第一篇：上海市實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的必然性及現(xiàn)狀和發(fā)展模式研究

上海市實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的必然性及現(xiàn)狀和發(fā)展模式研究

上海農(nóng)村面臨自然人口老齡化、高齡化和流動老齡化的壓力。上海早在1979年就進入人口老齡化城市行列（1999年10月，中國已跨入了老齡社會的行列）。據(jù)預測，上海人口老齡化進程在21世紀初的前十年較為平緩，2010年至2020年老齡化高速發(fā)展，2015年，全市60周歲及其以上的老年人將占全市總人口的24.9%。(2)本市老年人口還呈現(xiàn)高齡化的趨勢，人口預期壽命從1995年的76.0歲上升到2000年的78.8歲。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，年輕人的城鎮(zhèn)化速度遠遠高于老年人的城鎮(zhèn)化速度，因此農(nóng)村人口老齡化形勢更為嚴峻。在農(nóng)村，大多數(shù)老年農(nóng)民的現(xiàn)狀是一元積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障（絕大多數(shù)人不享有退休金和醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險未普及且保險水平低），從經(jīng)濟來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此，農(nóng)民老有所養(yǎng)必將成為上海農(nóng)村面臨的一個重大的什會問題。

4.城鄉(xiāng)社會保障的一體化是解脫上海郊區(qū)農(nóng)村土地社會

保障功效的必然要求

社會保障是農(nóng)村土地對農(nóng)民重要的功效之一。土地對農(nóng)民有提供就業(yè)的功效、經(jīng)濟收益功效、社會保障功效、土地增值收益功效等。我們研究表明，發(fā)達地區(qū)，土地對農(nóng)民的功效主要是社會保障功效、土地增值收益功效、就業(yè)功效等。土地對農(nóng)民的社會保障功效表現(xiàn)在兩個層面：一個層面是通過擁有對土地所有權的成員權取得社會救濟等社會保障的權利。中國的農(nóng)村社會保障，是和戶籍制度聯(lián)系在一起的，目前農(nóng)村的社會保障是屬地管理。農(nóng)民只有取得當?shù)丶瘓F成員權（與土地所有權的成員權相對應），才能在需要社會保障時得到一定保障。第二個層面，即土地提供農(nóng)民最基本生活保障的功效，即當農(nóng)民沒有機會從其他途徑取得收益時，在自己承包的土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)，可以取得基本生活需要的糧食、蔬菜和柴禾。這是其他社會保障機制殘缺情況下土地提供給農(nóng)民的社會保障。

在城鎮(zhèn)化過程中，要使農(nóng)村過剩勞動力從經(jīng)營土地上轉移出來，就要使農(nóng)民從土地對農(nóng)民提供社會保障中解脫出來，就要尋找相應的社會保障的替代機制。完善的類似于城鎮(zhèn)社會保障的農(nóng)村社會保障，是一個好的選擇。

二、上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會保障現(xiàn)狀

1.上海市城鄉(xiāng)社會保障對比分析

上海市是我國市場經(jīng)濟基礎上社會保障制度比較完善的地區(qū)，但城鄉(xiāng)社會保障存在著較大的差異。從社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安臵、自愿補充社會保險、住房公積金制度等方面比較看出，上海市城鄉(xiāng)社會保障差異較大，如表1所示。

2.上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會保障存在的問題

從前面的分析可以看出，與城市社會保障相比，農(nóng)村社會保障存在以下的問題：

第一、農(nóng)村社會保障的法制化程度比較低

根據(jù)筆者收集到的不完全資料統(tǒng)計，目前正在執(zhí)行的、由上海市制定的直接關系居民社會保障的文件有28個，只涉及城鎮(zhèn)居民的14，只涉及農(nóng)村居民的2個（農(nóng)村居民養(yǎng)老保險），既涉及城鎮(zhèn)居民又涉及農(nóng)村居民的個保險水平有差別或資金來源有差別的7個，涉及到城鄉(xiāng)社會保障管理沒有明顯

差別的5個。

社會保障制度需要強有力的法律法規(guī)來支撐，在國務院已經(jīng)制定的條例中，極少有屬于規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)。上海市農(nóng)村社會保障初步建立了養(yǎng)老和社會救助的基本框架，但遠沒有城鎮(zhèn)社會保障體系完備。

第二，農(nóng)村社會保障制度實施機制脆弱

上海市農(nóng)村社會保障所需要的合法的籌資機制、嚴格的管理機制、穩(wěn)定的保障機制、有效的運行機制、完善的監(jiān)督機制都不健全。這就影響農(nóng)村社會保障工作的開展，使農(nóng)村社會保障處于落后地位。

第三，農(nóng)村社會保障實施范圍窄，覆蓋面小

廣大農(nóng)村地區(qū)除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五?！敝贫韧?，除對在企事業(yè)單位有較穩(wěn)定職業(yè)的職工要求建立社會養(yǎng)老保險，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有納入社會保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等則主要靠自我保障、家庭保障。長期以來，政府對農(nóng)民的社會保障局限在救災救濟、優(yōu)撫安臵等項目上。政府對農(nóng)村的

社會保障的投入與城鎮(zhèn)相比簡直是微乎其微。

第四，農(nóng)村社會保障資金來源不盡合理，未能體現(xiàn)全社會的責任

目前上海市農(nóng)村社會保障資金來源是以農(nóng)民個人繳納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。

第五，農(nóng)村社會保障，陷入了“就農(nóng)村談農(nóng)村社會保障的陷阱”

目前，改革實踐和理論研究仍然未能突破城市鄉(xiāng)村社會保障制度改革和建設兩個獨立的小圈子，這是上海社會保障制度改革的一大誤區(qū)——由農(nóng)村自己解決農(nóng)村的社會保障問題。事實上，上海市農(nóng)村不可能解決上海市農(nóng)村社會保障問題。因為：(1)大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不能依靠農(nóng)業(yè)致富，甚至在耕地減少的情況下連基本的最低生活保障也難以維持，2000年第產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的1.8%（見表2）。(2)農(nóng)村勞動者的素質低，在就業(yè)競爭中往往處于劣勢。結果是耕地減少的同

時農(nóng)業(yè)勞動力轉移不了。1990-2000年，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從11.1%上升到11.9%，第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員由59.3%下降到42.1%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重由29.6%上升到46%。(3)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)徘徊，農(nóng)民從非農(nóng)就業(yè)中所得不能有大幅度提高。(4)城鄉(xiāng)收入差距大。上海郊區(qū)農(nóng)民2000年人均純收入達到5596元，城鎮(zhèn)居民人均收入17000元左右，因此，靠農(nóng)村解決農(nóng)村社會保障的問題不可能達到城鄉(xiāng)社會保障的一體化。

附圖

三、上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化的基本思路和模式

1.基本思路

我們的思路是(1)先把制度建立起來，保障水平逐步提高；(2)建立獨立于集體和企事業(yè)單位之外，適應社會主義市場經(jīng)濟需求的資金來源多元化、結構多層次、管理信息化、服務社會化、籌資渠道穩(wěn)定可靠、資金安全平衡高效的社會保障體系；(3)建立健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療，失業(yè)、生育、工傷等社會保險，鼓勵開展補充保險和商業(yè)保險；(4)完善社會救助制度，健全社會福利、優(yōu)撫安臵和社會互助體系，大力發(fā)展社會慈善事業(yè)；(5)各項社會保險金實行社會發(fā)放，保

護勞動者的利益。

上海市郊區(qū)農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障一體化可分兩步走：第一步是首先建立與城鎮(zhèn)類似的社會保障體系，建立以基本保險法定化、補充保險市場化、救助保險社會化為主要機制的農(nóng)村社會保障體系；第二步是逐漸提高社會保障的水平，實行政府、企業(yè)、個人共同籌資的機制，加大征繳力度，以逐步提高保障水平；完善城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保三種養(yǎng)老保險制度之間可轉換、相銜接的機制，達到與城鎮(zhèn)社會保障的徹底接軌。

2.基本模式——“三維社會保障制度”

由“基本保障”、“補充保險”、“附加保險”這三個層次組成。其核心內(nèi)容可以簡述如下：

建立覆蓋全市城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但范圍廣。凡上海市公民都有權享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉(xiāng)預防和基本衛(wèi)生保?。ū热绯青l(xiāng)婦幼保健和防疫接種疫苗等等），不同地區(qū)間保障水平可以有適當差別?；颈Ｕ嫌沙青l(xiāng)社會福利、城鄉(xiāng)社會救助和城鄉(xiāng)優(yōu)

撫安臵、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等組成?；颈Ｕ喜捎檬芤婊鶞手?，資金來源以財政支出為主，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。

建立市級統(tǒng)籌的補充保險。該層次的保障水平略高，是基本保障的補充，保障范圍包括所有企業(yè)（國有、集體、混營、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）和事業(yè)單位的職工及政府公務員、農(nóng)民。屬于法定強制性保障。保障費用由企業(yè)和職工各按職工工資額的一定比例繳納，采用所在企業(yè)交納“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的方式。保障項目主要是失業(yè)、工傷、生育保險與在養(yǎng)老和健康基本保障之上的養(yǎng)老、健康保險等社會保險。補充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。

農(nóng)村集體為其成員繳納一定的社會保障金。如果集體成員在某單位工作，單位可為其繳納有關規(guī)定社會保障比例部分的，農(nóng)村集體成員可以選擇由單位繳納和集體繳納，如果選擇由單位繳納的，集體給予一定的額外補充。集體的資金主要來源于土地流轉過程所得和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所得。在征地、土地流轉過程中，除了按國家有關征地政策繳納個別安臵人員的社會保障費用外，還要充分考慮本集體其他成員社會保障的問題，應該在所得中以強制形式繳納集體農(nóng)民的補充社會

保險金。

建立以商業(yè)性保險為主的附加保險。該層次主要是為那些不滿足于基本保障和補充保險的經(jīng)濟收入較高的公民提供保障，屬自愿性質。保費完全自負或由個人愿意支付保費的職工與雇主協(xié)商共同支付保費，但國家可給予某些稅收優(yōu)惠。

四、結論

上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化是城鄉(xiāng)一體化過程的必然選擇。

上海市農(nóng)村社會保障雖然取得了一定的成績（在全國范圍內(nèi)做得比較好），但距城鄉(xiāng)一體化的要求還有很大的差距。

實現(xiàn)上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化，采取分兩步走的思路。

上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化過程中，建立“三維社會發(fā)展模式”：建立覆蓋全市城鄉(xiāng)的法定的基本保障、建立市級統(tǒng)籌的補充保險、建立以商業(yè)保障為主的附加保險。

第二篇：漸進式統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

作者：陳天祥,饒先艷 來源：本站整理 發(fā)布時間：2010-05-14 13:56:00

一、文獻評估和問題的提出

一段時期以來，關于中國要不要城鄉(xiāng)社會保障一體化的問題，學術界一直存在著分歧和爭論，這種分歧和爭論主要集中在一體化的必要性和可行性方面。支持一體化的學者認為，它是平等的公民權利、統(tǒng)一市場、減低管理成本和緩和社會矛盾維護社會穩(wěn)定的必然要求，其可行性建議包括由政府、雇主和雇員共同出資建立社會保障基金、開征社會保障稅、建立統(tǒng)一的社會保險管理機構等。①反對一體化的意見也有不少，理由主要是認為目前中國的經(jīng)濟發(fā)展水平還較低、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差別大，因而建立統(tǒng)一的社會保障體系只能是一個長期目標，而不宜作為現(xiàn)實的社會保障政策。

另一種是折衷的意見，從操作上看更具有可行性。這種觀點認為，城鄉(xiāng)一體化中社會保障制度要統(tǒng)一但標準有別，或“條塊”統(tǒng)一但城鄉(xiāng)有別，一體化應主要集中于對人們基本生存權和健康權的保障方面，即“小保障”模式。③相較于前兩種意見，這一主張更具有現(xiàn)實可行性。

本文傾向于第三種折衷的觀點，即我國應適時推動能滿足居民基本生存權和健康權的城鄉(xiāng)社會保障一體化體系。這里所講的一體化并不是說城鄉(xiāng)的社會保障水平和標準完全一致，而是指根據(jù)中國國情，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會保障結構，在社會保障制度設計上把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步縮小城鄉(xiāng)之間在基本社會保障方面的差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的有機統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)居民均能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶”。2003年新一屆中央領導集體提出包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的科學發(fā)展觀后，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設就成了一個重要的政策方向。中共十七大報告更是強調要實現(xiàn)“社會公平正義”，建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召開的中共十七屆三中全會則明確提出構建“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”和城鄉(xiāng)“公共服務一體化”，并提出了2020年的中期目標，即“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”，從而使城鄉(xiāng)社會保障一體化的政策十分明朗。我們知道，社會保障制度大多數(shù)情況下都是較典型的“由政府命令和法律引入和實行”的強制性制度變遷，⑤政府創(chuàng)新制度的意愿縣決定制度變遷的主導因素之一。另外，一些地方政府已經(jīng)或者即將進行城鄉(xiāng)社會保障一體化的積極嘗試，如：本文中要探討的廣東省東莞市城鄉(xiāng)基本社會保障一體化實踐；廣東、浙江、吉林和海南等省均已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)了最低生活保障全覆蓋；而更多的地市一級層次政府正在著手部署實現(xiàn)某一個單項社會保障領域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；在2007年3月召開的全國人大會議上，北京、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)先后提出了在未來幾年建立覆蓋當?shù)厝w居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系?？梢灶A見，城鄉(xiāng)一體化的實踐將會在中國的大地上成為一股強大的社會建設潮流，其勢不可阻擋。因此，現(xiàn)在再討論要不要推進城鄉(xiāng)社會保障一體化已變得毫無意義了，我們更應該努力探討一體化的現(xiàn)實途徑，為這一中國史無前例的實踐提供知識支持。

然而，當我們?yōu)g覽已有研究成果的時候，卻不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，已有的探討中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的研究成果多停留于諸如一體化的必要性、可行性以及主觀定性地提出了若干構想這樣一些簡單的表象上面，而沒有深入一體化的具體實踐之中，屬于“紙上談兵”，使人難以把握中國國情F的城鄉(xiāng)社會保障一體化的真實世界，也難以為其提供具體的有可操作性的政策建議。個別研究雖然探討了城鄉(xiāng)一體化的實踐形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，沒有告訴人們一體化過程中需要解決哪些具體問題以及如何解決這些問題。再者，城鄉(xiāng)社會保障一體化作為一種制度安排，是一個動態(tài)的演變過程，這就決定了我們也必須從過程這一角度去探討其中的規(guī)律，諸如啟動機制、過渡機制和城鄉(xiāng)銜接機制等。有鑒于此，本文根據(jù)中國國情，在總結已有研究成果和政府相關政策文件的基礎上，描繪出城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的主要問題和解決問題的基本途徑，并在比較中借鑒，嘗試性構建基于過程和實踐形式的一體化模式，然后選擇東莞市為案例，探討其實踐途徑。

之所以選擇東莞市為案例，是因為根據(jù)筆者所掌握的材料，它是國內(nèi)率先全面實現(xiàn)了三大保障（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障）城鄉(xiāng)一體化的地級市。另外，東莞的案例與曹耳東等所描述的上海浦東新區(qū)的案例不同，它并沒有經(jīng)過“農(nóng)民市民化”這一過渡階梯，而是采取“循序漸進、小步快走”的方式較快地實現(xiàn)了農(nóng)村居民與城市居民社會保障水平的大體一致，是另一種一體化的模式，具有一定的典型意義。本研究實地調查的時間分為兩個階段：第一階段是2007年7～9月的集中調研，對東莞市社保局工作人員進行深度訪談，了解東莞市社會保障制度創(chuàng)新的背景、進程、成效和存在的問題，并收集了大量的文獻材料，包括政府的規(guī)范性文件、政府公報、工作總結、社保制度內(nèi)容簡介、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。此外，還訪談了15位莞籍農(nóng)（居）民，側重了解他們對東莞市農(nóng)村社會保障制度變遷的整體感受及受益狀況。第二個階段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的補充性調查，通過實地訪談、電話采訪和郵件來往等對已獲得的資料和數(shù)據(jù)進行核實、擴充和修改。

二、“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化 模式的提出及釋義

（一）城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的基本問題 1．城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目是什么？

中國的國情決定了我們不能采取一些西方國家（如西歐）那樣的包括多項保障項目的城鄉(xiāng)社會保障一體化的模式。關于中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目，目前較為普遍的觀點是認為應該立足于中國人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平不高的基本國情，在兼顧效率與公平的原則下，實行“小保障、廣覆蓋”的模式，即主要保障城鄉(xiāng)居民基本的生存權和健康權，即基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障三大領域。⑦這種主張與中共十七大提出的建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點”的政策導向是相一致的。中共十七大三中全會則進一步確認了“廣覆蓋、保基本”的原則。因此，我們認為，以三大基本社會保障為一體化的內(nèi)容選擇是一個有廣泛社會共識和政策依據(jù)的發(fā)展方向。2.如何啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進程？

社會保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社會保障具有鮮明的公共物品和公共服務屬性，屬于政府的重要職能領域，需要政府發(fā)揮主導性作用，啟動一體化進程。從國外的經(jīng)驗來看，很多發(fā)達國家都選擇了政府主導的強制性全民社會保障模式，農(nóng)村社會保障基金大部分或全部來自國家稅收，典型的如日本和英國。③基于與第一點同樣的理由和龐大的資金需要，再加上我國市場體系的發(fā)育尚不健全，決定了我國城鄉(xiāng)社會保障一體化必須由政府主導實施。實際上，近年來我國政府在各種文件中都強調加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設，為其發(fā)展設定基調，使其納入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和和諧社會建設總體格局之中，而彰顯出強烈的政府主導意圖。如中共十七屆三中全會提出：“鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標準和財政補助水平”“加快健全農(nóng)村社會保障體系。……創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。”“完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度?！痹?009年3月17日中共中央和國務院公布的《關于深入醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革改革的意見》更是直截了當提出“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質”、“政府主導與發(fā)揮市場機制作用相結合”。我們認為，政府的主導作用包括：出資建立社會保障的啟動基金和按比例分擔的其他保險基金分額、作出相關的制度安排、組織和實施社會保障項目、通過宣傳把農(nóng)民吸引到社會保障體系中來、監(jiān)督社會保障制度的運行等方面。3．如何籌措城鄉(xiāng)社會保障一體化所需要的保險基金？

財政實力的相對不足、農(nóng)村人口龐大的社會保障需求和因長期二元經(jīng)濟社會結構所造成的對農(nóng)民社會保障沉重的歷史欠帳，都決定了我國不可能由政府承擔一體化所需要的全部社會保障基金。對此，不少學者都提出了政府、集體（企業(yè)）和個人三方共同出資的對策思路，⑨這一主張也與中共十七屆三中全會提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的原則相一致。因此，多元主體共同出資是城鄉(xiāng)社會保障一體化的一個重要選擇路徑。

4．如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障之間的銜接？

城鄉(xiāng)社會保障一體化，最終要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接和統(tǒng)一，否則，一體化就是一句空話。在這個問題上，學術界原來存在3種方案：即“社會保險統(tǒng)一說”、“基礎整合說”和“三維體系說”。但它們均因忽視了中國各地經(jīng)濟發(fā)展水平千差萬別的特點，欲一步到位的想法不太可行，受到學者們的批判。李迎生總結和借鑒了國外的不同模式，如北歐的“統(tǒng)一模式”、日本的“整合模式”和法國的“專門模式”等，提出了第四個方案，也就是所謂“城鄉(xiāng)整合說”或“有差別的統(tǒng)一說”，即養(yǎng)老保險的第一根支柱（社會統(tǒng)籌部分）、醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分和社會救助（最低生活保障）可設計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可以根據(jù)城鄉(xiāng)實際保持一定差異或靈活性。@這一主張得到了很多學者的認同。然而，城鄉(xiāng)社會保障，體化是一個動態(tài)的過程，并非一開始就是城鄉(xiāng)之間平等地享受基本社會保障項目，而是在農(nóng)村建立基本社會保障制度后，逐漸提高其保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，等條件成熟后再實現(xiàn)兩者之間的統(tǒng)一，因此．它必然涉及城鄉(xiāng)之間的銜接問題，但已有的4個方案只是靜態(tài)地告訴人們哪些項目應該實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共享，而沒有關注其動態(tài)過程的規(guī)律。基于這一認識和對實踐的考察，本文提出了城鄉(xiāng)社會保障一體化的第五種模式，即“漸進式統(tǒng)一”模式。認為，受基金的籌措、民眾的認知水平、制度的運行成本和隱性債務等因素的制約，農(nóng)村社會保障制度建立的初期，不可能一下子達到與城市一樣的水平，無論是保障的覆蓋面還是保障水平都是一個循序漸進的過程，等待條件成熟后才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有機統(tǒng)一和銜接，因此，漸進地推進一體化是一個較適合中國國情的模式。這一模式既吸收了李迎生所提出的“有差別的統(tǒng)一”中關于3大城鄉(xiāng)共享保障項目的優(yōu)點，但卻克服了其靜態(tài)觀察的缺陷，著重于一體化進程中的動態(tài)過程和實現(xiàn)機制，從而使模式豐富和飽滿起來，也更容易理解、操作和學習，而顯示出強烈的應用價值。

（二）“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模型及其釋義

在對上述基本問題梳理的基礎上，本文構建了“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化的實踐模型（見圖1）。這個模型說明，中國的城鄉(xiāng)社會保障一體化可以分為啟動、提高和銜接三個循序漸進的階段。

首先需要明確的是，中國城鄉(xiāng)社會保障一體化只涉及民眾基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相當長的時期內(nèi)可能只能維持在較低的水平上。也正因為如此，這種保障帶有很強的公益色彩，必須由政府主導，也必須由政府率先出資，與此同時，采取多方籌集社保基金的機制，并作出相關的制度安排，啟動一體化進程。在基金管理機制和使用機制上，采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶結合的模式，既有利于發(fā)揮統(tǒng)籌基金的橫向社會性共濟功能，又有利于強化個人的保險意識和激勵機制，有利于保險基金的有效積累，并形成較有效的約束機制，加強對保險基金的控制，避免不必要的浪費。此外，這一機制還有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會保障的銜接，因此，是一種較適合中國國情的管理模式。

在啟動階段完成以后，政府需要通過宣傳和示范作用，逐漸提高農(nóng)村居民對社會保障的認知水平和風險意識，接受有別于家庭保障的社會化保障模式，參與和投入到這一體系中來，并與政府一起逐漸提高保險基金的籌資水平，相應地提高保障受益水平。在這一過程中，會出現(xiàn)階梯式推進的狀態(tài)，一步步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，為城鄉(xiāng)銜接奠定基礎。

當農(nóng)村社會保障基金越來越充實，其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時，就要適時地實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接，解決好兩者之間的并軌和轉換問題。對于農(nóng)村保障水平與城市保障水平達到同一標準的項目，要實現(xiàn)兩者之間的并軌；對于農(nóng)村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標準的項目則需要解決好兩者之間因人員流動而帶來的轉換機制問題。

那么，這一模式究竟是如何運行的，其動態(tài)過程如何？東莞市的案例為我們提供了一個鮮活的教材。

三、東莞市“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng) 社會保障一體化進程描述

（一）基本養(yǎng)老保險一體化進程

1．起步階段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《東莞市農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》出臺，標志著東莞市城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化進程的正式啟動。從2001年1月起，東莞便正式實行了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，將男性凡20-60歲年齡段，女性凡20-55歲年齡段沒有參加職保的本地戶籍農(nóng)（居）民納入?yún)⒈７秶?，農(nóng)民養(yǎng)老保險費由市、鎮(zhèn)、村（居）委會和個人共同承擔，征收費率如表1所示。

農(nóng)民養(yǎng)老保險費以當年繳費基數(shù)的一定比例按月供繳，繳費基數(shù)第一年按每人每月400元核定，從2002年1月起，每年遞增2.5%。2001年1月至2005年12月，繳納的保險費為當年繳費基數(shù)的11%。被保險人按規(guī)定參加農(nóng)民養(yǎng)老保險，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，按月領取農(nóng)民養(yǎng)老金直至終老。農(nóng)民養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金組成。基礎養(yǎng)老金標準起初為每人每月150元，2006年1月起調整為200元。個人帳戶養(yǎng)老金月標準為個人帳戶儲存額除以120。基礎養(yǎng)老金從農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中支付、個人帳戶養(yǎng)老金從個人帳戶中支付。個人帳戶儲存額支付完畢，從農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中支付。個人帳戶儲存額只用于參保人養(yǎng)老之用，除參保人參保期間出境定居、戶口遷移市外的或死亡的，其個人帳戶儲存額退還給本人或法定繼承人外，均不得提前支取。參保人享受農(nóng)民養(yǎng)老金后死亡的，其個人帳戶儲存余額退還其法定繼承人。2．城鄉(xiāng)并軌階段（2006年7月1日以后）。從2006年7月1日起，東莞市全面推動農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險制度與職工基本養(yǎng)老保險制度并軌，農(nóng)保參保人以村（社區(qū)）為單位并入職保。個別經(jīng)濟發(fā)展滯后的鎮(zhèn)并入時間最遲不能超過2009年6月30日。同時，逐漸提高所繳保險費占當年繳費基數(shù)的比例，并相應調整個人與市鎮(zhèn)村之間的繳費比例（見表2）。并軌后的繳費基數(shù)為本市職工最低工資標準，參保待遇標準如表3所示。

資金問題是社會保障的關鍵問題。一體化進程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴大公共財政對農(nóng)村社會保障的支持力度。2000年底，市財政多方籌措10億元基礎資金，建立養(yǎng)老保險制度。從2006年開始，在逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的制度安排中，繳費率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資比率也同步從6%增加到10′%。2001年至2005年，市、鎮(zhèn)（街）兩級財政和村（居）集體合計投入農(nóng)保的專項資金達8.96億元。此外，各級財政還逐年加大對農(nóng)醫(yī)保的扶持力度，2004年到2007年，市、鎮(zhèn)兩級財政共投入扶持資金1.057億元。

由于社保費采取個人和市鎮(zhèn)村按比例繳納的方式，這其中村一級資金管理的規(guī)范程度相對較差，因此，需要加強對集體資產(chǎn)的管理，以保證資金投入的穩(wěn)定性。在完善村集體經(jīng)濟股份合作制的基礎上，東莞市政府積極推動資產(chǎn)管理的規(guī)范化：全面實行聯(lián)組會計委派制和財會電算化；高標準建設“一欄兩室”，全面規(guī)范村務公開、民主管理工作；在村組兩級成立監(jiān)事會，民主監(jiān)督面實現(xiàn)了全覆蓋。為建立農(nóng)民社保的長效保障機制，2006年，東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設用地使用權流轉收益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強了農(nóng)民社會保險基金的安全性和調劑能力。

城鄉(xiāng)社會保障的一體化需要有與其相適應的組織和管理機制變革，為此，東莞采取了以下3個措施：一是整合機構和人員，將農(nóng)村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門承擔。職能的有機整合使全市的社保工作實現(xiàn)了一個系統(tǒng)管理、一個窗口對外，降低了一體化的運行成本，提高了效率，也大大增強了基金的調劑能力。二是實現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化。在繳費標準、支付限額、起付標準、支付范圍、待遇支付比例等環(huán)節(jié)全面推行規(guī)范化、公開化操作。對農(nóng)（居）民參保繳納的社?；?，按規(guī)定納入市財政專戶，實行收支兩條線管理，確?；鸢踩\行、有效增值。同時，將農(nóng)村社保納入“數(shù)字社保”信息化建設的框架，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設。三是實現(xiàn)社保服務的社會化。東莞市社保局分別與廣東發(fā)展銀行、東莞市商業(yè)銀行合作，發(fā)行了廣發(fā)社會保險IC卡、商業(yè)銀行農(nóng)保退休金存折和農(nóng)醫(yī)保商業(yè)銀行銀聯(lián)社保卡，各項社保支付資金100%社會化發(fā)放，農(nóng)保退休人員可在指定的銀行在全市的任意網(wǎng)點領取養(yǎng)老金，醫(yī)保參?；颊咴谵k理出院手續(xù)時可現(xiàn)場結算醫(yī)療費，實現(xiàn)社保服務的便民化。

（二）差別分擔的多級資金籌集機制

東莞市農(nóng)村基本社會保障制度實行的是“廣覆蓋，低水平”模式。然而，全覆蓋對一些相對落后的鎮(zhèn)來說，資金壓力較大。訪談中，東莞社保局農(nóng)?？频年惸痴f：“困難主要來自各個鎮(zhèn)的發(fā)展不一樣，有不平衡性，經(jīng)濟條件好的鎮(zhèn)很積極，而相對落后的鎮(zhèn)則有顧慮，個人繳費的壓力還是存在的?！睘榇_保所有莞籍農(nóng)（居）民能平等享有基本社會保障，東莞市按經(jīng)濟發(fā)展水平將28個鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達鎮(zhèn)和非欠發(fā)達鎮(zhèn)，有差別地劃分市、鎮(zhèn)、襯的資金負擔比例，對欠發(fā)達的鎮(zhèn)實施財政支持政策。例如，農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險基金的籌集，除農(nóng)民個人繳納外，其余部分由市、鎮(zhèn)、村（居）三級按3：3:4比例分擔；最低生活保障費市、鎮(zhèn)、村（居）按4:4:2比例分擔。但對欠發(fā)達村負擔的農(nóng)保、最低生活保障等費用，均由市、鎮(zhèn)財政分擔。其中，屬欠發(fā)達鎮(zhèn)的村（居），其分擔部分由市、鎮(zhèn)按6:4的比例分擔；屬非欠發(fā)達鎮(zhèn)的村（居），其分擔部分由市、鎮(zhèn)按4:6的比例分擔。對農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，先按經(jīng)濟發(fā)展水平將鎮(zhèn)劃分為一類、二類、三類和四類（一類屬經(jīng)濟基礎較差，四類屬經(jīng)濟基礎較好），然后有差別地分擔市鎮(zhèn)財政投入比例，市財政負擔比率分別為80%、60%、40%和20%，其余部分由鎮(zhèn)財政負擔。這種政策減輕了欠發(fā)達地區(qū)的財政和集體負擔，保證了社會保障費用能及時足額到位，使一體化得以公平和有效推進。

（三）循序漸進的城鄉(xiāng)保障水平統(tǒng)一進程

在解決農(nóng)村與城市社會保障的統(tǒng)一問題上，上海浦東采取的是農(nóng)村社會保障——農(nóng)民市民化社會保障——市民社會保障3個階段過渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但這種模式人為制造了3個不同的制度階段，將會為后續(xù)的轉制過程帶來不必要的轉制成本。而東莞市的做法與浦東不同，它從一開始就立足于解決城鄉(xiāng)社會保障之間的統(tǒng)籌和銜接，轉制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進、小步快走，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，其演進如圖2所示。

經(jīng)濟因素和農(nóng)民的認知水平是制約農(nóng)村社會保障的主要障礙，因此，一個可行的辦法是循序漸進地推動一體化進程，逐漸擴大覆蓋面和提高保障水平，最后擇機實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡。而最重要的一點是讓農(nóng)民能從中得到實惠，逐漸把他們吸引到社會保障體系中來。2000年底，東莞市財政多方籌資建立了養(yǎng)老保險制度，在未征收農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費的情況下，先行發(fā)放兩個月的養(yǎng)老金，此舉在群眾中影響很大，增強了農(nóng)（居）民的參保信心。東坑鎮(zhèn)的農(nóng)民李某，原來一直靠在家后院種疏菜維持生活，而養(yǎng)老保障制度啟動后，她每個月能從社保局領取到300元養(yǎng)老金。她說：“以前做夢也沒想過，村干部通知領錢時，都不敢相信是真的。”東坑鎮(zhèn)社保局的黃某說：“參保時，農(nóng)民的熱情并不是十分高，當他們領到錢就會比較有熱情的啦。”農(nóng)民嘗到甜頭后，踴躍參加保險，進而隨著經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加、各級政府財政支出結構的調整和責任分擔的到位逐漸提高籌資水平和保障水平。而為了提高農(nóng)民對社會保障的認知能力，使他們了解制度的內(nèi)容和運作方式，以便更好地維護自身的保障權益，東莞市政府采取了諸如媒體報道、咨詢活動、“社保之夜”文化節(jié)等多種形式的宣傳活動，取得一定的效果。

（四）有效銜接的城鄉(xiāng)并軌和轉換機制

為減輕農(nóng)村社?；饓毫?，東莞市逐步將農(nóng)村社會保障并入職工社會保障體系中，實行統(tǒng)一管理。同時，實行“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”方式，著力做實個人帳戶，在此基礎上實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接并軌和轉換。以農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險為例，農(nóng)民養(yǎng)老保險金個人帳戶統(tǒng)一按繳費基數(shù)的一定比例建立，其中，全部個人繳費和3%的市鎮(zhèn)村繳費數(shù)額記入個人帳戶。2006年7月1日，農(nóng)民養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險后，繼續(xù)參保繳費的，參保人按繳費基數(shù)的8%建立個人賬戶，原農(nóng)保個人帳戶金額全部劃人并軌后的個人帳戶，不足部分從市鎮(zhèn)村繳費額中劃入。對按規(guī)定并入職保后達到國家法定退休年齡時累計繳費年限不足15年的參保人，以及按規(guī)定參加農(nóng)保并且在并入職保時達到或超過國家法定退休年齡的女性參保人，允許在申請退休前自愿選擇補繳或延繳至累及繳費年限滿15年。對統(tǒng)一補繳有困難的村，進行適當?shù)撵`活調整，允許所屬成員在申請按月領取職?；攫B(yǎng)老金時以退休一個補繳一個的方式進行補繳。在這一政策下，到2006年7月1日，領取農(nóng)保養(yǎng)老金的農(nóng)（居）民可以有3種選擇：補繳、延繳或不補繳、不延繳，前兩種選擇領取職工養(yǎng)老金，后一種選擇則繼續(xù)領取農(nóng)保養(yǎng)老金，今后不再變更。并入職保時間的早晚，直接影響到農(nóng)（居）民養(yǎng)老待遇，這在一定程度上調動了村集體轉保的熱情，同時也使得農(nóng)保并入職保后，帳戶更加充實，農(nóng)保所承擔的隱性債務的壓力減小。

（二）醫(yī)療保險一體化進程

1．農(nóng)村合作醫(yī)療階段（2004年6月以前）。廣東省農(nóng)村合作醫(yī)療始予上世紀50年代中后期，70年代為鼎盛時期，但到80年代初，合作醫(yī)療出現(xiàn)了大滑波。根據(jù)國家和省有關建立農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度的文件精神，從1998年開始，東莞市財政每年劃撥100萬元作為扶持資金，重新啟動農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其運行模式主要有四種：一是鎮(zhèn)辦合作醫(yī)療，二是鎮(zhèn)村聯(lián)辦合作醫(yī)療，三是村辦合作醫(yī)療，四是集體購買醫(yī)療保險。

2．農(nóng)醫(yī)保全面推行與發(fā)展階段（2004年7月以后）。2004年7月東莞市啟動了農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，開始征集農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險基金，原農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式升格為醫(yī)療保險制度，按照職工住院基本醫(yī)療保險的模式，面向本市戶籍的農(nóng)（居）民，實行以“保大病、保住院”為主要特征的住院基本醫(yī)療保險；以村（居）民委員會為單位參加農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，全市統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調劑使用；實行“以收定支、收支平衡”的原則，個人繳費為主和集體扶持、政府資助相結合的醫(yī)療保險基金籌集機制。針對各鎮(zhèn)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的狀況，東莞市將農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險分為一低一高的A檔和B檔，繳費和待遇標準如下：實施第一年，A檔按90元／人·年標準繳費，其中參保人個人繳納60元／年，B檔按220元／人·年標準繳費，其中參保人個人繳納190元／年，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔均補貼30元／人·年。A、B檔參保人因病住院，發(fā)生在起付標準以上的基本醫(yī)療費，基金支付70%，因特定門診發(fā)生的基本醫(yī)療費支付60%。最高支付限額A檔為每人每年1萬元，B檔為每人每年3.5萬元。2005年7月，A、B檔的年繳費標準上調至每人120元和250元，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔的補貼均調高至60元／人·年，個人繳費標準不變。2007年6月，東莞市又將農(nóng)醫(yī)保的全部參保人統(tǒng)一轉為B檔，仍按250元／人·年繳費，但對個人及市、鎮(zhèn)財政的繳費標準進行調整，個人負擔部分由原來190元／年降為120元／年，市、鎮(zhèn)兩級財政補助提高到130元／人·年，最高支付限額也統(tǒng)一為每人每年3.5萬元。

（三）最低生活保障的一體化進程

東莞市從1997年1月1 日起在全市城鄉(xiāng)實施了市民最低生活保障制度，將無經(jīng)濟來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居（村）民；領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民；在職人員在領取工資或最低工資及退休人員領取養(yǎng)老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保標準的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民（不包括五保對象）這幾類處于弱勢地位的東莞市常住戶口的城鄉(xiāng)居（村）民納入低保范圍。低保的標準為城鎮(zhèn)居民210元／人·月，農(nóng)村居民180元／人·月。此后，隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價等因素變化，東莞市一再調整低保標準，并逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2008年1月1日，東莞市城鄉(xiāng)低保標準統(tǒng)一提高到360元／人·月，最終實現(xiàn)低保標準的城鄉(xiāng)一體化。

四、東莞市“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障

（一）政府主導的啟動和實施機制

東莞市地處珠三角的中心位置，自90年代以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，迫切需要解決在城市化進程中失地農(nóng)民的社會保障問題，而計劃生育政策引起的傳統(tǒng)家庭保障功能的弱化和人口老齡化的趨勢，也需要社會保障的制度創(chuàng)新。東莞市政府及時捕捉到了這些制度創(chuàng)新的需要，而較好的財政狀況也使其有能力進行制度創(chuàng)新。在這樣的背景下，東莞市政府決定自上而下啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進程。

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間因人員流動而帶來的社保轉換問題，東莞市規(guī)定，對已經(jīng)參加農(nóng)村社會保障體系的人，一日進入城市就業(yè)，則自動轉入職工社會保障體系，其在農(nóng)村的社會保障權益也轉化為城市社會保障體系下的權益。如果已經(jīng)加入城市社會保障的農(nóng)民失業(yè)，一旦轉移到農(nóng)村，其在城市的社會保障權益也轉化為農(nóng)村社會保障體系下的權益。例如在養(yǎng)老保險上，非個人承擔的保費由市鎮(zhèn)村按比例分擔。在民辦非企業(yè)單位及個體工商戶就業(yè)的，業(yè)主需承擔相應的保費，離職后也由市鎮(zhèn)村按比例承擔；因工作變動退出企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，其原由企業(yè)承擔的部分，也改為市鎮(zhèn)村按比例承擔。這一靈活的轉換機制維護了流動人群的權益，促進了人員流動，也保證了城鄉(xiāng)社會保障制度的穩(wěn)步銜接。謝崗鎮(zhèn)的進城務工人員王某表達了對這一制度安排的優(yōu)越性，“現(xiàn)在進城后不用擔心在農(nóng)村的保障問題了，可以安心在城里干活。什么時候不想在城里干了，回到農(nóng)村照樣可以得到我應該得到的好處。”

五、結論及討論

本文在總結已有研究成果和認真分析政府相關政策文件的基礎上，嘗試性地構建了基于過程和實踐形式的城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，并以東莞市為案例，探討其實踐途徑。通過分析，我們認為，在這一進程中，關鍵是要處理好如下幾點：

強化政府的社會保障責任，合理選擇一體化項目。從東莞市的案例中我們可以看到，在城鄉(xiāng)社會保障一體化進程中，無論是方案的制定、啟動和運行資金的籌措、管理機制的設計等處處可見政府這只“看得見的手”。這其中，最重要的是要解決政府的資金投入問題。根據(jù)一些學者的測算，目前我國已經(jīng)具備了公共服務均等化的財政條件，關鍵是要深化行政體制改革，精簡政府機構和人員，強化政府的公共服務職能，壓縮行政管理費用和直接用于經(jīng)濟建設方面的投入，增加在民生方面的投入，從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定基礎。另外，各地應因地制宜地選擇城鄉(xiāng)一體化的保障項目，既可從某一單項中尋求突破，有條件的地方也可以選擇多個項目齊頭并進。

合理分攤基本社會保障責任與成本，這是東莞案例的另一條重要經(jīng)驗。推而論之，目前需要明確以下幾點：(1)明確劃分中央政府與地方政府在社會保障中的職責分工與協(xié)作，中央政府負責農(nóng)村社會保障領域的法律法規(guī)的制定，就農(nóng)村社會保障應遵循的原則、保障內(nèi)容及形式、財政投入水平、保障監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定，此外，還應就不同省際之間的社會保障的銜接問題及早做出制度安排。(2)合理劃分中央與省級政府之間在社會保障領域的投入比例。有兩個方案可供選擇，即“按比例分擔”和“按類型分攤”。@(3)建立國家農(nóng)村社保專項統(tǒng)籌基金，做好轉移支付工作，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)給予專項扶持。(4)合理劃分不同層級地方政府之間的責任。各?。ㄊ校y(tǒng)籌本區(qū)域農(nóng)村社會保障的基本需求，可借鑒東莞市的模式，將下轄地區(qū)按財政實力予以分類，有差別地確定省政府與下轄政府層級之間對農(nóng)村社會保障資金的不同承擔比例。此外，地方政府還應制定和完善農(nóng)村社會保障的相關制度，使農(nóng)村的社會保障工作制度化、規(guī)范化，杜絕隨意性和盲目性，落實農(nóng)村社會保障工作責任制，做好便民服務等工作。

循序漸進地推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程，擇機實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡，這是東莞案例的又一個重要啟示。東莞的經(jīng)驗說明，在制度變遷的過程中，重要的一點是進入。一般而言，低水平的進入模式較適合中國的實際，它可以大大減少阻力和實施成本，易于為人們所接受。但對于一體化的速度、城鄉(xiāng)銜接方式等方面各地可以依據(jù)自身的實際作出不同的選擇。

上述三條經(jīng)驗只是讓我們看到了東莞案例的積極一面，但其存在的隱憂同樣值得我們思考。一是隱性債務問題。社會保險項目中最可能出現(xiàn)隱性債務的是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。對于養(yǎng)老保險隱性債務，東莞市政府依靠財政投入來彌補，同時，將農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險體系下統(tǒng)一管理，對未滿繳費年限的參保農(nóng)（居）民實行補繳、延繳等方法來充實基金帳戶，從而較好地解決了養(yǎng)老保險隱性債務問題。但醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險不同，其隱性債務主要來自醫(yī)療消費的不可預見性。東莞市醫(yī)療保險支出是按參加醫(yī)療保險的個人醫(yī)療費用發(fā)生的多少作為支付標準的，是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的體制。由于影響醫(yī)療費用的因素很多，有病人方面的，也有醫(yī)院方面的，從而使醫(yī)療費用的控制難度較大。來自衛(wèi)生行政主管部門對藥品價格和住院費用等的約束的剛性不強，很多時候缺乏明確的標準。這種種因素使對農(nóng)醫(yī)保支出規(guī)模的控制企圖落空，最終導致收支失衡。政府和部分醫(yī)療機構成了這一隱性債務的承擔者。隨著人口老齡化的加劇，以及農(nóng)（居）民醫(yī)療保健意識的進一步加強，這一隱性債務仍有擴大的趨勢。二是農(nóng)民的制度認知問題。雖然政府的宣傳對于提高農(nóng)民的認知能力起到了一定的作用，但由于農(nóng)村社保參保單位以村集體為主，一些村直接從農(nóng)民的集體經(jīng)濟股份分紅款項上扣除社保費用后統(tǒng)一上繳，這在一定程度上使農(nóng)民與整個社保運作體系相隔離。在訪談中筆者發(fā)現(xiàn)，較多農(nóng)（居）民不清楚自身參與了何種社會保障項目以及個人繳費多少，可以享受到什么樣的保障待遇等，導致一些農(nóng)民仍對入院看病心存恐懼，生病基本靠“扛著”。東坑鎮(zhèn)的王某說：“不會想到住院的，老了到了一定年歲就要死的啦，還醫(yī)什么，浪費子女的錢?！倍械娜藚s認為，“醫(yī)療保障是政府出錢，當然是能多用就多用，不用就沒有了”。這都是因缺乏對個人帳戶和社會統(tǒng)籌基金兩者關系的了解而出現(xiàn)的認知誤差，它或者導致一些迫切需要保障的群體得不到應有的保障，或者導致資源的不當使用和浪費。此外，由于農(nóng)（居）民不掌握新型社保制度的足夠信息，使他們?nèi)狈ι绫ＹY金監(jiān)管的積極性，只能依靠社保部門的自我監(jiān)管，從而存在難以預知的隱患。這種種認知問題的存在都不利于社會保障制度的健全和發(fā)展，為此，仍需做大量深入而細致的工作。三是社保基金增值問題。由于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》只允許全國社保基金進入資本市場進行市場化運作，不允許地方社會保險基金“入市”和直接投資，這就使農(nóng)村社?；鹬荒芡ㄟ^購買國債、銀行存款的方式實現(xiàn)保值、增值，投資渠道比較單一，增值緩慢，從長遠來看必將影響農(nóng)村社?；鸬闹Ц赌芰?。因此，如何創(chuàng)新社?；鹪鲋捣绞?，是需要進一步探索的重要課題。四是外來農(nóng)民工社保銜接問題。這一點，東莞市的情況與其他地方一樣，需要在全國范圍內(nèi)加以統(tǒng)籌安排解決。

第三篇：發(fā)展城鄉(xiāng)公交 實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化

萬合集團股份有限公司

發(fā)展城鄉(xiāng)公交 實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化

隨著城市的不斷發(fā)展，道路的不斷完善，交通越來越受到大家的關注，自2010年起，萬合集團股份有限公司積極探索轉變經(jīng)營思路，從傳統(tǒng)的客運經(jīng)營逐步嘗試發(fā)展城鄉(xiāng)公交。在2010年2月6日我司開通了首條城鄉(xiāng)公交線路邯鄲至永年801路，隨后又開通了邯鄲至肥鄉(xiāng)806路、邯鄲至武安808路、邯鄲至彭城公交線路，公交車的開通方便了旅客的出行，得到了老百姓的認可，基本實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收。

一、城鄉(xiāng)公交發(fā)展需求

近年來，在政策的指引下，我國的城鎮(zhèn)化進程一直呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。城鎮(zhèn)化水平從1995年的29.04%提高到2010年的53.6%。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迅猛，使得城鎮(zhèn)空間及產(chǎn)業(yè)布局急劇變化，城鄉(xiāng)間交通聯(lián)系日益密切，迫切要求建立大公交體系。早在1945年斯德哥爾摩就提出了城市中心城區(qū)與周邊市鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展的構想，形成了以軌道交通為引導的“中心城區(qū)+衛(wèi)星城鎮(zhèn)”的發(fā)展模式。通過軌道交通將中心城區(qū)與各鎮(zhèn)相關聯(lián)起來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)了“一個強大和繁榮的區(qū)域性中心，周邊環(huán)繞公共交通主導發(fā)展的新市鎮(zhèn)”的發(fā)展愿景。斯德哥爾摩的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，在富有遠見的市域規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃指導

下，大容量快速公交系統(tǒng)可以促進城市與城鎮(zhèn)的緊湊發(fā)展并為自身帶來理想的經(jīng)濟、社會效益和環(huán)境效益。

2009年，邯鄲市出臺了《河北省人民政府關于加快壯大中心城市促進城市群快速發(fā)展的意見》，又制定了關于加快壯大中心城市加速推進城鎮(zhèn)化的實施意見。按照該意見，邯鄲市將邯鄲縣、永年縣、磁縣、成安縣、肥鄉(xiāng)縣全境納入中心城市范圍，從而形成了“中心城區(qū)＋峰峰礦區(qū)、邯鄲縣、永年縣、磁縣、成安縣、肥鄉(xiāng)縣”的“1+6”大城區(qū)格局，并逐步建立起經(jīng)濟、社會和資源一體化發(fā)展、同城化管理的運行機制?！?+6”中心城市發(fā)展戰(zhàn)略實施后，公交融入大交通格局，構建快捷順暢便利的城鄉(xiāng)公交網(wǎng)勢在必行，城鄉(xiāng)公交一體化是大勢所趨。

二、城鄉(xiāng)公交開通條件

隨著農(nóng)村公路建設的推進，城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的道路條件正逐步具備。截至2006年底，我國農(nóng)村公路總里程已達到302.6萬公里，其中縣道50.6萬公里、鄉(xiāng)道98.8萬公里、村道153.2萬公里；98.27%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、86.40%的建制村實現(xiàn)了通公路；近年來，隨著公路網(wǎng)的逐步完善，80.63%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、60.39%的建制村實現(xiàn)通瀝青、水泥路；83.2%的建制村實現(xiàn)了通客運班車，為城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展奠定的基礎。

在社會主義新農(nóng)村建設的不斷深入，城鎮(zhèn)化已步入快速發(fā)展階段。在這個階段，每年有1000萬到1500萬人進入城市，城市形態(tài)急劇變化，城市規(guī)模不斷擴大，引起人與物在城市內(nèi)部空間運動規(guī)模的擴大，從而使城市內(nèi)部交通需求問題日益突出；而現(xiàn)代交通工具的使用，郊區(qū)城市化進程的加快，是城市間、城鄉(xiāng)間及城市內(nèi)部的人與物的運輸達到空前的規(guī)模。城市出行模式由原來的單純的核心區(qū)交通活動，轉變?yōu)槭杏騼?nèi)核心、向心、環(huán)繞及穿越等交通活動并存的出行模式，迫切需要相應的公共交通運輸系統(tǒng)相配套。尤其隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)民不再單純地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，越來越多的農(nóng)村勞動力資源向其他產(chǎn)業(yè)轉移，導致農(nóng)村居民出行日趨頻繁，所以推行城鄉(xiāng)公交一體化是十分必要的。

萬和集團股份有限公司是2010年初由邯鄲交通運輸集團有限公司更名創(chuàng)立。其前身最早為1945年抗日烽火中誕生的太行運輸公司，是華北第一家人民運輸企業(yè)。經(jīng)過60多年的發(fā)展，目前集團公司現(xiàn)有營運客車1677余部，城鄉(xiāng)公交車90部，總營運線路432條，線路輻射市轄各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有較強的資源優(yōu)勢和經(jīng)濟實力，為日后的城鄉(xiāng)公交化改造打下了堅實的基礎。

三、長途客運線路改造為城鄉(xiāng)公交的主要做法和經(jīng)驗 通過城鄉(xiāng)公交的發(fā)展實踐，我們認為：政府主導，行業(yè)推進，企業(yè)運作，公司化管理是城鄉(xiāng)公交開通運營的成功經(jīng)驗。

1、提前規(guī)劃。

城鄉(xiāng)公交是由以前客運班車改造而來的。對于計劃改造為城鄉(xiāng)公交的線路，要對線路上運營的車輛更新和延續(xù)經(jīng)營進行控制，從車輛產(chǎn)權改造入手，逐步取消線路上的掛靠經(jīng)營車輛，為改造做準備。武安、肥鄉(xiāng)等城鄉(xiāng)公交的改造就是通過幾年時間對線路上運營的掛靠車輛進行逐步收購，最終完成了改造。具體做法是提前進行宣傳，經(jīng)營許可到期一個下一臺車，避免車輛炒賣現(xiàn)象。

2、科學選擇適宜改造的線路。

我們在城鄉(xiāng)公交的改造過程中主要通過以下三個條件來判斷是否適宜城際公交改造：一是適當?shù)倪\距，我們認為運距應該控制在50公里以內(nèi)。這主要是考慮到城鄉(xiāng)公交的高效要求和方便快捷的實際；二是適當?shù)穆窙r，就是道路通行條件要好，主要是考慮到安全運輸和高效。目前開通的邯鄲至武安班線行駛道路為城市快速路，路況良好，可以保證快捷安全的行車；三是適當?shù)氖袌觯青l(xiāng)公交是為實現(xiàn)人員的大量流動而開行的，良好的市場需求便于公交模式的運營，便于低票價政策的落實，也能有效發(fā)揮城鄉(xiāng)公交的作用。目前邯鄲至武安線路日均客流8000人次，邯鄲至肥鄉(xiāng)客流日均5000人次。

4、成立公司。

我司為了更好的運營城鄉(xiāng)公交，成立了萬合集團宇馳公共交通有限公司，由宇馳公司經(jīng)營城鄉(xiāng)公交，有利于統(tǒng)一管

理，為城鄉(xiāng)公交做大做強、持續(xù)發(fā)展和帶動其他城鄉(xiāng)公交的發(fā)展起到較好的示范作用。

5、加強管理，確保城鄉(xiāng)公交運輸安全。

為確保城鄉(xiāng)公交運輸安全，我們一是利用GPS安全信息監(jiān)控系統(tǒng)，對車輛運行過程進行全程監(jiān)控，超速報警。二是對駕駛員資格嚴格把關。城鄉(xiāng)公交選聘的駕駛員一律都具有大型客車駕駛資格、年齡40歲以下、駕齡5年以上，安全行駛20萬公里以上的駕駛員。三是堅持一周一次安全例會制度，認真落實城際公交獎罰掛鉤考核辦法。四是嚴格落實途中“三品”查堵制度，確保旅客途中安全。通過采取安全有效措施，城鄉(xiāng)公交自開通運營以來，沒有發(fā)生大的安全行車事故，維護了廣大旅客生命財產(chǎn)安全。

6、多措并舉，提升服務，傾心打造城鄉(xiāng)公交服務品牌。城鄉(xiāng)公交自開通運營以來，采取多種有效服務措施，打造城鄉(xiāng)公交服務品牌：一是對城鄉(xiāng)公交車輛和場站安裝全國最為先進的GPS信息監(jiān)控系統(tǒng)，對城鄉(xiāng)公交場站和車輛營運服務實行實時監(jiān)督，提高城鄉(xiāng)公交調度指揮、服務質量和各站營運車輛整體協(xié)調能力，確保旅客順利出行；二是每車都配備乘務人員，為乘客提供途中服務并提供報站，乘坐、換乘信息。車內(nèi)配臵車載移動電視等多種服務設施；三是對司乘人員統(tǒng)一著裝，掛牌上崗，標準化話術要求，得到了廣大旅客的歡迎。城鄉(xiāng)公交自開通運營以來，沒有發(fā)生大的服務

產(chǎn)品質量事故。

7、低票價經(jīng)營。

城鄉(xiāng)公交作為一種快速高效的城鄉(xiāng)客運模式，必須有低票價做保證。目前，城鄉(xiāng)公交的票價相比開通前大幅下降，以保證在性價比的優(yōu)勢。

四、城鄉(xiāng)公交發(fā)展存在的問題和建議

1、城鄉(xiāng)公交作為一個新生事物，在發(fā)展過程中已成為服務社會、方便人民群眾出行、促進經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的重要途徑，顯示出了旺盛的生命力，得到了廣大人民群眾的大力支持。但目前，由于票價的降低，油價等經(jīng)營成本的不斷攀升，導致城鄉(xiāng)公交的發(fā)展陷入困境；同時由于城鄉(xiāng)公交是一種新型的城鄉(xiāng)客運模式，國家的法律法規(guī)沒有明確的界定和管理，造成城鄉(xiāng)公交無法同城市公交一樣享受財政補貼、稅收減免、燃油補貼等方面的優(yōu)惠政策。城鄉(xiāng)公交的下一步發(fā)展迫切需要政策扶持。

根據(jù)國家“優(yōu)先發(fā)展公交”的指導意見，建議政府相關部門盡快研究出臺城鄉(xiāng)公交的管理辦法，明確推進城鄉(xiāng)公交健康發(fā)展的相關扶持政策，包括科學合理的票價政策，享受稅費減免、通行費減免、燃油補貼、站點規(guī)劃和資金投入等方面等優(yōu)惠政策，使城鄉(xiāng)公交既有公交之名，也有公交之實，確保企業(yè)有一定的贏利空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交良性循環(huán)，保證城鄉(xiāng)公交持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，以更好的方便于民，惠澤于民。

2、由于城鄉(xiāng)公交和城市公交管理主體不同，這兩種客運方式?jīng)]有進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)高效對接和零換乘方面仍有差距，給旅客帶來不便，限制了城鄉(xiāng)公交的發(fā)展，城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個客運網(wǎng)絡的整體功能沒有得到充分發(fā)揮。如出市前無站點，只有出市才能有站點，入市由于無站點，只有到站才能下車，造成諸多不便。目前，由于城鄉(xiāng)公交和城市公交分屬不同的公司，仍存在利益分配問題，以上問題仍沒有得到很好的解決，在未來的工作中，還需繼續(xù)尋找平衡點，最終做到方便百姓的目的。

3、城鄉(xiāng)公交票價形成機制的確立。城鄉(xiāng)公交介于班線客運和城市公交的一種新的運營模式，票價的制定現(xiàn)在還沒有相關的政策依據(jù)，致使部分乘客投訴，不利于城鄉(xiāng)公交的進一步發(fā)展壯大，也不利于經(jīng)營企業(yè)的市場化運營。

4、確定交通企業(yè)為城鄉(xiāng)公交運營的經(jīng)營主體。各省運輸企業(yè)在經(jīng)營城鄉(xiāng)客運方面有幾十年的歷史，人員、車輛、網(wǎng)絡充足健全，只需稍加改造，就能承擔起城鄉(xiāng)公交化運營任務，建議明確運輸企業(yè)為城鄉(xiāng)客運公交的經(jīng)營主體。避免惡意競爭，重復投資，造成資源浪費，同時避免不穩(wěn)定因素的發(fā)生。

5、城鄉(xiāng)公交車的技術參數(shù)和運行安全。

城鄉(xiāng)公交不同于城市公交，運行速度快，客流量大，城鄉(xiāng)公交車車廂內(nèi)拉手等用具的技術參數(shù)是不能等同于城市

公交車，這需要有相關技術標準出臺，保證城鄉(xiāng)公交車的安全運營。城鄉(xiāng)公交作為一種新生事物，有著頑強的生命力，得到廣大人民群眾的認可，但還有許多需要完善和改進的地方，需要政府和行業(yè)主管部門的大力支持和政策扶持，促使城鄉(xiāng)公交健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，以更好的滿足人民群眾的出行需求。

二○一一年五月十五日

第四篇：關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式的研究

關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式的研究

【內(nèi)容提要】探索加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑和模式，是當前縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的重大課題。各地也從實際出發(fā)，按照中央關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精神，在理論上和實踐上都進行了大膽的探索和創(chuàng)新。筆者認為“強鎮(zhèn)優(yōu)村”的發(fā)展模式是加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐、促進農(nóng)村城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、村莊規(guī)?；?，優(yōu)化人口和產(chǎn)業(yè)布局，提高基礎設施和公共服務的覆蓋面及服務效率，提高人居環(huán)境和居民生活質量的好路徑，并對此進行了粗淺的探討。

【關鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式強鎮(zhèn)優(yōu)村

受歷史習慣和自然條件的限制，農(nóng)村普遍存在著城鎮(zhèn)、村莊規(guī)模小、布局分散、建房占地面積多、浪費大、基礎設施配套難、環(huán)境差、生態(tài)環(huán)境保護矛盾日趨突出等現(xiàn)象，一方面使得農(nóng)村公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響，同時也因為村莊規(guī)模小不利于國家惠農(nóng)支農(nóng)建設資金的投入，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后。嚴重制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程，制約農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和面貌的改善。因此必須選擇基礎較好，條件較優(yōu)，符合總體發(fā)展規(guī)劃，集聚能力較強，帶動作用比較明顯的鎮(zhèn)、村，整合資源投入，促進優(yōu)先發(fā)展。實施“強鎮(zhèn)優(yōu)村”發(fā)展思路，總的指導思想是：以科學發(fā)展觀為指導，做大做強中心鎮(zhèn)，優(yōu)化村莊布局，正確處理城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設的關系，在加速城鎮(zhèn)化的同時不斷促進新農(nóng)村建設深入開展。

一、意義和作用

實施“強鎮(zhèn)優(yōu)村”發(fā)展思路，目的在于加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐、促進農(nóng)村城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、村莊規(guī)?；瑑?yōu)化人口布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高基礎設施和公共服務的覆蓋面及服務效率。提高人居環(huán)境的質量，提高居民的生活質量，更好地達成小康目標。

實施“強鎮(zhèn)優(yōu)村”發(fā)展思路至少有五個方面作用：

一是減少基礎設施浪費。實施“強鎮(zhèn)優(yōu)村”戰(zhàn)略，加強村鎮(zhèn)建設，優(yōu)化村莊布局，就是要把精力、人力、物力向中心鎮(zhèn)、向大村傾斜，通過加大農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村能源、農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村通暢工程、農(nóng)田基本建設力度，用足用好各項支農(nóng)、惠農(nóng)政策，既能“把錢用在刀刃上”，克服以往基礎設施投入“撒胡椒面”的現(xiàn)象，又能最大程度實現(xiàn)基本公共服務均等化，有效改變城市腿長，農(nóng)村腿短局面。

二是利于勞動力就地轉移。雖然城市化是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的一個大趨勢，但是對廣大農(nóng)民來說，城市距離太遠，門檻太高，一步邁進城市有困難。中心鎮(zhèn)就業(yè)門檻、經(jīng)濟成本、1

心理距離比較容易接近，在農(nóng)村人口向城市集聚、城市文明向農(nóng)村輻射的過程中，可以起到傳遞輻射、替代功能、暫時過渡的中間作用，對農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的推進作用更加直接、更加明顯，從而順利實現(xiàn)農(nóng)村勞動力人口梯度轉移。

三是有利于加速提升中心鎮(zhèn)現(xiàn)代化程度。目前相當一部分建制鎮(zhèn)的設置只是行政建制意義上的升級，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，國家對小城鎮(zhèn)的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入很少，造成小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、功能較弱的局面。此外，建制鎮(zhèn)的相關配套改革滯后，城鎮(zhèn)社會保障體系不健全等，都影響了生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)集聚。實施“強鎮(zhèn)優(yōu)村”發(fā)展戰(zhàn)略，對中心鎮(zhèn)實行集中整合各種資源投入，突破目前的體制、機制、制度瓶頸，有利于加速中心鎮(zhèn)的基礎設施建設，加速產(chǎn)業(yè)和人口向中心鎮(zhèn)集中，加速中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進程，提升其現(xiàn)代化程度

四是有利于新農(nóng)村建設深入發(fā)展與突破。通過整合支農(nóng)資金，加大投入力度，采取多種集資辦法，加強大村、重點村的基礎設施建設。把支農(nóng)資金更多地捆綁投入到城中村、大村建設中。按照適度聚集、節(jié)約用地、有利生產(chǎn)、方便生活的原則，大力加強城中村、附城村、大村的文明生態(tài)建設，以村強鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)優(yōu)村。不斷壯大小城鎮(zhèn)，發(fā)展中心村，著力建設人居環(huán)境良好、鎮(zhèn)村結構合理、功能完善配套、交通便捷暢達、生產(chǎn)生活便利的社會主義新農(nóng)村。

五是有利于合理用地和保護生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村村莊規(guī)模小，布局分散，建房、筑路、圍院、建設公共場所占地面積多，不利于管理、治理，帶來的是土地的大量浪費和生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，村民居住環(huán)境、生活環(huán)境惡化。實施“強鎮(zhèn)優(yōu)村”，有計劃、按步驟地逐步把三家五戶零星分散的小村莊引導、遷建到大村，對節(jié)約耕地、保護環(huán)境和生態(tài)的作用將是十分明顯的。

二、以“強鎮(zhèn)優(yōu)村”戰(zhàn)略推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上，各地面臨的發(fā)展環(huán)境、區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎、時代背景都有很大不同，不可能照搬模式，但思想理念是相通的。一些先進地區(qū)有許多成功的經(jīng)驗值得我們借鑒，關鍵是要因地制宜、消化吸收、發(fā)展創(chuàng)新，加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程。

（一）明確“強鎮(zhèn)優(yōu)村”發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路：堅持以人為本、協(xié)調發(fā)展、政府主導、市場配置、分步實施的原則，努力做到“突出一個重心，把握二個重點，引導三個集中，力求四個突破，推進五個一體化”。

1、突出一個重心：堅持突出工業(yè)化這個工作重心，做強工業(yè)，壯大經(jīng)濟總量，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

2、把握二個重點：以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點引領統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以制度創(chuàng)新為重點推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。

3、引導三個集中：工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

4、力求四個突破：一是重點區(qū)域突破。二是關鍵環(huán)節(jié)突破。牢牢抓住農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的培訓、就業(yè)、安居、社保四大關鍵環(huán)節(jié)推進改革，提高城鎮(zhèn)化率。三是主要矛盾突破。突破城鄉(xiāng)居民收入差距較大和公共服務不均衡等主要矛盾，構建城鄉(xiāng)和諧關系。四是體制機制突破。在行政管理體制、戶籍制度、土地流轉、公共服務、財政金融等制度改革方面突破，努力構建適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制。

5、推進五個一體化：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。按照總體規(guī)劃，加強新農(nóng)村建設總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接，加速農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。推進一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新土地流轉制度，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距；三是基礎設施一體化。加快農(nóng)村“五通”工程建設，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建平臺、增后勁；四是公共服務一體化。促進教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)均衡發(fā)展，讓農(nóng)民也能共享改革發(fā)展的成果；五是社會管理一體化。創(chuàng)新二元戶籍管理制度，消除因戶口差別而產(chǎn)生的各種障礙，推進城鎮(zhèn)化進程。

（二）以六大抓手加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

1、抓認識，凝聚統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展共識。在學習借鑒中把握大勢，統(tǒng)一思想，堅定不移地推進以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為方向、分區(qū)域規(guī)劃、分產(chǎn)業(yè)布局、分類型指導的“強鎮(zhèn)優(yōu)村”發(fā)展戰(zhàn)略，更加自覺地深入貫徹落實科學發(fā)展觀，在新的歷史起點上進一步優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、統(tǒng)籌協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、轉變發(fā)展方式。

2、抓規(guī)劃，繪就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展藍圖。加強規(guī)劃的制定和實施：提高規(guī)劃的能力；優(yōu)化規(guī)劃的目標、措施；強化規(guī)劃的執(zhí)行力度；加強規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查；規(guī)范規(guī)劃實施的評估；適時調整、修編、拓展規(guī)劃，增強規(guī)劃的適應性。進一步打破城鄉(xiāng)規(guī)劃分割格局，圍繞統(tǒng)籌土地產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎設施建設、勞動就業(yè)和社會管理等方面，編制、實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、基礎設施建設、公共服務等專項規(guī)劃，制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的實施意見，以點帶面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3、抓建設，夯實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基礎。按照規(guī)劃明確優(yōu)先發(fā)展的重點鎮(zhèn)、村，市、縣一級要規(guī)劃中心鎮(zhèn)發(fā)展的網(wǎng)絡格局，鎮(zhèn)要規(guī)劃中心村發(fā)展的定位和方向。抓好重點鎮(zhèn)村的發(fā)展規(guī)劃，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本體系，產(chǎn)業(yè)布局，人口分布，加強人口流動的政策引導，基礎設施建設投入導向，統(tǒng)籌、整合資源投入，動員、引導社會資源投入，加強協(xié)調，提高效率，抓出成效。產(chǎn)業(yè)的布局有利于與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展，擴大城鎮(zhèn)建設規(guī)模、擴大城鎮(zhèn)人口、擴大就業(yè)?；A設施建設有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口、資源流向有利于產(chǎn)業(yè)的規(guī)模發(fā)展。著力推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展、推進土地流轉和集約利用，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。當前要把加強工業(yè)園區(qū)和中心鎮(zhèn)、工業(yè)重鎮(zhèn)發(fā)展作為重點，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向城鎮(zhèn)集中。完善加快城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排土

地利用計劃要支持縣城和其他中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)發(fā)展。加快縣鎮(zhèn)道路建設，實現(xiàn)境內(nèi)所有干線公路達到標準等級、道路結構網(wǎng)絡化的目標，并逐步發(fā)展城鄉(xiāng)公交事業(yè)。加強教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務設施建設，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，促進城鎮(zhèn)和農(nóng)村同發(fā)展、共繁榮，讓農(nóng)民最大限度地共享發(fā)展成果。

4、抓產(chǎn)業(yè)，增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后勁。努力做好“興產(chǎn)業(yè)”這篇文章。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，抓住產(chǎn)業(yè)轉移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚。按照新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，抓好城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合與分工，縮小城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以工業(yè)化帶動縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，為以工哺農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供強大的財力保障。大力扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，壯大特色產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、集約化發(fā)展，多方位拓寬農(nóng)民增收渠道。大力發(fā)展城鄉(xiāng)商貿(mào)、物流、餐飲、娛樂等服務業(yè)，完善市場體系，繁榮商貿(mào)流通，逐步形成一、二、三產(chǎn)業(yè)相互融合、聯(lián)動發(fā)展的新格局。

5、抓改革，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展機制。深化戶籍制度改革，加快落實放寬縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權益；深化住房制度改革，多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，將有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問題；深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，圍繞實現(xiàn)農(nóng)民進城有通道、資本下鄉(xiāng)有平臺，構建城鄉(xiāng)一體化機制，研究制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關配套政策，并組建成立縣級農(nóng)村產(chǎn)權流轉服務中心，搭建縣級土地流轉服務平臺。引導、開展土地流轉試點，鼓勵和支持農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、轉讓、轉租、質押、置換等方式，流轉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)走規(guī)模化經(jīng)營之路。加快完善社會保障制度，逐步建立以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為主要內(nèi)容的全覆蓋的城鄉(xiāng)社會保障體系。積極探索勞動就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和調控管理，千方百計促進城鄉(xiāng)群眾就業(yè)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度保障。

三、“強鎮(zhèn)優(yōu)村”戰(zhàn)略要重點突破幾個環(huán)節(jié)

（一）完善相關的法規(guī)制度，消除對“三農(nóng)”的制度性歧視。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和財力的迅速增強，完全可以在農(nóng)民工制度方面進行大膽探索,盡快還農(nóng)民工完全國民待遇。一是要進一步深化戶籍制度改革,消除同城、同崗出現(xiàn) “ 兩種身份、兩種待遇”的不正?，F(xiàn)象,使農(nóng)民工也能享受與市民平等的福利待遇和社會保障等公共服務；二是要進一步完善就業(yè)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化,使城鄉(xiāng)就業(yè)準入平等,實行同工“同權、同酬、同時、同價”。三是要認真解決農(nóng)民工的安居問題。這是農(nóng)民轉變?yōu)槭忻竦年P鍵，沒有安居就沒有樂業(yè)。天量的農(nóng)民工長期“侯鳥式”轉移，長期以農(nóng)民的身份在城里工作生活，不利于工業(yè)化、城市化發(fā)展，也給人口管理、社會治安等領域帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

(二)建立科學合理的城鄉(xiāng)發(fā)展和投入機制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟總量占比逐年下降，發(fā)展速度緩慢。要加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距：一是要推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，著力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、勞動就業(yè)、市場流通、基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展一體化的要求編制城鄉(xiāng)建設規(guī)劃。二是要進一步優(yōu)化經(jīng)濟結構,促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展。尤其要注重發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促進農(nóng)業(yè)企業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民收入。三是要高度重視中心鎮(zhèn)建設。不僅要為中心鎮(zhèn)建設提供政策支持，并且要加大財政投入，將中心鎮(zhèn)建設成為區(qū)域特色經(jīng)濟中心、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展平臺和基本公共服務平臺，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村地區(qū)的集聚和輻射作用。

(三)建立科學合理的城鄉(xiāng)利益分配機制，建立和完善對農(nóng)村的政策支持體系。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,利用各種經(jīng)濟杠桿調節(jié)國民收入分配,建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的投入機制，逐步完善工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的激勵機制：一是要完善公共財政轉移支付制度,形成對三農(nóng)投入的穩(wěn)定增長機制。二是每年新增公共服務財政投入著力向農(nóng)村傾斜。三是要強化財政支農(nóng)資金的導向功能,形成以政府投資為引導、社會投資為主體、利用外資等形式為補充的市場化農(nóng)業(yè)投資機制。四是調整國民收入分配格局,確保財政稅收、金融信貸資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、基礎設施、社會事業(yè)和社會保障的比重逐年提高。五是完善糧食生產(chǎn)和主要畜牧產(chǎn)品生產(chǎn)扶持制度,并給予物資供應、價格、財政稅收、金融信貸等方面優(yōu)惠政策支持,調動農(nóng)民種糧和養(yǎng)殖的積極性。

(四)突破舊的體制機制束縛,深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革。當前, 城鄉(xiāng)二元分割結構成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最大障礙，首當其沖是土地問題。農(nóng)村集體所有土地一直以來只能用于集體建設用地，宅基地和農(nóng)用地不能進入流轉市場，必須由國家征收轉為國有土地后方可出讓用于非集體經(jīng)濟組織的項目建設。土地征收制度在市場準入、權利主體、價值評估與社會保障等各個環(huán)節(jié)都暴露出設計上的缺陷。土地管理過程中，國家所有土地與集體所有土地，因所有者身份的不同享受著天壤之別的不平等待遇。因此，要進一步探索放開農(nóng)村土地流轉管制，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，探索與新型城鄉(xiāng)形態(tài)構建相適應的土地置換政策：一是在進一步“確權、頒證、賦能”的基礎上,促進農(nóng)村生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)流轉；二是從政策上允許農(nóng)村集體土地跨過土地一級市場直接進入二級市場實現(xiàn)流轉和經(jīng)營；三是創(chuàng)造條件實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地“同地、同權、同價”,使農(nóng)村集體建設用地流轉方式與國有土地一樣,可以按同等條件進行出讓、出租、轉讓、轉租和抵押；四是盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權,允許農(nóng)村住房和宅基地使用權在全社會進行自由流轉；五是建立健全區(qū)域性的“農(nóng)村土地銀行”。

第五篇：城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展研究文獻述評

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展研究文獻述評

摘要：近年來，我國理論界就城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的背景與意義、概念與主要內(nèi)容、理論與實踐的演進等問題進行了深入研究。本文對此方面文獻進行述評。

關鍵詞：城鄉(xiāng)關系；二元結構；經(jīng)濟社會一體化

中圖分類號：F299.21

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685(2010)10-0118-04

當前，城鄉(xiāng)二元結構成為影響中國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的“瓶頸”，嚴重制約著中國經(jīng)濟轉型與發(fā)展任務的順利推進。為破除城鄉(xiāng)二元結構，順利實現(xiàn)經(jīng)濟轉型與發(fā)展的歷史任務，中央提出了加快“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的時代命題。

一、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的背景與意義

在西方學者中，劉易斯最先提出了經(jīng)濟發(fā)展中的二元結構問題。他認為，發(fā)展中國家一般都存在二元經(jīng)濟結構，即國民經(jīng)濟中含有兩種性質不同的結構或部門：一種是僅能滿足糊口的、只能維持最低生活水平的、以土著方法進行生產(chǎn)的部門，這一部門以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為代表；另一種是以現(xiàn)代化方法進行生產(chǎn)、勞動生產(chǎn)率和工資遠比前一部門高的城市工業(yè)部門。城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)分割，“三農(nóng)”問題成為困擾我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的瓶頸，這正是中央提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的背景與意義。

(一)我國城鄉(xiāng)二元結構的形成原因

針對中國城鄉(xiāng)二元結構形成的原因，學術界主要有以下三種觀點。林毅夫等人認為，新中國成立后實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型戰(zhàn)略，而這一戰(zhàn)略與當時勞動力豐裕和資本稀缺的資源稟賦特點相矛盾。在這種情況下，就形成了價格扭曲的宏觀政策環(huán)境、以計劃為基本手段的資源配置制度和沒有自主權的微觀經(jīng)營制度為特征的“三位一體”的傳統(tǒng)經(jīng)濟體制。同時，為減輕工業(yè)化過程中由于勞動力轉移而形成的城市化壓力，新中國逐步形成了一整套包括統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社、戶籍制度等在內(nèi)的城鄉(xiāng)分割的二元結構體制。高帆、秦占欣認為，改革開放以來，我國工業(yè)的迂回生產(chǎn)程度和中間產(chǎn)品使用大幅度提高，但農(nóng)村的分工和專業(yè)化程度較低。由于農(nóng)業(yè)分工水平趕不上工業(yè)，導致二元經(jīng)濟結構難以順利轉化。黃坤明認為，我國城鄉(xiāng)二元結構源于改革開放以來實施的一系列農(nóng)業(yè)和非農(nóng)政策，包括價格政策及工商業(yè)、財政、投資、行業(yè)管理政策等。

(二)我國城鄉(xiāng)二元結構的特殊性及其影響

王國敏、朱志萍認為，我國的城鄉(xiāng)二元結構有其特殊性，它不僅表現(xiàn)為以工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門和以農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)部門之間的二元經(jīng)濟結構，還表現(xiàn)為城市社會與農(nóng)村社會長期分割所造成的二元社會結構。我國的二元經(jīng)濟結構形成于農(nóng)業(yè)全面支持工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，二元社會結構形成于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割制度。這樣，二元經(jīng)濟結構和二元社會結構共同構成了我國獨具特色的“雙二元結構”。任保平認為，我國二元經(jīng)濟結構的總體特征表現(xiàn)為兩方面。一是“雙層剛性二元經(jīng)濟結構”。其表現(xiàn)是城市與鄉(xiāng)村的二元經(jīng)濟結構，而每一元中又分為兩層：從城市看是現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)并存，從農(nóng)村看是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并存，而且不同層次之間關聯(lián)程度差，表現(xiàn)出剛性結構。二是我國的二元經(jīng)濟結構是轉型二元經(jīng)濟結構。具體表現(xiàn)為工業(yè)化的二元性、城鄉(xiāng)勞動力市場的二元性、就業(yè)結構的二元性、城鄉(xiāng)市場體系的二元性和區(qū)域經(jīng)濟的二元性。

王國敏認為，城鄉(xiāng)二元結構對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的影響深刻而漫長，使“三農(nóng)”問題成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中首要的持續(xù)性難題，這主要表現(xiàn)在以下四方面：第一，二元社會結構使農(nóng)村和城市長期分離，農(nóng)民和市民的社會地位不平等。第二，二元經(jīng)濟結構使城鄉(xiāng)居民收入水平、消費水平差距拉大。第三，二元經(jīng)濟結構導致城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴大。第四，二元經(jīng)濟結構使農(nóng)業(yè)嚴重落后于工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。陸學藝認為，在城鄉(xiāng)二元結構下，我國城鄉(xiāng)居民在政治上地位不平等，在經(jīng)濟上實行不等價交換，在社會上實行非普惠制。這樣，農(nóng)民被束縛在有限的耕地之上，阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使“三農(nóng)”問題長期得不到解決。

(三)推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的意義

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展司課題組的認為，城鄉(xiāng)二元結構是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的最大障礙，是造成我國經(jīng)濟社會深層次矛盾的根源。

劉奇、吉炳軒認為，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，是從中國國情出發(fā)，基于對現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的準確判斷和把握而提出來的，是重構國家發(fā)展規(guī)劃、全面建設小康社會的必然選擇。厲以寧認為，城鄉(xiāng)二元體制改革是繼國有企業(yè)體制改革之后另一項帶有根本性質的經(jīng)濟體制改革。顧益康、邵峰認為，全面推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，不僅是解決新時期“三農(nóng)”問題的根本出路，也是當前擴大內(nèi)需、保持國民經(jīng)濟持續(xù)增長的治本之策，更是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的必由之路。陳峰燕認為，推進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的迫切要求，是調整經(jīng)濟結構的有力抓手。

二、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的概念與主要內(nèi)容

(一)城鄉(xiāng)一體化的概念

目前，主要有以下幾種觀點： 側重于從生產(chǎn)力發(fā)展的角度來界定城鄉(xiāng)一體化。楊榮南認為，城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的基礎上，把城市與鄉(xiāng)村建設成一個相互依存、相互促進的統(tǒng)一體；應雄認為，城鄉(xiāng)一體化指在大力發(fā)展生產(chǎn)力的過程中，促進農(nóng)村人口城市化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明。側重于從系統(tǒng)和整體的角度來界定城鄉(xiāng)一體化。甄峰認為，從系統(tǒng)的觀點看，城鄉(xiāng)一體化是指城市和鄉(xiāng)村是一個整體，其人流、物流、信息流自由合理地流動，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依賴，各種時空資源得到高效利用；楊榮南認為，城鄉(xiāng)一體化涉及“自然―社會一經(jīng)濟”復合生態(tài)系統(tǒng)的方方面面，是城鄉(xiāng)復合生態(tài)系統(tǒng)演替的頂極狀態(tài)；朱志萍認為，城鄉(xiāng)一體化涉及社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃建設等方面，是一個復雜的系統(tǒng)工程。側重于從融合與合作的角度來界定城鄉(xiāng)一體化。石憶邵認為，城鄉(xiāng)一體化的實質是城鄉(xiāng)之間競爭與合作的耦合聯(lián)動發(fā)展；洪銀興、姜作培認為，要從融合的角度看城鄉(xiāng)一體化，即城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)結為一體，謀求融合發(fā)展、協(xié)調共生、共同繁榮的過程。側重于與傳統(tǒng)體制對比的角度來界定城鄉(xiāng)一體化。楊榮南、張雪蓮認為，城鄉(xiāng)一體化是在改革開放之后為解決城鄉(xiāng)之間的矛盾和資源的合理配置而提出來的，目的是充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村的優(yōu)勢和作用。顧益康、邵峰認為，城鄉(xiāng)一體化就是要改變計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)差別發(fā)展戰(zhàn)略，建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局。側重于從區(qū)域空間規(guī)劃的角度來界定城鄉(xiāng)一體化。李同升、厙向陽認為，城鄉(xiāng)一體化是從區(qū)域角度出發(fā)，尋求區(qū)域持續(xù)、協(xié)調、全面的發(fā)展

途徑；它不是空間的均衡化，而是在明確城鄉(xiāng)分工、相互促進基礎上的雙向發(fā)展過程，是一個有效聚集、有機疏散、高效協(xié)作的最優(yōu)空間網(wǎng)絡系統(tǒng)，是區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)關系演化的高級階段和最終目標。城鄉(xiāng)一體化的最終目的是為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造一個物心俱豐的生存環(huán)境，中心城市的擴散效應、鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展是內(nèi)陸地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要動力源泉。

(二)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的主要內(nèi)容

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的內(nèi)容主要有城鄉(xiāng)政治一體化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(產(chǎn)業(yè))一體化、城鄉(xiāng)社會一體化、城鄉(xiāng)文化一體化、城鄉(xiāng)空間一體化、城鄉(xiāng)制度一體化、城鄉(xiāng)人口一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化、城鄉(xiāng)市場一體化、城鄉(xiāng)管理一體化、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化。

筆者認為，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化應包括以下八方面內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃一體化，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路建設、公共設施建設和信息化建設，提高農(nóng)村信息化水平，改善農(nóng)民生存環(huán)境。二是城鄉(xiāng)市場體系一體化，即健全城鄉(xiāng)結合部及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地的農(nóng)村市場體系和農(nóng)業(yè)服務體系，發(fā)展城鄉(xiāng)互動的農(nóng)村現(xiàn)代化流通方式和新型流通業(yè)態(tài)，培育多元化、多層次的市場流通主體。三是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化，即發(fā)展“雙富”產(chǎn)業(yè)，尤其是富民產(chǎn)業(yè)，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為三次產(chǎn)業(yè)部門之間既分工又協(xié)調發(fā)展的平臺，改變歷史上形成的先進的工業(yè)與落后的農(nóng)業(yè)并存的狀況。四是城鄉(xiāng)經(jīng)濟主體一體化，即城鄉(xiāng)市場主體一體化，城鄉(xiāng)共辦企業(yè)，加快企業(yè)成長，尤其是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化和農(nóng)民市民化。五是城鄉(xiāng)公共服務一體化，即教育資源適當集中，形成鎮(zhèn)辦小學、縣辦初中、市辦高中的“三位一體”的教育格局。加強農(nóng)村公共服務，樹立基本公共服務均等化理念，實行基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、社會保險、社會救助等公共服務城鄉(xiāng)全覆蓋。六是城鄉(xiāng)基礎設施一體化，即以“縣城――大鎮(zhèn)――大村”三位一體為載體，強化城鄉(xiāng)設施銜接、互補，加大對農(nóng)村基礎設施投入的力度，并與城市有關設施統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享。七是城鄉(xiāng)社會管理一體化，即以戶籍制度改革為主線，同時推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題。八是城鄉(xiāng)生活方式的一體化，即鼓勵城鄉(xiāng)生活方式的趨同，提高生活質量。

三、我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化理論與實踐的演進

張雨林認為，在我國，城鄉(xiāng)一體化并非是理論工作者學術論證的產(chǎn)物，而是首先由實際工作者在改革實踐中提出來的。景普秋、張復明指出，城鄉(xiāng)一體化的提出與我國改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起、小城鎮(zhèn)的發(fā)展、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的推進等密不可分，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)成為城鄉(xiāng)一體化研究的一塊試驗田。1983年，蘇南地區(qū)最先使用了“城鄉(xiāng)一體化”這一概念。城鄉(xiāng)一體化理論在我國的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下四個階段：一是改革開放到上世紀80年代中后期，是城鄉(xiāng)一體化的提出與探索階段。二是上世紀80年代末期到90年代初期，是側重于對城鄉(xiāng)邊緣區(qū)進行研究的階段。三是世紀90年代中期到21世紀初，是城鄉(xiāng)一體化理論框架與理論體系開始建立，研究內(nèi)容日漸豐富的階段，四是2002年至今，是城鄉(xiāng)一體化理論迅猛發(fā)展、日臻完善的階段。

洪銀興、陳雯認為，我國20世紀70年代末和80年代的農(nóng)村改革及城鎮(zhèn)化在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)分離問題，尤其是使封閉型的城鄉(xiāng)關系逐步走向開放，城鄉(xiāng)壁壘中最難突破的戶籍制度也開始松動，但并沒有解決城鄉(xiāng)二元結構的問題。此后，城鄉(xiāng)二元結構問題日益嚴重，成為制約經(jīng)濟社會健康發(fā)展的“瓶頸”。進入21世紀，隨著學術界研究的不斷深入和改革開放的不斷推進，中央破解城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的思路也不斷明晰。2002年，黨的十六大在制定全面建設小康社會戰(zhàn)略的同時，針對城鄉(xiāng)二元結構提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的方針。2003年，黨的十六屆三中全會把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為“科學發(fā)展觀”的重要內(nèi)容，并將其列為五個統(tǒng)籌(統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放)之首。2004～2010年，中央連續(xù)推出七個關于“三農(nóng)”問題的“一號文件”，并于2005年作出了建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署。2007年，黨的十七大提出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。同年，國家批準成都和重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2008年，黨的十七屆三中全會指出，當前“中國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”，并提出加快“建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合”。