第一篇：構(gòu)建村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和諧關(guān)系的思考

構(gòu)建村民自治組織 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和諧關(guān)系的思考

趙成龍

【內(nèi)容摘要】“鄉(xiāng)政村治”是我國目前基層民主政治建設(shè)的有效出路，經(jīng)過20幾年的發(fā)展取得不少成就，但也存在些不足，主要體現(xiàn)在村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系處理得不順，從而掣肘了我國農(nóng)村民主化進(jìn)程。為此，我國基層政權(quán)體系的構(gòu)建不能單純的從理出發(fā)，應(yīng)從現(xiàn)實前提出發(fā)，基于國情、民情構(gòu)架切實可行的國家民主下的村民自治，正確定位村民自治權(quán)與國家行政權(quán)，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”的規(guī)范化、制度化、法律化，加強村民自治組織建設(shè)，是新形勢下協(xié)調(diào)村民委員會與基層國家機構(gòu)的關(guān)系，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實途徑。這對完善村民自治，理順村民委員會與基層國家機構(gòu)的關(guān)系，對發(fā)展我國基層民主政治建設(shè)，調(diào)動我國絕大多數(shù)勞動人民積極性建設(shè)社會主義新農(nóng)村，全面小康社會，創(chuàng)建社會主義和諧社會具有積極的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)政村治；村民自治組織；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；協(xié)調(diào)關(guān)系

鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存（“鄉(xiāng)政村治”）是中國農(nóng)村管理體制的一個顯著特點。村民自治是基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是中國農(nóng)村改革發(fā)展的產(chǎn)物和結(jié)果。在村民自治運作實施中，在村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系處理上存在村民自治權(quán)與國家行政權(quán)混淆的問題。從現(xiàn)實的問題出發(fā)，基于國情、民情構(gòu)架切實可行的國家民主下的村民自治，構(gòu)建村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的和諧關(guān)系，對于推進(jìn)我國基層民主政治建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，具有積極的現(xiàn)實意義。

一、村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的現(xiàn)狀

（一）法律層面

村民委員會是基層群眾性自治組織，就其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系而言，《村民委員會組織法》作了明確規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給與指導(dǎo)，支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這就清楚表明，村民委員會自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是探討村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的邏輯起點。

（二）實踐層面

1、作為基層國家機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其管轄范圍少則數(shù)十平方公里，多則數(shù)百平方公里；人口也在數(shù)萬、十幾萬、百萬之間。這樣一個規(guī)模的行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在落實國家方針政策和完成行政任務(wù)時，難以直接面對農(nóng)戶，而需要村級自治組織協(xié)助。所以“雖然村委會自治組織是自治組織，卻是村務(wù)自治。在辦理政務(wù)方面，則應(yīng)當(dāng)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)?！雹龠@就不難理解“只要村委會承擔(dān)著來自上級政府的行政管理任務(wù)，那么他們的關(guān)系就非?？赡芫哂蓄I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的特征，而很難保證指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的性質(zhì)。”② 在現(xiàn)實需要情況下，出現(xiàn)行政管理權(quán)下放予村民自治組織，是行政權(quán)彈力性與行政機構(gòu)相對穩(wěn)定性矛盾解決的必然途徑。在這里不能簡單地機械的去理解“指導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)”的差異性，而應(yīng)當(dāng)圍繞具體事項中，加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)的銜接，提高效率，真正把國家惠農(nóng)、普民，政策、方針落到實處。

2、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理實際上是國家權(quán)力的神經(jīng)末梢，反映國家的強制性力量，而村民自治則是市民社會自治原則的體現(xiàn)。”③因此，國家權(quán)力與村民自治二者存在對立和沖突。并且這種沖突是“零和沖突”，此強彼弱，即當(dāng)國家權(quán)力增長時，基層群眾的自治權(quán)會相對減弱，尤其是在國家、集體和個人利益沖突時更是如此。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)力遍布全鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民自治的權(quán)利僅限于單個村莊，在實踐中二者的博弈關(guān)系比較激烈。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部認(rèn)為，村民自治脫離實際。實行村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理失去了“看的見的手”，行政權(quán)力行使的有效性、及時性難以保障，出現(xiàn)了“應(yīng)該管的無法管”的現(xiàn)象。因此，在村民自治實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總是力圖凸顯自己。干預(yù)村里財權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；操縱選舉，甚至直接任免村委會干部。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系具有特殊性和復(fù)雜性。一方面《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會是群眾性自治組織，不屬于一級政權(quán)組織，也就不是基層政權(quán)的派出機構(gòu)，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不存在行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能采取行政手段去包辦村務(wù)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層行政機構(gòu)，承擔(dān)著依法就本行政區(qū)域內(nèi)各項工作實施行政管理職能，有權(quán)且必須對村委會布置任務(wù)。在實際操作中這兩方面往往難以協(xié)調(diào)，在村民自治問題上往往導(dǎo)致兩種傾向，即“過度自治化”“附屬行政化”傾向。前者特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政命令代替了指導(dǎo)、幫助和支持，致使村民自治超出法律規(guī)定的范圍，村民自治組織把村民自治同鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，甚至國家法律對立起來，借口村民自治抵制村民依法應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理功能萎縮。后者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能對村民委員會的工作進(jìn)行必要的指導(dǎo)、支持和幫助，放任村民、村民委員會和村級黨組織在村民自治中權(quán)利濫用，致使村民自治組織名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的法律地位和自治尊重不夠，把村委會當(dāng)成其下屬行政組織，習(xí)慣用傳統(tǒng)的命令、指示等方法進(jìn)行管理，任意干涉屬于村民自治范圍能的生產(chǎn)經(jīng)營活 ① 徐勇：中國農(nóng)村自治，華中師范大學(xué)出版，1997（213）（注釋格式不對，下面的都要改過來，舉例：徐勇：《中國農(nóng)村自治》，華中師范大學(xué)出版社１９９７年版，第２１３頁，書籍注釋 ② 景躍進(jìn)：國家與社會事業(yè)下的村民自治，中國書評，1998[5] ③趙立新 李波：村民自治與鄉(xiāng)政管理研究，煙臺師范學(xué)院學(xué)報，2006[2]（舉例：趙立新 李波：《村民自治與鄉(xiāng)政管理研究》，《煙臺師范學(xué)院學(xué)報學(xué)報》，2006年第２期，期刊注釋）動。這兩種傾向都是錯誤的，有礙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮和國家政權(quán)對鄉(xiāng)村的有效管理，有礙于村民自治權(quán)力的正確行使和村民的主動性、積極性發(fā)揮，不利于樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和保證農(nóng)村政治的穩(wěn)定。

二、村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府矛盾沖突的原因解析

（一）制度對村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)界定不清晰

《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導(dǎo)和協(xié)商的關(guān)系。一方面肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的是兩種不同權(quán)力載體；另一方面，又強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這一制度是理念性的制度構(gòu)架，實踐表明，在“鄉(xiāng)政村治”的格局中，在村的層面上，實際存在鄉(xiāng)政管理與村民自治兩種權(quán)力的影響（在村里享有憲法賦予更多的是權(quán)利而非權(quán)力，權(quán)力是鄉(xiāng)政管理的延伸——“協(xié)助”）。這兩種權(quán)力，在實際運作中構(gòu)成了此消彼長的“零和沖突”。因此，就成文法律制度而言，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系非常的粗略和原則化，既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容和方式，也沒明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會見仁見智，各取所需提供了制度漏洞，由此衍生出種種沖突。

（二）“政權(quán)”“治權(quán)”不分的結(jié)構(gòu)性矛盾

“鄉(xiāng)政村治”是我國目前基層政權(quán)格局。鄉(xiāng)政管理，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不能直接具體管理基層的社會事務(wù)。村民自治，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村建立村民自治組織，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會事務(wù)。

這種模式下，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政府權(quán)力延伸到農(nóng)村社會的最后一階段?！雹汆l(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織，是自上而下的政權(quán)終端。而村則是村民自治組織單位，“村民自治權(quán)直接來源于農(nóng)村社會本身。”②“鄉(xiāng)政”和“村治”的有機結(jié)合共同構(gòu)成基層政權(quán)的政治運行，共同維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。然而，調(diào)查研究表明，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的鄉(xiāng)政權(quán)力既可以是村民自治權(quán)力的有力推動者，也可能是他的主要障礙。即，在村莊的層面，鄉(xiāng)村精英和村民享有自治權(quán)的范圍在相當(dāng)大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

村委會是法定的村民自治組織，這決定了其必須代表村民意，為村民服務(wù)來贏得村民的支持和信任，這是村民委員會自治組織性質(zhì)和功能的使然。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多行政性工作需要通過村委會在村民中貫徹實施。因此，村委會實際上又承擔(dān)著某些行政性職務(wù)，具有準(zhǔn)政權(quán)組織的意味。這樣，村委會便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間，扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”。在現(xiàn)實生活中，特別是在中國現(xiàn)代化迅速推進(jìn)的背景下，這兩種角色體現(xiàn)了村民意志 ①②胡慶東：鄉(xiāng)政村治格局中鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾沖突及原因，南都學(xué)壇（人文社會科學(xué)學(xué)報）[6] 徐勇：論現(xiàn)階段農(nóng)村管理體制中鄉(xiāng)政與村治的沖突與調(diào)試，求索，1992[2] 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志的沖突，難免不發(fā)生村民意志與作為國家意志代理者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的沖突，而村委會的雙重角色就更顯得尷尬了。只要村委會偏重于某一角色，即會發(fā)生失衡，引發(fā)矛盾沖突。這一沖突和失衡，在一定程度上源于現(xiàn)階段國家權(quán)力體制與村民自治原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾。所以，應(yīng)從制度構(gòu)造上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力交接問題。

（三）傳統(tǒng)文化的消極影響

從歷史的角度講，中國傳統(tǒng)政治文化中，一方面強調(diào)“尚賢”的思想，重德治輕法治，所以，喚圣君賢臣，從賢不從眾。因此，在傳統(tǒng)文化下的人民缺乏政治上的熱情，放棄了其政治的參與權(quán)利。另一方面強調(diào)，“大一統(tǒng)”的思想被人們認(rèn)為是治世的基本條件，因此“在這大一統(tǒng)中，人民根本沒有政治參與的自覺?！雹龠@種傳統(tǒng)的政治思想的本質(zhì)是倫理道德思想，把人看成是道德存在而非政治的存在。所以在我國廣大農(nóng)村人們?nèi)狈ι鐣髁x政治思想，缺乏政治的自覺。再次，中國傳統(tǒng)文化強調(diào)以人為本，但這僅限于倫理、禮教的精神層面。在儒家文化構(gòu)建的政治社會中，人本主義精神表現(xiàn)為統(tǒng)治者的為民負(fù)責(zé)、為民做主的意識，體現(xiàn)了一種主導(dǎo)與被主導(dǎo)的關(guān)系。“民可使由之，不可使知之”“惟上智下愚不移”，把統(tǒng)治者置于首位，使愚民成為民之策。因此，在這種文化下形成了兩類人，一類是政治意識上狂熱的統(tǒng)治者，他們很多人認(rèn)為，農(nóng)民不能正確選擇自己的生活和理想，需要他們做出“安排”。他們“將民眾排斥在政治文化之外，不給民眾以任何政治表達(dá)的機會”②。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農(nóng)民事務(wù)橫加干涉，甚至包辦，農(nóng)民自己推選村官只能是自己的一廂情愿。一類是政治意識上的漠視者，這就是傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟社會形成的個體農(nóng)民意識。一家一戶為單位的個體經(jīng)濟使鄉(xiāng)村農(nóng)民缺乏有機聯(lián)系，分散性尤為突出，而弱小的經(jīng)濟地位決定了他們不能以自己的名義來保護(hù)自己的經(jīng)濟利益，所以需要別人代表他們。因此，小農(nóng)意識的影響就表現(xiàn)為行政權(quán)力對社會的支配。從而助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力擴大。

（四）資源擁有量不對稱及利益歸屬不明

在我國“現(xiàn)階段尚存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾，”③這種矛盾集中體現(xiàn)在實行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營的農(nóng)村。鄉(xiāng)政管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權(quán)力。村民自治主要反映和表達(dá)村及集體和村民意愿和要求。當(dāng)國家、集體和個人利益協(xié)調(diào)時，鄉(xiāng)政管理與村民自治關(guān)系也較為和諧，村民自治也較為規(guī)范。當(dāng)三者利益緊張時，結(jié)果則相反。究其原因，是鄉(xiāng)政村治擁有的資源 ①②韋政通：中國文化概論，長沙，岳麓書社，2003年（215）

趙立新 李波：村民自治與鄉(xiāng)政管理研究，煙臺師范學(xué)院學(xué)報，2006[2] ③徐勇 論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接，華中師范大學(xué)出版社，1997[1] 不對稱。從量的角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為較村民及村委會擁有更多的政治資源、經(jīng)濟資源、組織資源和文化資源。盡管《村民委員會組織法》明確規(guī)定了村民的權(quán)力及村委會作為村民自治組織的行為要求，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定了村民很難形成有組織的力量，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政則是高度組織化的力量。因此造成了村級組織在鄉(xiāng)政格局中處于弱勢地位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借其擁有資源的量的優(yōu)勢，在對村級組織進(jìn)行滲透控制中占有了有利地位，從而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村關(guān)系的矛盾沖突。

三、新時期協(xié)調(diào)村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的途徑

在發(fā)展民主政治的宏觀視角下思考如何解決村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾沖突，應(yīng)當(dāng)從社會民主的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，尋求實現(xiàn)兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)和諧的現(xiàn)實途徑。

（一）健全村民自治法律體系，實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”的法制化

農(nóng)村社會的“鄉(xiāng)政村治”格局，雖然是由兩種不同的權(quán)力構(gòu)成，但從權(quán)力的來源看，其最終歸屬和運作目的是一致的。因為，代行國家權(quán)力的象征管理不是凌駕于農(nóng)民之上的強權(quán)，而是有效的組織和引領(lǐng)社會的管理權(quán)。而村民自治權(quán)責(zé)是由《憲法》規(guī)定農(nóng)村村民管理基層社會事務(wù)的權(quán)力。而這都是建立在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)之上的。同時，由于二者具有共同的權(quán)力基礎(chǔ)，鄉(xiāng)政管理和村民自治可以實現(xiàn)有機結(jié)合。人民民主專政的國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的有效行使，有賴于村民自治的配合，村民自治在基層社會的運作也有賴于國家權(quán)力的保證支持。

鑒于目前實施的《村民委員會組織法》確立的“鄉(xiāng)政村治”的原則精神，由全國人大制定關(guān)于“鄉(xiāng)政村治”，特別是村民自治的實體性法律，制定關(guān)于村民選舉、村務(wù)管理、民主監(jiān)督程序性法律。其次，由各個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定有關(guān)的實施辦法，應(yīng)明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委的職責(zé)權(quán)限。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好的指導(dǎo)村委會的工作，村委會更好的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，使二者在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上有機的銜接起來，使村委會的雙重角色達(dá)到大體上的平衡。為此，在“鄉(xiāng)政村治”的法律及實施辦法中，應(yīng)考慮增加、補充有關(guān)法律的條款，追究那些無正當(dāng)理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家任務(wù)或非法干預(yù)村內(nèi)事務(wù)有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，以維護(hù)“鄉(xiāng)政村治”法律體系的權(quán)威，為司法介入“鄉(xiāng)政村治”矛盾和沖突打開法律通道，防止村委會“過渡自治化”和“附屬行政化”兩種不良村治傾向，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治統(tǒng)一于法律。此外，“作為正式制度在基層社會的延伸，村委會在構(gòu)建和維護(hù)鄉(xiāng)村社會的法律與秩序方面具有不可忽視的重要性?！雹?應(yīng)通過各級人大的具體工作，引導(dǎo)村民制定出合乎據(jù)國情的法律制度、地方性法規(guī)和便于操作的鄉(xiāng) ① 梁治平：鄉(xiāng)土社會中的法律與秩序，北京中國政法大學(xué)出版社，1997（422－427）村自治章程制度，使“鄉(xiāng)政村治”逐步納入法制的軌道。

（二）增強對村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府價值理念的認(rèn)知

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的政治管理體制。從實質(zhì)上講，村民自治是以民主化取向為價值目標(biāo)、1998年正式頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》，以法的形式確定了村民自治價值理念的法理基礎(chǔ)，為我國的村民自治建設(shè)奠定了基調(diào)。我國《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家行政體系中最低一級的地方行政建制，是介于縣、村之間的中間層，具體體現(xiàn)了政府與民間的分權(quán)關(guān)系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國政權(quán)取得改革、建設(shè)、發(fā)展階段性成就的關(guān)鍵就在于把“一盤散沙”的億萬農(nóng)民群眾組織起來，并且通過“制度性權(quán)力”重新建構(gòu)了當(dāng)代中國鄉(xiāng)土社會的權(quán)威機構(gòu)。當(dāng)前我國正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的目標(biāo)是“把農(nóng)村及基層政權(quán)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務(wù)，能夠有

①效的領(lǐng)導(dǎo)和管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事項的地方基層政府。” 因此，所以，從本質(zhì)上講作為基層國家機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有兩個異而不對立、合而不同的價值目標(biāo)。即要體現(xiàn)國家行政的權(quán)威性、剛性，又要體現(xiàn)其基層的靈活、變通和“人性化”的管理體制。

村民自治的深入發(fā)展，離不開持續(xù)的宣傳。雖然在黨和國家積極地推動下，村民自治的宣傳取得一定成效，但是對村民自治中所體現(xiàn)的現(xiàn)代民主精神，如村民對村級事務(wù)的主權(quán)地位、村民作為權(quán)力和利益主體的不可侵犯性、村干部的權(quán)力來源于村民的授予等卻宣傳得不夠。這就會使農(nóng)村干部和農(nóng)民對村民自治的理解和認(rèn)識過于膚淺，既不利于村民自治的長遠(yuǎn)發(fā)展，與不利于人們在實踐中正確把握。因此，針對村民自治中出現(xiàn)的問題，尤其是村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的問題，應(yīng)該從更高、更深的層次上加強對村民自治內(nèi)在精神的把握和宣傳教育上。

（二）加強村民自治組織的自身建設(shè)

1、克服傳統(tǒng)鄉(xiāng)政文化本位，提高村民的自治意識和民主觀念 村民自治是一個歷史的過程，是一個隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深化的過程。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，以村民自治為主要內(nèi)容的基層民主建設(shè)的不斷推進(jìn)，首要問題是對村民進(jìn)行持續(xù)普遍的社會主義民主思想教育，轉(zhuǎn)變村民封閉分散的思想觀念和自私狹隘的小農(nóng)意識。通過公共教育系統(tǒng)，組織專門的機構(gòu)和人員，以農(nóng)村經(jīng)濟文化“三下鄉(xiāng)”為平臺，對村民進(jìn)行宣傳教育，逐步培養(yǎng)和提高他們的民主法制觀念和政治參與能力。

2、提高村委會民主議事和自治能力

村民委員會要改變長期以來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的依賴性，切實處理好村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的關(guān)系。一要健全組織、完善制度、提高干部素質(zhì)，自主地履行法律賦予的職責(zé)，充分發(fā)揮組織群眾進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的作用。二要提高認(rèn) ①陳華棟 顧建光 中國問題研究綜述與思考[J] 2006年第三期 識，正確處理組織村民自治與協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好工作的關(guān)系。村民委員會雖客觀上處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的范圍，但憲法規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作，”是村委會的法定義務(wù)。所以，不能把“自治”與“協(xié)助”對立起來。實行基層群眾自治是為了更好地發(fā)揮基層社會主義民主，保障人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，這同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作目標(biāo)是一致的，從根本上說，實行群眾自治更有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，同時協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作也必然促進(jìn)村民自治。

3、進(jìn)一步完善村民自治中的民主監(jiān)督機制 民主監(jiān)督是村民自治順利運行的重要保障，是保證村民賦予的村民自治組織的權(quán)力正確行使，始終為村民謀利益的必要條件。當(dāng)前各地農(nóng)村普遍存在民主監(jiān)督薄弱的現(xiàn)象，監(jiān)督主體力量單薄，缺乏有效的各個相互銜接和協(xié)調(diào)的制度形成的體系對權(quán)力的有力制約。民主監(jiān)督機制應(yīng)把轉(zhuǎn)變村支部的領(lǐng)導(dǎo)方式和明確兩委職責(zé)作為促進(jìn)農(nóng)村民主監(jiān)督工作的重點，形成一個相互制約、相互促進(jìn)的民主政治運行機制，才能建立起以各黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制。

結(jié)語

當(dāng)前村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系已經(jīng)在價值理念，制度發(fā)展和實踐操作的探索前進(jìn)中取得了一定的成就，對于我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會的穩(wěn)定和社會主義和諧社會建設(shè)具有十分重要意義。在我國“鄉(xiāng)政村治”的基本格局下，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”的規(guī)范化、制度化、法律化，使之更加具有程序性和可操作性，以此實現(xiàn)村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系和諧融洽的目標(biāo)。應(yīng)該說，在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程中，這一目標(biāo)不可能一蹴而就，而是一個不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷推進(jìn)的歷史過程。

參考文獻(xiàn)： [1] 鄧小平：鄧小平文選[M]，北京：人民出版社，1994.[2] 江澤民：論有中國特色社會主義[M]，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002.[3] 費孝通：費孝通選集[M]，天津：天津人民出版社，1988.[4] [法]托克維爾：論美國民主[M]（上），北京：商務(wù)印書館，1997.[5] 張厚安：中國農(nóng)村基層政權(quán)[M]，成都：四川人民出版社，1992.[6] 韋政通，中國文化概論[M]，長沙：岳麓書社，2003.[7]徐永：非均衡的中國政治：城市與鄉(xiāng)村比較[M]，北京：中國廣播電視出版社，1992.[8]朱光磊：中國的貧富差距與政府控制[M]，上海：上海三聯(lián)書店，2002..[9] 徐勇：中國農(nóng)村自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社1997.[10]趙樹凱：鄉(xiāng)村治理：組織和沖突[J],中國政治，2004.

第二篇：村民自治組織

村級自治組織

第一節(jié) 村黨組織委員會

第一條 村黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。依照黨章、黨的農(nóng)村基層組織工作條例及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行工作，領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)村民主政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)、和諧社區(qū)建設(shè)。

第二條 村黨組織委員會主要職責(zé)：

（一）履行黨章賦予的及法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)；

（二）貫徹執(zhí)行上級黨委、政府作出的決議決定；

（三）領(lǐng)導(dǎo)村民自治組織、群團組織，支持和保證其依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)；

（四）執(zhí)行村黨組織委員會和村民委員會（以下簡稱“兩委”）聯(lián)席會議、村黨組織的決議決定，組織協(xié)調(diào)和保障村民會議、戶代表會議、村民代表會議決議決定的實施。

第二節(jié) 村民會議和戶代表會議

第三條 村民會議是村民自治中的最高權(quán)力組織，由本村有政治權(quán)利的十八周歲以上村民組成。

第四條 戶代表會議是村民會議的一種實現(xiàn)形式，由 各戶有政治權(quán)利的十八周歲以上的一名家庭成員作為代表，共同組成。

第五條 村民會議或戶代表會議每年舉行一次，一般由村民代表會議決定，采取其中一種會議形式。因特殊情況，可臨時召開。

第六條 召開村民會議應(yīng)有過半數(shù)村民會議成員參加，召開戶代表會議應(yīng)有三分之二以上的戶代表參加，所作決定須經(jīng)到會人員過半數(shù)通過。

第七條 村民會議行使下列職權(quán)：

（一）制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議和戶代表會議議事規(guī)則、村民委員會選舉方案、村民代表選舉方案；

（二）監(jiān)督本條第一款所列章程、辦法的實施；

（三）選舉和罷免村民委員會成員；

（四）討論決定法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由村民會議決定的重大事項。

第八條 除選舉和罷免村民委員會成員外，戶代表會議擁有村民會議其他各項職權(quán)。

第三節(jié) 村民代表會議

第九條 村民代表會議是村民會議和戶代表會議的特殊實現(xiàn)形式，是村民會議和戶代表會議的常設(shè)組織，是村民自治組織體系和運行機制中的權(quán)力中樞，對村民會議和 戶代表會議負(fù)責(zé)。

第十條 村民代表會議由村民代表、“兩委”成員和具有各級人大代表、政協(xié)委員身份的本村村民共同組成。其中，村民代表占半數(shù)以上。

村民代表與其他組成人員享有平等的表決權(quán)。村民代表的名額和代表產(chǎn)生辦法按照區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十一條 村民代表的任期與村民委員會成員任期一致，可連選連任。

第十二條 村民代表會議設(shè)主席一人，由村黨組織書記擔(dān)任。村黨組織書記出現(xiàn)空缺或不能主持村民代表會議時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委（工委）、政府（辦事處）指導(dǎo)下，召開村民代表會議，從村黨組織委員會成員中推選出一名臨時召集人，負(fù)責(zé)主持村民代表會議。在新村黨組織書記產(chǎn)生后或原村黨組織書記可以主持村民代表會議時，臨時召集人權(quán)力自行終止。

第十三條 村民代表會議一般每季度召開一次。有特殊需要，可以臨時召集。

第十四條 村民代表會議應(yīng)有三分之二以上村民代表會議組成人員參加，所作決定須經(jīng)村民代表會議組成人員過半數(shù)通過。

第十五條 村民代表會議行使下列職權(quán)：

（一）討論決定村集體資產(chǎn)處置，集體林木砍伐申報計劃，村干部報酬，宅基地使用方案，救災(zāi)救濟及最低生 活保障金發(fā)放，村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案和建設(shè)承包方案等；

（二）審議通過按法律法規(guī)規(guī)章產(chǎn)生的村干部以外的其他村干部；

（三）制定和修改村民代表會議議事規(guī)則、村務(wù)監(jiān)督小組工作規(guī)則、民主理財小組工作規(guī)則；

（四）審查和批準(zhǔn)村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、計劃、方案及財務(wù)預(yù)算等；

（五）監(jiān)督“兩委”及村干部的工作；

（六）村民會議、戶代表會議授予的及國家法律法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他職權(quán)。

第十六條 村民代表會議設(shè)立村務(wù)監(jiān)督小組和民主理財小組。兩個小組受村民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)。

第四節(jié) 村民委員會

第十七條 村民委員會是村民自治的執(zhí)行機構(gòu)和工作機構(gòu)，對村民會議、戶代表會議、村民代表會議負(fù)責(zé)。

第十八條 村民委員會主要職責(zé)：

（一）按照分工，執(zhí)行并組織實施村民會議、戶代表會議、村民代表會議、“兩委”聯(lián)席會議的決議決定；

（二）辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，維護(hù)本村社會治安，向人民政府反映群眾的意見、提出合理建議和要求；

（三）支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，保障村民合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，依法管理本村土地和其他財產(chǎn)；

（四）協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）開展工作。

第五節(jié) “兩委”聯(lián)席會議

第十九條 “兩委”聯(lián)席會議是村黨組織委員會、村民委員會協(xié)商討論村政事務(wù)的一種會議形式。

第二十條 “兩委”聯(lián)席會議組成人員為村黨組織委員會和村民委員會全體成員。

第二十一條 “兩委”聯(lián)席會議由村黨組織委員會召集，根據(jù)需要可隨時召開。

第二十二條 召開“兩委”聯(lián)席會議須有“兩委”成員總數(shù)的三分之二以上參加。會議議定事項須經(jīng)“兩委”聯(lián)席會議組成人員的過半數(shù)通過。

第二十三條 “兩委”聯(lián)席會議的主要職責(zé)：

（一）研究落實上級黨委、政府的決議決定和安排部署的工作任務(wù)。

（二）研究擬定提交村民會議、戶代表會議、村民代表會議議定事項的議程和議案決議草案。

因災(zāi)害、事故等突發(fā)因素，村政事務(wù)需緊急處置，村“兩委”可應(yīng)急決策實施。應(yīng)急決策和實施情況，應(yīng)在事中或事后及時向村民會議或戶代表會議、村民代表會議報 告，并履行程序。

（三）實施村民會議、戶代表會議和村民代表會議的決議決定，并及時向作出決議決定的相應(yīng)組織報告實施情況，向全體村民公開。

（四）討論決定“兩委”可自主決定的村政事務(wù)。

第三篇：實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動

[摘要]實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強化政府的社會服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理； 村民自治； 有效銜接； 良性互動

黨的十七大報告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關(guān)問題。

一、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個民主”的提出及完善，對指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實踐活動發(fā)揮了重要作用。

實現(xiàn)村民自治，實質(zhì)包含兩個方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計劃經(jīng)濟條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進(jìn)人新世紀(jì)以后，黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費制度方面的改革、加強基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來推進(jìn)兩個目標(biāo)要求的實現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯灾巍保踔裂葑優(yōu)榇妩h支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農(nóng)村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會分化和心理意識多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農(nóng)民勞動者、農(nóng)民工、個體私營企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農(nóng)村社會治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對上負(fù)責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準(zhǔn)政府組織，淪為實現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：

(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會的能力和水平；同時改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系。加強群眾監(jiān)督，調(diào)動群眾參與行政管理的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責(zé)任者的角色，強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)，加強農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強社會治安綜合治理，推進(jìn)治安防控體系建設(shè)，增強人民群眾的安全感。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費支付方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機制、權(quán)益保障機制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進(jìn)一步完善村民自治制度，以實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競爭上崗相結(jié)合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的重要事項，尤其是重大村務(wù)和財務(wù)。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經(jīng)濟組織、互助性經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟組織依法獨立開展活動的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟組織和村民的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，不斷加強對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第四篇：關(guān)于村民自治的思考

關(guān)于村民自治的思考

鄭家林

村民自治，是村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，從而實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本社會政治制度。經(jīng)過幾十年的努力，村民自治取得了很大成績，但也存在不如人意的地方，必須完善這項制度，以加快農(nóng)村基層民主法治建設(shè)的進(jìn)程。本文僅就村民自治過程中存在的一些主要問題及其對策進(jìn)行一些探討。

一、村民自治現(xiàn)狀

（一）民主選舉扎實推進(jìn)

自1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會的民主選舉從1989年開始進(jìn)行，到2005年已選舉了6屆村民委員會。村委會干部經(jīng)歷了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會候選人提名經(jīng)歷了村黨支部和上級提名推薦到村民海選提名產(chǎn)生的過程;村民委員會主任、副主任和委員的產(chǎn)生經(jīng)歷了先選舉村民委員會再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會主任經(jīng)歷了由分設(shè)到“一肩挑”的過程。目前，村級民主選舉基本走上了正軌。

（二）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步

村級民主決策機構(gòu)目前主要是村民代表大會。民主決策的主要內(nèi)容是涉及村民利益的重大事項，如土地承包經(jīng)營責(zé)任制、集體財產(chǎn)處理、“一事一議”籌資籌勞項目等內(nèi)容,大部分村能按照民主決策的程序運行。

村級民主管理和民主監(jiān)督工作，主要是在村級制度、村級財務(wù)、村級干部的管理和監(jiān)督。目前各村普遍建立了村規(guī)民約及各項管理制度，建立了財務(wù)監(jiān)督小

組，規(guī)范了財務(wù)管理和監(jiān)督，實行了村務(wù)公開和財務(wù)公開，堅持了民主評議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強了對村級財務(wù)的審計監(jiān)督,民主管理和民主監(jiān)督也有長足的進(jìn)步。

（三）村民自治中存在的主要問題

村民自治中存在的主要問題是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題。主要表現(xiàn)在村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府如何管理和監(jiān)督的問題?，F(xiàn)在的情況一是召開村民大會的少，《村民委員會組織法》規(guī)定的民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議，但現(xiàn)在各村基本上只開村民代表會議，很少開村民大會，原因是不好召集；二是很多重大事項并沒有在村民大會或村民代表會上討論和通過。如：村委會干部的工資待遇，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每年組織專班考核后批復(fù)的；又如：村級財務(wù)是根據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于建立農(nóng)村會計服務(wù)中心進(jìn)一步加強和規(guī)范村級財務(wù)管理工作的通知》（鄂農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003]37號）的規(guī)定，實行村級資金、財務(wù)“委托雙代理”制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（經(jīng)管站）下設(shè)的農(nóng)村財務(wù)代理服務(wù)中心(實際上就是財政所，只是換了個說法)代管賬目和資金，并由村委會和中心簽訂財務(wù)代理委托協(xié)議書，財政所長是甲方的法定代表人，村委會主任是乙方法定代表人，鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長作為監(jiān)督方代表，村里用錢要經(jīng)過十分復(fù)雜的手續(xù)程序才能拿到錢,村干部要開支什么村民基本上并不知道，村民主理財小組審查報銷單據(jù)基本上也是一種形式；由于村里的錢是由財政所統(tǒng)一管理的,村里連利息也拿不到。據(jù)調(diào)查，太平溪鎮(zhèn)2007年下半年3個月時間，全鎮(zhèn)13個村的存款利息有1.8萬元,2008年一季度各村存款約290萬元,利息有8400元,這些利息仍然存在財政所,現(xiàn)在已經(jīng)有幾個村提出要把利息兌付到村，財政所的工作人員說,因為只有一個存款帳戶，各村存款時間的不確定性,利息無法核算到各村,加上目前也沒有一個說法,利息只能暫時放在財政所。

二、村民自治中存在問題原因分析

（一）認(rèn)識上的偏差

一是對實行村民自治的重要性認(rèn)識不足。經(jīng)過二十多年的實踐，人們對村民自治的認(rèn)識提高了很多，但仍然存在這樣那樣的思想認(rèn)識問題。一些干部尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政主要負(fù)責(zé)人缺乏對實行村民自治根本目的和意義的認(rèn)識，村民怎么自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么指導(dǎo)的問題沒有解決好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級以上地方政府，習(xí)慣于把村級組織作為自己的下屬單位，在實際工作中習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”而不是“指導(dǎo)”。而村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是“下級服從上級”。

（二）農(nóng)村工作難度大，村民自治難以全面展開

一方面，由于村組集體無積累，公益事業(yè)舉步維艱。改造農(nóng)田、興修水利、興修道路等公益事業(yè)，都要通過“一事一議”的辦法來解決，由于農(nóng)民收入也不高，沒有積極性，“一事一議”也很少開展，即使議了也實施不起來。

另一方面，集體經(jīng)濟薄弱也給村民自治帶來困難。村民自治要有一定的經(jīng)濟實力作基礎(chǔ)。召開村民會議或村民代表會議都要開支必要的費用，就太平溪鎮(zhèn)情況看，2005年合并村級規(guī)模后，大村人口在3000人以上，版圖面積在20平方公里以上，村民到村里開會要走5公里以上，村里開一次村民大會要開支1000多元生活補助和交通補助，開一次代表會也要開支不少錢，不少村因為資金缺乏而不能按規(guī)定召開會議。

（三）法律規(guī)定還不完善

村民自治只有《村委會組織法》一部法律，而《村委會組織法》重點是突出了民主選舉，選舉程序規(guī)定很清楚很具體，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的法律規(guī)定不是十分具體和清楚，實際操作也不好把握。省級人大也沒有對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面出臺實施辦法；《村委會組織法》也只是從村委會的角度規(guī)定了村民自治的內(nèi)容，并沒有從村民自治的主體—村民的角度來規(guī)定村民自治的內(nèi)容。

（四）法律和政策之間的矛盾

《村民委員會組織法》第四條 規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民

委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。”第十九條規(guī)定：“ 涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理”。村民會議討論決定的事項中，包括本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)和 從村集體經(jīng)濟所得收益的使用等。中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見中，要求鄉(xiāng)級人民政府及業(yè)務(wù)主管部門要對村級財務(wù)活動加強指導(dǎo)和監(jiān)督。湖北省實施《中華人民共和國村民委員會組織法》辦法第八條規(guī)定，村委會“管理本村財務(wù)，建立健全民主理財制度，定期向村民報告財務(wù)收支情況，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。而2003年湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于建立農(nóng)村會計服務(wù)中心進(jìn)一步加強和規(guī)范村級財務(wù)管理工作的通知》，在全省推行村級資金、財務(wù)“委托雙代理”制度，“雙代理”后，村民還能不能民主監(jiān)督和民主管理村級財務(wù)實際上成了問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村干部進(jìn)行的責(zé)任制考核和工資的核準(zhǔn)同樣也對村級民主管理和民主監(jiān)督帶來了困難和矛盾。法律的規(guī)定和各級政府政策之間的矛盾，也是村民自治工作難以進(jìn)行的原因之一。

（五）各級人大的法律監(jiān)督還不到位

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十八條 規(guī)定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。從實際情況看，各級人大對村民自治的監(jiān)督主要是在村委會的民主選舉上進(jìn)行了監(jiān)督，對民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的監(jiān)督不到位。

三、完善村民自治的思考和建議

（一）加大宣傳教育力度，增加廣大干部群眾的民主法制觀念

要抓好《村委會組織法》的宣傳學(xué)習(xí)。各級干部特別是省、縣、鄉(xiāng)三級領(lǐng)導(dǎo)干部，都要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解、貫徹執(zhí)行村委會組織法，切實解決好影響實行村民自治的思想認(rèn)識問題，提高加強村民自治的自覺性。

（二）進(jìn)一步制定和完善有關(guān)法律

1、修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國村委會組織法》和及早制定《中華人民共和國村民自治法》。村民自治是一項系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化各個方面。村民應(yīng)該是村民自治中的主體。隨著農(nóng)村稅費改革推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌被取消，村干部工資從財政轉(zhuǎn)移支付資金中解決，國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，農(nóng)民外出打工的增多，“四個民主”制度將不斷推陳出新，村委會組織法原有的一些規(guī)定已失去意義，這就要求村民自治的立法必須適應(yīng)新形勢，跟上時代的變化，及時出臺或修訂村民自治的法律、法規(guī)，從法律上保障村民自治的實施。

2、省級人大應(yīng)該制定相應(yīng)的實施辦法。省級人大對村民自治中的民主選舉都有具體的實施辦法，而對村民自治中的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督缺乏相應(yīng)的實施辦法，而導(dǎo)致省級其他部門出臺的政策與村委會組織法不一致的情況發(fā)生。同時各級政府在制定政策時要統(tǒng)籌考慮，不要顧此失彼，造成基層工作難做的情況。

（三）加大支持農(nóng)村力度，加快發(fā)展村級經(jīng)濟，為村民自治打下良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)

各級政府要繼續(xù)加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投入，逐年增加財政轉(zhuǎn)移支付資金，積極化解決村級債務(wù)，解決村級干部后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強村級經(jīng)濟實力，增加農(nóng)民收入，為村民自治提供經(jīng)費保障。

（四）加強人大對村民自治的執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作，保障村民自治的健康進(jìn)行

地方各級人大及其常委會要把村民自治作為一項重要的政治任務(wù)來抓，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，主動做好職責(zé)范圍內(nèi)的各項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也要把村民自治作為自己的日常工作來抓，深入基層調(diào)查研究，了解村民自治中的情況和問題，提出解決問題的辦法和建議，為縣、區(qū)以上人大及其常委會的執(zhí)法檢查和監(jiān)督提供情況和資料。

太平溪鎮(zhèn)人大主席團

第五篇：關(guān)于構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的思考

關(guān)于構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的思考

一、當(dāng)前醫(yī)患關(guān)系的狀況

二、導(dǎo)致醫(yī)患關(guān)系緊張的原因

三、構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的措施

隨著改革開放的不斷深入，社會對醫(yī)療行業(yè)的要求逐漸增高，醫(yī)院這個救死扶傷的場所中醫(yī)患關(guān)系成為了社會關(guān)注的焦點。近年來，由于醫(yī)療糾紛明顯增多，醫(yī)患關(guān)系日趨緊張，加上人們法律意識的不斷提高，以及我國醫(yī)療體制改革的不斷深入，醫(yī)療糾紛日益突出，醫(yī)患關(guān)系緊張演變成為醫(yī)患矛盾，逐漸成為一個亟待解決的社會問題。

醫(yī)患關(guān)系是指醫(yī)務(wù)人員與病人在醫(yī)療過程中產(chǎn)生的特定的醫(yī)治關(guān)系，是醫(yī)療人際關(guān)系的關(guān)鍵。醫(yī)院是救死扶傷的場所，醫(yī)患的共同敵人是疾病，醫(yī)患關(guān)系應(yīng)該是和諧健康的。但是，近年來醫(yī)療糾紛明顯增多，醫(yī)患關(guān)系日趨緊張，并逐漸成為一個突出的社會問題。黨的十六屆四中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉目標(biāo)，醫(yī)療行業(yè)是社會和諧的窗口，如何構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系是值得研究的重大課題。

一、當(dāng)前醫(yī)患關(guān)系的狀況

一直以來，醫(yī)患關(guān)系基本是健康的。但隨著改革開放的不斷深入，醫(yī)療行業(yè)逐漸成為社會關(guān)注的焦點，醫(yī)患關(guān)系緊張演變成為醫(yī)患矛盾，困擾著我國醫(yī)療行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）醫(yī)患關(guān)系日趨緊張。據(jù)中國醫(yī)師協(xié)會調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國醫(yī)療糾紛的數(shù)量與案件增長較快，每年約以30%的速度增長。在頻發(fā)的醫(yī)療糾紛中，因技術(shù)原因引起的不到20%，其余80%是由于服務(wù)態(tài)度、語言溝通和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)等問題引起。同時，由于醫(yī)療糾紛增多，導(dǎo)致部分醫(yī)生在工作中因缺乏安全感而采取規(guī)避風(fēng)險的“防御性醫(yī)療行為”，不愿施行風(fēng)險性較高的診療手段，原本憑經(jīng)驗就可以診斷的病情卻增加了許多檢查項目，不僅浪費了衛(wèi)生資源，也使醫(yī)患關(guān)系陷入繼續(xù)惡化的怪圈。

（二）醫(yī)患糾紛形式各異。近年來醫(yī)患糾紛形式多樣，內(nèi)容不盡相同，其中包括醫(yī)療態(tài)度、醫(yī)療收費、醫(yī)療過失、醫(yī)療事故、醫(yī)療美容、醫(yī)用產(chǎn)品質(zhì)量等糾紛。例如，據(jù)中國消費者協(xié)會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，在我國整形美容行業(yè)興起的近10年來，因美容引起的投訴平均每年有2萬起，成為醫(yī)患糾紛的新內(nèi)容。

（三）醫(yī)患矛盾尖銳化。近年來，我國因醫(yī)患關(guān)系緊張而導(dǎo)致傷害醫(yī)務(wù)人員的事件時有發(fā)生，有些地方甚至因矛盾激化引發(fā)殺人和爆炸等惡性事件。最近的幾列：2011年9月16日，同仁醫(yī)院出診女醫(yī)生被身份不明男子持刀砍傷；9月15日下午3時54分，同仁醫(yī)院耳鼻喉診室二區(qū)，埋伏在門口長椅處的王寶洺見該院耳鼻喉科主任徐文走出，掏出一把菜刀，從側(cè)后方砍向了她的頭部，一連7刀,頓時，徐文倒地；2011年1月31日，上海新華醫(yī)院胸外科6名醫(yī)護(hù)人員受傷，其中1人被刺重傷住院；2011年8月16日下午，在東莞市長安鎮(zhèn)長安醫(yī)院發(fā)生一起持刀行兇案件，兇手盧某先后將該醫(yī)院醫(yī)生劉某及伊某砍傷，其中劉某因失血過多經(jīng)搶救無效死亡事發(fā)后，行兇男子被醫(yī)院保安擒獲，據(jù)悉，行兇男子年初曾找劉某看過病，但因病情無好轉(zhuǎn)而懷恨報復(fù)；在廣東省潮州男科醫(yī)院一名32歲的黃姓男子持刀砍向醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員，造成醫(yī)院副院長當(dāng)場死亡和兩名醫(yī)務(wù)人員受傷，這名男子行兇后當(dāng)場被潮州警方抓獲，據(jù)兇犯交代上月在該醫(yī)院花費約3000元治療，但效果不佳且無法退還治療費用，老婆又吵著跟他離婚，遂懷恨在心，對醫(yī)務(wù)人員產(chǎn)生報復(fù)心理；2012年3月23日，因醫(yī)患糾紛，一名男子沖進(jìn)哈醫(yī)大一院醫(yī)生辦公室，當(dāng)場刺死一人傷三人。死者為20多歲實習(xí)研究生?！翱床∪丝沉酥尾∪?，菜刀砍了手術(shù)刀”的事件，讓人震驚。病人為什么如此仇恨醫(yī)生，臵于死地而后快？根本的起因是患者對醫(yī)生的不信任，醫(yī)患溝通不及時是事件發(fā)生的導(dǎo)火線。有學(xué)者指出，社會輿論對醫(yī)務(wù)人員，已從“一片喊打”升級為“一片喊殺”，醫(yī)務(wù)人員的處境，已從流汗、流淚，惡化到生命安全不能保證的地步。

（四）醫(yī)療訴訟明顯增加。隨著人們法律意識的不斷提高，以及我國醫(yī)療體制改革的不斷深入，醫(yī)療糾紛日益突出，醫(yī)療事故侵權(quán)糾紛案件和醫(yī)療服務(wù)合同糾紛不斷增多。

二、導(dǎo)致醫(yī)患關(guān)系緊張的原因 醫(yī)療行業(yè)作為與人民群眾的健康、生命直接關(guān)聯(lián)的特殊行業(yè)，一直備受社會的關(guān)注。在醫(yī)療費用、藥品價格不斷上漲的今天，普通百姓自然對醫(yī)療服務(wù)的改善寄予厚望，然而由于種種原因，事實卻難盡如人意。導(dǎo)致目前醫(yī)患關(guān)系緊張的原因主要有：

（一）醫(yī)療費用的迅猛增長同群眾經(jīng)濟承受能力不相稱。在計劃經(jīng)濟時代，由于有公費醫(yī)療，加上昂貴的外國藥品、設(shè)備不能進(jìn)口，病人所需支付的醫(yī)療費并不高。改革開放后，進(jìn)口藥、貴重藥、大型設(shè)備檢查等逐漸增多，醫(yī)療費用上漲較快，另外隨著城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的逐步推行，患者自負(fù)醫(yī)療費用比例增高。我國現(xiàn)行的醫(yī)療保障體系及其相關(guān)的法律、法規(guī)沒能及時跟上市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐，醫(yī)療商業(yè)保險、農(nóng)村合作醫(yī)療等保障體系還遠(yuǎn)未完善，建設(shè)滯后的醫(yī)療保障體系，導(dǎo)致很大一批沒有參加醫(yī)療保險的人群，支付醫(yī)療費用較困難。如：一些困難群眾和下崗職工、退休職工等對醫(yī)療收費特別敏感，醫(yī)療知識欠缺的他們，當(dāng)對醫(yī)院過高的期望值未能達(dá)到時，往往針對醫(yī)療服務(wù)價格問題，對醫(yī)務(wù)人員抱不信任態(tài)度，小題大做，無理取鬧，甚至無視法律，做出一些極端行為。

（二）患者的完美期望與現(xiàn)代醫(yī)學(xué)預(yù)期療效不相符。從哲學(xué)的觀點而言，人體屬于一個“灰箱”，現(xiàn)代醫(yī)學(xué)對其既不是一清二楚（即所謂“白箱”），又非一無所知（即所謂“黑箱”）。這樣，醫(yī)生在治療疾病時，可以估計到的治療效果只是一個概率（正如現(xiàn)在天氣預(yù)報的降水概率一樣）。也就是說，盡管醫(yī)生盡心盡力去治療每一個病人，仍然有一定比例的病人由于種種原因達(dá)不到滿意的治療效果。在實際工作中，相當(dāng)部分的醫(yī)療糾紛是由于醫(yī)療費用、治療效果與患者的期望值不相符所引起的。當(dāng)病人在付出自己經(jīng)濟能力難以承受的醫(yī)療費用而治療效果又不夠理想時，有個別人就遷怒于醫(yī)院和當(dāng)事醫(yī)生，引發(fā)醫(yī)患矛盾，使醫(yī)院和醫(yī)生蒙受本不應(yīng)承擔(dān)的損失。

（三）醫(yī)患之間缺乏有效溝通導(dǎo)致醫(yī)患關(guān)系不和諧。相當(dāng)一部分醫(yī)務(wù)人員未能及時適應(yīng)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，服務(wù)觀念仍停滯在計劃經(jīng)濟時代，有施醫(yī)者的觀念。只注重將疾病放在第一位，而忽視了病人生理、心理的感受；只注重自己醫(yī)療技術(shù)水平的提高，而忽視了與病人的溝通和交流，忽視了人文知識的學(xué)習(xí)和與社會交流能力的提高，服務(wù)意識淡薄，人性化服務(wù)不夠，溝通渠道不暢。因此，有時往往因交流時用語不當(dāng)，而令患者產(chǎn)生猜疑和誤解。在目前一項對醫(yī)患關(guān)系的研究中表明，絕大多數(shù)的糾紛源于醫(yī)患雙方的溝通不夠或醫(yī)療服務(wù)不到位。中國醫(yī)師協(xié)會 2008 年通過全年醫(yī)療糾紛情況調(diào)查分析結(jié)果顯示，70% 以上的醫(yī)療糾紛與醫(yī)患溝通不足有關(guān)。醫(yī)療糾紛是指醫(yī)患雙方對醫(yī)療后果及其發(fā)生原因在認(rèn)識上產(chǎn)生分歧，患方向醫(yī)院或上級衛(wèi)生部門提出追究醫(yī)療責(zé)任甚至向法院控告的醫(yī)患糾葛。在醫(yī)療實踐中，最不容易產(chǎn)生糾紛的醫(yī)生不是技術(shù)最好的醫(yī)生，而是最善于和患者溝通的醫(yī)生。由此可見，這是醫(yī)患沖突最直接的導(dǎo)火線。

（四）在新形勢下醫(yī)患關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾。隨著社會的發(fā)展,人們的價值觀念、道德觀念亦發(fā)生了很大的變化，患者的質(zhì)量意識、參與意識、維權(quán)意識日益增強，醫(yī)患關(guān)系出現(xiàn)了新的矛盾。一是患者維權(quán)意識增強（如知情同意權(quán)、擇醫(yī)權(quán)、隱私權(quán)等），而衛(wèi)生立法滯后，醫(yī)患雙方的權(quán)利和義務(wù)不對等。隨著普法的深入，人們的法制意識在不斷增強。如果患者認(rèn)為醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)態(tài)度不好，患者及其家屬往往會用法律來維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，導(dǎo)致醫(yī)療糾紛案件增多。二是患者的參與意識增強。由于健康知識的普及和人們文化素質(zhì)的提高，患者到醫(yī)院就診的主動性大大增強?；颊咭罅私庵委煹挠嘘P(guān)信息，要求醫(yī)務(wù)人員多解釋和溝通等參與治療的愿望亦日趨強烈，過去完全由醫(yī)務(wù)人員決策進(jìn)行治療的狀況已不再適應(yīng)當(dāng)前的醫(yī)療服務(wù)需求。三是患者將就醫(yī)行為簡單理解為商品買賣行為，忽略了醫(yī)療工作是高技術(shù)、高風(fēng)險和有諸多不確定因素的一門科學(xué)。四是新聞媒體對醫(yī)院的正面宣傳不夠，個別媒體過分渲染炒作，缺少對醫(yī)務(wù)人員的理解。五是由于國家對醫(yī)療投入嚴(yán)重不足，醫(yī)院必須采用市場經(jīng)營手段養(yǎng)活自己，壓力非常大，不得不采取一定的措施來維護(hù)醫(yī)院的切身利益。六是現(xiàn)有的法律制度不健全，醫(yī)療糾紛在處理過程中由于各方面的原因，給執(zhí)法人員帶來了一定的難度，對無理取鬧者很難做出果斷處理，沒能有效地將醫(yī)療糾紛事件扼殺在萌芽之中。

三、構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的措施 總的來說，醫(yī)患關(guān)系緊張既有其深層次的社會因素，也有關(guān)系到雙方利益的經(jīng)濟因素。面對這種局面，國家的醫(yī)療改革不可能一步到位，至少現(xiàn)階段仍無法健全，而完全寄予患者的理解和配合，也過分天真。醫(yī)院以及醫(yī)務(wù)人員應(yīng)從自身做起，努力構(gòu)建和諧的醫(yī)患關(guān)系。

（一）及時轉(zhuǎn)變觀念，善于換位思考。醫(yī)務(wù)人員轉(zhuǎn)變觀念是構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的基礎(chǔ)。因此，醫(yī)務(wù)人員必須轉(zhuǎn)變以下觀念：一是轉(zhuǎn)變患者是求醫(yī)者的觀念。在傳統(tǒng)就醫(yī)文化中，人們對治病救人的醫(yī)務(wù)人員給予“懸壺濟世”、“救命恩人”等許多贊美，也習(xí)慣于把找醫(yī)務(wù)人員看病說成是求醫(yī)。醫(yī)務(wù)人員處在一個尊貴地位，患者處于求醫(yī)、求救的地位，醫(yī)患之間形成了主動與被動、支配與服從、施恩與受恩的醫(yī)患關(guān)系。隨著我國衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，缺醫(yī)少藥的時代已經(jīng)過去?；颊哂辛诉x擇醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的條件，醫(yī)務(wù)人員用被“求”的態(tài)度“打發(fā)”患者的觀念顯然已經(jīng)不恰當(dāng)。二是轉(zhuǎn)變醫(yī)務(wù)人員是施醫(yī)者的觀念。生命自主權(quán)是人的基本權(quán)利，醫(yī)務(wù)人員必須尊重這項權(quán)利。醫(yī)務(wù)人員和患者的關(guān)系是醫(yī)療服務(wù)關(guān)系，醫(yī)務(wù)人員為患者服務(wù)是醫(yī)務(wù)人員的義務(wù)，而不是單向的施醫(yī)者。醫(yī)患之間的關(guān)系必須建立在相互平等、相互尊重的基礎(chǔ)之上。彼此不分高低貴賤，醫(yī)患雙方才能互敬互讓，和睦相處。三是轉(zhuǎn)變?yōu)榛颊咧尾∈嵌髻n的觀念。由于醫(yī)療服務(wù)的特殊性，救死扶傷是每一位醫(yī)務(wù)人員應(yīng)盡的職責(zé)。如果醫(yī)務(wù)人員對患者存在有“恩賜”的思想，就會產(chǎn)生高高在上的感覺。有了高高在上的感覺，在醫(yī)患關(guān)系中醫(yī)務(wù)人員就容易產(chǎn)生忽視患者的要求和權(quán)利實現(xiàn)的現(xiàn)象，從而發(fā)生不利于融洽醫(yī)患關(guān)系的情況。四是轉(zhuǎn)變單純“治病”的觀念?，F(xiàn)代醫(yī)學(xué)模式已經(jīng)從單純的生物醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧铩睦怼鐣贬t(yī)學(xué)模式?；颊卟粌H僅需要治病，而且需要人性化的關(guān)心。那種只注重治病、不注重待人，只注重技術(shù)、不注重心理的行醫(yī)觀念已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今醫(yī)療服務(wù)的需要。只有及時轉(zhuǎn)變觀念，善于換位思考,設(shè)身處臵地為患者著想，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，才能使醫(yī)患關(guān)系朝向正常發(fā)展。

（二）加強制度建設(shè)，規(guī)范醫(yī)療行為。在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)模式下，醫(yī)患關(guān)系已不再是單純以義務(wù)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)倫理關(guān)系，而是以權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)的特殊契約關(guān)系?；颊咭巡辉侔丫歪t(yī)看作求醫(yī)，而是看作自己的一種權(quán)利。因此，醫(yī)院應(yīng)從規(guī)范醫(yī)療行為入手，重視法制建設(shè)，定期開展多種形式的法制宣傳教育，學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī)，提高醫(yī)務(wù)人員的法律意識和維權(quán)意識，引導(dǎo)醫(yī)務(wù)人員運用法律知識指導(dǎo)臨床工作，規(guī)范行醫(yī)，依法行醫(yī)，充分尊重患者的知情同意權(quán)，認(rèn)真履行告知義務(wù)。如：醫(yī)務(wù)人員在履行某些治療行為前，應(yīng)先同患者進(jìn)行交談，包括病情、治療的依據(jù)、治療設(shè)備的原理、治療中可能出現(xiàn)的問題、替代方案等均應(yīng)告知患者，讓患者根據(jù)情況自己選擇是否做治療和檢查，以取得患者的主動配合，真正做到尊重患者，讓患者充分享受就醫(yī)的知情權(quán)和選擇權(quán)。這樣，醫(yī)患關(guān)系就會更加融洽，從而最大限度地減少醫(yī)療糾紛發(fā)生。在北京大學(xué)深圳醫(yī)院心血管內(nèi)科，凡到該科診療的病人都會得到一種被稱為“二問”式的醫(yī)療服務(wù)?！岸枴奔矗阂粏柺轻t(yī)生向病人詢問“您了解自己的病情嗎？”。醫(yī)生第一次查房時，一定要問初入院患者一個問題：“您了解自己的病情嗎？”這樣做的目的是讓病人及其家屬知曉所患何種疾病、病情的嚴(yán)重程度、治療后的預(yù)期效果。二問是醫(yī)生向病人詢問“您對我們的治療方案有哪些疑問？”。醫(yī)生在為病人制定治療方案過程中，都盡可能邀請患者參與決策，并了解治療方案，讓其知曉治療方案的每一個細(xì)節(jié)，包括每一項檢查的重要性、目的性，以及每一種藥品的治療效果、大概費用等。這些行為，不僅僅是為了保證醫(yī)療行為的順利實施，也是對患者享有知情同意權(quán)的尊重。這種做法，深受患者的好評和支持，認(rèn)為這種醫(yī)療行為確實是“走進(jìn)患者的心坎里去了”。

（三）加強質(zhì)量管理，確保醫(yī)療安全。醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量關(guān) 系到病人的生命安全和身心健康，是檢驗和衡量醫(yī)療服務(wù)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。患者到醫(yī)院就診，目的是想盡快恢復(fù)健康。如果醫(yī)院的醫(yī)療技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量好，患者的滿意度高，醫(yī)患關(guān)系就融洽；反之，醫(yī)療技術(shù)效果不令人滿意，服務(wù)態(tài)度不好，導(dǎo)致患者的不滿，就有可能釀成醫(yī)療糾紛。因此，要切實加強醫(yī)療質(zhì)量管理，落實醫(yī)療質(zhì)量與安全責(zé)任追究制，不斷提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。醫(yī)院不僅要跟上醫(yī)學(xué)技術(shù)發(fā)展的步伐，而且要追蹤國際醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量管理的先進(jìn)理念，加深對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量內(nèi)涵的理解，制訂行之有效的醫(yī)療質(zhì)量管理制度，并注重制度的落實。在為患者提供高新精湛技術(shù)服務(wù)的同時，還必須確保醫(yī)療服務(wù)的安全性，盡量減少差錯和事故發(fā)生。醫(yī)療質(zhì)量管理存在醫(yī)療服務(wù)過程的每一個環(huán)節(jié)，只有加強全程質(zhì)量管理，動員全體醫(yī)務(wù)人員追求無缺陷的目標(biāo),自覺避免工作失誤,才能減少醫(yī)療糾紛發(fā)生,營造和諧醫(yī)療環(huán)境。

（四）加強醫(yī)患溝通，促進(jìn)雙方交流。醫(yī)患溝通是醫(yī)務(wù)人員在診療活動中與患者及其家屬在信息方面、情感方面的交流，是構(gòu)筑和諧醫(yī)患關(guān)系的一座橋梁，也是密切醫(yī)患關(guān)系的重要策略。大部分醫(yī)務(wù)人員只注重在臨床技能上下工夫，而忽視患者的感受，他們或是缺少醫(yī)患溝通技巧,或是不夠重視，往往會讓患者產(chǎn)生抵觸情緒。因此，要加強醫(yī)患溝通技能的培訓(xùn)，掌握心理溝通的藝術(shù)。同時，可開展形式多樣的醫(yī)患交流活動，比如舉辦醫(yī)患聯(lián)誼座談會、患者家屬咨詢和醫(yī)患面對面等，為醫(yī)患溝通提供有效平臺，實現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員與患者“零距離”接觸。所謂“零距離”，簡單地說就是無距離，就是醫(yī)患雙方平等，相互之間無隔閡。通過醫(yī)患互動接觸，可使醫(yī)務(wù)人員更多地傾聽患者意見，主動關(guān)心患者，了解患者所需，取得患者的信任，消除隔閡和不滿；又可讓患者加深對醫(yī)護(hù)工作的了解，認(rèn)識到醫(yī)患的根本利益是一致的。醫(yī)患之間心理距離近，感情融洽，醫(yī)患關(guān)系就好。在良好的醫(yī)患關(guān)系中，盡管醫(yī)療服務(wù)上存在些小缺陷，患者也能在友好的情感中予以諒解，從而避免和化解醫(yī)患之間的許多矛盾和糾紛。例如：我國中國科學(xué)院院士、醫(yī)療界德高望重的醫(yī)學(xué)家裘法祖教授在他60多年的從醫(yī)診療實踐中，以高尚的醫(yī)德、精湛的醫(yī)術(shù)、用心的溝通著稱。有一次，一位老太太到門診看病，說自己肚子不適很久了。裘教授認(rèn)真詢問了老太太的病史，再讓她躺下，仔細(xì)地檢查了她的腹部。檢查后，老太太緊緊地握住裘教授的手久久不放，感動地說：“你真是個好醫(yī)生，我去過好幾家醫(yī)院，從來沒有一個醫(yī)生按摸過我的肚子，你是第一個為我查體的醫(yī)生。”老太太如此感動，不僅僅是出于對裘教授精湛醫(yī)術(shù)的敬佩，更是對裘教授用心服務(wù)的感激。裘教授通過簡單的體格檢查，拉近了與老太太之間心理上的距離，讓老太太一定程度上得到了情感上的滿足，融洽了醫(yī)患關(guān)系?？梢姡行У尼t(yī)患溝通，在醫(yī)療糾紛中可化干戈為玉帛。某些醫(yī)生之所以引起老太太的不滿，是因為他們只是用機器診病，而不是用心服務(wù)，不注重患者的感受，連最基本的體格檢查都不去做，怎能令患者感到滿意呢？

（五）加強醫(yī)德教育，依法誠信行醫(yī)。誠信經(jīng)營是醫(yī)院運營的基本準(zhǔn)則。從有關(guān)媒體報道看，醫(yī)院經(jīng)營方面存在的問題主要有兩類：一是經(jīng)營失信，如亂收費、收紅包、虛假廣告、采購劣質(zhì)材料、科室外包等；二是違法行醫(yī)，如藥品回扣、玩忽職守、超范圍行醫(yī)等。因此，要對醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育，培養(yǎng)醫(yī)務(wù)人員高尚的醫(yī)德，把病人利益放在首位，尊重和關(guān)愛病人，積極為病人排憂解難。要嚴(yán)格遵守各項規(guī)章制度和操作規(guī)程，養(yǎng)成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，認(rèn)真執(zhí)行首問負(fù)責(zé)制、首診負(fù)責(zé)制和首辦負(fù)責(zé)制，積極提高服務(wù)水平和醫(yī)療質(zhì)量，塑造白衣天使的美好形象。加強行業(yè)作風(fēng)建設(shè)，樹立誠信意識，遵紀(jì)守法，誠信行醫(yī)，堅持合理檢查、合理用藥、合理收費，嚴(yán)禁各種“開單費”；努力降低患者的醫(yī)藥費用，建立醫(yī)療費用公示制度，認(rèn)真做好收費咨詢工作，讓患者和家屬隨時查詢費用情況，讓患者明明白白消費；嚴(yán)格執(zhí)行藥品集中招標(biāo)制度，杜絕藥品推銷商在醫(yī)院帶錢促銷藥品的現(xiàn)象；履行醫(yī)療服務(wù)承諾制度，嚴(yán)禁醫(yī)務(wù)人員收受“紅包”和接受“吃請”，聘請社會監(jiān)督員，監(jiān)督醫(yī)院的行風(fēng)建設(shè)情況不正之風(fēng)。使醫(yī)療行為更加符合市場規(guī)律和法治社會的要求，切實解決醫(yī)療服務(wù)中群眾“看病難、看病貴”問題，實現(xiàn)醫(yī)患共贏。

（六）加強輿論引導(dǎo)，營造文明醫(yī)療環(huán)境。構(gòu)建和諧的醫(yī)患關(guān)系離不開良好的外部環(huán)境。輿論引導(dǎo)工作作為統(tǒng)一思想、鼓舞人心、凝聚力量、動員群眾的強有力工具，在促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)方面有著不可替代的重要作用。因此，應(yīng)加強與媒體的溝通，善于借助輿論力量，正確引導(dǎo)輿論，用大局觀念去引導(dǎo)群眾妥善處理醫(yī)患之間的各種利益關(guān)系，多宣傳衛(wèi)生系統(tǒng)模范人物的事跡和構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系方面的先進(jìn)典型。如：抗非英雄葉欣、鐘南山的先進(jìn)事跡等。減少媒體對醫(yī)患關(guān)系的不良炒作，通過輿論宣傳使廣大群眾充分認(rèn)識醫(yī)學(xué)發(fā)展和各項診療技術(shù)的局限性、風(fēng)險度及其疾病轉(zhuǎn)歸的不可預(yù)見性，以科學(xué)的態(tài)度正確對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改革與發(fā)展，爭取取得理解和支持，營造良好的醫(yī)療工作輿論環(huán)境和社會氛圍，樹立醫(yī)院在公眾心目中的良好形象。

總之，要構(gòu)建相互信任的和諧醫(yī)患關(guān)系，就要醫(yī)患雙方善于進(jìn)行換位思考，加強溝通，增進(jìn)理解，共同營造文明的醫(yī)療環(huán)境，這樣才能維護(hù)雙方的利益，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。