第一篇：完善中國稅法教學(xué)與研究之建議論文

一、問題的背景－稅法教學(xué)與研究應(yīng)具備指導(dǎo)稅收立法實務(wù)之作用

稅法[1]教學(xué)除了基本的計算、解題及如何適用稅法外，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行稅收[2]法制設(shè)計與立法目的之分析。面對多如牛毛的法令，稅法教學(xué)與研究應(yīng)如何因應(yīng)呢？是以立法引導(dǎo)教學(xué)，并與現(xiàn)行法令保持高度一致，抑或發(fā)現(xiàn)并檢討現(xiàn)行法制之缺失及矛盾，進(jìn)而提出完善之建言？茲以稅收代位權(quán)及撤銷權(quán)的規(guī)定為例進(jìn)一步說明：

為防止欠繳納稅款的納稅人，以積極或消極方式詐害國家稅收債權(quán)之實現(xiàn)，在債權(quán)平等保護(hù)原則之法理考量下，若無其它相關(guān)機(jī)制來解決此類詐害國家稅收債權(quán)之行為，[3]則將私法制度中關(guān)于代位權(quán)與撤銷權(quán)規(guī)定移植至稅收征管法上確有實際之需要。故新《稅收征管法》第五十條規(guī)定第一款規(guī)定 ：“欠繳稅款的納稅人因怠于行使到期債權(quán)，或者放棄到期債權(quán)，或者無償轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)，或者以明顯不合理的低價轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)而受讓人知道該情形，對國家稅收造成損害的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依照合同法第七十三條、第七十四條的規(guī)定行使代位權(quán)、撤銷權(quán)。”但稅務(wù)機(jī)關(guān)可以直接適用《合同法》第七十三條及第七十四條的規(guī)定行使代位權(quán)及撤銷權(quán)嗎？按“適用者，法律明定關(guān)于某事項之法規(guī)，以應(yīng)用于該事項之謂。準(zhǔn)用者，法律明定某一事項，適用于其類似事項之規(guī)定之謂。但準(zhǔn)用不能完全適用被準(zhǔn)用之法條，僅在性質(zhì)許可之范圍內(nèi)，變通適用?！盵4]換言之，適用乃由法律直接對某一情形作出了預(yù)設(shè)，在現(xiàn)實中遇到這種情形時對法律的直接使用；而準(zhǔn)用是通過法律的規(guī)定，某些情況應(yīng)該比照對類似情況的法條規(guī)定來適用。而《合同法》第二條第一款明確規(guī)定：“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其它組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?！?。因此，合同法關(guān)于代位權(quán)及撤銷權(quán)的規(guī)定自然也僅適用于保全平等主體的自然人、法人及其它組織之間的債權(quán)。故在《稅收征管法》中直接規(guī)定“依照合同法”，這是與《合同法》第七十三條及第七十四條相互矛盾的，可是說一字之差，失之毫厘，差之千里，立法者豈能不謹(jǐn)慎？

由于目前尚未能論證代位權(quán)及撤銷權(quán)是公、私法間共通之法理，故不能基于法秩序統(tǒng)一規(guī)范性，主張稅收債權(quán)可以直接適用私法上關(guān)于撤銷權(quán)及代位權(quán)之規(guī)定。那我們在立法上該如何設(shè)計呢？關(guān)于移植私法上代位權(quán)與撤銷權(quán)于稅收債權(quán)的立法模式向有兩種主張，第一種立法模式是直接在稅收征管法上規(guī)定稅收代位權(quán)及撤銷權(quán)的構(gòu)成要件、行使方式及其效力等等；而第二種立法模式則在稅收征管法規(guī)定稅收代權(quán)及撤銷權(quán)參照（比照或準(zhǔn)用）《合同法》上關(guān)于代位權(quán)及撤銷權(quán)的規(guī)定。就立法技術(shù)而言，第二種顯較簡單并節(jié)省立法成本。然若現(xiàn)行法沒有稅收代位權(quán)及撤銷權(quán)規(guī)定，是否可類推適用《合同法》上關(guān)于代位權(quán)與撤銷權(quán)規(guī)定補(bǔ)充此一法律上之空白呢？以及稅收法定原則是否容許類推適用私法規(guī)定呢？諸此等等，實為稅法教學(xué)與研究時不能漠視與忽略的課題。

我們主張稅法教學(xué)與研究除了基本的法令適用問題外，似應(yīng)進(jìn)一步論拓展至立法論的層次，以及當(dāng)法律出現(xiàn)空白之情形時，如何在不違背稅收法定原則下進(jìn)行稅法上的漏洞填補(bǔ)，并思考設(shè)計出妥適的法制規(guī)范。而在思考稅收立法論上，自改革開放以來，稅收立法基本上采取宜粗不宜細(xì)的立法模式，而最近有實務(wù)界人士提出立法從嚴(yán)，宜細(xì)不宜粗的思路，[5]究竟何者為宜呢？我們認(rèn)為兩者雖各有其考量，但恐有過于極端之嫌。我們不妨分為二層次來看此問題：第一，法律并非萬能，而是具有內(nèi)在不完備性，而該等不完備性常肇因于現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)與社會體制之考量，稅收立法當(dāng)然也不例外，故首先應(yīng)為有無立法必要之辯論，這遠(yuǎn)比宜粗或宜細(xì)之爭更重要，否則一但立法卻又執(zhí)行不了，豈不傷害政府威信與法律的尊嚴(yán)？；第二，宜粗或宜細(xì)兩種模式的檢驗標(biāo)準(zhǔn)究竟為何，到底稅收立法要細(xì)到如何程度才是合理呢？這是稅法學(xué)教學(xué)研究應(yīng)該進(jìn)一步思考之處。我們主張不論是宜粗或宜細(xì)的立法似應(yīng)調(diào)合社會經(jīng)濟(jì)之實際需求，以呈現(xiàn)稅法的特殊性質(zhì)為首要考量，[6]當(dāng)然這只是勾勒出一個大方向，至于實際操作標(biāo)準(zhǔn)有待實務(wù)立法經(jīng)驗不斷的累積。

學(xué)術(shù)與實踐經(jīng)常存在一定之距離，然學(xué)術(shù)最好走在實踐之前并保持一定程度的獨立性，如此稅法教學(xué)與研究方不致淪為立法的附庸，也能與>文秘站:<實際>生活緊密連接一起，并可維持其學(xué)術(shù)的客觀性，并進(jìn)一步提升稅法學(xué)教育的質(zhì)與量。

二、稅法學(xué)研究對話機(jī)制之建立

稅收不僅是一種財政手段，課稅與征收之依據(jù)及方法更涉及經(jīng)濟(jì)資源之分配、重分配及社會階層之流動，動輒影響經(jīng)濟(jì)效率與社會公平，因此根據(jù)財政、經(jīng)濟(jì)、社會等不同觀點，稅收理論所討論的中心議題或是對話內(nèi)容也將隨之不同。[7]稅法學(xué)研究的主軸課題、研究范疇及研究方法究竟為何呢？這些都是日后對話內(nèi)容的重要部份。誠如學(xué)者所言“對于稅法做體系的、理論的研究為目的之獨立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，稱為稅法學(xué)。稅法學(xué)把握課稅的法律秩序，依據(jù)憲法、基本人權(quán)、課稅權(quán)力的分配比較衡量稅法規(guī)定，并依法律的授權(quán)規(guī)定衡量法規(guī)性命令。稅法學(xué)的主要課題乃是將此類法規(guī)要素加以體系化，進(jìn)行稅法的方法訓(xùn)練以及正確術(shù)語的操作（符合量能課稅的公平征稅），納稅人的權(quán)利保護(hù)及稅捐罰則的體系建立及其合理化，并致力于研究正當(dāng)?shù)恼n稅。此外，稅法學(xué)也應(yīng)當(dāng)理解稅法的制度沿革，以求從中了解現(xiàn)行稅法規(guī)定。”[8]另學(xué)者亦認(rèn)為稅法學(xué)研究方法主要有兩個路徑：一為透過具體稅法制度，一為透過稅法與其它相關(guān)學(xué)科（其它部門法、政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、會計學(xué)、財政學(xué)、歷史學(xué)、公共選擇理論、博弈論）之關(guān)系，該學(xué)者較傾向于后者。并認(rèn)為稅法學(xué)也與憲法、行政法、民商法、刑事法、法理學(xué)甚至訴訟法等各部門法具有交錯的關(guān)系，在理論上應(yīng)采交叉研究方法，才能對稅法學(xué)研究范疇建立一套完整的體系。[9]也有學(xué)者主張綜合運(yùn)用法學(xué)方法論與非法學(xué)方法論來指導(dǎo)一個學(xué)科的研究與發(fā)展，重要的是合適的方法與方法的不斷創(chuàng)新，以避免主觀臆測與盲人摸象的情況發(fā)生。[10]

完整的稅法學(xué)教學(xué)及研究，除單純探討稅法之本質(zhì)及內(nèi)容外，稅法學(xué)關(guān)于稅法規(guī)范意義、稅法正當(dāng)性來源、稅收權(quán)力分配的機(jī)制，甚至稅法規(guī)范的哲學(xué)基礎(chǔ)也應(yīng)納入深化稅法學(xué)教學(xué)與研究理論的范疇。此外，稅法學(xué)之教學(xué)與研究更應(yīng)兼顧稅法制度設(shè)計之思維及時空背景與歷史沿革，以及經(jīng)濟(jì)效率理論及社會公平理論于稅法學(xué)中之應(yīng)用，同時應(yīng)建立稅法與相關(guān)法律體系之位階及部門法間之整合與適用。然而回顧目前為數(shù)不少的稅法學(xué)研究文獻(xiàn)，稅法學(xué)跨學(xué)科整合之研究仍付之闕如，縱有跨學(xué)科之研究，其對話主軸亦不甚明確，各說各話彼此間缺乏交集，甚至缺乏有力的論證過程。換句話說，今后稅法學(xué)教學(xué)與研究主軸應(yīng)致力于透過稅法學(xué)的研究是否能促進(jìn)生活中所需求法規(guī)范的完善，并經(jīng)由一定的機(jī)制和程序的形成作用，來進(jìn)一步有效規(guī)范國家權(quán)力（稅收立法、稅收行政、稅收司法等等）運(yùn)作，進(jìn)而更加厘清國家與人民之關(guān)系，以達(dá)到實現(xiàn)稅收正義，促進(jìn)整體社會的發(fā)展之目標(biāo)。

單從稅法與相關(guān)法律體系之整合與適用觀之，我們認(rèn)為稅法與憲法的整合研究對稅法學(xué)理論的深入甚具關(guān)鍵作用，[11]雖然面對現(xiàn)階段立法的不完備以及違憲審查機(jī)制尚未確立的處境，稅法與憲法的對話有實際之困難，而又這涉及根本政治體制問題，并非盡靠學(xué)者爭論就能解決。然而稅法學(xué)發(fā)展必須意識到納稅義務(wù)是一個憲法層次問題，特別是在城鄉(xiāng)法律二元化體系下，更須有一個統(tǒng)一憲法意識與以打破這種計畫經(jīng)濟(jì)體制下殘余的弊病，建立一個溫暖而富有人性的稅收法律制度。市場經(jīng)濟(jì)主體只要負(fù)擔(dān)不違反憲法規(guī)范的納稅義務(wù)，則其在經(jīng)濟(jì)上的自由與權(quán)利都應(yīng)該獲得憲法的尊重與保障。納稅不只是依法律，更不得違反憲法理念，這才是真正的實現(xiàn)依法治國，提倡多年的依法治稅方能真正落實。否則只是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的進(jìn)行立法修補(bǔ)，并無法真正解決問題，稅法學(xué)的教學(xué)似應(yīng)有此體認(rèn)。我們認(rèn)為從憲法高度對稅法進(jìn)行較深入的教學(xué)及研究似應(yīng)成為今后主流趨勢，而這只是一種研究路徑，并不影響稅法學(xué)本身地位。另外稅法學(xué)論著投稿國外主要期刊少之又少，今后如何思索從我們所在社會中產(chǎn)生切實的問題意識，避免自我封閉，以提升國際學(xué)術(shù)對話，此有待法學(xué)家及實務(wù)家針對共同感興趣的議題不斷進(jìn)行對話，并作進(jìn)一步的學(xué)術(shù)規(guī)劃安排。

除建立學(xué)術(shù)論辯的對話平臺，并擴(kuò)展稅法學(xué)的研究基礎(chǔ)外，另一個應(yīng)納入稅法學(xué)教學(xué)與研究的對話平臺乃稅法學(xué)理論與實務(wù)的對話，透過理論與實務(wù)之比較與分析，始能厘清問題之所在，并提出更符合事實之解決方案。從法律發(fā)展的比較史觀之，正如學(xué)者所言：“英美的依法行政，其一切系由下而上的措施，與歐陸依法行政系由上而下的方略，有極大的差距；英美一切由基層做起，所以，人民對于法規(guī)之認(rèn)知非常透徹，當(dāng)然其規(guī)范性、公信力與執(zhí)行力也因而提升；而歐陸則長期承受君主專制之傳統(tǒng)，特別強(qiáng)調(diào)高層的以身作則，或制定法律以規(guī)范人民行止，其結(jié)果并不理想。”[12]稅法學(xué)研究更應(yīng)思考如何建構(gòu)社會基層主體意識的稅法規(guī)范，由下而上審視政府稅收立法、稅收行政及稅收司法的權(quán)力運(yùn)作。并注意基層反應(yīng)與需要，例如為因應(yīng)稅法的變化所實施的新會計準(zhǔn)則，是否須與企業(yè)協(xié)商，以及在什么階段進(jìn)行？關(guān)鍵是如何將利益團(tuán)體的游說公開制度化，避免規(guī)則的制定過程壟斷在少數(shù)利益團(tuán)體參與中，以及大量稅收行政法規(guī)是否已突破或改變稅收法律規(guī)范的效力等等？

另就有關(guān)稅收立法實務(wù)之研究觀之，我們也注意到不少的研究文獻(xiàn)，往往是一些法條形式的、機(jī)械式的表面上移植，而忽略更趨周密符合學(xué)理的稅收立法技術(shù)分析，另外對于稅收立法如何移植以及稅收立法公平性的評估也甚少著墨。若再加上現(xiàn)在關(guān)于稅收立法草案都是較保密而不透明的，甚至且連事后的立法理由及立法過程會議記錄亦無法透過公開程序獲得，更加阻礙了學(xué)術(shù)理論與立法實務(wù)的對話。今后若能進(jìn)一步加強(qiáng)稅法學(xué)理論與實務(wù)間之對話，對于進(jìn)一步提升稅法學(xué)教學(xué)與研究品質(zhì)將有相當(dāng)助益。

三、建構(gòu)體系化的稅法學(xué)教學(xué)與研究

“法規(guī)范并非是不相關(guān)的平行并存，其間有各種脈絡(luò)關(guān)聯(lián)，也就是這些規(guī)范都受到特定指導(dǎo)性法律思想、原則或一般價值標(biāo)準(zhǔn)的支配。體系化主要作用在于諸多規(guī)范的各種價值決定得藉此法律思想得以正當(dāng)化、一體化，并可避免其彼此間的矛盾。”[13]體系化是法學(xué)研究重要任務(wù)之一，而體系化對稅法教學(xué)與研究更是有必要性，“法律教育不在于提供給決問題的技術(shù)，而在于對基本概念和原理的教導(dǎo)。法律教育所要求的內(nèi)容并不是對實際情況的分析而是對法律組成部分的分析。法律學(xué)校并不是職業(yè)訓(xùn)練學(xué)校而是將法律當(dāng)作一門科學(xué)來教導(dǎo)的文化機(jī)構(gòu)” [14]特別是在現(xiàn)行粗線條稅收立法及內(nèi)外有別[15]的稅收立法狀態(tài)下進(jìn)行體系化的稅法教學(xué)與研究，更是具有指導(dǎo)立法實

踐的意義，并可達(dá)到獲得稅法解釋所必要的取向標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)現(xiàn)及填補(bǔ)稅法漏洞、維持稅法秩序的一貫性及審視稅法上賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)等功能。[16]學(xué)者也體認(rèn)到稅法學(xué)須從理論化、體系化著手，認(rèn)為稅法做為一門學(xué)科研究是有其必要的體系，而體系的內(nèi)容是變動的，需結(jié)合歷史背景來觀察。[17]關(guān)于形成稅法學(xué)體系化的方法，不妨利用編纂概念、利用類型（模塊）、利用法律原則、利用功能概念來進(jìn)行體系化的建構(gòu)。[18]對于稅法學(xué)如何加以體系化，學(xué)者們側(cè)重的角度不一，試述如下：

學(xué)者有將稅法體系[19]研究區(qū)分為稅收實體關(guān)系、稅收征納關(guān)系、稅收處罰關(guān)系及稅收救濟(jì)關(guān)系四大系統(tǒng)來探討，[20]試圖建構(gòu)以稅收請求權(quán)為基礎(chǔ)的稅法體系，并發(fā)展出可檢驗性的可操作性規(guī)范。稅收實體關(guān)系主要是分析何種納稅客體應(yīng)按照何種基礎(chǔ)歸屬于何納稅主體，探討稅收請求權(quán)是否有效成立。伴隨著稅收請求權(quán)的合法有效成立，在稅收征納過程中我們則進(jìn)行當(dāng)事人所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)種類與義務(wù)合理界限之探討。如當(dāng)事人未履行其義務(wù)，則應(yīng)該課予哪些處罰，處罰界限為何，并經(jīng)由相當(dāng)性衡量以防止公權(quán)力遭濫用，并避免發(fā)生超過期待可能性之情形。最后當(dāng)事人若對稅收構(gòu)成要件或征納過程中產(chǎn)生的關(guān)于納稅義務(wù)之有無、內(nèi)容、范圍、征管以及處罰方面爭議有不服時，如何合理分配當(dāng)事人在救濟(jì)關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，則為稅捐救濟(jì)的處理范圍。

另有學(xué)者從稅收的目的論出發(fā)，[21]將稅法體系主要分為財政收入目的的稅法（財政收入為主要目的）與管制誘導(dǎo)目的稅法（財政收入為附帶目的），兩者區(qū)別實益在于其所適用的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)不同。財政收入目的稅法主要以量能課稅原則為合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)，課稅乃基于平等原則，其衡量標(biāo)準(zhǔn)專以納稅人之負(fù)擔(dān)能力而非以國家財政需要為依據(jù)。而管制誘導(dǎo)目的稅法則以比例原則及權(quán)衡理論為重心，禁止無正當(dāng)理由的差別待遇。另有學(xué)者提出稅捐基本權(quán)概念，探討課稅權(quán)的憲法界限，建構(gòu)以稅捐基本權(quán)為中心的稅法體系，并以憲法稅概念及稅捐正義作為整個稅法體系的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)，以求得國權(quán)與人權(quán)平衡之價值判斷。[22]

稅收法令只是現(xiàn)實立法下的產(chǎn)物，體系化的稅法學(xué)應(yīng)當(dāng)貫徹自身的價值追求，換言之，法的本質(zhì)不在于意志而在于規(guī)律。今后更應(yīng)重視找尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，以法學(xué)的角度來提煉稅收具體制度的共同原理，以免墜入純粹的注釋法學(xué)而不自知。而體系化研究方法有助于總結(jié)過去，演進(jìn)新知，不只說明了新知產(chǎn)生的過程（歸納），并指出法律發(fā)展的演進(jìn)性。[23]一言以蔽之，稅法學(xué)理論應(yīng)當(dāng)有前瞻性，并注意探求稅法的普遍性與規(guī)律性，而不能跟在并不盡人如意的現(xiàn)實立法背后，進(jìn)行簡單的反應(yīng)和詮釋，而這與體系化的稅法學(xué)教學(xué)與研究是不可分的。

四、總結(jié)

關(guān)于建立稅法學(xué)研究成果的客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，以及標(biāo)準(zhǔn)之間的順序及比例為何，本文尚無能力來形成此一學(xué)術(shù)評價機(jī)制，有待更多的學(xué)術(shù)對話參與形成共識而后確立今后稅法學(xué)的研究成果衡量機(jī)制。畢竟在此一意義上進(jìn)行的學(xué)術(shù)對話才有較高的學(xué)術(shù)可比性與可檢驗性，并可避免學(xué)術(shù)壟斷現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)一步形成優(yōu)質(zhì)的學(xué)術(shù)文化世代傳承。

以市場角度看，教學(xué)與研究也是另一類的市場，但應(yīng)盡量避免將學(xué)術(shù)產(chǎn)業(yè)化，畢竟學(xué)術(shù)更有其使命感（非以營利為主要目的應(yīng)該是最低標(biāo)準(zhǔn)吧）而非如產(chǎn)業(yè)的最大利潤化，這或許是有志于稅法教學(xué)研究者應(yīng)有的體認(rèn)。本文對如何進(jìn)一步完善中國稅法教學(xué)與研究可歸納為下列建議：對立法者保持不卑不亢的心態(tài)；開放對話機(jī)制的面向及深度；體系化的教學(xué)與研究方法?；蛟S本文陳義過高，倘若對提升稅法教學(xué)與研究能激起更多的火花，則本文目的也就達(dá)到了。

「注釋」

[1]這里所稱的稅法，按照2001年修正后的《稅收征管法》第三條規(guī)定應(yīng)當(dāng)只限于法律與國務(wù)院制定的行政法規(guī)這兩種形式，但現(xiàn)實中卻存在大量的通知、批復(fù)、意見取代法律或行政法規(guī)的不健全現(xiàn)象，與依法治國的憲法原則背道而馳。

[2]關(guān)于稅的名稱因不同朝代或翻譯用語之故，各有不同的稱法，今人主要有稱“租”、“稅”或“捐”等情形。通說以為經(jīng)常課征者稱稅，臨時課征者稱捐，租為唐初稅制名稱之一，依土地之面積而課以稻谷，而如今租乃以物賃人而取得價值之意義。而臺灣學(xué)者多稱稅捐或租稅，考察現(xiàn)行法律用語一律統(tǒng)稱“稅收”，但關(guān)于“收”的解釋及法律定位，吾人深感困惑。我們是否有必要重新從法學(xué)角度審視“稅收”用語甚至提出質(zhì)疑呢？或許有人以為形式不重要，內(nèi)容才是重點，但如果是這樣，則最基本的文義解釋如何達(dá)成呢？然為配合現(xiàn)實立法說明之需要及基于行文之方便，本文仍暫以“稅收”稱之。

[3]由于原《稅收征管法》第四十一條只規(guī)定納稅人欠繳應(yīng)納稅款并采取了轉(zhuǎn)移或隱藏財產(chǎn)的手段，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)無法追繳欠稅后果者，稅務(wù)機(jī)關(guān)才追究納稅人的法律責(zé)任，而對沒有采取上述手段的欠稅人，法律沒有規(guī)定其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，致使許多國家稅收債權(quán)無法實現(xiàn)。

[4]楊與齡：《民法概要》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第16頁。

[5]許善達(dá)等著：《中國稅權(quán)研究》，中國稅務(wù)出版社2003年版，第57頁。

[6]稅法與其它法律領(lǐng)域比較，由于課稅權(quán)人居于優(yōu)越地位故稅收正義要求特強(qiáng)烈。

[7]例如，若根據(jù)財政立場則應(yīng)力求稅收的充分、確實、以及富有彈性，以滿足國家政務(wù)支出之需要，所以研究重心似應(yīng)擺在探討各種稅收如何組合，以達(dá)稅收增加之最大化。但若站在國民經(jīng)濟(jì)之立場，則應(yīng)力求保護(hù)稅基，培養(yǎng)負(fù)擔(dān)能力，盡量減輕其對國民經(jīng)濟(jì)之壓迫，所以需要探討稅收的轉(zhuǎn)嫁、歸宿等問題，此時研究方向似應(yīng)集中在稅收的經(jīng)濟(jì)分配方面。

[8]Tipke/Lang，Steuerrecht，12.Aufl，S.2.轉(zhuǎn)引自陳清秀：《稅法總論》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第2頁。

[9]此為2002年張家界稅法年會中劉劍文于分組討論的部分發(fā)言內(nèi)容。

[10]參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法理論的重構(gòu)》，人民出版社2004年版，第5頁以下。

[11]當(dāng)稅法出現(xiàn)法律漏洞時，學(xué)者認(rèn)為稅法中之法律漏洞可否以類推方式與以填補(bǔ)，此非方法論之問題而是憲法問題，亦即平等原則與稅收正義問題須由憲法解釋方法來解決。即使在沒有進(jìn)行法律漏洞補(bǔ)充情況下，雖然稅收系法定之債，應(yīng)受法定負(fù)擔(dān)事由之拘束，而非受法律條文表面之拘束，方能達(dá)公平稅收之目的。然稅法部分要件用語，事實上難免具有不完整性與開放性，此時不能盡依表面上的條文，須賴背后之憲法規(guī)定始能補(bǔ)足完整。參見葛克昌：《稅法基本問題》，臺灣月旦出版公司1996年版，第26、131頁。

[12]城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》（增訂新版），臺北三民書店19

91年版，第891-945頁。

[13]Karl Larenz著，陳愛娥譯：《法學(xué)方法論》，臺灣五南圖書出版有限公司1996年版，第355頁。

[14]M.Cappelleti and Others，“The Italian Legal System”（1967），p.89轉(zhuǎn)引自沈宗靈：《較法研究》，北京大學(xué)出版社1998年版，第183頁。

[15]主要體現(xiàn)在內(nèi)外有別的稅收優(yōu)惠差別待遇上，諸如對所有外商投資企業(yè)一體適用的普惠制租稅優(yōu)惠政策外，另有種類繁多針對特定區(qū)域或特定項目、特定行業(yè)的外商投資企業(yè)租稅優(yōu)惠政策（參見《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》及《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法實施細(xì)則》）。

[16]陳清秀：《稅法總論》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第20-21頁。

[17]此為2002年張家界稅法年會中劉劍文于分組討論的部分發(fā)言內(nèi)容。

[18]黃茂榮：《法學(xué)方法論與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第471頁以下。

[19]這里的稅法體系乃不同于稅收實定法的立法體系。

[20]參照黃茂榮以下著作：《稅法總論》（第一冊），臺灣植根法學(xué)叢書編輯室2002年版；《稅捐法專題研究》（各論部分），臺灣植根法學(xué)叢書編輯室2001年版；《植根稅捐法法規(guī)匯編》

（一），臺灣植根法學(xué)叢書編輯室1982年版；《植根稅捐法案例體系》

（一）至

（四），臺灣植根法學(xué)叢書編輯室1982年版。陳清秀：《稅法總論》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2001年版。

[21]參照葛克昌以下著作：《稅法基本問題》，臺灣月旦出版有限公司1996年版；《所得稅與憲法》（增訂版），臺灣翰蘆圖書出版有限公司2002年版；《行政程序與納稅人基本權(quán)》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2002年版。

[22]參照黃俊杰以下著作：《憲法稅概念與稅條款》，傳文文化事業(yè)有限公司出版1997年版；《稅捐正義》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2002年版。

[23]黃茂榮：《法學(xué)方法論與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第470頁。

第二篇：計算機(jī)信息安全技術(shù)與完善建議論文

1計算機(jī)信息安全技術(shù)的概況

計算機(jī)信息安全技術(shù)的基本概念是通過相關(guān)的技術(shù)手段對計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的保護(hù)，從而制止木馬與病毒的入侵，利用計算機(jī)中的應(yīng)用來實現(xiàn)計算機(jī)信息安全的技術(shù)。隨著計算機(jī)性能的不斷加強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)在生活及生產(chǎn)領(lǐng)域中逐漸深入的情況下，計算機(jī)信息安全已經(jīng)形成一種更加安全的保護(hù)體系，這便需要相關(guān)的技術(shù)人員掌握全面的計算機(jī)信息安全技術(shù)，并通過對細(xì)節(jié)以及重點技術(shù)進(jìn)行合理的應(yīng)用從而保證計算機(jī)信息的安全。

2計算機(jī)信息安全技術(shù)

2.1操作系統(tǒng)的安全技術(shù)

操作系統(tǒng)的安全主要是指用戶計算機(jī)中安裝的操作系統(tǒng)這個層面的安全保障。最為常見的操作系統(tǒng)有：蘋果操作系統(tǒng)、Unix/Linux操作系統(tǒng)、Windows操作系統(tǒng)等。

2.1.1登陸權(quán)限設(shè)置Windows操作系統(tǒng)的安全技術(shù)應(yīng)用的最為廣泛，該系統(tǒng)設(shè)置了相關(guān)的用戶訪問權(quán)限，能夠同時設(shè)定多個用戶不同的使用權(quán)限，通常情況下，驗證一個計算機(jī)是否安全，主要是指這個操作系統(tǒng)能否控制外部對內(nèi)部信息的訪問，也就是只有授權(quán)用戶或者是通過安全進(jìn)程才可以訪問計算機(jī)的內(nèi)部信息。

2.1.2密碼設(shè)置Windows還提供了密碼安全策略，通過設(shè)置屏幕鎖定密碼來保證計算機(jī)信息的安全，定期的更換密碼可以有效保證計算機(jī)信息的安全。

2.1.3軟件防火墻技術(shù)Windows軟件防火墻技術(shù)可以不斷的升級和進(jìn)化，最早的防火墻技術(shù)僅僅可以分析到端口號和病毒的來源情況，而現(xiàn)在隨著計算機(jī)軟件防火墻技術(shù)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，Windows防火墻技術(shù)可以有效的對惡意IP、木馬病毒進(jìn)行攔截，同時還具有實時監(jiān)控、預(yù)防計算機(jī)感染病毒的功能。

2.1.4硬件防火墻技術(shù)硬件防火墻技術(shù)主要是指把防火墻的相關(guān)程序，放到芯片內(nèi)部，通過芯片中的程序來對網(wǎng)絡(luò)安全以及硬件設(shè)備進(jìn)行一定的監(jiān)控動作。硬件防火墻技術(shù)主要依靠植入到防火墻中芯片的程序具有過濾信息包的功能，腳本過濾、特洛伊木馬過濾等，從而可以有效的防止計算機(jī)手段木馬與病毒的攻擊，保證計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的安全。硬件防火墻具有體積小，安裝簡單、使用便捷、價格低等特點。

2.1.5瀏覽器安全級別技術(shù)因為瀏覽器能夠直接對網(wǎng)上的信息進(jìn)行訪問，所以大多數(shù)病毒都是通過瀏覽器來進(jìn)行傳播的，Windows操作系統(tǒng)上的IE瀏覽器便設(shè)置了安全級別的限制，通過對網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)置不同的級別，從而有效限制了網(wǎng)頁中的威脅。Windows操作系統(tǒng)的安全防護(hù)措施還有許多種，例如共享安全機(jī)制、備份恢復(fù)還原機(jī)制等。

3完善計算機(jī)信息安全的建議

建立較為完善的信息管理與防護(hù)制度，對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行加密、建立公鑰密碼體制等技術(shù)對計算機(jī)信息進(jìn)行安全管理，可以有效的保護(hù)計算機(jī)信息安全。

3.1加強(qiáng)用戶的安全意識

正確的意識可以促進(jìn)客觀事物的正確發(fā)展，而錯誤的思想意識則有可能阻礙客觀事物的發(fā)展，所以，在計算機(jī)信息安全的維護(hù)過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)樹立一種正確的思想意識，并克服錯誤的思想意識，從而有效的促進(jìn)計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)蓬勃且迅速的發(fā)展。

3.2加強(qiáng)身份認(rèn)證技術(shù)

身份認(rèn)證指的是，當(dāng)用戶進(jìn)入到計算機(jī)中，進(jìn)行身份識別的行為并可以知道用戶自身是否有權(quán)限可以訪問該數(shù)據(jù)的過程。在有身份認(rèn)證防護(hù)功能的計算機(jī)系統(tǒng)中，身份認(rèn)證是至關(guān)重要的一道計算機(jī)信息安全的防線。因為一旦用戶通過了身份認(rèn)證，那么就證明該用戶可以訪問這些信息與數(shù)據(jù)。如果這些認(rèn)證信息被不法人員盜用，那么被訪問的數(shù)據(jù)信息將有可能面臨著被破壞、銷毀、盜用等不利現(xiàn)象的發(fā)生。在某些計算機(jī)系統(tǒng)中通過相關(guān)軟件來對身份的準(zhǔn)確性進(jìn)行確認(rèn)，以這種方法來保證企業(yè)用戶的相關(guān)信息被安全使用。使用身份認(rèn)證的方法對信息進(jìn)行保護(hù)的重要一點是該方法僅限本人使用，只有本人自己才有權(quán)利訪問這些數(shù)據(jù)，因此，身份認(rèn)證是計算機(jī)安全防護(hù)措施中的最為重要的保護(hù)信息的方法。進(jìn)行身份認(rèn)證的方法主要有三種，分別是通過口令進(jìn)行身份認(rèn)證、生理特征進(jìn)行身份認(rèn)證、外部條件進(jìn)行身份認(rèn)證?，F(xiàn)在應(yīng)用最為廣泛的身份認(rèn)證技術(shù)有靜態(tài)密碼與動態(tài)密碼認(rèn)證技術(shù)以及指紋識別技術(shù)等，而最為復(fù)雜的認(rèn)證技術(shù)是生理特征的認(rèn)證。

3.3提高防火墻技術(shù)

每一臺計算機(jī)都需要接受防火墻技術(shù)的保護(hù)，在防火墻的保護(hù)之下，計算機(jī)才能夠進(jìn)行最為基本的操作。防火墻技術(shù)作為基本的計算機(jī)安全防護(hù)措施，是計算機(jī)內(nèi)部設(shè)置的保護(hù)程序，防火墻技術(shù)同時也是對用戶之間交換信息的程度進(jìn)行控制的一種有效措施，詢問是否允許用戶訪問數(shù)據(jù)。通過防火墻技術(shù)可以有效保護(hù)不明身份的用戶訪問計算機(jī)中的隱私，保證計算機(jī)中的信息不被破壞、銷毀或是盜用。

3.3.1應(yīng)用網(wǎng)關(guān)應(yīng)用網(wǎng)關(guān)能夠使用的較為特別的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)協(xié)議之中，并使得數(shù)據(jù)包對程序進(jìn)行分析。應(yīng)用網(wǎng)關(guān)可以通過對網(wǎng)絡(luò)通信進(jìn)行嚴(yán)密的控制，其是由一道較為嚴(yán)格的控制體系所形成的。

3.3.2數(shù)據(jù)包過濾數(shù)據(jù)包過濾技術(shù)主要是指在計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息在進(jìn)行傳遞的過程當(dāng)中，通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行一定的選擇，并根據(jù)計算機(jī)事先設(shè)定好的過濾條件，再其對數(shù)據(jù)進(jìn)行逐一對比之后，來分析數(shù)據(jù)是否可以通過訪問。

3.3.3代理服務(wù)代理服務(wù)技術(shù)是一種應(yīng)用在計算機(jī)防火墻中的代碼，代理服務(wù)有多種功能，所以該技術(shù)可以根據(jù)不同的要求，變換不同的動作來保護(hù)計算機(jī)不受病毒與木馬的攻擊與威脅。

3.4加強(qiáng)物理保護(hù)措施

物理防護(hù)措施的主要目的是保護(hù)計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中數(shù)據(jù)鏈路層的安全，使得計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)免受人為因素與自然因素的破壞。物理安全防護(hù)措施的實行能夠驗明用戶的身份和該用戶的使用權(quán)限，所以，通過實施有效的物理安全防護(hù)措施可以加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)鏈路層進(jìn)行安全的管理，確保計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的安全。

3.5加強(qiáng)密保措施

加強(qiáng)密保措施不但可以確保全球EC的正常發(fā)展，其同時也是針對網(wǎng)絡(luò)可以安全運(yùn)行的有效技術(shù)。加密技術(shù)能夠保證計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息在加密過程中的正確性與安全性。計算機(jī)加密保護(hù)措施主要有兩種方法，非對稱加密法與對稱加密法。通過實行安全加密措施，可以以最小的代價而獲得最大的安全保障措施。

4總結(jié)

隨著計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，其對人們的日常生活起到了越來越巨大的影響。計算機(jī)信息安全技術(shù)的完善程度逐漸得到人們的關(guān)注。計算機(jī)的信息安全技術(shù)能夠通過計算機(jī)操作系統(tǒng)的相關(guān)密碼技術(shù)、安全技術(shù)、數(shù)據(jù)庫安全技術(shù)以及系統(tǒng)安全技術(shù)等作為有效保證，最為重要的一點是在使用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的過程中一定要保持強(qiáng)烈的安全意識，并且對病毒、木馬有一定的敏感度，從根本上杜絕網(wǎng)絡(luò)病毒的出現(xiàn)。

第三篇：中國環(huán)境影響評價法規(guī)的不足與完善研究

洛陽理工學(xué)院畢業(yè)設(shè)計論文

中國環(huán)境影響評價法規(guī)的不足與完善研究

環(huán)境工程與化學(xué)系

王冰冰

指導(dǎo)教師

張青

摘 要

我國進(jìn)入工業(yè)化時期以后，環(huán)境壓力驟然增大，人們的環(huán)境權(quán)益受到嚴(yán)重威脅和侵犯。嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)促使人們進(jìn)行反思，環(huán)境影響評價制度應(yīng)運(yùn)而生，為了保證環(huán)評制度的落實，2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式頒布實施，該法規(guī)除對建設(shè)項目要進(jìn)行環(huán)境影響評價外，同時還要求對有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，這標(biāo)志著我國環(huán)境與資源立法步入了一個嶄新的階段──從決策的源頭來防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境影響評價法促進(jìn)了環(huán)境影響評價制度的的發(fā)展與完善，但隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，越來越多的問題暴露出來，尤其表現(xiàn)在環(huán)境影響評價的范圍、公眾的參與及法律責(zé)任的承擔(dān)等方面。本文將在客觀分析環(huán)境影響評價的發(fā)展歷史、現(xiàn)有法規(guī)體系、管理體制和主要成績的基礎(chǔ)上，指出環(huán)境影響評價法規(guī)中存在的監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，公眾參與不足等問題，尋找我國環(huán)境影響評價法的完善方向與途徑，促進(jìn)環(huán)境影響評價制度的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境 中華人民共和國環(huán)境影響評價法 發(fā)展 不足 完善

I

洛陽理工學(xué)院畢業(yè)設(shè)計論文

STUDY ON SHORTAGES AND IMPROVEMENTS OF CHIAN’S LEGAL SYSTEM OF ENVIRONMENTAL IMPACT

ASSESSMENT

ABSTRACT

After China entered the industrial period ,the pressure of environment increases sharply.The environmental right is seriously threatened and offended.This prompted people to reflect, and Environmental Impact Assessment came into being.In order to implement Environmental Impact Assessment system, the Environmental Impact Assessment Law was enforced in 2003.09.01.The law included not only environmental impact assessment for construction and environmental impact assessment for plan.This indicates that legislation of environment and resources has entered a new stage──preventing environmental pollution and ecological damage from the source.Though implementation of Law of PRC on EIA has perfected the EIA system, more and more problems are exposed with the rapid development of economy, such as the scope of the environmental impact assessment, public participation and legal responsibility.This paper will analyze the history of EIA, the current laws and regulations, management mechanism and achievements in an objective way, and point out the weakness of management and the lack of public participation, then look for how to improve the EIA, which will promote the further development of EIA.KEYWORDS: environment , Environmental Impact Assessment Law, development ，shortage, improvement

II

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目 錄

中國環(huán)境影響評價法規(guī)的不足與完善研究.......................................................................................................I 前 言....................................................................................................................................................................1 第1章 環(huán)境影響評價法的出現(xiàn)及發(fā)展............................................................................................................3 1.1 國際方面...............................................................................................................................................3 1.2 國內(nèi)方面...............................................................................................................................................3 第2章 中國環(huán)境影響評價法規(guī)存在的若干問題............................................................................................6 2．1 內(nèi)容簡陋，立法思想落后................................................................................................................6 2.2 環(huán)境影響評價的范圍過窄...................................................................................................................7 2.3 評價主體單

一、程序設(shè)計不合理.......................................................................................................8 2.4 缺乏對替代方案的環(huán)境影響評價.......................................................................................................8 2.5 公眾參與機(jī)制不足...............................................................................................................................9 2.6 評審及審批機(jī)制的規(guī)定不健全...........................................................................................................9 2.7 強(qiáng)制性不夠.........................................................................................................................................10 2.8 監(jiān)管存缺陷，法律責(zé)任不健全..........................................................................................................11 第3章

中國環(huán)境影響評價法規(guī)的完善........................................................................................................12 3.1 改變環(huán)境影響評價的立法理念.........................................................................................................12 3.2 增加對國家政策等宏觀、戰(zhàn)略性活動的環(huán)境影響評價.................................................................12 3.3 建立多級評價主體.............................................................................................................................13 3.4 增加對替代方案的環(huán)境影響評價.....................................................................................................14 3.5 完善環(huán)境影響評價中的公眾參與....................................................................................................14 3.6 完善環(huán)評的評審和審批機(jī)制.............................................................................................................15 3.7 加大環(huán)保執(zhí)法力度.............................................................................................................................16 3．7.1 執(zhí)法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)是解決我國環(huán)保執(zhí)法不力的首要工作.......................................16 3.7.2 集中清理整頓違法行為..........................................................................................................16 3.8 加強(qiáng)監(jiān)管，明確責(zé)任.........................................................................................................................17 3.8.1 嚴(yán)格環(huán)評隊伍監(jiān)管..................................................................................................................17 3.8.2 法律責(zé)任的完善......................................................................................................................17 結(jié) 論..................................................................................................................................................................19 謝 辭..................................................................................................................................................................20 參考文獻(xiàn)............................................................................................................................................................21

III

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前 言

二十世紀(jì)四十年代后，全球經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，由此帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題，環(huán)境惡性事件經(jīng)常發(fā)生，人們開始關(guān)注自身活動對環(huán)境的影響，并提出了建設(shè)環(huán)境友好型社會。所謂環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。主要包括有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費方式，無污染或低污染的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品，對環(huán)境和人體健康無不利影響的各種開發(fā)建設(shè)活動，符合生態(tài)條件的生產(chǎn)力布局，少污染和低損耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)，人人關(guān)愛環(huán)境的社會風(fēng)尚和文化氛圍。黨的十八大報告再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，指出必須把建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，并突出建設(shè)生態(tài)文明。而加強(qiáng)環(huán)境影響評價，是建設(shè)環(huán)境友好型社會的重要保護(hù)措施之一。環(huán)境影響評價制度是環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的幾項重要的環(huán)境管理制度之一，環(huán)境影響評價（Environmental Impact Assessment，英文縮寫為EIA），是指實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，是指是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。日本《環(huán)境科學(xué)大辭典》中定義為：環(huán)境影響評價是指在制定開發(fā)計劃和進(jìn)行建設(shè)項目時，事前對于這一開發(fā)計劃和建設(shè)項目將給大氣、水體、土壤、生物以及由他們組成的環(huán)境系統(tǒng)造成何等影響，其結(jié)果又將對人類的健康、生活、環(huán)境和自然環(huán)境，以及經(jīng)濟(jì)、文化、歷史環(huán)境造成何等影響所進(jìn)行的調(diào)查、預(yù)測和評價。盡管世界各國的專家、學(xué)者對環(huán)境影響評價的概念有多重闡述，但其基本意思是一致的，即環(huán)境影響評價是指對環(huán)境有影響的人類活動進(jìn)行預(yù)先評估，或者對擬議中的人類活動可能產(chǎn)生的環(huán)境后果進(jìn)行分析，即對于擬議中可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動進(jìn)行環(huán)境影響評價。環(huán)境影響評價是一項與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活等密切聯(lián)系的社會性活動，是運(yùn)用科技手段而做出的科學(xué)評價，具有前瞻性、預(yù)測性、科學(xué)性、技術(shù)性和內(nèi)容綜合性的特征。

就其意義而言，環(huán)境影響評價制度的建立和實施，乃是為了實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法“預(yù)防為主”的宗旨，從實踐來看，然而，要真正實現(xiàn)其立法目的，則要具體取決于環(huán)境影響評價制度在兩方面的決策導(dǎo)向：一是決策的民主化，二是決策的科學(xué)化。為了確保環(huán)境影響評價制度的真正落實，我國于2003年9月貫徹實施了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，環(huán)境影響評價法創(chuàng)造了一個新型的決策機(jī)制，是改變傳統(tǒng)決策的概念反映了公共決策是一

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個在當(dāng)代社會的發(fā)展趨勢，是一項民主化、科學(xué)化的決策機(jī)制。就民主化而論，環(huán)境影響評價拒絕了單一的決定、權(quán)利集中和壟斷，追求決策的分散性，認(rèn)為決策權(quán)既應(yīng)該在公共權(quán)力內(nèi)部分配，更應(yīng)該讓普通公民和社會組織共同分享。就其科學(xué)化而言，環(huán)境影響評價改變了以往決策過程中通常主要考慮經(jīng)濟(jì)因素和科技因素的片面做法，關(guān)注具有普遍利害關(guān)系的事項，主張制定一個平衡的決策，要全面考慮到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的作用，以及對社會和環(huán)境有可能造成的不利影響。

雖然我國已經(jīng)頒布了環(huán)境影響評價法，使中國的環(huán)境影響評價制度向前推進(jìn)了一大步，但在實踐中，與發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評價法規(guī)仍有較大差距，很多法律問題嚴(yán)重妨礙了環(huán)境保護(hù)政策的“預(yù)防為主”的方針的貫徹，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。因此加強(qiáng)環(huán)境影響評價法規(guī)及制度的的完善，具有不可估量的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。下面將就中國環(huán)境影響評價法的發(fā)展、資源短缺及改進(jìn)完善的方面進(jìn)行探討與研究。

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第1章 環(huán)境影響評價法的出現(xiàn)及發(fā)展

1.1 國際方面

環(huán)境影響評價的概念是在1964年加拿大召開的一次國際環(huán)境質(zhì)量評價的學(xué)術(shù)會議上提出來的。美國首次將環(huán)境影響評價作為一項法律制度進(jìn)行推廣實施。1969年美國《國家環(huán)境政策法》把環(huán)境影響評價作為聯(lián)邦政府管理中心必須遵循的一項制度。美國的環(huán)境影響評價制度確立以后，其他國家積極效仿研究，隨后不久世界一些先進(jìn)的工業(yè)化國家諸如日本、澳大利亞、法國、英國、德國、俄羅斯等等也相繼進(jìn)行環(huán)境影響評價立法。到了1996年在全球已經(jīng)有大約85個國家制定了有關(guān)環(huán)境影響評價的立法，而且隨著社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及全球經(jīng)濟(jì)一體化，越來越多的國際環(huán)境條約中都對環(huán)境影響評價制度作了規(guī)定，環(huán)境影響評價制度正逐步成為國際社會通用的一項環(huán)境管理制度和措施。

1.2 國內(nèi)方面

從1949年到1973年全國第一次環(huán)境保護(hù)會議這一期間，由于中國剛剛從戰(zhàn)爭中解放出來，溫飽問題尚未完全解決，全國集中力量發(fā)展農(nóng)業(yè)，工業(yè)化程度比較低，環(huán)境污染情況基本不存在或者說污染問題只在局部，并且處于萌芽狀態(tài)，人們對環(huán)境問題的認(rèn)識還停留在模糊的認(rèn)知階段。因此，在這一時期幾乎沒有環(huán)境立法或者環(huán)境立法零星，并且由于人們的認(rèn)識問題，零星的環(huán)境立法也僅僅針對嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為，對環(huán)境影響評價制度完全沒有概念。直到1972年聯(lián)合國斯德哥爾摩人類環(huán)境會議以后，我國派出代表團(tuán)參加會議，才逐漸開始了環(huán)境影響評價制度的探討和研究。盡管是受到了國外先進(jìn)國家經(jīng)驗的啟示，但事實上也有國內(nèi)的一些原因，在1972年官廳水庫發(fā)生嚴(yán)重的污染情況，影響了周邊居民的生活及生產(chǎn)，國務(wù)院就污染事件專門發(fā)出文件，第一次向全國發(fā)出了注意環(huán)境污染的警告。由于當(dāng)時正處于十年**時期，盡管我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活產(chǎn)生了嚴(yán)重的動蕩，然而在周恩來總理的重視關(guān)心下，我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)終于艱難而緩慢的逐步開始發(fā)展起來。1973年國務(wù)院第一次召開了全國性質(zhì)的環(huán)境會議，會上頒布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，1974年又頒布了《防治沿海水域污染暫行規(guī)定》、《放射防護(hù)規(guī)定》，1977年國家出臺了《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”開展綜合利用的幾項規(guī)定》。雖然這些規(guī)定都從不同方面或多或少涉及或提及到了環(huán)境影響評價這一名詞，但是環(huán)境影響評價作

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為一項制度終究沒有以任何法律制度的形式單獨出現(xiàn)。

1978年我國實行改革開放以后，中國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國的環(huán)境保護(hù)工作不僅逐步走上了法制的軌道，而且也吸收引進(jìn)了國外一些先進(jìn)的環(huán)保理論和經(jīng)驗做法。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》首次借鑒國外做法，對環(huán)境影響評價制度作了明文規(guī)定。該法第六條規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須防止對環(huán)境的污染和破壞。在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計、施工?！?980年的頒布了《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，1981年，為了全面落實環(huán)境影響評價制度，國家環(huán)境保護(hù)委員會、國家計委和國家經(jīng)委聯(lián)合修改了《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，對環(huán)境影響評價的范圍、內(nèi)容、程序作了具體規(guī)定。1986年國家又對《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》作了修訂，并頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，把實行環(huán)境影響評價的范圍從原來的基本建設(shè)項目擴(kuò)大到所有對環(huán)境有影響的建設(shè)項目。此后，又先后出臺了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價證書管理辦法》、《對持有“建設(shè)項目環(huán)境影響評價證書”單位的考核規(guī)定》、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價事后驗證規(guī)則》、《區(qū)域開發(fā)項目環(huán)境影響評價技術(shù)原則與方法》、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價的分類原則與方法》等一系列規(guī)章制度。1988年國務(wù)院審議通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)條例》、對1986年《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》進(jìn)行了補(bǔ)充、修改、完善并將之升格為行政法規(guī)。

除此之外，我國通過人大立法對環(huán)境影響評價制度作了多方面規(guī)定。1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第12條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評價，擬定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)計劃部門綜合平衡后，報同級人民政府批準(zhǔn)實施。”第13 條第二款規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，制定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護(hù)行政部門批準(zhǔn)，環(huán)境影響報告書批準(zhǔn)后，計劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書?！钡?6條規(guī)定：“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或使用?！?982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》、1988年《水法》、1995年《環(huán)境噪聲污染防治法》、1996年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2002年《環(huán)境影響評價法》等法律中分別對海洋、水、大氣、水資源、噪聲、固體廢物等的環(huán)境影響評價制度作了明確的規(guī)定。形成了較為完備的的環(huán)境影響評價法律制度體系。尤其是2003年正式實施的《中

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華人民共和國環(huán)境影響評價法》，作為國家對環(huán)境影響評價制度的最高立法，它對環(huán)境影響評價制度做出了更加系統(tǒng)、完善和明確的規(guī)定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

通過30多年來對環(huán)境影響評價對象、主體、程序、內(nèi)容、法律責(zé)任等作出修改、補(bǔ)充和完善，我國已經(jīng)初步建立了適應(yīng)立法制度的國家環(huán)境影響評價立法體系，該立法體系促進(jìn)了決策的科學(xué)化與民主化，為環(huán)境影響評價的科學(xué)發(fā)展提供了法律制度保障，也標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了一個嶄新的發(fā)展階段。

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第2章 中國環(huán)境影響評價法規(guī)存在的若干問題

環(huán)境影響評價制度是“預(yù)防為主”的原則的體現(xiàn)，是對傳統(tǒng)的發(fā)展模式和決策方式的一次改革，這次改革保證了社會的持續(xù)發(fā)展、健全了環(huán)境管理制度。對于加強(qiáng)建設(shè)項目管理、維護(hù)生態(tài)平衡有重要的意義，這也是我國現(xiàn)代環(huán)境法的主要內(nèi)容，這對于預(yù)防新的污染源的出現(xiàn)有極為重要的意義。雖然在環(huán)境影響評價制度的建設(shè)方面，我國已經(jīng)做了大量工作，我國環(huán)境影響評價制度的法律體系已經(jīng)形成相對比較完善的體系，內(nèi)容也更加豐富。它對于防止新的環(huán)境污染的出現(xiàn)，減緩我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞起了積極作用。但是，就我國環(huán)境影響評價制度的具體實施情況與世界其他國家比較來看，我國的環(huán)境影響評價制度還存在一些比較明顯的問題：

2．1 內(nèi)容簡陋，立法思想落后

2002年之前的環(huán)境影響評價主要依靠國務(wù)院的行政法規(guī)來執(zhí)行，也就造成了立法層次偏低的現(xiàn)實，客觀上不利于環(huán)境影響評價工作的全面推進(jìn)實施，不僅如此，法律規(guī)范的震懾作用也沒有充分體現(xiàn)出來。2002年《環(huán)境影響評價法》的頒布出臺，將《環(huán)境影響評價法》提高到國家立法的高度，這雖然初步解決了我國環(huán)境影響評價法規(guī)立法層次普遍偏低的事實，但這次新頒布的《環(huán)境影響評價法》的立法依然沒有擺脫我國立法的普遍單薄的怪圈。其實環(huán)境影響評價法律規(guī)范作為環(huán)境影響評價制度的法律保障，它應(yīng)該是一個法律系統(tǒng)，需要涉及到諸如行政法律、環(huán)境法律、刑事法律、民事法律和其他諸多的法律領(lǐng)域，這是一個具有高度復(fù)雜性和技術(shù)性的法律制度。然而縱觀新頒布的《環(huán)境影響評價法》卻僅僅只有五章三十八條，它作為一部專門規(guī)定環(huán)境影響評價制度的法律來說，內(nèi)容不得不用簡陋來形容。這就造成我國環(huán)境影響評價法律制度在內(nèi)容上過于簡略、籠統(tǒng)，有更多的彈性條款，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，可操作性不強(qiáng)，環(huán)保實體法與程序法相當(dāng)不平衡，對國際立法中某些先進(jìn)、科學(xué)的規(guī)定沒有及時采納，使得這一制度更加具有保守性，相對中國的具體情況而言很難在實踐中發(fā)揮作用。

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境管理工作中一項重要的法律制度，是具有預(yù)測性、客觀性、法定性、可行性、強(qiáng)制性的法律制度。然而我國《環(huán)境影響評價法》在沒有充分考慮面臨的問題前，就匆匆的頒布實施，這沿襲了我國立法中常見的那種立法機(jī)關(guān)沒有充分醞釀討

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論就進(jìn)行粗略立法，行政職能部門立刻配套出臺更加繁復(fù)的“實施細(xì)則”的老路子。這種做法，事實上，立法權(quán)限被“下放”，這再一次使得有關(guān)行政職能部門獲得了相當(dāng)大的立法權(quán)。這就難免使得制定出來的“實施細(xì)則”就有某種部門色彩，更加注重保護(hù)部門利益，這種做法也會因為缺乏“法的合法性”而受到質(zhì)疑。同時我國立法普遍提倡現(xiàn)實主義的立法，“立法多為‘主體立法’而非‘行為立法’，”對相關(guān)行為人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定往往不是根據(jù)其行為對環(huán)境產(chǎn)生了多大的影響，而是根據(jù)行為人所處的所有制形式以及組織形式的不同作出完全不同的規(guī)定，這往往會造成“相同行為具有不同處理方式”的法律上的不平等。這其實也就是說很多時候在環(huán)評過程中當(dāng)事人的法律地位是不平等。也就是說不同主體在同一程序中將會受到可能完全不同的待遇。同時由于環(huán)評法律系統(tǒng)是以環(huán)境管理為目的的法律規(guī)范系統(tǒng)，它調(diào)整的是人們在開發(fā)、利用、改善自己生活的活動中所產(chǎn)生的千絲萬縷的社會關(guān)系。所以環(huán)境影響評價制度當(dāng)中較強(qiáng)的體現(xiàn)出有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國家意志，這就把濃厚的行政色彩施加于整個環(huán)境影響評價法律中，一旦監(jiān)管不慎，環(huán)境影響評價法律規(guī)范甚至有可能會淪為個別行政部門部門劃分勢力范圍、爭奪部門利益的罪惡的工具。因此，個人認(rèn)為，落后的立法思想致使人民群眾難以接受環(huán)境影響評價法律體系，更不用談理解與遵守了，這也是導(dǎo)致環(huán)境影響評價法律缺乏超前性、預(yù)見性和生命力不強(qiáng)的根源。

2.2 環(huán)境影響評價的范圍過窄

雖然我國環(huán)境影響評價范圍的總體的趨勢是越來越大，然而在2003年開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二條關(guān)于環(huán)境影響評價的范圍也僅僅規(guī)定為主要是對規(guī)劃和建設(shè)項目實施過程可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，至于政策、立法等宏觀活動的環(huán)境影響評價活動并未涉及分毫。事實上，具體的建設(shè)項目對環(huán)境有一個直接的環(huán)境影響，這的確需要重視并進(jìn)行環(huán)境影響評價，而且世界上大多數(shù)國家也的確十分重視對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，但比起具體項目，國家的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)決策，區(qū)域和資源開發(fā)規(guī)劃，城市和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將產(chǎn)生更大、更廣、更深刻的環(huán)境影響評價。而且，環(huán)境影響評價相對于這些政策、方針等各部門的硬性指標(biāo)而言，無疑是一個軟性指標(biāo)，造成的危害往往具有潛伏期，加上決策者往往并不具備必要的環(huán)保知識，因此政策對環(huán)境可能造成的影響也就更加容易被人們忽視，常常是環(huán)境污染與破壞的損失造成了經(jīng)濟(jì)活動的“負(fù)外部性”，外部不經(jīng)濟(jì)性會逆轉(zhuǎn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成硬性約束，甚至是威脅的硬性約束。

況且具體建設(shè)項目對環(huán)境的影響是局部性的，而立法與政策則是全局性的、總體的影

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響，一旦決策失誤會帶來相當(dāng)范圍乃至全國的環(huán)境質(zhì)量有重大的損失和危害。而且在規(guī)劃的環(huán)境影響評價中，第七條也僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、而開發(fā)利用規(guī)劃，特別是對綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大的“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”并未納入該法的適用范圍。這就是說我國的環(huán)境影響評價法忽略了對國家政策等宏觀、戰(zhàn)略性活動的環(huán)境影響評價。可是縱觀國際社會，對重大決策環(huán)境影響評價已成為國際上環(huán)境影響評價發(fā)展的一個重要方向，由此看出我國的環(huán)境影響評價制度對國家宏觀決策的環(huán)境影響評價長期未能予以足夠的重視，這是中國的環(huán)境影響評價制度的立法的又一個重大缺陷。因此中國的環(huán)評立法需要從理論和實踐上進(jìn)行進(jìn)一步充實、豐富和發(fā)展，使環(huán)境影響評價能從點源評價擴(kuò)大到面源評價，從微觀層面擴(kuò)大到宏觀層面進(jìn)行評價。

2.3 評價主體單

一、程序設(shè)計不合理

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第十九條規(guī)定：“接受委托為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書，按照資質(zhì)證書規(guī)定的等級和評價范圍，從事環(huán)境影響評價服務(wù)，并對評價結(jié)論負(fù)責(zé)?！币簿褪钦f我國的環(huán)境影響評價工作必須是由取得相應(yīng)資格的評價單位承擔(dān)。這一單一的環(huán)評主體機(jī)制不利于復(fù)雜的環(huán)境影響評價工作的開展，而環(huán)境影響評價程序設(shè)計的不合理性又將會導(dǎo)致在實踐中因為利益驅(qū)動，環(huán)評單位在環(huán)境影響評價過程中擺脫不了建設(shè)單位的影響和制約，這必然會導(dǎo)致環(huán)評結(jié)果的不客觀、不科學(xué)、甚至于不真實，這都是客觀存在的。

2.4 缺乏對替代方案的環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價制度的目的是通過環(huán)境影響評價，為決策者提供關(guān)于擬議項目及其各種合理的替代方案的環(huán)境影響的信息，使其能夠在決策時通過掌握的充分的信息，做出正確的決策。然而中國的影響評價制度中缺乏對替代方案的規(guī)定。環(huán)境影響評價的書面形式是環(huán)境影響評價報告書，這也是其最終的表現(xiàn)形式。也就是說評價單位進(jìn)行環(huán)境影響評價的方案實際上是只有唯一的選項。這樣從根本上使得決策部門和公眾沒有選擇的機(jī)會，只能按照此方案作出評價?；蛘呒词褂袆e的可供替代的方案，也因為沒有進(jìn)行環(huán)境影響評價而只能按提供的唯一的方案進(jìn)行評價，這樣會使環(huán)境影響評價報告制度的作用大大降低。

比較而言，《美國國家環(huán)境政策法》重視對替代方案項目的分析、評價、篩選，明確

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規(guī)定環(huán)境影響說明必須有“擬議行動的各種替代方案”，目的是通過環(huán)境影響評估，選擇對環(huán)境不利影響最少的方案。我國《環(huán)境影響評價法》缺乏對替代方案的要求，不能完全反映環(huán)境與發(fā)展綜合決策和預(yù)防為主的思想。這不僅不能提供充分的、全面的科學(xué)信息給決策者，使其通過各方案的權(quán)衡與綜合最后做出最佳選擇，而且阻礙了環(huán)境影響評價制度的推行，環(huán)境影響評價制度的真正目的無法實現(xiàn)，如果是有利于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的項目，一旦不能通過評價將會影響中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.5 公眾參與機(jī)制不足

公眾的參與是環(huán)境影響評價程序的一個重要組成部分。中國的環(huán)境影響評價制度從產(chǎn)生直到1996年，公眾參與在一些重大的環(huán)境立法中并沒有沒有體現(xiàn)，這造成中國環(huán)保領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法松懈。近年來，中國在重大項目的環(huán)境影響評價中雖然引入了公眾參與環(huán)境影響評價，但廣度、深度不夠，且大多數(shù)情況也僅僅只是讓公眾表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)益要求而已，公眾參與環(huán)境影響評價也只是在環(huán)境影響報告書的編制過程中進(jìn)行而已，在政府審批決策時，很少組織聽證會等形式的公眾參與?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定“論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”，對公眾參與的規(guī)定較之于以前有了實質(zhì)性的進(jìn)展，提供公眾參與的法律也較之前多了許多，但該法對法律實踐中必須明確的一些內(nèi)容，如公眾如何參與、通過何種形式參與、在哪些階段參與、參與的范圍以及如何保障公眾參與等依然缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，并且還存在一些問題，集中表現(xiàn)在信息披露不夠公開、不夠充分、不夠及時，公眾參與范圍不全面，參與對象的代表性不強(qiáng)，缺乏必要的信息反饋等諸多方面。尤其是最近的“PX項目”引起昆明地區(qū)民眾的恐慌，引發(fā)了大量市民以各種形式進(jìn)行抗議，這充分暴露了我國公眾參與的不足和環(huán)境影響評價單位對公眾參與的不夠重視。

一般情況下，“環(huán)境影響評估制度的公眾參與強(qiáng)調(diào)愈早愈好，愈早期的參與，民眾以及各界的關(guān)切較容易有表現(xiàn)的空間。一旦評估工作已經(jīng)完成，民眾及各界對繁雜的數(shù)據(jù)作評論，開發(fā)單位接受意見的可能性也大為降低，將引發(fā)矛盾?！?/p>

2.6 評審及審批機(jī)制的規(guī)定不健全

《環(huán)境影響評價法》第九條規(guī)定，對規(guī)劃的環(huán)境影響評價的具體范圍由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)管理部門規(guī)定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。第二十三條所列的三種建

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設(shè)項目的環(huán)境影響評價由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批。對于第二十三條規(guī)定以外的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。由于周圍的地方保護(hù)主義的存在，有可能導(dǎo)致一些貧困地區(qū)因片面的追求經(jīng)濟(jì)利益而犧牲生態(tài)利益，尤其是犧牲與其鄰近的其他地區(qū)的生態(tài)利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉庫、建立污染大的化工廠等等。這樣，一些不符合生態(tài)要求的經(jīng)濟(jì)活動和項目，在這些兩不管或三不管地區(qū)就有可能會通過各地區(qū)他們自己的審批而被準(zhǔn)許付諸實施，使得環(huán)境影響評價的審批“名存實亡”。

同時,根據(jù)有關(guān)規(guī)定,建設(shè)項目環(huán)境影響評價單位的審批一般是環(huán)境保護(hù)行政主管部門和環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)境影響評價的項目,并指定相關(guān)部門或者其他部門召集人民政府代表和專家審查小組,對環(huán)境影響報告書審查,由同級人民政府或以上級別的地區(qū)構(gòu)成了市政當(dāng)局應(yīng)該后再做決定。環(huán)境影響報告書或登記表聽證會的行業(yè)主管部門,沒有行業(yè)主管部門、環(huán)境影響報告或登記表,有批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批的環(huán)境保護(hù)行政主管部門。在當(dāng)前環(huán)境影響評價體系,規(guī)劃的編制和審批機(jī)關(guān)的權(quán)威,在某種意義上是一個巧合,很容易使政府為了地方,短期目標(biāo)和行動反對環(huán)境保護(hù)甚至蒙混過關(guān)。和環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目只有授權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門,缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制,它可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力太大,導(dǎo)致環(huán)境問題。

2.7 強(qiáng)制性不夠

目前,中國的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級人民政府負(fù)責(zé)該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量,采取措施來改善環(huán)境的質(zhì)量”。出于恐懼的法律壓力,一些地方環(huán)境執(zhí)法部門更高的環(huán)境保護(hù)部門和地方政府采取欺騙、縱容非法企業(yè)尚未開始,所以經(jīng)常環(huán)評環(huán)境影響評估通常是在項目批準(zhǔn),一些在項目開始的時候,甚至只是在建設(shè)施工后。崗位評價沒有適當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評價的作用。在同一時間作為評價法律的許多條款的環(huán)境影響我們的國家大原則,實現(xiàn)不是在實際操作,很難在法律限定范圍內(nèi)全面展開。例如:如何確?！碍h(huán)境影響報告結(jié)論和評論作為一種重要的決策依據(jù)”我們發(fā)現(xiàn)很難找到一個明確的答案,現(xiàn)有的法律法規(guī)。缺乏措施和法規(guī)可行,容易使規(guī)劃環(huán)境影響評價作為一種形式作為一種流于形式。另一方面,中國的環(huán)境保護(hù)部沒有獨立的執(zhí)法地位,尤其是地方環(huán)保機(jī)構(gòu)、人員和資金是決定由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)境執(zhí)法的主要監(jiān)管責(zé)任當(dāng)?shù)丨h(huán)境并沒有得到相應(yīng)的權(quán)力,導(dǎo)致執(zhí)法情況尷尬,常常撞上一堵墻,失敗了。因為經(jīng)濟(jì)增長本身是由政府、環(huán)保部門應(yīng)對地方政府投資措施,很難嚴(yán)格監(jiān)督當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人支持這個項目。違反規(guī)劃環(huán)境影響評價的處罰太簡單,以反映處罰符合犯

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罪的原則,沒有形成足夠的威懾力。如計劃改變環(huán)境的不利影響,規(guī)劃環(huán)境評價結(jié)論誰監(jiān)督實現(xiàn),誰應(yīng)該承擔(dān)事故規(guī)劃環(huán)境評價的責(zé)任,這些都是沒有明確陳述?？傊?建設(shè)項目的環(huán)境管理松懈的現(xiàn)象也很普遍,嚴(yán)重影響了執(zhí)法機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門,同時,嚴(yán)重干擾的環(huán)境影響評估結(jié)果。

2.8 監(jiān)管存缺陷，法律責(zé)任不健全

中國的環(huán)境影響評價法律存在缺陷的監(jiān)督管理體系,突出的問題是權(quán)利分散的,當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門各個水平的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行了國家環(huán)境保護(hù)總局和地方政府、中央政府和地方政府建立了一個全職的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),但其他部門負(fù)責(zé)部門的一種特殊的環(huán)境保護(hù)工作政府職能管理、環(huán)境保護(hù)、水利、分散在環(huán)境保護(hù)、土地管理、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)管理部門的公安局的海洋系統(tǒng),港務(wù)局系統(tǒng)、職能部門的漁業(yè)系統(tǒng)。有些環(huán)保部門之間的權(quán)力和機(jī)構(gòu)重疊互相找借口,領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),爭奪管轄權(quán)。此外,對于一些重大建設(shè)項目,環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)在該項目批準(zhǔn)、建設(shè)、積極參與、跟蹤,及時的監(jiān)督,督促整改,但是由于系統(tǒng)的缺陷,不能實現(xiàn)。但一旦中途發(fā)現(xiàn)問題被迫關(guān)閉,很容易導(dǎo)致重大損失,環(huán)境保護(hù)行為的經(jīng)濟(jì)因素是損失超過了增益。

在環(huán)境影響評價活動,是建筑商、評估、批準(zhǔn)的三方主體,取決于環(huán)境影響評價的有效性的三方嚴(yán)格按照批準(zhǔn)、評估和審批。而在《環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》不是施工單位,評價單位的結(jié)論的環(huán)境影響評價和環(huán)境保護(hù)部門審批結(jié)論管理監(jiān)督和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制,使全面規(guī)定,以便在實踐中三方不認(rèn)真履行法定義務(wù)或職責(zé),沒有人承擔(dān)責(zé)任。在《環(huán)境影響評估法》雖然規(guī)定的環(huán)境保護(hù)部門,規(guī)劃編制單位、施工單位、審批部門責(zé)任,但是法律責(zé)任沒有指定的決策者,這是一個很大的缺陷,因為決策者起主要作用的,沒有決定,不會產(chǎn)生未來的責(zé)任問題,有必要進(jìn)行法律約束,建立責(zé)任體系。

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第3章 中國環(huán)境影響評價法規(guī)的完善

3.1 改變環(huán)境影響評價的立法理念

環(huán)境法律的化身是法治環(huán)境。環(huán)境法是指環(huán)境的開發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境的規(guī)則。環(huán)境法律的主題是政府作為對象的環(huán)境法律,政府行為接受約束的環(huán)境法規(guī)。最重要的變化的環(huán)境法律的立法理念是實現(xiàn)法律對環(huán)境立法理念。因此,環(huán)境法律應(yīng)該限制政府環(huán)境行為的影響,是第一個把“官”,不僅強(qiáng)調(diào)“人”。環(huán)境法是真正的限制政府,是政府的主要位置在對象的環(huán)境法律,而不是外界的環(huán)境法律的對象。因此,急需建立環(huán)境影響評價制度的民主和法治。核心內(nèi)容的法治是高度制度化的政府行為,尤其是高度制度化的政府決策行為。

3.2 增加對國家政策等宏觀、戰(zhàn)略性活動的環(huán)境影響評價

《環(huán)境影響評價法》第八條規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門、市地區(qū)的當(dāng)?shù)厝嗣裾陀嘘P(guān)部門,組織的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的專項規(guī)劃(以下簡稱專項規(guī)劃),應(yīng)在計劃草案提交審批,組織開展環(huán)境影響評價,并提出了環(huán)境影響報告給當(dāng)局審批的特殊計劃。“違反規(guī)定和立法的精神,是所有決策立法意圖產(chǎn)生重大影響的環(huán)境應(yīng)該被納入戰(zhàn)略環(huán)境影響的范圍,包括各種重要決策各級立法機(jī)關(guān)和各級政府及其職能部門,而不只是在市級以上的各級政府部門和部門負(fù)責(zé)規(guī)劃和政策。至于環(huán)境影響評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對環(huán)境的影響程度的計劃和實現(xiàn),而不是根據(jù)制定機(jī)關(guān)級別,而不是根據(jù)組織的功能,所以只要決策行為可能會產(chǎn)生重大環(huán)境影響的環(huán)境應(yīng)該包括在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的范圍。

但隨著提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,世界各國都越來越多的把立法政策戰(zhàn)略環(huán)境評價是環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容。因為環(huán)境行為的影響,不僅從建筑活動,主要來自于國家政策。開展環(huán)境影響評價政策和立法活動的局限性,除了一些決策者的知識,進(jìn)行全面評估的環(huán)境影響。在此基礎(chǔ)上,在政策、法律和法規(guī),修改和補(bǔ)充,直到終止,為了防止錯誤和誤導(dǎo)性的政策,在歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗告訴我們,霸道的政策是最重要的一個原因,導(dǎo)致生態(tài)和環(huán)境問題,例如:過去的人口政策,“農(nóng)業(yè)糧食為綱,工業(yè)鋼為綱”的政策,有一個顯著的負(fù)面影

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響,對生態(tài)環(huán)境、環(huán)境影響和建立主要國家政策評價體系是勢在必行的。如果你不通過這個源,環(huán)境問題是難以控制。因此,與規(guī)劃、政策無疑有更重要的地位,對環(huán)境的影響范圍更廣泛、更曠日持久,和影響的出現(xiàn)更加難以處理,所以它有更積極的意義上的環(huán)境影響評價政策,這是最好的方式協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價可以對人類開發(fā)活動的替代方案,累積環(huán)境影響,附加效應(yīng)、區(qū)域或全球的影響以及非工程(例如,造成的影響操作和管理模式)影響,環(huán)境風(fēng)險等在早期的政策、計劃或計劃階段充分考慮。

此外，進(jìn)行宏觀重大政策的環(huán)境影響評價，也有助于自然資源的合理配置、有計劃地控制環(huán)境質(zhì)量惡化、減少對環(huán)境的破壞。鑒于進(jìn)行重大決策環(huán)境影響評價的意義以及國外的經(jīng)驗，我國應(yīng)建立國家重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域和資源開發(fā)利用規(guī)劃，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等的環(huán)境影響評價。

3.3 建立多級評價主體

我國在這一方面可以參考借鑒一些俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定制度系統(tǒng)中的做法。在俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定制度，其評價主體大致可以分為兩類：國家主體和社會主體。國家主體包括俄羅斯自然保護(hù)和核安全部及其地方機(jī)關(guān)和俄羅斯衛(wèi)生保健部及其地方機(jī)關(guān)所建立的專門鑒定機(jī)構(gòu)──鑒定委員會。社會主體包括從事生態(tài)保護(hù)和生態(tài)評估的社會組織及其設(shè)立的生態(tài)鑒定機(jī)構(gòu)、對生態(tài)鑒定活動感興趣的其他機(jī)關(guān)、組織、企業(yè)、個人。從進(jìn)行生態(tài)鑒定的主體來看，俄羅斯法律并未規(guī)定社會生態(tài)鑒定必須是特定的國家機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)，只需是社會組織或其他社會團(tuán)體自行建立的生態(tài)鑒定機(jī)構(gòu)即可。環(huán)境保護(hù)民間組織或公民個人可以根據(jù)倡議要求針對某項特定的鑒定活動成立臨時性的生態(tài)鑒定小組或者生態(tài)鑒定委員會，完成既定的鑒定任務(wù)后隨之解散；也可以設(shè)立常設(shè)性機(jī)構(gòu)，對今后同類性質(zhì)和活動進(jìn)行生態(tài)鑒定。這樣，環(huán)境保護(hù)民間組織或公民個人在組織生態(tài)鑒定活動上擁有相當(dāng)大的主動權(quán)。

從生態(tài)鑒定的性質(zhì)看，社會生態(tài)鑒定不是法定的生態(tài)鑒定活動，它是基于社會組織或其他社會團(tuán)體，如生態(tài)保護(hù)團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)者協(xié)會、工會、青年聯(lián)合會、婦女聯(lián)合會等的倡議而進(jìn)行的生態(tài)鑒定活動。它具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿裕瓤梢耘c法定的國家生態(tài)鑒定同時進(jìn)行也可以單獨進(jìn)行。由此，環(huán)境保護(hù)民間組織或公民個人就可以不受政府機(jī)關(guān)的束縛，按照自己的意愿自由的進(jìn)行生態(tài)鑒定活動。盡管社會鑒定的結(jié)論僅具有推薦性質(zhì)，決策機(jī)關(guān)對鑒定對象作出決策時可以參考也可以不參考，但一般情況下，由于社會生態(tài)鑒定結(jié)論代

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表了公眾的意愿，一旦違背，決策機(jī)關(guān)將面臨強(qiáng)大的輿論壓力，因此決策就按多對生態(tài)鑒定的結(jié)論予以高度的重視。

因此, 為了適應(yīng)環(huán)境影響評價的復(fù)雜情況，希望我們國家在未來能給公眾非法定環(huán)境影響評估的權(quán)利，在立法、制定社會和環(huán)境影響評價,環(huán)境影響評價主體多層次,以建立一個多層次的評價主體和適應(yīng)各種類型的環(huán)境影響評估對象。

3.4 增加對替代方案的環(huán)境影響評價

科學(xué)的決策應(yīng)該遵循優(yōu)先的原則,即在幾個備選方案中權(quán)衡利弊,確定最優(yōu)方案。在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價,環(huán)境影響評價應(yīng)規(guī)定選擇內(nèi)容立法,反映了環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和預(yù)防思想。美國、加拿大、日本和其他國家及世界銀行和其他機(jī)構(gòu)非常注重“替代方案”?！懊绹鴩噎h(huán)境政策法”關(guān)注替代項目分析、評價和篩選,確定環(huán)境影響評價的提出,必須有“行為選項”。國際趨勢和國外經(jīng)驗表明,環(huán)境影響評價的核心是分析備選方案?？梢哉f,沒有選擇,法律系統(tǒng)的環(huán)境影響評價已經(jīng)失去了最重要的意義。

環(huán)境影響評價不是找任何環(huán)境影響評價的發(fā)展項目,但發(fā)現(xiàn)任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)是最好的項目計劃。這意味著所有可能的替代項目必須是在一個特定的項目做具體承諾,審查其成本和收益,包括規(guī)劃、選址、技術(shù)、工藝和材料都必須被考慮。因此,根據(jù)環(huán)境影響評價的內(nèi)涵,立法上應(yīng)加強(qiáng)提供替代方案,明確規(guī)定了系統(tǒng)的環(huán)境影響評價必須包括替代品。在書的評價是環(huán)境影響的要求,規(guī)定應(yīng)該不同的情況下需要提交的基本方案和替代,實現(xiàn)全面的考慮和選擇最好的線路,努力實現(xiàn)環(huán)境影響最小化,成本最小化,獲得最大化的利益。

3.5 完善環(huán)境影響評價中的公眾參與

公眾參與必須落實在制度上，同時也要求給公眾參與創(chuàng)造條件。環(huán)保法第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！边@是公眾參與在立法上的體現(xiàn)，也是公眾參與的法律依據(jù)。

在今后的立法和相應(yīng)的配套法規(guī)制定過程中，國家應(yīng)該鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)，允許政府、社會團(tuán)體、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、當(dāng)?shù)鼐用竦雀黝惞娡ㄟ^法定的方式參與環(huán)境影響的評估、審查與監(jiān)督等活動，建立環(huán)境影響評價聽證制度、結(jié)果公示制度，將公眾參與環(huán)境影響評價過程法律化、洛陽理工學(xué)院畢業(yè)設(shè)計論文

程序化、規(guī)范化，克服公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實障礙，使國家在環(huán)境影響評價上對公眾有效的開放，實現(xiàn)國家和公眾的良性互動。

要建立真正的公眾參與，必須對以下幾方面進(jìn)行加強(qiáng)：首先，明確規(guī)定公眾的介入時機(jī)及介入方式。環(huán)境影響評價法中應(yīng)規(guī)定規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)或建設(shè)項目者都應(yīng)該公告何時何地舉行聽證會或公證會，提前發(fā)放有關(guān)環(huán)境影響評價的相關(guān)信息，然后征求公眾意見，并且公證會或聽證會后，公眾可以對環(huán)境影響報告書有不同的意見，并可提出書面意見。其次，實行環(huán)境信息公開，加強(qiáng)公眾參與。信息公開是政府執(zhí)法公平公正的前提，只有將信息進(jìn)行公開，才能保證公民的真正參與。因此，環(huán)境影響報告書草擬之后，在報送審批機(jī)關(guān)之前，應(yīng)盡早地把環(huán)境影響報告書（包括戰(zhàn)略環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評的環(huán)境影響報告書）的全文（而非摘要）全部公開，可以在報紙上刊載，也可以在電視上宣告，而且也應(yīng)該在利益相關(guān)者的密集地區(qū)公示公告，以征求公眾的意見，并且在此期間，規(guī)劃或建設(shè)項目的編制機(jī)關(guān)都應(yīng)盡量為公眾提供環(huán)評的有關(guān)信息、資料，并提供解答。再次，建立對公眾意見的回應(yīng)制度，切實將公眾意見落到實處。編制機(jī)關(guān)或項目者征求意見的法定期限屆滿后，應(yīng)根據(jù)各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公眾提出的意見，對環(huán)境影響報告草案進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。在環(huán)境影響報告書制作完成之后，應(yīng)送給提出意見的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或公眾。如果公眾意見沒有被采納的應(yīng)對其說明理由，并且向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出審批時，一并附上。如公眾不滿意編制機(jī)關(guān)或建設(shè)項目者的理由，還應(yīng)賦予其訴訟權(quán)利，保證公眾能真正參與其中，發(fā)揮監(jiān)督作用。最后，建立不同專業(yè)、部門的專家、學(xué)者組成的專家系統(tǒng)，共同完善評價過程，尤其是對民間環(huán)境保護(hù)力量的整合。

3.6 完善環(huán)評的評審和審批機(jī)制

為了防止地方主義的干擾，使我國環(huán)境影響評價工作真正發(fā)揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權(quán)的中央級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)和被授權(quán)的省級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)。前者主要負(fù)責(zé)中央政府政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價及跨省區(qū)的對環(huán)境有重大影響的區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價的評審。剩余的環(huán)境影響評價由后者負(fù)責(zé)，包括本省的政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價及區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價的評審。賦予兩種環(huán)境影響評價的審批結(jié)論具有同等的法律效力。其審批機(jī)構(gòu)均為被授權(quán)的環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)，被專門授權(quán)的省級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)是被專門授權(quán)的中央級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)在各省的派出機(jī)構(gòu)，省級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)直接受中央環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)的的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)。立法還應(yīng)加強(qiáng)對審批部門的法律約束，以保證環(huán)境影響評價立

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法目的的實現(xiàn)。同時將審批程序改為環(huán)保部門一審負(fù)責(zé)制，即在公眾參與的基礎(chǔ)上，有具有審批權(quán)限的環(huán)保部門組織有關(guān)專家對環(huán)境評價報告進(jìn)行評審，在專家評審結(jié)論的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)對環(huán)境評價報告的審批。這樣既簡化了程序，又提高了工作效率。

為避免規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上的重合問題，應(yīng)明確具體的編制機(jī)關(guān)，設(shè)立專門的審批機(jī)關(guān)，使其二者明確分離，防止機(jī)構(gòu)重合帶來的權(quán)力重合問題，并注意在其中加大專家和公眾的意見所占的比例。其次，對于建設(shè)項目的環(huán)評文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批的情況，應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)評的組織管理。建立專門的建設(shè)項目審查委員會、環(huán)評專家委員會和專家小組，負(fù)責(zé)建設(shè)項目的環(huán)評工作，審查意見必須作出肯定或否定的結(jié)論，以此作為是否批準(zhǔn)的依據(jù)。確保審批機(jī)關(guān)的權(quán)威性、專業(yè)性、科學(xué)性，避免行政部門的干預(yù)。

3.7 加大環(huán)保執(zhí)法力度

3．7.1 執(zhí)法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)是解決我國環(huán)保執(zhí)法不力的首要工作

確立環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨立執(zhí)法地位，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，對于環(huán)境影響評價制度尤其重要，研究加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)的措施和辦法，加強(qiáng)環(huán)保部門與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與配合。采取多種手段，逐步理順體制、健全機(jī)制、強(qiáng)化法治、增強(qiáng)能力，逐步改變環(huán)保執(zhí)法地位不明確的現(xiàn)狀。

3.7.2 集中清理整頓違法行為

要組織各地對違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的地方保護(hù)政策進(jìn)行集中清理整頓，促進(jìn)這些地區(qū)政府發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)環(huán)境法制觀念，改善執(zhí)法環(huán)境。開展環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究工作。對不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)和發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目違法行為不予查處或報告的環(huán)保部門，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任；落實各級政府的環(huán)保責(zé)任，對地方政府、部門、和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部存在的玩忽職守、濫用職權(quán)、違法違紀(jì)、充當(dāng)違法排污企業(yè)的保護(hù)傘、損害群眾利益的行為進(jìn)行查處。

3.7.3 建立和完善環(huán)評制度執(zhí)行的長效機(jī)制

建立政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，落實政府環(huán)保責(zé)任制；建立聯(lián)合辦案制度，通過部門聯(lián)席會議定期協(xié)調(diào)工作；繼續(xù)公開查處環(huán)境違法行為，逐步建立企業(yè)環(huán)境行為定期公布制度，加強(qiáng)公眾和輿論的監(jiān)督作用；對所有審批的項目，將通過信息公開等手段進(jìn)行長期的跟蹤

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監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法情況，予以查處；加大執(zhí)法力度，豐富執(zhí)法手段，嚴(yán)厲打擊污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法犯罪行為，徹底查處環(huán)境危害嚴(yán)重的大案、要案，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.8 加強(qiáng)監(jiān)管，明確責(zé)任

3.8.1 嚴(yán)格環(huán)評隊伍監(jiān)管

針對我國一些環(huán)評單位為利益而而放棄原則的歪風(fēng)，應(yīng)加大整頓環(huán)評行業(yè)的秩序，具體措施有：加大對環(huán)評持證單位的日常監(jiān)管力度；參照環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)體系，制定規(guī)范化、可操作性強(qiáng)的環(huán)評工作質(zhì)量管理程序和要求；加大對環(huán)評中違規(guī)行為的的處罰力度；嚴(yán)格環(huán)評單位資質(zhì)準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化環(huán)評責(zé)任追究；嚴(yán)格環(huán)評隊伍監(jiān)管，推行環(huán)評工程師職業(yè)資格制度。此外應(yīng)通過引進(jìn)境外環(huán)評機(jī)構(gòu)參與國內(nèi)環(huán)評市場、完善競爭機(jī)制，促進(jìn)我國環(huán)境影響評價質(zhì)量與效率的提高，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)環(huán)評市場化改革。

3.8.2 法律責(zé)任的完善

我國的環(huán)境法律責(zé)任可分為三類：環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任。三者的構(gòu)成要件不同，所以區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差異。在環(huán)境影響評價法律制度中我們講到的法律責(zé)任一般是行政責(zé)任。

《環(huán)境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對決策者的法律責(zé)任卻沒有規(guī)定，不能有效的調(diào)動其履行職責(zé)的積極性?！董h(huán)境影響評價法》對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、建設(shè)單位及環(huán)評單位的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責(zé)任規(guī)定，但仍需進(jìn)一步完善。

《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評主體的規(guī)定過于原則，沒有明確劃分。這樣在實踐當(dāng)中建設(shè)者、評價者、審批者就有可能不認(rèn)真履行其法定義務(wù)或法定職責(zé)，易造成環(huán)評流于形式，因此，應(yīng)細(xì)化三者的具體責(zé)任。

編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)因沒采納公眾意見、審查意見而造成重大環(huán)境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導(dǎo)致污染或環(huán)境破壞嚴(yán)重者，應(yīng)追究法律責(zé)任。

在法律責(zé)任篇應(yīng)該增設(shè)以下幾條：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出該項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的申請而卻未申請，建設(shè)單位擅自開工并且建設(shè)項目已經(jīng)完成的，應(yīng)處以50萬以下的罰款，給環(huán)境造成影響比較惡劣的，建設(shè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。第二條，為執(zhí)行環(huán)境影響評價公眾參與的報告

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書，環(huán)保部門不予審批；從事環(huán)評的單位在環(huán)境影響報告書隱匿公眾意見或?qū)娨庖娮魈摷儆涗浀?，由授予環(huán)境影響評價資格的環(huán)境保護(hù)主管部門吊銷其評價資格證書，并處以罰款；建設(shè)單位對公眾提出的合理建議不予采納而開工建設(shè)，由負(fù)責(zé)審批的環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令其停止生產(chǎn)，并處以罰款。

總之，健全的法律責(zé)任制度是法律權(quán)威與尊嚴(yán)的根本所在，在環(huán)境影響評價中，完善責(zé)任的承擔(dān)，尤其是要加強(qiáng)刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，寬嚴(yán)相濟(jì)，才能保障環(huán)境影響評價的順利進(jìn)行。18

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結(jié) 論

環(huán)境影響評價作為一種重要的手段,一個重要的環(huán)境法律制度體系，為了實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo),環(huán)境影響評價法律具有重要的理論和實踐意義,因為中國開始實施系統(tǒng)時間不長,況且現(xiàn)實情況的千變?nèi)f化,環(huán)境影響評價法規(guī)和和我國的其他法律一樣。有一個循序漸進(jìn)的過程,逐步發(fā)展和完善,隨著各種問題的出現(xiàn), 甚至在執(zhí)行過程中遭遇抵抗,但是作為一個新生事物，其生命力還是相當(dāng)旺盛的，我們只有在實踐中逐漸發(fā)現(xiàn)、解決問題才能不斷進(jìn)步、提高和完善。我相信只要我們銳意進(jìn)取，環(huán)境影響評價制度在中國會越來越完善,這將極大地促進(jìn)繁榮和發(fā)展中國的環(huán)境影響評估工作

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謝 辭

在本論文的寫作過程中，我的導(dǎo)師張青老師傾注了大量的心血。張老師為人隨和熱情，治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。在論文的整個寫作過程中，張老師給我提出了許多寶貴的意見和建議，從選題、定題開始，一直到最后論文的修改、潤色、定稿，張老師始終認(rèn)真負(fù)責(zé)的給與我深刻而細(xì)致的指導(dǎo)，幫助我開拓研究思路，給予了我很大的幫助。正是張老師的無私幫助和熱忱鼓勵，我的畢業(yè)論文才能夠得以順利完成。在此，真誠的感謝張老師百忙之中對我的悉心指點。

在大學(xué)期間，我也一直在不斷成長、成熟，感謝大學(xué)期間為我打下堅實基礎(chǔ)的各科老師，以及關(guān)心我成長的各位系、院領(lǐng)導(dǎo)。

同時也感謝與我一起成長的各位同學(xué)、室友、朋友。謝謝你們生活和學(xué)習(xí)上的關(guān)心幫助，謝謝你們陪我走過大學(xué)生活。謝謝你們！

通過本次論文，我學(xué)到了許多知識，跨越了傳統(tǒng)教育的體制束縛，并且由原來的被動學(xué)習(xí)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥膶で笾R。在論文寫作過程中，查閱了大量的資料，搜集了許多相關(guān)的文獻(xiàn)，培養(yǎng)了自學(xué)能力和動手能力。通過一次次的修改，我懂得了作學(xué)問的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，懂得了理論與實踐結(jié)合的重要性，論文讓我的認(rèn)識有一個很大的提升。

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第四篇：農(nóng)業(yè)旅游建議研究論文

摘要：黑龍江省豐富的自然資源和文化資源為農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)條件，但黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游目前還處于初級階段，農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品還只是雛形，黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游面臨著資金不足、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、缺乏特色等問題。本文根據(jù)黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀及其問題，提出了黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞：黑龍江省；農(nóng)業(yè)旅游；建議

近年來，人們生活水平不斷提高，促使旅游不斷向多元化、多領(lǐng)域發(fā)展。隨著城市化進(jìn)程的加快，人們渴望回歸大自然，觀賞田園風(fēng)光，參與農(nóng)業(yè)活動。黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游還處于初級階段，農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品還只是雛形，在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中存在許多問題。

1黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的現(xiàn)狀

1.1社會認(rèn)識明確

農(nóng)業(yè)旅游是第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，對提高人們的生活水平和生活質(zhì)量，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，帶動高效特色農(nóng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都起到了巨大的促進(jìn)作用。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，無論是各級黨委、政府，還是基層管理部門，對發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的認(rèn)識正在得到不斷更新［1］。政府部門積極鼓勵廣大農(nóng)民利用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游，加大對農(nóng)業(yè)旅游的資金投入，加大對農(nóng)業(yè)旅游的宣傳力度，廣大人民逐漸從不了解農(nóng)業(yè)旅游到積極開展農(nóng)業(yè)旅游轉(zhuǎn)變。由于農(nóng)村中一小部分文化程度較高的人率先開辦家庭農(nóng)業(yè)旅游項目，從中獲得財富，使得廣大勞動人民對發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游有了新的認(rèn)識，積極開展農(nóng)業(yè)旅游活動，主動與旅游部門進(jìn)行溝通與咨詢，開發(fā)并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)旅游項目。隨著農(nóng)業(yè)旅游業(yè)的發(fā)展和普及，旅游者也充分了解了農(nóng)業(yè)旅游的內(nèi)涵，不再認(rèn)為農(nóng)業(yè)旅游僅僅是從事農(nóng)業(yè)活動，因此參加農(nóng)業(yè)旅游活動游客的數(shù)量不斷增加。隨著旅游者的需求不斷增強(qiáng)，促使農(nóng)業(yè)旅游不斷向多樣化、多領(lǐng)域、全方位發(fā)展。

1.2具備了良好的基礎(chǔ)條件

黑龍江省地域遼闊，四季分明，風(fēng)景獨特，農(nóng)業(yè)旅游資源極為豐富，農(nóng)耕文化歷史悠久，民俗風(fēng)情豐富多彩，具有下列良好的基礎(chǔ)。

1.2.1具備了優(yōu)越的生態(tài)資源

黑龍江省土地條件居全國首位，擁有遼闊而肥沃的黑土地，是世界著名的三大黑土地帶之一，同時也是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度比較高。黑龍江省現(xiàn)有耕地近932萬hm2，草原面積753.2萬hm2，擁有高等植物2000多種，陸生野生動物470多種，全省天然濕地面積占全國天然濕地的1/7，水資源較豐富。這些優(yōu)越的生態(tài)資源，為黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)。

1.2.2具備了豐富的文化資源

在漫長歲月中，黑龍江省逐漸形成獨具特色的挹婁文化、龍山文化、北大荒文化等。作為金、清兩朝的發(fā)祥地，黑龍江省歷史文化悠久。19世紀(jì)時，帝國主義國家入侵我國東北地區(qū)，同時，也帶來了不同的飲食文化、建筑風(fēng)格、先進(jìn)的科技等。另外，除了漢族以外，黑龍江省還聚居著赫哲族、達(dá)斡爾族、鄂倫春族等46個少數(shù)民族，不同民族文化各具特色，使黑龍江省地域差異性較明顯，從而使黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游資源具有獨特性，黑龍江省發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游已具備豐富的文化基礎(chǔ)。

1.3具備了特殊的地緣優(yōu)勢條件

黑龍江省地處東北地區(qū)，是我國緯度最高、經(jīng)度最東的省份，擁有中國兩個地理位置極點———北極漠河（中國唯一一個可以看到極晝及北極光的地方）和東極撫遠(yuǎn)縣（中國最早迎接太陽的地方）。黑龍江省北部與俄羅斯相鄰，邊境線長約2981km，邊境城市異國風(fēng)情濃郁，界河界湖風(fēng)景秀麗，為黑龍江省吸引了大量國內(nèi)外游客。特殊的地理位置決定了黑龍江省是中國與俄羅斯、朝鮮、韓國等國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流的重要窗口，是東北亞國家和歐洲國家主要旅游目的地之一。

1.4形成了一些新的模式

黑龍江省獨具特色的生態(tài)資源、文化資源以及地緣優(yōu)勢，為黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游具有其獨特的模式，發(fā)展模式可以大致概括為以下四點。第一，利用花草果木開展觀光旅游。近年來，為了使經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三大效益統(tǒng)一，黑龍江省廣泛開展退耕還林，大面積種植果樹經(jīng)濟(jì)林，在郊區(qū)建立動植物園、采摘園。為了加強(qiáng)游客在園林中觀賞和參與，這些地方一般都在公園里設(shè)置了旅游線路，設(shè)立各種景點或飾品，有些景區(qū)推出個性化服務(wù)，例如在園中出租自行車、小火車、觀光旅游車等，吸引游客來觀光旅游。第二，開展民俗旅游。黑龍江省除了漢族以外，還聚居著赫哲族、達(dá)斡爾族、鄂倫春族等46個少數(shù)民族，保存了完好的民族傳統(tǒng)文化。一些地方利用空置的房間舉辦民族風(fēng)俗節(jié)日、品嘗特色美食、開辦特色旅館等，吸引游客參與到農(nóng)業(yè)旅游中來。第三，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技旅游。近年來，黑龍江省不斷引進(jìn)國內(nèi)外高科技和花草新品種，使農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)四季姹紫嫣紅，景區(qū)內(nèi)花草、果木、動物等品種眾多。園內(nèi)根據(jù)不同的品種劃分為多個區(qū)域，并設(shè)計一條科學(xué)的旅游路線。景區(qū)內(nèi)配有自動化灌溉系統(tǒng)，提高了工作效率，解放了農(nóng)村勞動力。有些地方還將玻璃溫室、采用無土栽培技術(shù)等用于農(nóng)業(yè)旅游活動中，游客對此感到十分好奇。第四，建立綠色農(nóng)業(yè)基地。黑龍江省地處我國東北邊陲地區(qū)，土地肥沃，是世界三大黑土地帶之一，黑土地開發(fā)歷史比較晚，破壞程度輕，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品沒有受到污染，價值比較高。據(jù)了解，2012年，黑龍江省綠色食品經(jīng)濟(jì)總量居全國首位，獲得中國馳名商標(biāo)的綠色食品已達(dá)15個。截至2012年，黑龍江省綠色有機(jī)食品企業(yè)增加到550家，其中年產(chǎn)值超億元的企業(yè)增加到68家，黑龍江省綠色有機(jī)食品已經(jīng)發(fā)展為14個大類、2000多個品種。早在2006年，黑龍江省就參與了第一屆哈爾濱國際經(jīng)貿(mào)洽談會綠色食品展、綠博會暨東北四省第六屆中國區(qū)農(nóng)博會和中國國際產(chǎn)品交易會活動。目前，黑龍江省對綠色食品標(biāo)志管理、產(chǎn)品檢驗、環(huán)境監(jiān)測、人員培訓(xùn)等有關(guān)工作都制定并實施了相應(yīng)的規(guī)章制度。

2黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游存在的問題

2.1發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的資金投入不足

黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游還處于初級階段，需要大量的資金投入，有的地區(qū)很多支持農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的政策或項目并沒有實施，不利于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。因此，黑龍江省旅游農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)所需資金不足，已成為當(dāng)前影響黑龍江省旅游業(yè)發(fā)展的突出問題［2］。黑龍江是一個農(nóng)業(yè)大省，雖然農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較好，但是投資的主體始終沒有解決，解決農(nóng)業(yè)旅游所需資金問題是黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的重中之重。

2.2基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善，有待更新

第一，農(nóng)業(yè)旅游地點分布在距離城市比較近的郊區(qū)，或在比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村和山村。由于我國城鄉(xiāng)貧富差距比較大，農(nóng)業(yè)旅游的基礎(chǔ)設(shè)施一般都相對落后，鄉(xiāng)村道路質(zhì)量差，污水垃圾隨處可見，水電設(shè)施不完善，使游客感到諸多不便。許多農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)只重視景點景區(qū)的利益及收入，忽視了景區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與保養(yǎng)。一些景區(qū)管理者在配套基礎(chǔ)設(shè)施還沒有建設(shè)完畢時就急于開發(fā)利用；一些景區(qū)不重視對景區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施的保養(yǎng)，致使景區(qū)內(nèi)設(shè)施老化，經(jīng)常發(fā)生一些安全事故，使游客望而止步；而部分老景區(qū)的配套服務(wù)設(shè)施比較落后，難以滿足當(dāng)今游客多樣化的需求，直接影響了游客的體驗感受。第二，從事農(nóng)業(yè)旅游的服務(wù)人員大多是廣大農(nóng)民，文化素質(zhì)不太高，沒有接受過正規(guī)的培訓(xùn)，整體的接待服務(wù)水平比較低。第三，資金投入不足也是黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施不健全的原因之一。

2.3缺少文化內(nèi)涵和自身獨有的農(nóng)業(yè)特色

現(xiàn)在很多地方的農(nóng)業(yè)旅游都只局限于單純的自然田園風(fēng)光觀光，無法滿足游客對文化品位的需求［3］。由于缺乏科學(xué)統(tǒng)一的總體發(fā)展規(guī)劃和專業(yè)的設(shè)計，農(nóng)業(yè)旅游逐漸出現(xiàn)了相互模仿，低水平重復(fù)開發(fā)的現(xiàn)象。盲目的模仿之風(fēng)漸漸改變了廣大農(nóng)民原有的農(nóng)耕文化和特色民俗文化，導(dǎo)致鄉(xiāng)土氣息日益被沖淡。相互競爭，規(guī)模比較小，景點較分散，缺乏文化內(nèi)涵和自身特色。同時，忽略了游客在農(nóng)業(yè)旅游中的參與性，使游客在農(nóng)業(yè)旅游活動中興趣不大。

2.4缺少健全的管理體制

一方面，從事農(nóng)業(yè)旅游的服務(wù)人員大多數(shù)是農(nóng)民，文化程度不高，農(nóng)民開辦農(nóng)業(yè)旅游項目，投資少、收益快，在利益的驅(qū)使下，有些地方不講條件，沒有標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量低下，只要有利可圖，人們就一哄而上。這些造成人為的破會或農(nóng)業(yè)旅游資源的流失，資源過度開發(fā)利用，農(nóng)業(yè)耕地被占用，人造景觀的不協(xié)調(diào)，等等。有些地方農(nóng)民為了獲得利益，不惜犧牲游客利益，出現(xiàn)了欺客、宰客的現(xiàn)象，使農(nóng)業(yè)旅游信譽(yù)掃地，這對于農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)景點的開發(fā)極為不利。另一方面，在對農(nóng)業(yè)旅游區(qū)的管理上，農(nóng)業(yè)、國土、水利、工商、稅務(wù)、規(guī)劃等多個部門都能插手管理，存在旅游管理的條塊分割、職能交叉、管理重復(fù)、政出多門等諸多問題，從而使旅游管理缺乏效率和力度［4］。

2.5季節(jié)性差異性大

黑龍江省位于我國東北部，地形復(fù)雜，四季分明，冬季寒冷而漫長，夏季涼爽，春秋兩季比較短暫，各地四季形成了顯著的差異，使黑龍江省的農(nóng)業(yè)旅游也具有明顯的季節(jié)性，淡旺季反差特別明顯。夏季時，樹木豐茂，氣候宜人，農(nóng)村是城市人們避暑游玩的好去處，此時是農(nóng)業(yè)旅游的旺季；冬季，黑龍江省寒冷而漫長，城市人們除了去大型滑雪場滑雪外不愿外出旅游，此時是農(nóng)業(yè)旅游的淡季。明顯的季節(jié)差異使農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展受到很大的影響。除此之外，黑龍江省是一個多民族雜居的邊疆省份。包括漢族在內(nèi)的48個民族，各民族有著悠久的歷史。不論在飲食、服飾、居住、節(jié)慶、婚姻等諸多方面的風(fēng)俗習(xí)慣以及宗教文化信仰、心理素質(zhì)等都有所不同，導(dǎo)致黑龍江省各地區(qū)的農(nóng)業(yè)旅游地域性比較強(qiáng)，每個地區(qū)農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展水平各不相同。

3發(fā)展黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的建議

第一，廣開財路來源，加大資金的投入。解決黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)建設(shè)資金投入不足的問題，主要還是要依靠政府加大資金投入來緩解。因此，我國政府要廣開財路，加大對農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)的資金投入，加大旅游投融資體制的改革力度，適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)旅游貸款利息，實行多元化的投資渠道，鼓勵農(nóng)民建立農(nóng)業(yè)旅游合作社，并配備專業(yè)人士加以指導(dǎo)或管理。政府部門也可以積極鼓勵并幫助農(nóng)民招商引資，擴(kuò)大景點景區(qū)規(guī)模，實施統(tǒng)一化管理，等等。

第二，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高接待服務(wù)水平。農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)的可進(jìn)入性越高，景區(qū)各方面設(shè)施會更完善，農(nóng)民的旅游意識較強(qiáng)、素質(zhì)較高，再加上其自身的農(nóng)業(yè)旅游資源具有特色，對游客才有較強(qiáng)的吸引力［5］。因此，農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)必須不斷健全完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高接待服務(wù)水平。一方面，農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)要認(rèn)識到景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，加大投資力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；聘請一些專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施維修人員，定期保養(yǎng)或維修景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅可以減少景區(qū)內(nèi)的安全事故，也可以延長基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命。另一方面，各地要重視建設(shè)一支高水平、高素質(zhì)的管理團(tuán)隊與服務(wù)人員隊伍，可以采取定期培訓(xùn)、“走出去”、“引進(jìn)來”學(xué)習(xí)外地先進(jìn)經(jīng)驗相結(jié)合等多種方式，提高從業(yè)人員的接待服務(wù)水平；政府為農(nóng)民提供免費的農(nóng)業(yè)旅游知識課程，鼓勵從事農(nóng)業(yè)旅游的農(nóng)民積極參加一些管理和接待的專業(yè)課程，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)；政府派專業(yè)人士教授農(nóng)民接待游客的方法或技巧，不斷提高從業(yè)人員的文化素質(zhì)和道德水平，并注意精心樹立當(dāng)?shù)亓己玫慕哟?wù)形象，重視品牌建設(shè)，制定星級評價標(biāo)準(zhǔn)，以榜樣的力量帶動全面文化素質(zhì)和接待服務(wù)水平的提高。

第三，挖掘區(qū)域資源潛力和文化內(nèi)涵，打造資源特色。在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展過程中，只有在內(nèi)容和形式上充分體現(xiàn)文化特色和民族特色，具有鮮明地域特色和不同的文化內(nèi)涵，對旅游者才有吸引力，才能形成黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的良好形象。因此，黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)應(yīng)該立足于當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，因地制宜，深度挖掘當(dāng)?shù)刭Y源的文化內(nèi)涵，打造資源特色。首先，要突出農(nóng)業(yè)旅游的自然性。黑龍江省具有豐富的農(nóng)業(yè)旅游資源，應(yīng)該打造具有原始?xì)庀?、民風(fēng)淳樸的農(nóng)村景觀，建設(shè)具有農(nóng)村氣息的小村莊形象，保留原有的農(nóng)村建筑風(fēng)格和居住特點，減少周圍新建高層建筑物對農(nóng)業(yè)旅游造成的視線污染，保存農(nóng)村特色。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)旅游項目，形成自己獨有的風(fēng)格。其次，黑龍江省是一個多民族雜居的省份，不同的民俗習(xí)慣和節(jié)慶活動形成了多種具有濃郁鄉(xiāng)土氣息的民俗文化和民間藝術(shù)。深度挖掘各民族民俗文化，展現(xiàn)各民族文化的內(nèi)涵，使農(nóng)業(yè)旅游與各民族民俗文化相結(jié)合，在各民族聚居的地方，建立以民俗風(fēng)情、飲食等為特色的民族村，開展度假、休閑、體驗等形式的農(nóng)業(yè)旅游活動。傳承和發(fā)揚(yáng)各個民族的民間文化藝術(shù)和民間工藝品，滿足游客多樣化和個性化的需求。

第四，健全農(nóng)業(yè)旅游的管理體制。健全農(nóng)業(yè)旅游的管理體制，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游快速發(fā)展的關(guān)鍵，所以農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展必須建立一套健全的規(guī)章制度，并要求農(nóng)民嚴(yán)格依照有關(guān)農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)方面的規(guī)章制度辦事，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)旅游項目審批、建設(shè)的基本程序與步驟逐步開展。建立一套靈活的管理體制，并成立一個由旅游、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門組成的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)旅游的各項工作。聘請專業(yè)的設(shè)計人員對資源進(jìn)行合理統(tǒng)一規(guī)劃，提高工作效率、降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)營成本，避免跟風(fēng)模仿和重復(fù)開發(fā)的現(xiàn)象。創(chuàng)新管理模式，鼓勵農(nóng)民建立農(nóng)業(yè)旅游合作社，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)旅游的規(guī)模和種類，增加投入資金，提高農(nóng)業(yè)旅游的專業(yè)化程度。

第五，注重產(chǎn)品類型的創(chuàng)新，因地制宜。從黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展現(xiàn)狀來看，其農(nóng)業(yè)旅游活動的開展大多停留在簡單的欣賞花卉、采摘瓜果蔬菜、燒烤等表面，還有很大的發(fā)展空間。而且黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的季節(jié)性比較強(qiáng)，所以，黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展必須要注重產(chǎn)品類型的創(chuàng)新。冰雪是黑龍江省最獨特的自然風(fēng)光，農(nóng)業(yè)旅游可以在冬季時在村子內(nèi)，放置一些精美的冰雕，開設(shè)冰雕大賽、親子堆雪人比賽、冰刀賽、雪地打雪仗等項目。

參考文獻(xiàn)：

［1］王杜春，司靜波.黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游資源開發(fā)的現(xiàn)狀、問題以及對策［J］.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，（03）:21-22.［2］張桂蘭，劉敏，張序強(qiáng).黑龍江省發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢及戰(zhàn)略［J］.北方論叢，2003，（04）:26-27.［3］張德成，朱若男.關(guān)于黑龍江省農(nóng)業(yè)旅游的思考［J］.學(xué)習(xí)與探索，2004，（02）:1-2.［4］劉婧，張培.國內(nèi)農(nóng)業(yè)旅游管理探微［N］.中國旅游報，2008-02-25（007）.［5］楊銘鐸，焦翠翠.基于旅游特點的黑龍江農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展思路［J］.商業(yè)時代，2009，（04）:103-104.

第五篇：廉政建設(shè)論文：中國與新加坡廉政建設(shè)比較研究

廉政建設(shè)論文：中國與新加坡廉政建設(shè)比較研究

【中文摘要】如何將腐敗盡可能地控制在最小范圍內(nèi),使其不至于危害國家的發(fā)展戰(zhàn)略,同時通過廉政建設(shè),使國家政治體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性互動,是一個復(fù)雜而深刻的問題。新加坡政府經(jīng)過數(shù)十年的探索和努力,建立了具有自身特色的高效廉政體系,它在廉政建設(shè)方面的成功經(jīng)驗是值得中國借鑒的。本文擬通過對中國與新加坡的廉政建設(shè)進(jìn)行比較研究,總結(jié)兩國的經(jīng)驗,從中找出差異和共同點,并為中國廉政建設(shè)提供可行性的參考。本文分為引言、正文和結(jié)語三個部分。引言部分簡單介紹本選題的依據(jù)和意義,對國內(nèi)外研究中國和新加坡廉政建設(shè)的主要文獻(xiàn)進(jìn)行綜述,并說明本文的研究內(nèi)容和結(jié)構(gòu)安排。正文分為五章,分別對中國與新加坡的廉政預(yù)防機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、懲處機(jī)制和教育機(jī)制進(jìn)行具體的比較,評析它們的運(yùn)行效能,在評析對照中找出中國廉政建設(shè)的經(jīng)驗與不足。最后從中國的社會現(xiàn)實出發(fā),在合理借鑒新加坡經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,從經(jīng)濟(jì)、制度、文化和公民社會四個維度,提出加強(qiáng)中國廉政建設(shè)的總體思路。本文認(rèn)為,中國的廉政建設(shè),必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,進(jìn)一步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),同時堅持科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)作用；健全廉政法制建設(shè),推進(jìn)政治體制改革與創(chuàng)新；培育社會廉政文化,構(gòu)建廉潔價值體系；大力發(fā)展公民社會,促進(jìn)社會自治自律。結(jié)語部分對全文進(jìn)行概括總結(jié),展望中國廉政建設(shè)的未來。

【英文摘要】How to contain corruption to a minimum extent

as much as possible, to the manner as not to endanger the country’s development strategy, and through honest politics construction, to realize the positive interaction between the political system and economic development, are all complex and profound issues.After decades of exploration and efforts, the Singapore government has established a clean and efficient governance system of its own characteristics.China and Singapore have similar political and cultural background, China can learn from Singapore’s successful experience in the construction of clean and efficient government.Through a comparative study of clean and honest government construction between China and Singapore, this paper will sum up the

experience of the two country to find out the differences and similarities, and to explore the experience of Singapore clean government for China.There are three parts of preface、text and conclusion in this paper.In the preface, the basis and

significance of the topic were introduced briefly, China and Singapore on domestic and foreign research literature on the construction of the clean government in China and Singapore will be summarized、introduced and analyzed, and describe the content and structure arrangements of this study.The text is divided into five chapters.It conducts specific comparison

between two countries on following aspects, like the preventive mechanism, supervision mechanism, punishment mechanism and education system of the clean governance, in order to analyze their operating performance, to find out the experience and lack of clean government construction in China.Based on China’s social reality, the last chapter tries to sum Singapore’s experience up in a reasonable manner through the dimension of economic, institutional, cultural, and civil society, and propose to strengthen the general concept of clean government construction in China.This paper argues that China’s clean government construction must take economic development as the center, to further develop the socialist market economy, while maintaining command of the role of the scientific development concept;improve the integrity and legal system, promote political reform and innovation;cultivation of social and cultural integrity, build clean value system;to develop civil society and promote social self discipline.In the Conclusion part, the whole text will be summarized, and looking forward to the future of clean and honest government construction in China.【關(guān)鍵詞】廉政建設(shè) 預(yù)防機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制 懲處機(jī)制 教育機(jī)制

【英文關(guān)鍵詞】clean and honest government construction

preventive mechanismsupervision mechanismpunishment mechanismeducation mechanism

【目錄】中國與新加坡廉政建設(shè)比較研究

3-4ABSTRACT4-5摘要1.1 選題

1.3 第1章 引言9-15依據(jù)和意義9-10

研究內(nèi)容及結(jié)構(gòu)14-15

較15-261.2 研究現(xiàn)狀與文獻(xiàn)綜述10-14第2章 中-新廉政建設(shè)的預(yù)防機(jī)制比2.1.1 2.1 新加坡廉政建設(shè)的預(yù)防機(jī)制15-18

嚴(yán)格的公務(wù)員選拔和錄用制度15-16

廉政義務(wù)規(guī)范16-17

17-182.1.2 周密的公職人員2.1.3 實行政務(wù)公開,減少腐敗機(jī)會2.2.1 不2.2 中國廉政建設(shè)的預(yù)防機(jī)制18-23

斷完善的公務(wù)員廉政勤政保障機(jī)制19-20

廉政規(guī)范立法建設(shè)20-212.2.2 深入推進(jìn)的2.2.3 成立國家預(yù)防腐敗局,加強(qiáng)廉

2.2.4 對公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的逐步改

第政預(yù)防組織建設(shè)21-22革22-232.3 中-新廉政預(yù)防機(jī)制的比較分析23-26

3章 中-新廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制比較26-34

設(shè)的監(jiān)督機(jī)制26-29

26-273.1 新加坡廉政建3.1.1 獨立權(quán)威的反貪機(jī)構(gòu)27-293.2 中國廉3.1.2 嚴(yán)密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

29-31政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制

制29-30

30-313.2.1 反腐職能機(jī)構(gòu)的制度約束機(jī)3.2.2 多重監(jiān)督形式構(gòu)成的責(zé)任約束機(jī)制3.3 中-新廉政監(jiān)督機(jī)制的比較分析31-34第4章 中-新廉政建設(shè)的懲處機(jī)制比較34-42

設(shè)的懲處機(jī)制34-374.1 新加坡廉政建4.1.1 完備嚴(yán)密的廉政立法

34-364.1.2 及時嚴(yán)厲的腐敗行為查處36-374.2 中國廉政建設(shè)的懲處機(jī)制37-39

律法規(guī)37-38

38-394.2.1 不斷完善的反腐肅貪法4.2.2 在腐敗案件查處上的不懈努力第54.3 中-新廉政懲處機(jī)制的比較分析39-42

章 中-新廉政建設(shè)的教育機(jī)制比較42-49

設(shè)的教育機(jī)制42-45

42-43

43-44

44-455.1 新加坡廉政建5.1.1 最高領(lǐng)導(dǎo)人以身作則,率先垂范5.1.2 加強(qiáng)對公職人員”心治”教育,倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神5.1.3 倡導(dǎo)儒家價值觀,培養(yǎng)社會廉政文化5.2 中國廉政建設(shè)的教育機(jī)制45-47

45-465.2.1 重5.2.2 堅持以

5.3 中視公仆意識教育和實踐,倡導(dǎo)為人民服務(wù)群眾路線為基礎(chǔ)的工作方法教育,密切干群關(guān)系46-47

-新廉政教育機(jī)制的比較分析47-49

經(jīng)驗,走中國特色的反腐倡廉道路49-65

心,用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)廉政建設(shè)50-54

指導(dǎo),在發(fā)展中推動廉政建設(shè)50-51第6章 合理借鑒新加坡6.1 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中6.1.1 以科學(xué)發(fā)展觀為6.1.2 大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,6.1.3 完善社會主義

6.2 健全廉政法制

6.2.1 健全反腐肅貪立為廉政建設(shè)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)51-52市場經(jīng)濟(jì)體制,減少尋租和腐敗機(jī)會52-54建設(shè),推進(jìn)政治體制改革與創(chuàng)新54-58

法,違法必究懲處必嚴(yán)

權(quán)力制約機(jī)制55-57

職人員財產(chǎn)透明度

值體系58-6157-5854-556.2.2 科學(xué)配置公共權(quán)力,完善6.2.3 推行財產(chǎn)申報和公開制度,增強(qiáng)公6.3 培育社會廉政文化,構(gòu)建廉潔價6.3.1 吸收中國傳統(tǒng)文化精髓,將廉潔納入社會

主義核心價值體系

樹立廉潔從政觀念

價值體系的社會基礎(chǔ)

自治自律61-65

設(shè)61-6258-5959-6060-616.3.2 強(qiáng)化公職人員廉政教育,牢固6.3.3 注重公民廉潔教育,夯實廉潔6.4 大力發(fā)展公民社會,促進(jìn)社會6.4.1 鼓勵非政府組織發(fā)展,推進(jìn)公民社會建6.4.2 拓寬利益表達(dá)渠道,充分發(fā)揮公民社會的參與

結(jié)論與展望65-66致謝和監(jiān)督效用62-65

66-67

參考文獻(xiàn)67-69攻讀學(xué)位期間的研究成果