顯著的負(fù)面影

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響,對(duì)生態(tài)環(huán)境、環(huán)境影響和建立主要國(guó)家政策評(píng)價(jià)體系是勢(shì)在必行的。如果你不通過(guò)這個(gè)源,環(huán)境問(wèn)題是難以控制。因此,與規(guī)劃、政策無(wú)疑有更重要的地位,對(duì)環(huán)境的影響范圍更廣泛、更曠日持久,和影響的出現(xiàn)更加難以處理,所以它有更積極的意義上的環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策,這是最好的方式協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以對(duì)人類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的替代方案,累積環(huán)境影響,附加效應(yīng)、區(qū)域或全球的影響以及非工程(例如,造成的影響操作和管理模式)影響,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等在早期的政策、計(jì)劃或計(jì)劃階段充分考慮。

此外，進(jìn)行宏觀(guān)重大政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也有助于自然資源的合理配置、有計(jì)劃地控制環(huán)境質(zhì)量惡化、減少對(duì)環(huán)境的破壞。鑒于進(jìn)行重大決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)建立國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域和資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

3.3 建立多級(jí)評(píng)價(jià)主體

我國(guó)在這一方面可以參考借鑒一些俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定制度系統(tǒng)中的做法。在俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定制度，其評(píng)價(jià)主體大致可以分為兩類(lèi)：國(guó)家主體和社會(huì)主體。國(guó)家主體包括俄羅斯自然保護(hù)和核安全部及其地方機(jī)關(guān)和俄羅斯衛(wèi)生保健部及其地方機(jī)關(guān)所建立的專(zhuān)門(mén)鑒定機(jī)構(gòu)──鑒定委員會(huì)。社會(huì)主體包括從事生態(tài)保護(hù)和生態(tài)評(píng)估的社會(huì)組織及其設(shè)立的生態(tài)鑒定機(jī)構(gòu)、對(duì)生態(tài)鑒定活動(dòng)感興趣的其他機(jī)關(guān)、組織、企業(yè)、個(gè)人。從進(jìn)行生態(tài)鑒定的主體來(lái)看，俄羅斯法律并未規(guī)定社會(huì)生態(tài)鑒定必須是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)，只需是社會(huì)組織或其他社會(huì)團(tuán)體自行建立的生態(tài)鑒定機(jī)構(gòu)即可。環(huán)境保護(hù)民間組織或公民個(gè)人可以根據(jù)倡議要求針對(duì)某項(xiàng)特定的鑒定活動(dòng)成立臨時(shí)性的生態(tài)鑒定小組或者生態(tài)鑒定委員會(huì)，完成既定的鑒定任務(wù)后隨之解散；也可以設(shè)立常設(shè)性機(jī)構(gòu)，對(duì)今后同類(lèi)性質(zhì)和活動(dòng)進(jìn)行生態(tài)鑒定。這樣，環(huán)境保護(hù)民間組織或公民個(gè)人在組織生態(tài)鑒定活動(dòng)上擁有相當(dāng)大的主動(dòng)權(quán)。

從生態(tài)鑒定的性質(zhì)看，社會(huì)生態(tài)鑒定不是法定的生態(tài)鑒定活動(dòng)，它是基于社會(huì)組織或其他社會(huì)團(tuán)體，如生態(tài)保護(hù)團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)等的倡議而進(jìn)行的生態(tài)鑒定活動(dòng)。它具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，既可以與法定的國(guó)家生態(tài)鑒定同時(shí)進(jìn)行也可以單獨(dú)進(jìn)行。由此，環(huán)境保護(hù)民間組織或公民個(gè)人就可以不受政府機(jī)關(guān)的束縛，按照自己的意愿自由的進(jìn)行生態(tài)鑒定活動(dòng)。盡管社會(huì)鑒定的結(jié)論僅具有推薦性質(zhì)，決策機(jī)關(guān)對(duì)鑒定對(duì)象作出決策時(shí)可以參考也可以不參考，但一般情況下，由于社會(huì)生態(tài)鑒定結(jié)論代

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表了公眾的意愿，一旦違背，決策機(jī)關(guān)將面臨強(qiáng)大的輿論壓力，因此決策就按多對(duì)生態(tài)鑒定的結(jié)論予以高度的重視。

因此, 為了適應(yīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的復(fù)雜情況，希望我們國(guó)家在未來(lái)能給公眾非法定環(huán)境影響評(píng)估的權(quán)利，在立法、制定社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)價(jià),環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體多層次,以建立一個(gè)多層次的評(píng)價(jià)主體和適應(yīng)各種類(lèi)型的環(huán)境影響評(píng)估對(duì)象。

3.4 增加對(duì)替代方案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

科學(xué)的決策應(yīng)該遵循優(yōu)先的原則,即在幾個(gè)備選方案中權(quán)衡利弊,確定最優(yōu)方案。在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià),環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)規(guī)定選擇內(nèi)容立法,反映了環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和預(yù)防思想。美國(guó)、加拿大、日本和其他國(guó)家及世界銀行和其他機(jī)構(gòu)非常注重“替代方案”?！懊绹?guó)國(guó)家環(huán)境政策法”關(guān)注替代項(xiàng)目分析、評(píng)價(jià)和篩選,確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的提出,必須有“行為選項(xiàng)”。國(guó)際趨勢(shì)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明,環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心是分析備選方案?？梢哉f(shuō),沒(méi)有選擇,法律系統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)失去了最重要的意義。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)不是找任何環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展項(xiàng)目,但發(fā)現(xiàn)任何情況下在環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)是最好的項(xiàng)目計(jì)劃。這意味著所有可能的替代項(xiàng)目必須是在一個(gè)特定的項(xiàng)目做具體承諾,審查其成本和收益,包括規(guī)劃、選址、技術(shù)、工藝和材料都必須被考慮。因此,根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)涵,立法上應(yīng)加強(qiáng)提供替代方案,明確規(guī)定了系統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須包括替代品。在書(shū)的評(píng)價(jià)是環(huán)境影響的要求,規(guī)定應(yīng)該不同的情況下需要提交的基本方案和替代,實(shí)現(xiàn)全面的考慮和選擇最好的線(xiàn)路,努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響最小化,成本最小化,獲得最大化的利益。

3.5 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

公眾參與必須落實(shí)在制度上，同時(shí)也要求給公眾參與創(chuàng)造條件。環(huán)保法第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！边@是公眾參與在立法上的體現(xiàn)，也是公眾參與的法律依據(jù)。

在今后的立法和相應(yīng)的配套法規(guī)制定過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)，允許政府、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、當(dāng)?shù)鼐用竦雀黝?lèi)公眾通過(guò)法定的方式參與環(huán)境影響的評(píng)估、審查與監(jiān)督等活動(dòng)，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證制度、結(jié)果公示制度，將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程法律化、洛陽(yáng)理工學(xué)院畢業(yè)設(shè)計(jì)論文

程序化、規(guī)范化，克服公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)障礙，使國(guó)家在環(huán)境影響評(píng)價(jià)上對(duì)公眾有效的開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和公眾的良性互動(dòng)。

要建立真正的公眾參與，必須對(duì)以下幾方面進(jìn)行加強(qiáng)：首先，明確規(guī)定公眾的介入時(shí)機(jī)及介入方式。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中應(yīng)規(guī)定規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)或建設(shè)項(xiàng)目者都應(yīng)該公告何時(shí)何地舉行聽(tīng)證會(huì)或公證會(huì)，提前發(fā)放有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)信息，然后征求公眾意見(jiàn)，并且公證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)后，公眾可以對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)有不同的意見(jiàn)，并可提出書(shū)面意見(jiàn)。其次，實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)，加強(qiáng)公眾參與。信息公開(kāi)是政府執(zhí)法公平公正的前提，只有將信息進(jìn)行公開(kāi)，才能保證公民的真正參與。因此，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草擬之后，在報(bào)送審批機(jī)關(guān)之前，應(yīng)盡早地把環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（包括戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)）的全文（而非摘要）全部公開(kāi)，可以在報(bào)紙上刊載，也可以在電視上宣告，而且也應(yīng)該在利益相關(guān)者的密集地區(qū)公示公告，以征求公眾的意見(jiàn)，并且在此期間，規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的編制機(jī)關(guān)都應(yīng)盡量為公眾提供環(huán)評(píng)的有關(guān)信息、資料，并提供解答。再次，建立對(duì)公眾意見(jiàn)的回應(yīng)制度，切實(shí)將公眾意見(jiàn)落到實(shí)處。編制機(jī)關(guān)或項(xiàng)目者征求意見(jiàn)的法定期限屆滿(mǎn)后，應(yīng)根據(jù)各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公眾提出的意見(jiàn)，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告草案進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)制作完成之后，應(yīng)送給提出意見(jiàn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或公眾。如果公眾意見(jiàn)沒(méi)有被采納的應(yīng)對(duì)其說(shuō)明理由，并且向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出審批時(shí)，一并附上。如公眾不滿(mǎn)意編制機(jī)關(guān)或建設(shè)項(xiàng)目者的理由，還應(yīng)賦予其訴訟權(quán)利，保證公眾能真正參與其中，發(fā)揮監(jiān)督作用。最后，建立不同專(zhuān)業(yè)、部門(mén)的專(zhuān)家、學(xué)者組成的專(zhuān)家系統(tǒng)，共同完善評(píng)價(jià)過(guò)程，尤其是對(duì)民間環(huán)境保護(hù)力量的整合。

3.6 完善環(huán)評(píng)的評(píng)審和審批機(jī)制

為了防止地方主義的干擾，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作真正發(fā)揮作用，建議采取兩級(jí)評(píng)審體制，即被授權(quán)的中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)和被授權(quán)的省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)。前者主要負(fù)責(zé)中央政府政策、規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)及跨省區(qū)的對(duì)環(huán)境有重大影響的區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)審。剩余的環(huán)境影響評(píng)價(jià)由后者負(fù)責(zé)，包括本省的政策、規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)及區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)審。賦予兩種環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批結(jié)論具有同等的法律效力。其審批機(jī)構(gòu)均為被授權(quán)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)，被專(zhuān)門(mén)授權(quán)的省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)是被專(zhuān)門(mén)授權(quán)的中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)在各省的派出機(jī)構(gòu)，省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)直接受中央環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)的的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。立法還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審批部門(mén)的法律約束，以保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)立

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法目的的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)將審批程序改為環(huán)保部門(mén)一審負(fù)責(zé)制，即在公眾參與的基礎(chǔ)上，有具有審批權(quán)限的環(huán)保部門(mén)組織有關(guān)專(zhuān)家對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，在專(zhuān)家評(píng)審結(jié)論的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告的審批。這樣既簡(jiǎn)化了程序，又提高了工作效率。

為避免規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上的重合問(wèn)題，應(yīng)明確具體的編制機(jī)關(guān)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審批機(jī)關(guān)，使其二者明確分離，防止機(jī)構(gòu)重合帶來(lái)的權(quán)力重合問(wèn)題，并注意在其中加大專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)所占的比例。其次，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批的情況，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)的組織管理。建立專(zhuān)門(mén)的建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)、環(huán)評(píng)專(zhuān)家委員會(huì)和專(zhuān)家小組，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作，審查意見(jiàn)必須作出肯定或否定的結(jié)論，以此作為是否批準(zhǔn)的依據(jù)。確保審批機(jī)關(guān)的權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性，避免行政部門(mén)的干預(yù)。

3.7 加大環(huán)保執(zhí)法力度

3．7.1 執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)是解決我國(guó)環(huán)保執(zhí)法不力的首要工作

確立環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立執(zhí)法地位，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度尤其重要，研究加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)的措施和辦法，加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)與相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合。采取多種手段，逐步理順體制、健全機(jī)制、強(qiáng)化法治、增強(qiáng)能力，逐步改變環(huán)保執(zhí)法地位不明確的現(xiàn)狀。

3.7.2 集中清理整頓違法行為

要組織各地對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的地方保護(hù)政策進(jìn)行集中清理整頓，促進(jìn)這些地區(qū)政府發(fā)展觀(guān)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)環(huán)境法制觀(guān)念，改善執(zhí)法環(huán)境。開(kāi)展環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究工作。對(duì)不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)和發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目違法行為不予查處或報(bào)告的環(huán)保部門(mén)，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任；落實(shí)各級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任，對(duì)地方政府、部門(mén)、和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部存在的玩忽職守、濫用職權(quán)、違法違紀(jì)、充當(dāng)違法排污企業(yè)的保護(hù)傘、損害群眾利益的行為進(jìn)行查處。

3.7.3 建立和完善環(huán)評(píng)制度執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制

建立政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，落實(shí)政府環(huán)保責(zé)任制；建立聯(lián)合辦案制度，通過(guò)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議定期協(xié)調(diào)工作；繼續(xù)公開(kāi)查處環(huán)境違法行為，逐步建立企業(yè)環(huán)境行為定期公布制度，加強(qiáng)公眾和輿論的監(jiān)督作用；對(duì)所有審批的項(xiàng)目，將通過(guò)信息公開(kāi)等手段進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤

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監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法情況，予以查處；加大執(zhí)法力度，豐富執(zhí)法手段，嚴(yán)厲打擊污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法犯罪行為，徹底查處環(huán)境危害嚴(yán)重的大案、要案，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.8 加強(qiáng)監(jiān)管，明確責(zé)任

3.8.1 嚴(yán)格環(huán)評(píng)隊(duì)伍監(jiān)管

針對(duì)我國(guó)一些環(huán)評(píng)單位為利益而而放棄原則的歪風(fēng)，應(yīng)加大整頓環(huán)評(píng)行業(yè)的秩序，具體措施有：加大對(duì)環(huán)評(píng)持證單位的日常監(jiān)管力度；參照環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)體系，制定規(guī)范化、可操作性強(qiáng)的環(huán)評(píng)工作質(zhì)量管理程序和要求；加大對(duì)環(huán)評(píng)中違規(guī)行為的的處罰力度；嚴(yán)格環(huán)評(píng)單位資質(zhì)準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化環(huán)評(píng)責(zé)任追究；嚴(yán)格環(huán)評(píng)隊(duì)伍監(jiān)管，推行環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格制度。此外應(yīng)通過(guò)引進(jìn)境外環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)參與國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)市場(chǎng)、完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量與效率的提高，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)環(huán)評(píng)市場(chǎng)化改革。

3.8.2 法律責(zé)任的完善

我國(guó)的環(huán)境法律責(zé)任可分為三類(lèi)：環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任。三者的構(gòu)成要件不同，所以區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差異。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度中我們講到的法律責(zé)任一般是行政責(zé)任。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》主要是采用行政處罰的手段來(lái)追究規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)決策者的法律責(zé)任卻沒(méi)有規(guī)定，不能有效的調(diào)動(dòng)其履行職責(zé)的積極性。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、建設(shè)單位及環(huán)評(píng)單位的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責(zé)任規(guī)定，但仍需進(jìn)一步完善。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)評(píng)主體的規(guī)定過(guò)于原則，沒(méi)有明確劃分。這樣在實(shí)踐當(dāng)中建設(shè)者、評(píng)價(jià)者、審批者就有可能不認(rèn)真履行其法定義務(wù)或法定職責(zé)，易造成環(huán)評(píng)流于形式，因此，應(yīng)細(xì)化三者的具體責(zé)任。

編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)因沒(méi)采納公眾意見(jiàn)、審查意見(jiàn)而造成重大環(huán)境危害的行為，僅要求說(shuō)明是不夠的，對(duì)無(wú)視公眾意見(jiàn)而導(dǎo)致污染或環(huán)境破壞嚴(yán)重者，應(yīng)追究法律責(zé)任。

在法律責(zé)任篇應(yīng)該增設(shè)以下幾條：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提出該項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的申請(qǐng)而卻未申請(qǐng)，建設(shè)單位擅自開(kāi)工并且建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成的，應(yīng)處以50萬(wàn)以下的罰款，給環(huán)境造成影響比較惡劣的，建設(shè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。第二條，為執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的報(bào)告

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書(shū)，環(huán)保部門(mén)不予審批；從事環(huán)評(píng)的單位在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)隱匿公眾意見(jiàn)或?qū)娨庖?jiàn)作虛假記錄的，由授予環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)吊銷(xiāo)其評(píng)價(jià)資格證書(shū)，并處以罰款；建設(shè)單位對(duì)公眾提出的合理建議不予采納而開(kāi)工建設(shè)，由負(fù)責(zé)審批的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令其停止生產(chǎn)，并處以罰款。

總之，健全的法律責(zé)任制度是法律權(quán)威與尊嚴(yán)的根本所在，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，完善責(zé)任的承擔(dān)，尤其是要加強(qiáng)刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，寬嚴(yán)相濟(jì)，才能保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行。18

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結(jié) 論

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種重要的手段,一個(gè)重要的環(huán)境法律制度體系，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo),環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律具有重要的理論和實(shí)踐意義,因?yàn)橹袊?guó)開(kāi)始實(shí)施系統(tǒng)時(shí)間不長(zhǎng),況且現(xiàn)實(shí)情況的千變?nèi)f化,環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)和和我國(guó)的其他法律一樣。有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,逐步發(fā)展和完善,隨著各種問(wèn)題的出現(xiàn), 甚至在執(zhí)行過(guò)程中遭遇抵抗,但是作為一個(gè)新生事物，其生命力還是相當(dāng)旺盛的，我們只有在實(shí)踐中逐漸發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題才能不斷進(jìn)步、提高和完善。我相信只要我們銳意進(jìn)取，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在中國(guó)會(huì)越來(lái)越完善,這將極大地促進(jìn)繁榮和發(fā)展中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)估工作

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謝 辭

在本論文的寫(xiě)作過(guò)程中，我的導(dǎo)師張青老師傾注了大量的心血。張老師為人隨和熱情，治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。在論文的整個(gè)寫(xiě)作過(guò)程中，張老師給我提出了許多寶貴的意見(jiàn)和建議，從選題、定題開(kāi)始，一直到最后論文的修改、潤(rùn)色、定稿，張老師始終認(rèn)真負(fù)責(zé)的給與我深刻而細(xì)致的指導(dǎo)，幫助我開(kāi)拓研究思路，給予了我很大的幫助。正是張老師的無(wú)私幫助和熱忱鼓勵(lì)，我的畢業(yè)論文才能夠得以順利完成。在此，真誠(chéng)的感謝張老師百忙之中對(duì)我的悉心指點(diǎn)。

在大學(xué)期間，我也一直在不斷成長(zhǎng)、成熟，感謝大學(xué)期間為我打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的各科老師，以及關(guān)心我成長(zhǎng)的各位系、院領(lǐng)導(dǎo)。

同時(shí)也感謝與我一起成長(zhǎng)的各位同學(xué)、室友、朋友。謝謝你們生活和學(xué)習(xí)上的關(guān)心幫助，謝謝你們陪我走過(guò)大學(xué)生活。謝謝你們！

通過(guò)本次論文，我學(xué)到了許多知識(shí)，跨越了傳統(tǒng)教育的體制束縛，并且由原來(lái)的被動(dòng)學(xué)習(xí)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的尋求知識(shí)。在論文寫(xiě)作過(guò)程中，查閱了大量的資料，搜集了許多相關(guān)的文獻(xiàn)，培養(yǎng)了自學(xué)能力和動(dòng)手能力。通過(guò)一次次的修改，我懂得了作學(xué)問(wèn)的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，懂得了理論與實(shí)踐結(jié)合的重要性，論文讓我的認(rèn)識(shí)有一個(gè)很大的提升。

洛陽(yáng)理工學(xué)院畢業(yè)設(shè)計(jì)論文

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第二篇：中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)存在的不足及完善建議

中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)存在的不足及完善建議

論文摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境保護(hù)的重要手段和措施，健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有法律保障作用。然而，在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)際工作中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，存在一些不足之處。這些問(wèn)題主要是：環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍過(guò)窄，缺乏替代方案，環(huán)境法規(guī)不完善，管理體制不健全等。針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展?fàn)顩r

環(huán)境影響評(píng)價(jià)又稱(chēng)環(huán)境影響分析, 它是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃及國(guó)家政策實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成影響進(jìn)行的預(yù)測(cè)和評(píng)估。目前, 多數(shù)國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是以建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)活動(dòng)為重點(diǎn), 即所謂第一代環(huán)境影響評(píng)價(jià)。近年來(lái),一些發(fā)達(dá)國(guó)家在以項(xiàng)目為核心的傳統(tǒng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上, 逐步將評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)展和提高到計(jì)劃、規(guī)劃和政策層次, 又稱(chēng)第二代環(huán)境評(píng)價(jià), 其主要特點(diǎn)之一就是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中明確規(guī)定了公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與。

(1)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在國(guó)外的發(fā)展?fàn)顩r

加拿大早在1992年制定的加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法前言部分就規(guī)定: 加拿大政府將努力促進(jìn)公眾參與由加拿大政府或經(jīng)加拿大政府批準(zhǔn)或協(xié)助實(shí)施項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià), 并提供環(huán)境評(píng)價(jià)所依據(jù)的基礎(chǔ)材料, 把確保公眾有機(jī)會(huì)參與環(huán)境評(píng)價(jià)程序作為環(huán)境評(píng)價(jià)法的目的之一。在該法的環(huán)境評(píng)價(jià)程序中明確規(guī)定了公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與。

1997 年日本制定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法也規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聽(tīng)證會(huì)程序和公眾監(jiān)督程序, 其中第18 條第1 項(xiàng)規(guī)定從保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā), 凡是對(duì)相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告

(EIS)草案有意見(jiàn)的人, 在第16 條規(guī)定的公告時(shí)間開(kāi)始至公開(kāi)審查時(shí)間結(jié)束后兩周內(nèi), 可以以文件的方式給項(xiàng)目發(fā)起人明確其意見(jiàn)。

俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境和自然資源保護(hù)部于1994 年7 月18 日公布的俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例雖然內(nèi)容不多, 但第五部分對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾聽(tīng)證程序作了明確規(guī)定。一些國(guó)際性宣言、公約也對(duì)公眾參與環(huán)境影響作了規(guī)定。

(2)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在中國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r

公眾參與環(huán)境影響評(píng)制度在我國(guó)起步較晚, 2003 年9 月1 日開(kāi)始實(shí)施的中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法

對(duì)原來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用范圍、救濟(jì)程序、法律責(zé)任制度、跟蹤評(píng)價(jià)和建設(shè)單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等方面的立法都有重大突破。該法明確了公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的地位和作用。該法對(duì)公眾參與的主體、范圍、方式, 對(duì)公眾意見(jiàn)的處理等均作了明確的規(guī)定。2006 年3 月18 日起施行的國(guó)家環(huán)?？偩诸C布的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法, 將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的地位進(jìn)一步確定下來(lái), 將環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的重要性提高到一個(gè)新的高度。

二、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的不足

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是“預(yù)防為主”原則的體現(xiàn)，是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式和決策方式的改革，是保證社會(huì)持續(xù)發(fā)展，健全環(huán)境方面的管理制度，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，防止新污染，維護(hù)生態(tài)平衡的有效措施，是現(xiàn)代環(huán)境法的主要內(nèi)容，對(duì)于預(yù)防新的污染源出現(xiàn)有極為重要的意義。雖然我國(guó)在環(huán)境影響制度建設(shè)方面已經(jīng)作了大量的工作，并且出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，但是從我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施情況來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還存在很多值得改進(jìn)的地方，具體論述如下：（1）環(huán)評(píng)中的公眾參與機(jī)制的不健全。公眾參與環(huán)評(píng)的范圍不夠廣泛，公眾介入環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)較晚，參與的階段較少，公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制不健全，公眾參與的救濟(jì)和相關(guān)單位的法律責(zé)任規(guī)定不明確。公眾的參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的重要組成部分。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度從產(chǎn)生直到1996年，公眾參與在一些重大的環(huán)境立法中都沒(méi)有體現(xiàn)，這也是造成我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的原因之一。近年來(lái)，我國(guó)在重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中雖實(shí)行了公眾參與機(jī)制，但廣度、深度不夠，且多數(shù)由公眾不能積極、主動(dòng)地表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)益要求；公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)也只在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編制過(guò)程中進(jìn)行，而在政府審批決策時(shí)，很少組織聽(tīng)證會(huì)等形式的公眾參與?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與的規(guī)定較之于以前有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但該法對(duì)法律實(shí)踐中必須明確的一些內(nèi)容，如公眾如何參與、通過(guò)什么方式參與以及在哪些階段參與、公眾參與的范圍、如何保障公眾參與等依然缺少具體規(guī)定。

（2）環(huán)評(píng)中的信息公開(kāi)制度不夠健全。2002年的《環(huán)評(píng)法》雖規(guī)定了公眾參與，但對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定卻幾乎是一片空白，這嚴(yán)重制約了公眾對(duì)環(huán)評(píng)的實(shí)際參與。公眾參與環(huán)評(píng)的前提是對(duì)環(huán)境信息的掌握，公眾只有在獲取充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的環(huán)境信息時(shí)，方能作出有意義的意見(jiàn)表達(dá)，否則對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程的參與就不會(huì)取得預(yù)期的效果。

（3）環(huán)境評(píng)價(jià)的審批不健全。規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評(píng)就通過(guò)審批的違法現(xiàn)象突出，建設(shè)項(xiàng)目違法開(kāi)工處理不到位，處罰力度較輕。按照《環(huán)評(píng)法》要求，項(xiàng)目未經(jīng)審批擅自開(kāi)工建設(shè)，環(huán)保部門(mén)應(yīng)首先責(zé)令停止建設(shè)，方可限期補(bǔ)辦手續(xù)。但是由于人力、物力以及地方干預(yù)等各種方面的原因，這一點(diǎn)很難做到。同時(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違法開(kāi)工的處罰，往往注重的不是責(zé)令項(xiàng)目停止建設(shè)，而是幾萬(wàn)元或幾十萬(wàn)元的罰款，罰款一交，審批補(bǔ)辦，違背了真正執(zhí)行法律的本意。

(4)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍過(guò)窄。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍作了規(guī)定，主要是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，但對(duì)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并未涉及。在規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，第七條也僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，特別是對(duì)綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”并未納入該法的適用范圍。由此看出我國(guó)環(huán)評(píng)立法思想還不夠解放，無(wú)論從理論上或?qū)嵺`上都有必要進(jìn)一步充實(shí)，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)從點(diǎn)源評(píng)價(jià)擴(kuò)大到面源評(píng)價(jià)，從微觀(guān)層面到宏觀(guān)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)。（5）評(píng)審體制的規(guī)定存在不足，跟蹤評(píng)價(jià)的職責(zé)不明確、責(zé)任難落實(shí)，環(huán)評(píng)信息共享及跟蹤監(jiān)測(cè)制度不落實(shí)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第九條規(guī)定，對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體范圍由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)管理部門(mén)規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第二十三條所列的三種建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)審批。但對(duì)于第二十三條規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。由于地方保護(hù)主義的存在，各地就有可能因片面地追求經(jīng)濟(jì)利益而犧牲生態(tài)利益，尤其是犧牲與其鄰近的它地的生態(tài)利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉(cāng)庫(kù)等。這樣，一些不符合生態(tài)要求的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)項(xiàng)目，就有可能會(huì)通過(guò)各地自己的審批而被準(zhǔn)許付諸實(shí)施，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批名存實(shí)亡。

（6）法律責(zé)任的不健全。建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論以及對(duì)環(huán)保部門(mén)審批結(jié)論進(jìn)行監(jiān)督管理和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的機(jī)制，在《環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中沒(méi)有全面做出規(guī)定。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中雖然規(guī)定了環(huán)保單位、規(guī)劃的編制單位、建設(shè)單位、審批部門(mén)的相應(yīng)責(zé)任，但其中對(duì)決策者的法律責(zé)任未作規(guī)定，這是一大缺陷，因?yàn)闆Q策者在其中起主導(dǎo)性的作用，沒(méi)有決策的做出，將不會(huì)產(chǎn)生以后的責(zé)任問(wèn)題，有必要對(duì)其進(jìn)行法律約束，設(shè)立責(zé)任制度。其在理論和實(shí)踐的聯(lián)系上還存在欠缺，這就可能造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)流于形式，極大地影響了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)效。所以，此評(píng)價(jià)制度對(duì)于評(píng)審各個(gè)階段的有關(guān)單位和人員的法律責(zé)任規(guī)定還不是很明了，要對(duì)其有更細(xì)致的規(guī)定。

三、完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的幾點(diǎn)建議

（1）增加對(duì)政策、法規(guī)等宏觀(guān)性、戰(zhàn)略性行為的環(huán)評(píng)活動(dòng)。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，世界各國(guó)越來(lái)越多地把立法政策以及替代方案等戰(zhàn)略環(huán)評(píng)作為完善環(huán)評(píng)的重要內(nèi)容，對(duì)政策、立法等活動(dòng)開(kāi)展環(huán)評(píng)對(duì)決策科學(xué)化有重要意義。它可以超越少數(shù)政策制定者的認(rèn)識(shí)局限，全面地對(duì)環(huán)境進(jìn)行影響評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，可以及時(shí)對(duì)某項(xiàng)政策、法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充甚至終止，以防止在政策上產(chǎn)生失誤和誤導(dǎo)，把立法、政策納入環(huán)評(píng)之內(nèi)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的最好方法。（2）完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)審體制。為了防止地方保護(hù)主義的干擾，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作真正發(fā)揮作用，建議采取兩級(jí)評(píng)審體制，即被授權(quán)的中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)和被授權(quán)的省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)。賦予兩種環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批體制具有同等的法律效力。其審批機(jī)關(guān)均為被專(zhuān)門(mén)授權(quán)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)，被專(zhuān)門(mén)授權(quán)的省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)是被專(zhuān)門(mén)授權(quán)的中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)在各省的派出機(jī)構(gòu)，省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)直接受中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。立法還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審批部門(mén)的法律約束，以保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法目的的實(shí)現(xiàn)。（3）建立有效的公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制，增強(qiáng)可操作性。將原則性規(guī)定具體化，完善參與的具體程序，參與階段越早，公眾越有標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)應(yīng)該在項(xiàng)目審查和范圍界定程序中引進(jìn)公眾參與，由環(huán)保部門(mén)具體負(fù)責(zé)組織，以利于整個(gè)參與程序的公眾性實(shí)現(xiàn)。明確處理公眾意見(jiàn)的基本要求，參與主體組成要有代表性和廣泛性，既要有直接利益沖突的公眾，也要有與建設(shè)項(xiàng)目無(wú)直接關(guān)系的公眾，既要有受項(xiàng)目實(shí)施影響的人，也要有規(guī)劃編制和項(xiàng)目建設(shè)單位的人，更要有專(zhuān)家學(xué)者。公眾參與權(quán)能的司法保障使有關(guān)利害關(guān)系人均可依法提起訴訟，為公眾參與權(quán)提供有效的司法保障。

（4）健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據(jù)，是保證建設(shè)項(xiàng)目符合可持續(xù)發(fā)展的重要手段。如果不切實(shí)履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度而開(kāi)工建設(shè)，就有可能造成對(duì)環(huán)境的巨大污染和破壞，給社會(huì)和公眾帶來(lái)極大的危害，對(duì)擅自開(kāi)工建設(shè)造成環(huán)境污染和破壞要恢復(fù)原狀。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)評(píng)主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》主要是采用行政處罰的手段來(lái)追究規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)決策者的法律責(zé)任卻沒(méi)有規(guī)定，不能有效地調(diào)動(dòng)其督促履行職責(zé)的積極性。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、建設(shè)單位以及為環(huán)評(píng)提供技術(shù)服務(wù)的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責(zé)任規(guī)定，但在法律責(zé)任方面還需進(jìn)一步完善。

（5）應(yīng)對(duì)未采納公眾意見(jiàn)造成嚴(yán)重后果的行為追究法律責(zé)任。編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)因沒(méi)采納公眾意見(jiàn)、審查意見(jiàn)而造成的重大環(huán)境危害的行為，僅要求說(shuō)明是不夠的，對(duì)無(wú)視公眾意見(jiàn)而導(dǎo)致污染或破壞環(huán)境的嚴(yán)重后果者，應(yīng)追究其法律責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立同我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，成績(jī)與困難同在，挑戰(zhàn)與希望并存，容不得一絲一毫的懈怠。例如：現(xiàn)在關(guān)于環(huán)境方面的熱點(diǎn)問(wèn)題使PM2.5（它是指大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物，也稱(chēng)為可入肺顆粒物）。雖然PM2.5只是地球大氣成分中含量很少的組分，但它對(duì)空氣質(zhì)量和能見(jiàn)度等有重要的影響。與較粗的大氣顆粒物相比，PM2.5粒徑小，富含大量的有毒、有害物質(zhì)且在大氣中的停留時(shí)間長(zhǎng)、輸送距離遠(yuǎn)，因而對(duì)人體健康和大氣環(huán)境質(zhì)量的影響更大。城市空氣質(zhì)量信息公開(kāi)指數(shù)(AQTI)評(píng)價(jià)報(bào)告顯示，北京、上海、廣州、重慶等20個(gè)國(guó)內(nèi)評(píng)價(jià)城市普遍未開(kāi)展細(xì)顆粒物監(jiān)測(cè)，針對(duì)各種版本的傳言引起了大眾的恐慌。2011年11月10日，環(huán)保部副部長(zhǎng)張力軍在第七屆區(qū)域空氣質(zhì)量管理國(guó)際研討會(huì)上表示，我國(guó)的PM2.5大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)即將出臺(tái)。而不少發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市（倫敦、巴黎、紐約）和發(fā)展中國(guó)家的大城市（墨西哥城和新德里）早就開(kāi)展了PM2.5的頻密監(jiān)測(cè)和發(fā)布，就這個(gè)問(wèn)題來(lái)講充分證明了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)存在的不足?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施可以說(shuō)是一項(xiàng)十分具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，它要求政府確立起更加公開(kāi)民主的決策方式和程序。實(shí)施中出現(xiàn)的各種阻力與問(wèn)題，還有待于在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)，不斷總結(jié)，及時(shí)解決。只要我們銳意改革，不斷進(jìn)取，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就會(huì)發(fā)揮環(huán)境管理的巨大作用，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更加進(jìn)步與完善。

第三篇：論中國(guó)立法制度的不足與完善

立

法

學(xué)

論

文

法學(xué)院 法學(xué)0804班 林添

200848400430

論中國(guó)立法制度的不足與完善

法學(xué)0804班 林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱(chēng)，是國(guó)家法制的重要組成部分。沒(méi)有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒(méi)有起碼的條件。本文就中國(guó)現(xiàn)行的立法制度的不足，從憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法的問(wèn)題，地方立法中“較大市”的立法問(wèn)題，地方立法層次過(guò)多的問(wèn)題，地方權(quán)力平等的問(wèn)題分別闡述。

Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system..Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither.This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle “bigger local legislation city ” legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively.關(guān)鍵詞：立法制度 中國(guó)現(xiàn)行立法體制 不足與完善

立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱(chēng)，是國(guó)家法制的重要組成部分。立法制度是國(guó)家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。沒(méi)有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒(méi)有起碼的條件。

現(xiàn)代立法制度主要由立法體制的制度、立法主體的制度、立法權(quán)的制度、立 法運(yùn)作的制度、立法監(jiān)督的制度和立法與有關(guān)方面的制度所構(gòu)成。立法體制是一國(guó)立法制度的最重要的組成部分，研究立法制度不能不注重研究立法體制。

同當(dāng)今世界普遍存在的單一的立法體制、復(fù)合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國(guó)現(xiàn)行立法體制獨(dú)具特色。其一，在中國(guó)，立法權(quán)不是由一個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)甚至一個(gè)人行使的，因而不屬于單一的立法體制。其二，在中國(guó)，立法權(quán)由兩個(gè)以上的政權(quán)機(jī)關(guān)行使，是指中國(guó)存在多種立法權(quán)，如國(guó)家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)，它們分別由不同的政權(quán)機(jī)關(guān)行使，而不簡(jiǎn)單是同一個(gè)立法權(quán)由幾個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)行使，因而也不屬于復(fù)合的立法體制。其三，中國(guó)立法體制也不是制衡的立法體制，不是建立在立法、行政、司法三權(quán)既相互分立又相互制約的原則基礎(chǔ)上的，國(guó)家主席和政府總理都產(chǎn)生于全國(guó)人大，國(guó)家主席是根據(jù)人大的決定公布法律，總理不存在批準(zhǔn)或否決人大立法的權(quán)力，行政法規(guī)不得與人大法律相抵觸，地方性法規(guī)不得與法律和行政法規(guī)相抵觸，人大有權(quán)撤銷(xiāo)與其所制定的法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這些只表明中國(guó)立法體制內(nèi)部的從屬關(guān)系、統(tǒng)一關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系，不表明制衡關(guān)系。

中國(guó)現(xiàn)行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權(quán)限劃分的角度看：它是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類(lèi)結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力，地方行使一定權(quán)力，是中國(guó)現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制突出的特征。①1

中國(guó)現(xiàn)行的立法體制可以概括為“一元性、二級(jí)、三層次、四分支”的結(jié)構(gòu)。即我國(guó)立法權(quán)的配置是依照一部憲法的統(tǒng)一規(guī)定而構(gòu)成的統(tǒng)一的整體，它具體分為中央和省兩級(jí)，分別行使國(guó)家和省的立法權(quán)。立法權(quán)的配置在每一級(jí)的內(nèi)部又分為三個(gè)層次，即中央一級(jí)為：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定行政規(guī)章這三個(gè)層次；省一級(jí)的為：省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方法規(guī)，省級(jí)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)制定地方法規(guī)。民族自治地方制定自治條例和單行條例為一個(gè)層次，省級(jí)人民政府制定規(guī)章為一個(gè)層次，省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府制定規(guī)章為又一個(gè)層次。中央一級(jí)的立法權(quán)延伸到地方，分為四個(gè)分支。第一分支是地方權(quán)利機(jī)關(guān)和地方政府機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)和地方政府 ①1 以上所論見(jiàn)于周旺生主編《立法學(xué)》北京大學(xué)出版社 2006年版 第162頁(yè) 規(guī)章的權(quán)力；第二分支是民族區(qū)域自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)力；第三分支是經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府機(jī)關(guān)制定特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力；第四分支是特別行政區(qū)立法會(huì)和長(zhǎng)官制定法律的權(quán)力。①2

中國(guó)現(xiàn)行立法體制，有深刻的國(guó)情根據(jù)。

首先，中國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，法是人民意志的反映，由體現(xiàn)全國(guó)人民最高意志的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法，制定、變動(dòng)反映國(guó)家和社會(huì)的基本制度、基本關(guān)系的法律，中國(guó)立法的本質(zhì)才符合國(guó)情的要求。

其次，中國(guó)幅員廣大，人口眾多，各地區(qū)、各民族經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，不可能單靠國(guó)家立法來(lái)解決各地復(fù)雜的問(wèn)題，許多情況國(guó)家立法不好規(guī)定，規(guī)定粗了不能解決問(wèn)題，規(guī)定細(xì)了又不可能。因此，要適應(yīng)國(guó)情需要，除了要用國(guó)家立法作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)解決國(guó)家基本問(wèn)題外，還有必要在立法上實(shí)行一定程度的分權(quán)，讓有關(guān)方面分別制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和特區(qū)規(guī)范性法文件等。

再次，現(xiàn)階段中國(guó)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的多種經(jīng)濟(jì)形式并存發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政治上實(shí)行民主集中制。經(jīng)濟(jì)、政治上的特點(diǎn)加上地理、人口、民族方面的特點(diǎn)和各地不平衡的特點(diǎn)，決定了國(guó)家在立法體制上一方面必須堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關(guān)系。

第四，從歷史的和新鮮的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，1954年憲法改變了建國(guó)初期各大行政區(qū)和各省甚至市、縣有權(quán)制定有關(guān)法令、條例的體制，實(shí)行立法的集權(quán)原則。這在當(dāng)時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)和鞏固國(guó)家的統(tǒng)一、反對(duì)分散主義是必要的。但由于將立法權(quán)過(guò)分集中，既不利于地方發(fā)展，也分散了中央的精力，還容易助長(zhǎng)上級(jí)機(jī)關(guān)的官僚主義。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：有必要在立法上實(shí)行一定程度的分權(quán)制度。另一方面，這些年來(lái)國(guó)家、社會(huì)和公民生活的發(fā)展特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)不可能完成。近年來(lái)，正由于在立法體制上采取改革措施，實(shí)行現(xiàn)行立法體制，才解決了許多實(shí)際問(wèn)題，推動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主、法制建設(shè)。

2① 侯淑雯主編《立法制度與技術(shù)原理》

中國(guó)工商出版社

2003年版

第110—111頁(yè) 最后，也是特別重要的是，中國(guó)國(guó)情中的歷史沉淀物也要求實(shí)行相當(dāng)程度分權(quán)的立法體制3①。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的立法體制是基本上適合我國(guó)目前的狀況的，因此是較為適宜的。但這并不是說(shuō)，這個(gè)立法體制就十分完美了。就整體來(lái)看，在許多方面，我們還有進(jìn)一步完善的必要。

第一，關(guān)于憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法的問(wèn)題，就是一個(gè)需要正視的問(wèn)題。就我國(guó)的政治體制和憲法精神來(lái)看，二元立法（或曰雙軌立法）是不允許的。在《憲法》第89條規(guī)定的由國(guó)務(wù)院行使的18項(xiàng)職權(quán)中，除了第1項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院必須“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”外，其余17項(xiàng)均無(wú)“根據(jù)憲法和法律”的限制性規(guī)定，然而其中卻不乏制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。新頒行的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)此再次加以肯定。這就使行政機(jī)關(guān)直接取得了行使立法權(quán)的依據(jù)，即即便沒(méi)有法律的規(guī)定，但依然照憲法，行政機(jī)關(guān)就可以行使與行政書(shū)屋有關(guān)的任何立法權(quán)，這就使“次級(jí)立法”變成了事實(shí)上的一級(jí)立法。要理順這個(gè)關(guān)系，就應(yīng)該取消憲法的直接規(guī)定，或者在憲法中進(jìn)一步明確：行政法規(guī)的制定必須依法律的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。否則，“一元制”體制就不可能是名副其實(shí)的，“雙軌制”的疑惑就不可能消除。

第二，地方立法中“較大市”的立法問(wèn)題。賦予“由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市”的人大和政府以立地方法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，是由1982年和1986年兩次修改后的地方組織法規(guī)定的，當(dāng)時(shí)的目的主要是為了進(jìn)一步放下權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。特別是改革開(kāi)放多年來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)不平衡，開(kāi)放的前沿和重點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和管理工作較為復(fù)雜，對(duì)法律的需求也較大，所以中央在組織法中作出了這樣的規(guī)定。但規(guī)定的對(duì)象卻要由國(guó)務(wù)院來(lái)決定，即國(guó)務(wù)院認(rèn)為哪些是“較大的市”哪些市才能作為立法的主體，否則便不能成為立法的主體。這和國(guó)務(wù)院作為行政機(jī)關(guān)的身份是不相符的，不符合國(guó)家權(quán)力分配的主體原則，應(yīng)該在憲法中作出糾正。

第三，地方立法層次過(guò)多的問(wèn)題。在我國(guó)的現(xiàn)行立法體制中，地方立法分為一般省級(jí)立法、省會(huì)城市立法、較大城市立法，自治區(qū)立法，自治州立法，自治縣立法，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法等，在這些不同層次的立法中又都同時(shí)存在權(quán)力機(jī)關(guān)和政 ①3 周旺生主編《立法學(xué)》 北京大學(xué)出版社 2006年版 163—164頁(yè) 府機(jī)關(guān)兩個(gè)不同系統(tǒng)的立法，立法主體可謂眾多。如果是一個(gè)省會(huì)城市，它就同時(shí)要受到來(lái)自中央立法機(jī)關(guān)、中央政府機(jī)關(guān)、省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、省級(jí)政府機(jī)關(guān)四個(gè)方面、八個(gè)層次的法律、法規(guī)和規(guī)章的約束，在這重重的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)之下，自己還有多大的立法余地？加之各地情況沒(méi)有太多的特殊性，但它還要履行立法的職責(zé)，還要在上位立法確定的范圍內(nèi)立法，就只有抄搬上位法律法規(guī)的內(nèi)容。大量的重復(fù)立法、交叉立法就是這樣產(chǎn)生的。所以，地方立法體制應(yīng)該改革，應(yīng)該減少地方立法層次，使地方真正能夠行使有效的立法權(quán)力。這和適當(dāng)擴(kuò)大地方權(quán)力的立法指導(dǎo)思想并不矛盾，只是消除地方立法混亂的一種手段。因?yàn)槿绻麤](méi)有獨(dú)立立法的空間，不能產(chǎn)生實(shí)際效用，設(shè)置再多的主體也沒(méi)有用，只會(huì)造成制度的混亂。

第四，地方權(quán)力平等的問(wèn)題。省會(huì)城市和較大城市享有立法權(quán)，這個(gè)規(guī)定的初衷是要解決“前沿和重點(diǎn)地區(qū)”的法律需求問(wèn)題，是要支持這些地區(qū)謀求更大的發(fā)展。但也同時(shí)給其他地區(qū)以不平等待遇。發(fā)展史所有地區(qū)的要求，不論城市大小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，都有在既有基礎(chǔ)上努力發(fā)展的權(quán)利?！扒把睾椭攸c(diǎn)地區(qū)”的發(fā)展有他們特殊的課題，落后地區(qū)和中小城市的發(fā)展也有自己特殊的課題，在解決特殊問(wèn)題的性質(zhì)上，各地是一樣的，應(yīng)該有一樣的權(quán)利，得到同樣的權(quán)力資源的配置。①4

所以，從總體看，我國(guó)立法體制的完善重點(diǎn)應(yīng)放在兩頭，一是在法律的規(guī)定上作出調(diào)整，進(jìn)一步理順關(guān)系；二是改革地方立法體制，對(duì)地方立法主體進(jìn)行精簡(jiǎn)，同時(shí)給予平等的待遇，使各地在地位平等的基礎(chǔ)上，在明確、簡(jiǎn)約的規(guī)范中發(fā)展，使地方立法真正成為推動(dòng)地方發(fā)展的推進(jìn)器，而不是阻礙其前進(jìn)的絆腳石。

參考文獻(xiàn)

（1）周旺生《立法學(xué)》北京大學(xué)出版社 2006年版

（2）侯淑雯《立法制度與技術(shù)原理》中國(guó)工商出版社2003年6月第1版

①4侯淑雯《立法制度與技術(shù)原理》

中國(guó)工商出版社2003年版

第113115頁(yè)

第四篇：拍賣(mài)法的不足與完善

摘要：我國(guó)拍賣(mài)業(yè)與20世紀(jì)80年代恢復(fù)，頒布實(shí)施于1997年得《中華人民共和國(guó)拍賣(mài)法》對(duì)規(guī)范拍賣(mài)行為，促進(jìn)拍賣(mài)業(yè)的健康發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。目前我國(guó)已有拍賣(mài)企業(yè)五千余家，拍賣(mài)師近萬(wàn)名，拍賣(mài)從業(yè)人員超過(guò)十萬(wàn)。我國(guó)現(xiàn)行《拍賣(mài)法》制定時(shí)，尚處建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期探索階段，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響和歷史條件的局限，《拍賣(mài)法》的規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，現(xiàn)行《拍賣(mài)法》的不足之處一逐步顯現(xiàn)出來(lái)?！杜馁u(mài)法》的修訂與完善已成為當(dāng)務(wù)之急。

拍賣(mài)是一種特殊的買(mǎi)賣(mài)方式，通過(guò)這種方式可以實(shí)現(xiàn)拍賣(mài)品價(jià)值的最大化。但是在我國(guó)的拍賣(mài)行業(yè)中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，以藝術(shù)品拍賣(mài)為例，我國(guó)藝術(shù)品拍賣(mài)中贗品拍賣(mài)糾紛日益增多，而原因就在于《拍賣(mài)法》第61條第2款瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款。

現(xiàn)行《拍賣(mài)法》61條第2款的免責(zé)條款“拍賣(mài)人、委托人在拍賣(mài)前聲明不能保證拍賣(mài)標(biāo)的的真?zhèn)位蛘咂焚|(zhì)的，不承擔(dān)瑕疵擔(dān)保責(zé)任。因拍賣(mài)標(biāo)的存在瑕疵為聲明的，請(qǐng)求賠償?shù)脑V訟時(shí)效期間為一年，自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到損害之日起起算。”這一條款被學(xué)界稱(chēng)為“瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款”。拍賣(mài)是買(mǎi)賣(mài)方式的一種，應(yīng)受買(mǎi)賣(mài)合同中的瑕疵擔(dān)保責(zé)任的約束。也就是說(shuō)，為了保護(hù)買(mǎi)受人的合法權(quán)益，賣(mài)方應(yīng)對(duì)其出售的商品承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。但是《拍賣(mài)法》在第61條第2款中對(duì)賣(mài)方承擔(dān)瑕疵擔(dān)保責(zé)任作出了例外規(guī)定。《拍賣(mài)法》為什么要規(guī)定瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款呢？

參與《拍賣(mài)法》起草工作的王鳳海給出以下解釋?zhuān)?/p>

1、我國(guó)現(xiàn)有的藝術(shù)品鑒定方法無(wú)法做出可靠的真?zhèn)舞b定結(jié)論

2、《拍賣(mài)法》借鑒了美國(guó)某些州的做法除此之外，還有一個(gè)原因就是受我國(guó)現(xiàn)狀的影響。在我國(guó)藝術(shù)品的拍賣(mài)中贗品泛濫，瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款充當(dāng)了拍賣(mài)行的保護(hù)傘，不利于保護(hù)買(mǎi)受人的合法權(quán)益。我認(rèn)為該免責(zé)條款應(yīng)加以改進(jìn)及限制，理由如下：

1、該條款與民法公平原則沖突。以藝術(shù)品拍賣(mài)為例，相對(duì)競(jìng)買(mǎi)人來(lái)說(shuō)，拍賣(mài)人處于優(yōu)勢(shì)地位，拍賣(mài)人是一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事某業(yè)務(wù)領(lǐng)域的行紀(jì)人，擁有該領(lǐng)域內(nèi)豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、高超的專(zhuān)業(yè)技能以及高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)從業(yè)人員。因此，從事藝術(shù)品拍賣(mài)的拍賣(mài)行對(duì)藝術(shù)品的鑒定能力要遠(yuǎn)勝于普通的競(jìng)買(mǎi)人。而競(jìng)買(mǎi)人并沒(méi)有藝術(shù)品鑒定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，無(wú)法判定拍賣(mài)標(biāo)的的真假，他們處于對(duì)拍賣(mài)人的信賴(lài)做出判斷。而拍賣(mài)人通過(guò)免責(zé)條款就可以輕易的逃避自己的責(zé)任，很多拍賣(mài)人都利用此條規(guī)定來(lái)規(guī)避責(zé)任，使買(mǎi)受人得到利益受到了損害，卻無(wú)法得到法律上的救濟(jì)，這對(duì)買(mǎi)受人來(lái)說(shuō)很不公平。

2、此條款與民法誠(chéng)信原則沖突。誠(chéng)實(shí)信用原則適用于拍賣(mài)中，要求委托人、拍賣(mài)人告知競(jìng)買(mǎi)人有關(guān)拍品的真實(shí)情況，不隱瞞、不欺詐。如果委托人、拍賣(mài)人不履行瑕疵告知義務(wù)，就違反了誠(chéng)實(shí)信用原則。瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款規(guī)定委托人、拍賣(mài)人只要在拍賣(mài)前做出“不保證”聲明，之后及時(shí)買(mǎi)受人發(fā)現(xiàn)拍品有瑕疵，委托人、拍賣(mài)人也不用承擔(dān)瑕疵責(zé)任。這種規(guī)定等于變相免除了委托熱、拍賣(mài)人的瑕疵告知義務(wù)。瑕疵告知義務(wù)是誠(chéng)實(shí)信用原則的基本要求，瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款免除了告知義務(wù)，也就違反了誠(chéng)實(shí)信用原則。

3、此條款與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定沖突。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益法》的規(guī)定，消費(fèi)者是位生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或接受服務(wù)的人。因此當(dāng)拍賣(mài)標(biāo)的是生活消費(fèi)品時(shí)，我們可以將買(mǎi)受人看成是消費(fèi)者，在此種情況下，可以適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定“消費(fèi)者享有知悉其購(gòu)買(mǎi)、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利”，瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款剝奪了消費(fèi)者這一法定權(quán)利。同時(shí)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》還規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供有關(guān)商品或者服務(wù)的真實(shí)信息，不得作引人誤解的虛假宣傳”，“經(jīng)營(yíng)者以廣告、產(chǎn)品說(shuō)明、實(shí)物樣品或者其他方式表明商品或者服務(wù)的質(zhì)量狀況的，應(yīng)當(dāng)保證其提供的商品或者服務(wù)的實(shí)際質(zhì)量與表明的質(zhì)量狀況相符”，有了瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款，拍賣(mài)人很有可能借此規(guī)避此義務(wù)。消費(fèi)者享有公平交易的權(quán)利，瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款侵犯了競(jìng)買(mǎi)人的公平交易權(quán)利，競(jìng)買(mǎi)人無(wú)法根據(jù)拍品質(zhì)量給出合理競(jìng)價(jià)。最后，瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款讓拍賣(mài)人即使存在欺詐行為時(shí)任然能夠獲得免責(zé)，這就侵犯了 買(mǎi)受人的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)。

瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款應(yīng)將免責(zé)的范圍限定于品質(zhì)瑕疵，而贗品瑕疵不可以免責(zé)，品質(zhì)瑕疵在拍賣(mài)人非因故意或重大過(guò)失而不知道拍品品質(zhì)瑕疵的，法律可以允許拍賣(mài)人在拍賣(mài)前聲明品質(zhì)下次免責(zé)。這樣對(duì)我國(guó)拍賣(mài)中減少出現(xiàn)贗品的出現(xiàn)，我國(guó)拍賣(mài)法剛剛起步，相關(guān)制度尚不健全，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。而瑕疵擔(dān)保免責(zé)條款的修改勢(shì)在必行。我認(rèn)為此條款有以下幾點(diǎn)建議：

1、按照國(guó)際慣例的做法，對(duì)贗品拍賣(mài)不免責(zé)，對(duì)品質(zhì)瑕疵可以聲明免責(zé)

2、規(guī)定委托人、拍賣(mài)人在藝術(shù)品拍賣(mài)中可以免責(zé)的情形。品質(zhì)瑕疵中，如果拍賣(mài)人盡到明確告知和風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)，可以聲明免責(zé)。

3、建立相關(guān)配套制度，包括贗品的認(rèn)定程序、監(jiān)管機(jī)制的晚上和買(mǎi)受人的雙倍賠償。參考文獻(xiàn)：[1]張文顯.《法理學(xué)》[M]法律出版社，2004 [2]中國(guó)拍賣(mài)行業(yè)協(xié)會(huì).《拍賣(mài)案例分析》[M],中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005 [3]田濤，王鳳海.《拍賣(mài)法案例指南》[M],法律出版社，2004 [4]張為華，《美國(guó)消費(fèi)者保護(hù)法》[M],中國(guó)法制出版社，2000

第五篇：淺談行政許可制度的不足與完善

［摘　要］我國(guó)《行政許可法》實(shí)施已?-?-歷了4個(gè)年頭，其作用和效果是顯著的，但實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，筆者試從實(shí)踐層面對(duì)我國(guó)行政許可制度中的不足進(jìn)行了歸納與剖析：一是行政許可和行政審批概念不清，為行政權(quán)力的濫用留下了空間；二是行政許可程序規(guī)定不完善，為行政許可的“暗箱操作”留下了可乘之機(jī)；三是行政許可救濟(jì)制

度不健全，公民權(quán)利難以得到有效保障。同時(shí)，筆者對(duì)上述問(wèn)題從立法以及貫徹落實(shí)法律的角度提出了完善的意見(jiàn)。

［主題詞］行政許可　不足　完善

行政許可是具有許可職權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，以頒發(fā)書(shū)面證照的形式，依法賦予其從事某種活動(dòng)的權(quán)利或資格的行為。①許可制度能夠有效調(diào)節(jié)社會(huì)政治、**、文化等各方面事務(wù)，因此，行政許可作為行政機(jī)關(guān)一種剛?cè)岵?jì)的管理手段，被各國(guó)廣泛應(yīng)用于行政管理活動(dòng)中。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)**體制的建立，行政許可的適用范圍也日趨廣泛。為了保障社會(huì)主義市場(chǎng)**的有序發(fā)展，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，我國(guó)在2003年8月頒布了《中華人民共和國(guó)行政許可法》，對(duì)行政許可的概念、設(shè)定、程序等都作出了明確的規(guī)定?！缎姓S可法》從實(shí)施到現(xiàn)在已?-?-歷了4個(gè)年頭，在規(guī)范許可行為、提高行政效率等方面取得了顯著的成效，與此同時(shí)，由于法制不健全，法律的滯后性等因素，實(shí)踐中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重阻°-了市場(chǎng)**體制的建立，也影響了行政效率和政府形象，給公民法人帶來(lái)日益沉重的負(fù)擔(dān)，因此，進(jìn)一步完善我國(guó)行政許可制度具有重要意義。

一、理清行政許可和行政審批概念，填補(bǔ)行政權(quán)力濫用的空間

在行政許可法頒布以前，通常都以行政審批來(lái)指代法律意義上的行政許可。即便是行政許可法實(shí)施之后的今天，行政審批仍然頻繁使用在政府公文里，以至于很多人將行政審批與行政許可兩者等同視之。

行政審批和行政許可到底是什么關(guān)系，目前主要有以下幾種不同的觀(guān)點(diǎn)：

一、從廣義上理解行政審批時(shí)，行政審批除包括針對(duì)行政相對(duì)人的行政許可外，還包括針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批；

二、從廣義上理解行政許可時(shí)，行政許可既包括對(duì)行政相對(duì)人審請(qǐng)的審批，也包括了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批，因而二者可作相同的理解；

三、行政審批實(shí)際上只是行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定之前的一個(gè)必要的程序；

四、行政審批是行政許可中的一種特殊方式，它在審查條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序上較之一般行政許可更為嚴(yán)格；

五、行政許可與行政審批并沒(méi)有多少直接聯(lián)系，行政審批只是存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、與行政隸屬關(guān)系相關(guān)聯(lián)的權(quán)力行使方式，而行政許可則是行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)所作出的外部行政行為；

六、在行政管理實(shí)踐中，人們往往樂(lè)意于將二者作簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)，干脆認(rèn)為行政許可與行政審批就是一回事。②這種認(rèn)識(shí)上的混亂帶來(lái)的結(jié)果是，在實(shí)踐中，一些權(quán)力機(jī)關(guān)打起了法律的“擦邊球”，利用“行政審批”這樣一個(gè)含混的概念濫設(shè)審批權(quán)，行“行政許可”之實(shí)。盡管2003年國(guó)務(wù)院就曾限令對(duì)行政許可項(xiàng)目進(jìn)行清理，此后，某些地方政府也不遺余力、不止一次的清理、公開(kāi)行政許可項(xiàng)目，但實(shí)際操作過(guò)程中還保留了為數(shù)不少的非行政許可的“行政審批項(xiàng)目”，現(xiàn)習(xí)慣上稱(chēng)之為“非行政許可審批”。這些項(xiàng)目游離于行政許可法的約束之外，但如果公民法人要實(shí)施這些項(xiàng)目仍然需要通過(guò)某些行政機(jī)關(guān)的審核批準(zhǔn)，從而為滋生腐敗留下了大量空間。另一方面，由于行政審批不是一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，行政上也沒(méi)有給出一個(gè)明確的概念，即使一些地方政府的監(jiān)督部門(mén)想要將此種非行政許可的行政審批項(xiàng)目納入監(jiān)督范圍，也不好把握，操作上處在一個(gè)尷尬的境地。

因此，在《行政許可法》出臺(tái)之后，在行政許可已?-成為了一個(gè)法律概念的今天，如何區(qū)分行政審批與行政許可這兩個(gè)交叉重合的概念就顯得十分必要而又迫切。就學(xué)界來(lái)看，對(duì)于行政審批的概念，有廣義和狹義之說(shuō)：廣義的行政審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查，并最終作出是否批準(zhǔn)決定的行為；狹義的行政審批，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、政策和機(jī)關(guān)工作規(guī)程，對(duì)其下級(jí)機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的特定請(qǐng)求作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)決定的行為。由此可見(jiàn)，廣義的行政審批既包含了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的批準(zhǔn)，還包括了針對(duì)行政相對(duì)人的外部的批準(zhǔn)，在實(shí)踐中，采用這樣一個(gè)概念并不利于將行政審批和行政許可清楚地區(qū)分開(kāi)來(lái)。基于可操作性的考慮，筆者建議，應(yīng)對(duì)行政審批做狹義的界定，并至少以政府文件的形式予以確定。這樣，?-先廣義的行政審批所包含的外部審批可以從兩種途徑予以消化：對(duì)于規(guī)范的外部行政審批行為，可以納入行政許可范疇（這種外部行政審批行為的程序和條件要求可能更為嚴(yán)格）；對(duì)于本身就不規(guī)范的外部行政審批行為，應(yīng)當(dāng)抓緊予以清理和取