第一篇：唐宋地方監(jiān)察體制變革初探

唐宋地方監(jiān)察體制變革初探

2015-04-14 10:21:53 《史學(xué)月刊》 賈玉英

中國(guó)古代地方監(jiān)察體制在安史之亂以后發(fā)生了重大變革。其變革的意義不僅在于唐宋監(jiān)察制度的演變，而且標(biāo)志著我國(guó)封建社會(huì)地方監(jiān)察制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

中外學(xué)者對(duì)“唐宋變革”的研究多集中在經(jīng)濟(jì)關(guān)系變革、思想轉(zhuǎn)型、文化差異等問(wèn)題上（注：參見(jiàn)李華瑞的《20世紀(jì)中日“唐宋變革”觀研究述評(píng)》（《史學(xué)理論研究》2003年第4期）、羅祎楠的《模式及其變遷——史學(xué)史視野中的唐宋變革問(wèn)題》（《中國(guó)文化研究》2003年夏之卷）。），很少探討唐宋監(jiān)察制度變革。從對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察制度的研究成果看，唐宋監(jiān)察制度的斷代論著雖然不少（注： 徐連達(dá)、馬長(zhǎng)林：《唐代監(jiān)察制度述論》，《歷史研究》1981年第5期；何汝泉：《唐前期的地方監(jiān)察制度》，《中國(guó)史研究》1989年第2期；賈玉英：《宋代監(jiān)察制度》第8、9章，河南大學(xué)出版社1996年版；鄧小南：《略談宋代對(duì)于地方官員政績(jī)之考核機(jī)制的形成》，《慶祝鄧廣銘教授九十華誕論文集》第239～247頁(yè)，河北教育出版社1997年版；胡滄澤：《唐代監(jiān)察體制變革》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期；劉長(zhǎng)江：《中晚唐監(jiān)察體制與宦官專(zhuān)權(quán)》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期，《中晚唐監(jiān)察體制與政局》，《四川師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。），但至今尚無(wú)唐宋地方監(jiān)察制度變革的論文。本文參考現(xiàn)代政治學(xué)的體制概念，對(duì)唐宋地方監(jiān)察體制變革的進(jìn)程、線(xiàn)索和主要原因等問(wèn)題作初步探討，提出了唐宋地方監(jiān)察體制變革是我國(guó)封建社會(huì)地方監(jiān)察制度前后期分界線(xiàn)的看法。

一、變革之歷程

（一）唐朝前期：使臣監(jiān)察系統(tǒng)復(fù)雜多變

唐朝前期的地方監(jiān)察體制主要由御史臺(tái)出巡的監(jiān)察御史和朝廷派出的監(jiān)察使臣組成。監(jiān)察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡縣”[2]（卷四四），代表朝廷意旨處理重大刑獄或貪贓案件，有極高的威望，正如監(jiān)察御史韋思謙所說(shuō)，“御史出使不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職”[3]（卷一一六）。光宅元年（684）九月，武則天設(shè)置了左、右肅政臺(tái)。左肅政臺(tái)“專(zhuān)管在京百司及監(jiān)軍旅”。右肅政臺(tái)“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。“以澄郡縣”。肅政臺(tái)“每年春秋發(fā)使，春曰風(fēng)俗，秋曰廉察”，用四十八條“以察州縣”。延載年間以后，御史出使無(wú)定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。[4]（卷二四）

唐朝前期朝廷派往諸道的監(jiān)察使臣，名稱(chēng)繁多，經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的演變過(guò)程。這個(gè)過(guò)程大體可分為三個(gè)階段。

自太宗貞觀八年至睿宗景云二年為第一階段，即十道巡察使階段。貞觀八年（634）正月，太宗“分遣蕭瑀、李靖、楊恭仁、竇靜、王珪、李大亮、劉德威、皇甫無(wú)逸、韋挺、李襲譽(yù)、張亮、杜正倫、趙弘智等，巡省天下”，“延問(wèn)疾苦，觀風(fēng)俗之得失，察政刑之苛弊”。[1]（卷七七）貞觀二十年（646）正月，太宗“遣大理卿孫伏伽等，以六條巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。龍朔三年（663）八月。唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。神龍二年（706）二月，唐中宗“選左、右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官二十人，為十道巡察使，委之察吏撫人，薦賢直獄，二年一代，考其功罪而進(jìn)退之”。當(dāng)時(shí)的易州刺史姜師度、禮部員外郎馬懷素等人“皆預(yù)焉”。[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人為佐，務(wù)繁則有支使”。唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的設(shè)置，標(biāo)志著唐代十道巡察體制的正式確立。

自睿宗景云二年至玄宗開(kāi)元二十一年為第二階段，即十道按察使階段。唐睿宗朝對(duì)地方監(jiān)察使臣系統(tǒng)做了一些調(diào)整。景云二年（711）六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齊、兗、魏、冀、并、蒲、鄜、涇、秦、益、綿、遂、荊、岐、通、梁、襄、揚(yáng)、安、閩、越、洪、潭二十四都督，各糾察所部刺史以下善惡”，只有“洛及近畿州，不隸都督府”。睿宗以都督監(jiān)察地方的做法，遭到了不少官員的非議。太子右庶子李景伯等人上疏反對(duì)說(shuō)：“都督專(zhuān)殺生之柄，權(quán)任太重，或用非其人，為害不細(xì)；今御史秩卑望重，以時(shí)巡察，奸宄自禁。”其后，睿宗罷都督監(jiān)察之任，“但置十道按察使而已”。至此，十道按察使取代了十道巡察使的監(jiān)察職能。開(kāi)元年間，唐玄宗曾幾次廢置右御史臺(tái)和十道按察使，調(diào)整地方監(jiān)察體制。先天元年（712）二月，“廢右御史臺(tái)”。開(kāi)元元年（713）九月，又“復(fù)置右御史臺(tái)，督察諸州，罷諸道按察使”。[5]（卷二一○）翌年二月“復(fù)置十道按察使”。開(kāi)元四年（716）閏十二月，“罷十道按察使”。[5]（卷二一一）開(kāi)元八年（720）五月，再次“置十道按察使”。開(kāi)元十二年（724）五月，又“停諸道按察使”。[5]（卷二一二）開(kāi)元十七年（729）五月，“復(fù)置十道及京都兩畿按察使”[5]（卷二一二）。

自開(kāi)元二十一年至天寶十四年為第三階段，即十五道采訪(fǎng)或觀察使階段。開(kāi)元二十一年（733），唐玄宗“分天下為十五道，每道置采訪(fǎng)使，檢察非法，如漢刺史之職”[2]（卷三八）。至此，十五道采訪(fǎng)使制度正式取代了十道按察使制。開(kāi)元二十五年（737）十二月，玄宗下令：“諸道采訪(fǎng)使考課官人善績(jī)，三年一奏，永為常式?！弊源?，諸道采訪(fǎng)使掌握了地方官的考課之權(quán)。開(kāi)元二十九年（741）七月，唐玄宗敕令采訪(fǎng)使按察所部，“事須周細(xì)，不可匆遽，徒有往來(lái)”。之后，諸道采訪(fǎng)使的權(quán)力越來(lái)越大。天寶九年（750）三月，玄宗下令限制諸道采訪(fǎng)使的權(quán)力，云：“本置采訪(fǎng)使，令舉大綱。若大小必由一人，豈能兼理數(shù)郡，自今已后，采訪(fǎng)使但察善惡，舉其大綱。自余郡務(wù)有所奏請(qǐng)，并委郡守，不須干及。”[1]（卷七八）天寶末年，采訪(fǎng)使兼任了黜陟使，權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。安史之亂爆發(fā)后，采訪(fǎng)使監(jiān)察體系逐漸破壞，唐朝的地方監(jiān)察體制進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

（二）唐后期至五代：新的監(jiān)察體制出現(xiàn)及演變

安史之亂以后，“人戶(hù)凋耗，版圖空虛”[3]（卷一四五），唐王朝財(cái)政困難，不得不改革賦役制度。伴隨賦役制度的改革，地方監(jiān)察體制除了御史出巡體系之外，出使郎官、轉(zhuǎn)運(yùn)使、巡院等新的地方監(jiān)察體系應(yīng)運(yùn)而生。

1.出使郎官的出現(xiàn)及其職能演變

自唐代宗朝始，出現(xiàn)了出使郎官訪(fǎng)察地方的制度。大歷六年（771）六月，代宗下詔云：

自今已后，所在不得閉糴及隔截榷稅，如輒違犯，所由官節(jié)級(jí)科貶，仍委御史臺(tái)及出使郎官、御史訪(fǎng)察聞奏。[6]（卷**）

這是筆者目前所看到的文獻(xiàn)中關(guān)于出使郎官監(jiān)察地方之最早記載。唐德宗朝，連年災(zāi)荒，百姓缺衣少食，貞元六年（790）二月，德宗令地方官“賑贍優(yōu)貸”以安天下，告誡“方鎮(zhèn)牧守誠(chéng)宜遵奉，如有違越，委御史臺(tái)及出使郎官、御史訪(fǎng)察以聞”。[6]（卷一五五）憲宗朝，針對(duì)節(jié)度使在轄區(qū)內(nèi)擅加科率之狀況，元和四年（809）閏三月，憲宗下令：“如刺史不承使牒，擅于部?jī)?nèi)科率者，先加懲責(zé)，仍委御史臺(tái)、出使郎官、御史察訪(fǎng)聞奏?！盵1]（卷六八）朝廷雖然多次命令出使郎官、御史等訪(fǎng)察“諸道違法征科及刑政冤濫”者，但出使郎官和御史“未嘗舉職”。元和七年（812）閏七月，憲宗再次下詔強(qiáng)調(diào)：“今后應(yīng)出使郎官、御史所歷州縣，其長(zhǎng)吏政俗，閭閻疾苦，水旱災(zāi)傷，并一一條錄奏聞。”且強(qiáng)調(diào)出使郎官“宜委左右丞勾當(dāng)”，“限朝見(jiàn)后五日內(nèi)聞奏”，“如所奏不實(shí)，必議懲責(zé)”。[1]（卷六二）

唐穆宗、敬宗兩朝，出使郎官監(jiān)察的范圍擴(kuò)大到監(jiān)察婚喪嫁娶等儀制和刑獄方面。長(zhǎng)慶元年（821），穆宗令出使郎官和御史、諸道巡院等切加察訪(fǎng)“天下州縣”[7]（卷一○）。長(zhǎng)慶三年（823）十二月，根據(jù)浙西觀察使李德裕的奏請(qǐng)，朝廷規(guī)定：“百姓等喪葬祭，并不許以金銀錦繡為飾及陳設(shè)音樂(lè)，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能節(jié)級(jí)懲責(zé)”，“委出使郎官、御史訪(fǎng)察”。[1]（卷三八）唐敬宗即位后，針對(duì)節(jié)度使以向皇帝進(jìn)奉為名增加榷稅及婚喪嫁娶僭越規(guī)制的狀況，特下令：“天下常貢之外，更不得別有進(jìn)獻(xiàn)，縱節(jié)度觀察使入朝，亦不得進(jìn)奉，諸道監(jiān)軍自今后在本道并入奏，并不得進(jìn)天下所貢奇綾異錦”；“喪葬嫁娶、車(chē)馬衣服，事關(guān)制度不合逾越，委中書(shū)門(mén)下明立科條，頒示天下，有不守者，御史臺(tái)及出使郎官、御史嚴(yán)加訪(fǎng)察，節(jié)級(jí)科處”。[6]（卷九○），寶歷元年（825），唐敬宗令出使郎官和出巡御史嚴(yán)察地方刑獄，其詔書(shū)云；“天下諸州府縣官吏，應(yīng)行鞭捶，本罪不致死者，假以責(zé)情，致令殞斃”，“委御史臺(tái)及出使郎官、御史等，切加察訪(fǎng)，仍具事由聞奏”。[7]（卷七○）

唐文宗朝，出使郎官對(duì)地方官幾乎無(wú)所不察。太和三年（829），文宗令出使郎官和御史等嚴(yán)加察訪(fǎng)州縣官“不守朝章”者。同年十月，文宗又下令規(guī)定：“天下除兩稅外，輒不得科配，其擅加雜榷率，一切宜停??令御史臺(tái)及出使郎官、御史并所在巡院嚴(yán)加訪(fǎng)察。”[7]（卷七一）“天下諸州府如有冤滯未申，宜委御史臺(tái)及出使郎官，察訪(fǎng)聞奏。”[7]（卷一○）此令頒布之后，州縣“或以督察不嚴(yán)，或以長(zhǎng)吏更改，依前卻置重困齊民”。太和七年（833）四月，根據(jù)御史臺(tái)的奏請(qǐng)，文宗令擅自增加稅率的州縣官，限十日內(nèi)，“具卻置事由聞奏”，“出使郎官、御史令嚴(yán)加察訪(fǎng)”。[1]（卷八四）開(kāi)成元年（836）八月，文宗又下敕規(guī)定：刺史“如有貪殘黷貨，枉法受贓，冤訴不伸，拷笞無(wú)罪，有一于此，具狀以聞，當(dāng)加峻刑，投諸荒裔”，令出使郎官等“常加采訪(fǎng)，具以事?tīng)钭嗌辍?。[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“長(zhǎng)吏不守法制，分外征求，致使力農(nóng)之夫，轉(zhuǎn)加困弊”。會(huì)昌元年（841）正月，武宗令“本道觀察使每年秋成之時(shí)，具管內(nèi)墾辟田地頃畝，及合征上供留州若使斛斗數(shù)，分折聞奏”。如果觀察使“所奏數(shù)外有剩納人戶(hù)斛斗，刺史已下并節(jié)級(jí)重加懲貶”，令出使郎官、御史“訪(fǎng)察聞奏”。[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官監(jiān)察包括觀察使、判官在內(nèi)的地方官吏。大中三年（849）二月，宣宗敕旨：“諸州刺史到郡，有條流，須先申觀察使，與本判官商量利害，皎然分明，即許施行；如本是前政利物徇公事，不得輒許移改，不存勾當(dāng)，踵前因循，判官重加殿責(zé)，觀察使聽(tīng)進(jìn)止，仍委出使郎官、御史常切詢(xún)?cè)L舉察?！盵1]（卷六九）咸通元年（860）十二月，唐懿宗令出使郎官和知彈御史等，監(jiān)察地方官吏在征收賦稅中不執(zhí)行朝旨的“抵違”[6]（卷四八八）者。

唐后期以出使郎官察訪(fǎng)地方，是賦役制度改革出臺(tái)后新的監(jiān)察舉措，也是使臣監(jiān)察體系被破壞后中央對(duì)地方監(jiān)察體制的一種補(bǔ)充，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)制止地方官擅加雜稅、草菅人命、緩和社會(huì)矛盾等，均起到了一定的積極作用。

五代后唐仍以出使郎官和御史監(jiān)察地方。天成二年（927）六月，明宗重申唐穆宗長(zhǎng)慶三年“委出使郎官、御史察訪(fǎng)”[8]（卷八）地方官的命令。

2.轉(zhuǎn)運(yùn)使與巡院的出現(xiàn)及其職能演變

唐代宗朝除了以出使郎官察訪(fǎng)地方之外，還出現(xiàn)了轉(zhuǎn)運(yùn)使察訪(fǎng)地方的新現(xiàn)象。永泰元年（765）十二月，代宗下敕：

如聞諸州承本道節(jié)度、觀察使牒，科役百姓，致戶(hù)口凋弊，此后委轉(zhuǎn)運(yùn)使察訪(fǎng)以聞。[2]（卷一一）

唐后期以轉(zhuǎn)運(yùn)使察訪(fǎng)地方，開(kāi)了北宋轉(zhuǎn)運(yùn)使監(jiān)察府州軍監(jiān)制度之先河。

在賦役制度改革的背景之下，轉(zhuǎn)運(yùn)使和度支使設(shè)在諸道的巡院也逐漸演變?yōu)榈胤奖O(jiān)察體系。巡院設(shè)置于唐代宗廣德初年。劉晏為戶(hù)部尚書(shū)，“始以鹽利為漕傭，自江淮至渭橋，率十萬(wàn)斛傭七千緡，補(bǔ)綱吏督之，不發(fā)丁男，不勞郡縣，自古未之有也。自此，歲運(yùn)米數(shù)千萬(wàn)石，自淮北列置巡院，搜擇能吏以主之”[2]（卷四九）。之后，諸道逐漸設(shè)置了巡院。巡院設(shè)置之初，其主要職能是管理漕運(yùn)事務(wù)，無(wú)監(jiān)察之任。元和四年（809）十二月，根據(jù)御史中丞李夷簡(jiǎn)的請(qǐng)求，憲宗下敕：

遠(yuǎn)處州使，率情違法，臺(tái)司無(wú)由盡知；轉(zhuǎn)運(yùn)使、度支悉有巡院，委以訪(fǎng)察當(dāng)?shù)朗顾炯爸菘h，有兩稅外榷率及違格敕文法等事?tīng)顖?bào)臺(tái)司。[5]（卷二三四，注文）

自此，諸道鹽鐵、轉(zhuǎn)運(yùn)、度支巡院有了監(jiān)察本道使臣和州縣官的職能。翌年，憲宗再次下詔強(qiáng)調(diào)鹽鐵、轉(zhuǎn)運(yùn)、度支巡院的訪(fǎng)察職能。

唐穆宗朝，諸道巡院的職能擴(kuò)大到“察訪(fǎng)天下州縣”。唐敬宗即位后，繼續(xù)令度支、鹽鐵巡院“切加察訪(fǎng)”天下州縣，[7]（卷一○）并規(guī)定“五年一定稅，如有逃亡死損，州縣須隨事均補(bǔ)”，年終申報(bào)戶(hù)部，“如有隱漏，委御史臺(tái)及所在巡院察訪(fǎng)聞奏”。[6]（卷四八八）唐文宗十分重視發(fā)揮巡院的監(jiān)察作用。他在太和三年（829）的制書(shū)中強(qiáng)調(diào)：

天下除兩稅外，輒不得科配，其擅加雜榷率，一切宜停，仍令御史臺(tái)及出使郎官、御史并所在巡院嚴(yán)加訪(fǎng)察。[7]（卷七一）

太和七年（833），唐文宗又下詔強(qiáng)調(diào)：“諸道方鎮(zhèn)刺史等，有聚斂貨財(cái)、潛行饋遺者”，委度支、鹽鐵分巡院與御史臺(tái)“同為訪(fǎng)察，不得容蔽”。[7]（卷二九）同年七月，唐文宗令度支、鹽鐵分巡院官，訪(fǎng)察本道觀察判官對(duì)刺史的考察舉奏狀，刺史序遷后，如果巡院官“訪(fǎng)知所舉不實(shí)，觀察判官、分巡院官及知州上佐等，并停見(jiàn)任。一二年不得敘用”。自此，諸道巡院有了監(jiān)督地方官考核、升遷的職能。開(kāi)成元年（836）八月，唐文宗令巡院、出使郎官、御史等，訪(fǎng)察刺史、縣令、司牧，其間“如有貪殘黷貨，枉法受贓；冤訴不伸，拷笞無(wú)罪，有一于此，具狀以聞”。[1]（卷六八）唐宣宗朝，奉命出使江淮的一些使臣，利用當(dāng)?shù)厮㈥憙陕方煌ǖ奶攸c(diǎn)，與隨從分道而行，“或使頭陸路，則隨從船行；或使頭乘舟，則隨從登陸。一道券牒，兩處?kù)蠊?，害物擾人，為弊頗甚”。大中五年（851）七月，唐宣宗下敕：“自今已后，宜委諸道觀察使及出使郎官、御史并所在巡院，切加覺(jué)察，如有此色，即具名奏，當(dāng)議懲殿”，如州縣官妄有恭迎，將“節(jié)級(jí)科議，無(wú)容貸”。[1]（卷六一）

五代繼承并發(fā)展了唐后期以來(lái)的轉(zhuǎn)運(yùn)使與巡院制度。后唐莊宗置租庸使以催征租稅，當(dāng)時(shí)的租庸使孔謙橫行霸道。明宗李嗣源即位后，“誅租庸使孔謙而廢其使職，以大臣一人判戶(hù)部、度支、鹽鐵，號(hào)曰判三司”。長(zhǎng)興元年（930），明宗以張延朗“充三司使，班在宣徽使下”，“三司置使自此始”。[9]（卷二六）與此同時(shí)，后唐明宗“罷巡院，置轉(zhuǎn)運(yùn)司”[10]（卷六）。自此，三司演變?yōu)橹鞴苤醒胴?cái)政的機(jī)構(gòu)，而轉(zhuǎn)運(yùn)司則演變?yōu)檎乒艿胤截?cái)政的機(jī)構(gòu)。這一變革，奠定了北宋以轉(zhuǎn)運(yùn)司監(jiān)察地方制度之基礎(chǔ)。

唐宋之際巡院演變?yōu)檗D(zhuǎn)運(yùn)司，和當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制改革密切相連，古代的史學(xué)家多重視財(cái)政體制變革的研究，而忽視與其相關(guān)的地方監(jiān)察體制的變革過(guò)程。南宋人王應(yīng)麟在總結(jié)唐宋財(cái)政體制變革時(shí)說(shuō)：

唐劉晏為九使，財(cái)賦悉歸于一，宋朝始分為二，而三司使居中，發(fā)運(yùn)使居外，相為表里；祖宗外置轉(zhuǎn)運(yùn)司以漕一路之賦，內(nèi)置三司使以總天下之財(cái)。[11]（卷一八六）

王應(yīng)麟的話(huà)雖然比較客觀地反映了唐宋財(cái)政體制變革的線(xiàn)索，但疏忽了五代“罷巡院，置轉(zhuǎn)運(yùn)司”這一重要的地方監(jiān)察變革過(guò)程，至今學(xué)術(shù)界也罕有提及。

（三）宋代：新的地方監(jiān)察體制確立

趙宋王朝在防范藩鎮(zhèn)割據(jù)的政治背景之下，完成了唐中期以來(lái)地方監(jiān)察體制的變革過(guò)程，確立了二級(jí)監(jiān)察體制，并強(qiáng)化了對(duì)地方監(jiān)察官自身的監(jiān)察體制。

1.通判監(jiān)察體系之創(chuàng)置

宋代的府、州、軍、監(jiān)為同級(jí)地方機(jī)構(gòu)。府、州基本因襲唐代。軍在唐代“僅理兵戎”，入宋后演變?yōu)樾姓^(qū)?！氨O(jiān)為物務(wù)，向不治民”，宋代也屬行政單位。[12]（p70）建隆四年（963），宋太祖滅掉荊南和湖南割據(jù)政權(quán)以后，“始命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州”[13]（卷四）。乾德二年（964），北宋在原后周統(tǒng)治區(qū)的四十三州均設(shè)置了通判。乾德三年北宋征服后蜀以后，在眉、梓等州也設(shè)置了通判。開(kāi)寶四年（971），北宋滅掉南漢，在廣州等地設(shè)置了通判。開(kāi)寶八年（975）十二月，北宋征服南唐，在江浙地區(qū)設(shè)置了通判。其后，宋朝的其他統(tǒng)治區(qū)也都逐漸設(shè)置了通判。宋代設(shè)置通判的主要目的是監(jiān)察和牽制州郡長(zhǎng)官，通判與州郡長(zhǎng)官紛爭(zhēng)時(shí)便說(shuō)：“我監(jiān)州也，朝廷使我來(lái)監(jiān)汝。”州郡長(zhǎng)官“舉動(dòng)必為所制”，[13]（卷七）且“出則按縣”[14]（職官四七之六七），強(qiáng)化了對(duì)州縣的監(jiān)察機(jī)制。

2.路級(jí)監(jiān)察體制的創(chuàng)立與變革

宋代的路上承唐末五代的道，監(jiān)察體制經(jīng)歷了由一元向多元的變革過(guò)程。轉(zhuǎn)運(yùn)司是北宋路級(jí)最早的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。太祖朝的轉(zhuǎn)運(yùn)司尚無(wú)監(jiān)察之任。宋太宗即位后下詔：“諸道轉(zhuǎn)運(yùn)使，各察舉部?jī)?nèi)知州、通判、監(jiān)臨物務(wù)京朝官等?！盵13]（卷一七）太平興國(guó)二年（977）八月，太宗罷節(jié)度使領(lǐng)支郡制度以后，“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任皆委于轉(zhuǎn)運(yùn)使”[15]（卷六一），自此，轉(zhuǎn)運(yùn)司既有監(jiān)察職能又有行政之權(quán)。宋真宗朝，路級(jí)監(jiān)察體制又增置了提點(diǎn)刑獄司。景德四年（1007）七月，真宗詔令：諸路“官吏貪濁弛慢者”，提點(diǎn)刑獄“具名以聞”。[13]（卷六六）宋神宗朝，提舉常平司也成為路級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。熙寧三年（1070）七月，神宗下詔：“提舉諸司庫(kù)務(wù)司勾當(dāng)公事官，不得擅詣諸司庫(kù)務(wù)點(diǎn)檢及取索文字，追呼公人，違者，提舉司劾奏。”[13]（卷二一三）此外，宋代路級(jí)監(jiān)察體制中某些時(shí)期還設(shè)走馬承受作為皇帝的耳目。[16]（p397）

宋代的路雖然承襲唐朝的道，但監(jiān)察體制已經(jīng)發(fā)生了重要的變化。唐朝的道是朝廷定期或不定期派遣使臣的單一監(jiān)察體制，而宋朝路級(jí)監(jiān)察體制不僅有了固定的機(jī)構(gòu)，而且由轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等多部門(mén)組成。

3.對(duì)地方監(jiān)察官的自身監(jiān)察體制逐漸強(qiáng)化

唐朝前期，出使地方的監(jiān)察使臣主要接受御史臺(tái)的監(jiān)察。唐朝后期，地方監(jiān)察體制處于變革之中，對(duì)出使郎官、轉(zhuǎn)運(yùn)使、巡院等新的監(jiān)察體系，尚無(wú)完備的監(jiān)察體制。宋代強(qiáng)化了對(duì)地方監(jiān)察官自身的監(jiān)察體制。

其一，逐漸建立了以御史臺(tái)為主的監(jiān)察監(jiān)司體制。自宋太宗朝始，朝廷以考課的方式“專(zhuān)察諸路監(jiān)司，置簿于中書(shū)，以稽其要”[17]（卷三三七《范鎮(zhèn)傳附范祖禹傳》）。元豐三年（1080）四月，宋神宗“始置六察司于御史臺(tái)”[14]（職官一七之三五），“令御史分案諸路監(jiān)司”[17]（卷一六《神宗三》），“以戶(hù)案察轉(zhuǎn)運(yùn)、提舉官，以刑案察提點(diǎn)刑獄”[14]（職官一七之九），與此同時(shí)，立郎官、御史按察諸路監(jiān)司條規(guī)。哲宗元符元年（1098）二月，將出使郎官、御史按察諸路監(jiān)司制改為察訪(fǎng)制。[13]（卷四九四）

其二，創(chuàng)立了諸路監(jiān)司互察法。崇寧五年（1106）六月，宋徽宗詔令“立諸路監(jiān)司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺(tái)糾劾”[17]（卷二○《徽宗二》）。南宋時(shí)，監(jiān)司互察法更加制度化。寧宗朝的《慶元條法事類(lèi)》規(guī)定：諸路監(jiān)司違反互察法者，要嚴(yán)厲懲罰，如“犯贓私罪，庇匿不舉者”，“以其罪罪之”。[18]（卷七《職制門(mén)四》）

其三，建立了同路監(jiān)司之間及監(jiān)司與其他機(jī)構(gòu)之間的互察制。北宋逐漸設(shè)置了轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄公事、提舉常平公事等，統(tǒng)稱(chēng)監(jiān)司，監(jiān)司“法有互察之文”[14]（職官四五之五）。南宋時(shí)進(jìn)一步規(guī)定：“監(jiān)司違戾，令諸司互察、御史臺(tái)彈劾?！盵14]（食貨三七之三六）把監(jiān)司置于與同路其他機(jī)構(gòu)的互察制度之中。

宋代對(duì)通判采用垂直監(jiān)察體制，即以路級(jí)監(jiān)司監(jiān)察通判。北宋初年，對(duì)通判尚未有監(jiān)督考課制度。太宗即位后下詔：“諸道轉(zhuǎn)運(yùn)使，各察舉部?jī)?nèi)知州、通判。”[17]（卷一七）自此，諸路監(jiān)司監(jiān)察本部通判成為制度。

二、變革的主要線(xiàn)索和原因

（一）變革的主要線(xiàn)索

基于以上所述，唐宋地方監(jiān)察體制變革大體有以下幾條線(xiàn)索：

第一，地方監(jiān)察體制由朝廷派出型向地方固定型變革。唐前期的地方監(jiān)察體系，無(wú)論是御史臺(tái)派出的監(jiān)察使臣，還是朝廷派出的巡察使、按察使、采訪(fǎng)使等監(jiān)察使臣，均為朝廷派出類(lèi)型。安史之亂以后，地方監(jiān)察體系既有中央派出類(lèi)型的出使郎官，同時(shí)又增設(shè)了諸道巡院。五代罷巡院置轉(zhuǎn)運(yùn)司。北宋逐漸建立了轉(zhuǎn)運(yùn)司等地方型的路級(jí)監(jiān)察系統(tǒng)，完成了唐中期以來(lái)地方監(jiān)察體制由中央派出型向地方型的變革過(guò)程。

第二，地方監(jiān)察體制由單一型向多層面、多元化變革。如上所述，唐朝前期的各類(lèi)監(jiān)察使臣，均屬于中央派出的單一型監(jiān)察體制。唐中期以后，地方監(jiān)察體制除出巡御史、出使郎官、轉(zhuǎn)運(yùn)使等中央派出的使臣之外，在諸道逐漸設(shè)置了巡院，使地方監(jiān)察體制向多元化、多層面變革。北宋不僅創(chuàng)置了監(jiān)司（路級(jí)）和通判（府、州、軍、監(jiān)級(jí)）二級(jí)監(jiān)察體制，而且監(jiān)司逐漸由轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等多元構(gòu)成，完成了地方監(jiān)察體制由單一型向多層面、多元化的變革過(guò)程。

第三，地方監(jiān)察體制由以“巡視按察”為主向“行政參與監(jiān)察型”演變。唐前期，御史和巡察使、按察使、采訪(fǎng)使等，均為“巡視按察”地方的使職。唐中期以后，伴隨賦役制度改革，管理漕運(yùn)的諸道巡院也有了監(jiān)察本道官員的職能，自此，地方監(jiān)察體制向“行政參與監(jiān)察型”變革。北宋王朝建立后，逐漸賦予轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司和通判等既有參與地方行政的權(quán)力，又有監(jiān)察地方官的職能，完成了唐中期以來(lái)監(jiān)察體制由以“巡視按察”為主向“行政參與監(jiān)察型”的變革過(guò)程。這種“行政參與監(jiān)察型”體制，雖然比“巡視按察”更有利于分割和監(jiān)督地方官的權(quán)力，但同時(shí)也為地方監(jiān)察官貪污受賄、勒索百姓埋下了隱患。

第四，對(duì)地方監(jiān)察官自身的監(jiān)察體制逐漸嚴(yán)密。唐代以御史臺(tái)監(jiān)察地方監(jiān)察使臣，基本是單一的垂直型監(jiān)察體制，不太嚴(yán)密。宋代在防范藩鎮(zhèn)割據(jù)的政治背景之下，除了以御史臺(tái)監(jiān)察地方監(jiān)察官之外，還創(chuàng)立了諸路監(jiān)司互察法、同路監(jiān)司互察法、監(jiān)司與其他機(jī)構(gòu)之間互察法等縱橫交錯(cuò)的監(jiān)察體制。

（二）變革的主要原因

唐宋地方監(jiān)察體制變革在當(dāng)時(shí)社會(huì)大變革的氛圍中進(jìn)行，其原因比較復(fù)雜。筆者僅提出幾點(diǎn)初步看法。

其一，安史之亂是唐宋地方監(jiān)察體制變革的直接原因。

戰(zhàn)爭(zhēng)是影響政治制度變革的重要因素之一。安史之亂作為唐朝乃至中國(guó)封建社會(huì)劃時(shí)代的戰(zhàn)爭(zhēng)，對(duì)政治制度的影響更大，地方監(jiān)察體制當(dāng)然也不能例外。安史之亂以前，唐王朝較重視對(duì)地方的監(jiān)察，地方監(jiān)察體制主要由出巡御史和采訪(fǎng)使等監(jiān)察使臣組成。安史之亂爆發(fā)以后，唐王朝當(dāng)務(wù)之急是抗擊叛軍，淡化了對(duì)地方的監(jiān)察。為了抗擊叛軍，唐王朝不僅在每道設(shè)置了節(jié)度使，而且把采訪(fǎng)使對(duì)地方官的監(jiān)督看做是“騷擾”。這一史實(shí)從唐肅宗罷采訪(fǎng)使的詔書(shū)中可以看到：

近緣狂寇亂常，每道分置節(jié)度。其管內(nèi)緣征發(fā)及文牒，兼使命來(lái)往，州縣非不艱辛，仍加采訪(fǎng)，轉(zhuǎn)益騷擾。其采訪(fǎng)使置來(lái)日久，并諸道黜陟使便宜且停，待后當(dāng)有處分。[1]（卷七八）

這里的“狂寇亂?！敝傅木褪前彩分畞y擾亂了唐王朝的統(tǒng)治秩序，政治體制不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為了取得州縣官對(duì)朝廷抗擊叛軍的支持，罷去了采訪(fǎng)使對(duì)州縣的監(jiān)察制度。

乾元元年（758）五月，唐肅宗改黜陟使為觀察使。此后的觀察使名義上雖然還有“察所部善惡”的權(quán)力，但實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)榈赖男姓L(zhǎng)官，且由節(jié)度使兼任。如馬端臨曾云：

蓋唐制一道兵政屬之節(jié)度使，民事屬之觀察使，然節(jié)度多兼觀察；又各道雖有度支、營(yíng)田、招討、經(jīng)略等使，然亦多以節(jié)度使兼之，蓋使名雖多，而主其事者，每道一人而已。[15]（卷六一）

安史之亂以后，監(jiān)察地方的職權(quán)被藩鎮(zhèn)所取代，唐王朝不得不開(kāi)辟監(jiān)察地方的新途徑，直接導(dǎo)致了唐宋地方監(jiān)察體制的變革。

其二，唐后期賦役制度的改革是唐宋地方監(jiān)察體制變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”[19]（p71）。唐朝中期以來(lái)，均田制瓦解，租庸調(diào)制破壞，加之安史之亂驟然爆發(fā)，使國(guó)家的稅收出現(xiàn)困難，財(cái)政問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，迫使統(tǒng)治者不得不改革賦役制度。伴隨賦役制度改革，迫切需要建立適應(yīng)新賦稅制度的地方監(jiān)察體制。唐代宗朝的出使郎官、轉(zhuǎn)運(yùn)使、巡院等新的地方監(jiān)察體系，就是在賦役制度改革中對(duì)地方官監(jiān)察的新舉措的產(chǎn)物。換言之，代宗朝出使郎官、轉(zhuǎn)運(yùn)使、巡院等新的地方監(jiān)察體系的出現(xiàn)，是唐宋地方監(jiān)察體制由單一型向多層次、多元化變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

其三，趙宋王朝厲行集權(quán)，加速了唐宋地方監(jiān)察體制變革的進(jìn)程。

趙宋王朝在唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)的廢墟上立國(guó)，為結(jié)束和防范藩鎮(zhèn)割據(jù)局面的再現(xiàn)，采用了“通過(guò)分權(quán)而集權(quán)”、“相互牽制”等措施，而唐宋地方監(jiān)察體制變革也正是在趙宋王朝厲行集權(quán)的背景之下加速了進(jìn)程，建立了新的體制。如通判的設(shè)置就是宋太祖統(tǒng)一南方之后，為防范藩鎮(zhèn)割據(jù)局面再現(xiàn)，強(qiáng)化對(duì)府、州、軍、監(jiān)級(jí)官員監(jiān)察機(jī)制的產(chǎn)物。[16]（p409）路級(jí)最早的監(jiān)察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)運(yùn)司，則是在宋太宗“強(qiáng)干弱枝”、“罷節(jié)鎮(zhèn)領(lǐng)支郡”[13]（卷一八）的背景下，完成了由轉(zhuǎn)輸軍資向監(jiān)察性質(zhì)的變革。

體制是制度的核心。在我國(guó)封建社會(huì)地方監(jiān)察制度發(fā)展史上，無(wú)論秦朝的監(jiān)御史、漢代的州刺史，還是唐朝前期的諸道巡按使、采訪(fǎng)使、觀察使等，均屬于定期或不定期朝廷派遣使臣的單一型監(jiān)察體制。中唐以后出使郎官、轉(zhuǎn)運(yùn)使、諸道巡院等多元地方監(jiān)察體制的萌芽，使我國(guó)封建社會(huì)的地方監(jiān)察體制由單一型向多元化、多層面變革，宋朝完成了這一變革，元、明、清各朝基本延續(xù)和發(fā)展了多元化、多層面的地方監(jiān)察體制。由此而論，唐宋地方監(jiān)察體制變革是我國(guó)封建社會(huì)地方監(jiān)察制度前后兩期的分界線(xiàn)。

【收稿日期】 2003-09-30

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第二篇：財(cái)政體制呼吁“根部變革”

財(cái)政體制呼吁“根部變革”

唐敏

瞭望新聞周刊 2005-08-09 11:05:39

盡管我國(guó)財(cái)政收入連年增長(zhǎng)、財(cái)政實(shí)力不斷壯大，但縣鄉(xiāng)基層財(cái)政卻困難重重，用以均衡公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付也力不從心。由此表明，改革僅靠表面修補(bǔ)不能解決深層彌問(wèn)題，痼疾的去除還有賴(lài)于財(cái)政體制“根部變革”。就此，《瞭望新聞周刊》采訪(fǎng)了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希博士。

基層財(cái)政困境矛頭直指政府間財(cái)政關(guān)系

對(duì)于目前普遍存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及出口退稅給地方帶來(lái)的困境，劉尚希認(rèn)為歸根結(jié)底在于政府間財(cái)政關(guān)系。他認(rèn)為，1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅財(cái)政體制已經(jīng)運(yùn)行了11年，整體狀況不錯(cuò)，是1949年以來(lái)穩(wěn)定期最長(zhǎng)的財(cái)政體制，這之前的財(cái)政體制幾乎是兩三年一調(diào)整，分稅制實(shí)行的11年間，盡管也有一些小的調(diào)整，整體結(jié)構(gòu)并沒(méi)有大動(dòng)，政府間財(cái)政關(guān)系也比較穩(wěn)定，但并不意味著就是完美無(wú)缺的。

在劉尚希看來(lái)，分稅制的實(shí)施目標(biāo)，很大一部分是為了提高中央政府對(duì)全國(guó)財(cái)政的掌控和調(diào)控能力，這在當(dāng)時(shí)是完全必要的也是合理的。在1994年以前的包干制財(cái)政體制下戶(hù)中央政府曾一度需要向地方借錢(qián)過(guò)日子，中央財(cái)政很脆弱，對(duì)整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定極其不利，而分稅制財(cái)政體制則基本化解了這種風(fēng)險(xiǎn)。但分稅制改革只是明確了中央與省之間的財(cái)政關(guān)系，省以下財(cái)政體制沒(méi)有規(guī)范，大多數(shù)地方效法中央與省的作法，采取了增大省級(jí)財(cái)力，市級(jí)財(cái)力的作法，導(dǎo)致收人層層集中，基層政府缺乏穩(wěn)定收人來(lái)源，相反地，支出責(zé)任則落在了基層，如義務(wù)教育等責(zé)任放在了最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，這一矛盾隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)舉措的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅以及各種收費(fèi)項(xiàng)目的取消而顯得更加突出，基層財(cái)政困難的凸顯“逼迫”中央只好接連招、以解基層財(cái)政困局。如此層層集中、財(cái)權(quán)上收的財(cái)政體制，與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾也愈來(lái)愈突出。劉尚希認(rèn)為，大一統(tǒng)的分稅財(cái)政體制在當(dāng)時(shí)的情況下是合理的，但現(xiàn)在隨著地區(qū)發(fā)展差距越來(lái)越大，這種大一統(tǒng)難以為繼，各種支出標(biāo)準(zhǔn)（如差旅費(fèi)），應(yīng)該考量讓各地根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平來(lái)設(shè)定。

防止政府間轉(zhuǎn)移支付 變異為統(tǒng)收統(tǒng)支

為解“縣鄉(xiāng)財(cái)政之困氣中央財(cái)政今年專(zhuān)門(mén)安排150億元專(zhuān)項(xiàng)資金，按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、將中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與地萬(wàn)工作實(shí)績(jī)掛鉤”的思路，對(duì)諸如產(chǎn)糧大縣、機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政增收等做得好的地方實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)激勵(lì)省一級(jí)財(cái)政加大對(duì)下一級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。

對(duì)此，一劉尚希認(rèn)為可看作是有條件的轉(zhuǎn)移支付，其能夠部分緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、但難以從根本上解決問(wèn)題。而且，從上述“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”到此前的農(nóng)村稅費(fèi)改革、離退休人員養(yǎng)老、社會(huì)保障資金、教師工資的發(fā)放等，近些年，為應(yīng)對(duì)地方出現(xiàn)的各種問(wèn)題，或者為配合某項(xiàng)政策、改革措施的推行，各種專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付扮演了四處救火的角色，在他看來(lái)，這些都非治本之策，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越來(lái)越多未必是好事。

不可否認(rèn)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)推動(dòng)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的”度“應(yīng)加以把握，因?yàn)榱Χ却蟮綐O限就變成了統(tǒng)收統(tǒng)支，劉尚希特別強(qiáng)調(diào)，不要讓轉(zhuǎn)移支付變成了”地方花錢(qián)，中央買(mǎi)單“，如果省以下各級(jí)政府也如此效仿，資金使用效率就可想而知了。

劉尚希認(rèn)為，'這些專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分單項(xiàng)來(lái)看，都有其合理性，但這種一事一議“打補(bǔ)丁”似的轉(zhuǎn)移支付，由于沒(méi)有整體統(tǒng)籌、系統(tǒng)規(guī)劃，結(jié)果項(xiàng)目越來(lái)越多，資金使用效率卻愈來(lái)愈低下，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的整體效果大打折扣。

目前來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)在理論上是清楚的，但在實(shí)際運(yùn)行中卻越來(lái)越模糊，劉尚希認(rèn)為，根源在于轉(zhuǎn)移支付的功能與財(cái)政體制的功能沒(méi)有分清，'導(dǎo)致本該由財(cái)政體制解決的問(wèn)題，卻由轉(zhuǎn)移支付來(lái)承擔(dān)了。這一方面與現(xiàn)行的分稅財(cái)政體制相關(guān)，另一方面則源于轉(zhuǎn)移支付本身制度的不完善。1994年的分稅制改革，對(duì)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了適當(dāng)規(guī)范，但長(zhǎng)期來(lái)，我們對(duì)轉(zhuǎn)移支付理論、政策的研究重視不夠扣一定程度上是當(dāng)作一項(xiàng)”技術(shù)工作"來(lái)對(duì)待的，從公共政策的角度考慮不多，故社會(huì)各個(gè)層面參與不夠。

轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。區(qū)域要協(xié)調(diào)發(fā)展，各個(gè)地方獲得大體均等的基本的公共服務(wù)必不可少，比如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，才不至于產(chǎn)生富者愈富、貧者愈貧的馬太效應(yīng)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，從手段來(lái)看，除了市場(chǎng)之外，在政府層面所能用的就是轉(zhuǎn)移支付和分稅制財(cái)政體制。

正因?yàn)榇?，劉尚希認(rèn)為，整合、減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般均衡性轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，使之規(guī)范化、程序化、透明度更高，是當(dāng)前分稅財(cái)政體制中迫切需要解決的問(wèn)題。

財(cái)權(quán)適度下移事權(quán)適度上移

不論是對(duì)縣鄉(xiāng)政府直接進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，還是激勵(lì)省一級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度、以及將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事權(quán)上移到縣，、劉尚希認(rèn)為，這些都只是過(guò)渡性、緩解性的措施，從根本上解決，一除了增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力之外，必須從體制上進(jìn)行改革調(diào)整，尤其是省以下的財(cái)政體制。

現(xiàn)在基本的思路已經(jīng)很明確，即“財(cái)權(quán)適度下移，事權(quán)一定程度上移”，但問(wèn)題的關(guān)鍵是要明確界定各級(jí)政府的事權(quán)、相應(yīng)的財(cái)權(quán)，即明確每一級(jí)政府的職能定位，這在我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期未得到解決的難題。按照依法治國(guó)理念，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)應(yīng)該由憲法規(guī)定，或者至少有專(zhuān)門(mén)法律來(lái)規(guī)定，一形成法律約束，而不宜靠紅頭文件來(lái)界定。各級(jí)政府事權(quán)界定不清，往往造成地方政府不知道自己的職權(quán)范圍，可以干什么事，支配多少錢(qián)，反而帶來(lái)政府間的過(guò)度博弈，不利于形成各級(jí)政府的行為預(yù)期，這種隨意的變化，省以下各級(jí)政府可以隨時(shí)下移事權(quán)、致使財(cái)政體制難以從根本上穩(wěn)定下來(lái)。

與此同時(shí)，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的建立，也有賴(lài)于明晰的政府職權(quán)界定，這并非一朝一夕之功，但首先觀念上要明確，轉(zhuǎn)移支付著眼點(diǎn)是長(zhǎng)期發(fā)展后勁的培養(yǎng)；其次，還要有體制的保證。地區(qū)發(fā)展差距本質(zhì)上是教育的差距、人的素質(zhì)的差距，某種程度上可以說(shuō)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大教育的投入比上幾個(gè)大項(xiàng)目或者搞幾個(gè)工程更管用，政策導(dǎo)向不能鼓勵(lì)追求短期政績(jī)，而忽略發(fā)展后勁的培養(yǎng)。現(xiàn)在財(cái)政部已經(jīng)在逐漸調(diào)整資金投向，專(zhuān)項(xiàng)資金更多地投放在了教育（包括在職教育）以及職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域。

對(duì)一些專(zhuān)家學(xué)者大力倡導(dǎo)的賦予地方政府發(fā)債權(quán)以緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的做法，劉尚希認(rèn)為，籠統(tǒng)提地方發(fā)債很不嚴(yán)謹(jǐn)。如果允許地方發(fā)公債彌補(bǔ)赤字，在目前行政體制下，債務(wù)最終會(huì)轉(zhuǎn)移到中央，形成很危險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，由于缺乏約束，會(huì)造成地方大肆舉債，這在現(xiàn)階段是不可行的。為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題，可以讓地方發(fā)行市政收益?zhèn)缬鞋F(xiàn)金流的項(xiàng)目就可以發(fā)行此類(lèi)債券，這是以特定項(xiàng)目收益作為擔(dān)保，與以稅收作擔(dān)保的地方公債是根本不同的。

第三篇：60年來(lái)中國(guó)高等教育辦學(xué)體制和管理體制的變革

60年來(lái)中國(guó)高等教育辦學(xué)體制和管理體制的變革

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下中國(guó)高等教育的辦學(xué)體制和管理體制的特點(diǎn)

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的辦學(xué)體制

新中國(guó)建國(guó)初期，我國(guó)高等教育存在多種辦學(xué)體制。當(dāng)時(shí)，人民政府全部接管了國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)的高等學(xué)校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教會(huì)學(xué)校21所，屬多種辦學(xué)體制共存。黨和政府對(duì)這些高校實(shí)行“維持原有學(xué)校，逐步加以必要的與可能的改良”方針，采取先接管、接收和接辦，然后逐步改造的方法。1950年8月，政務(wù)院頒布了《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》，規(guī)定私立高等學(xué)校要健全董事會(huì)，重新申請(qǐng)立案，加強(qiáng)了對(duì)私立高等學(xué)校的管理。1951年，國(guó)家收回了21所教會(huì)學(xué)校的教育主權(quán)，其中12所改為公辦，9所改為由中國(guó)人辦的私立學(xué)校，政府給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，1952年，我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)高等學(xué)校進(jìn)行院系調(diào)整，并按院系調(diào)整的總體規(guī)劃，將私立高校調(diào)整到相應(yīng)的公辦學(xué)校。至1952年底，我國(guó)私立高校全部被取消了。

從1952年院系調(diào)整以后，直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)以前，我國(guó)高等教育的辦學(xué)體制都是公辦的，全部由政府直接投資，大致有四種體制：一是教育部直屬高等學(xué)校，由財(cái)政部撥款，如北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)等；二是中央有關(guān)部委舉辦的高等學(xué)校，由財(cái)政部撥款、部委補(bǔ)貼一部分辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，如鐵道部舉辦的上海鐵道學(xué)院、機(jī)械部舉辦的上海機(jī)械學(xué)院、外貿(mào)部舉辦的上海外貿(mào)學(xué)院等；三是地方政府舉辦的高等學(xué)校，主要由省、自治區(qū)、直轄市舉辦，由省級(jí)財(cái)政撥款，如北京市政府舉辦的北京工業(yè)大學(xué)、首都師范學(xué)院，上海市政府舉辦的上海第二醫(yī)科大學(xué)、上海師范大學(xué)等，也有省屬市舉辦的高校，如南京市舉辦的曉莊學(xué)院、臨沂市舉辦的臨沂師范學(xué)院等；四是由行業(yè)或企業(yè)舉辦的高校，如原上海輕工業(yè)專(zhuān)科學(xué)校由上海市輕工業(yè)局舉辦，上海冶金專(zhuān)科學(xué)校由上海市冶金局舉辦，上海石化專(zhuān)科學(xué)校由石化總公司舉辦，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦方籌措。這種辦學(xué)體制，是適應(yīng)于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)是條塊分割的經(jīng)濟(jì)，只有自己辦大學(xué)，中央各部委才能培養(yǎng)所需人才。各地區(qū)同樣如此，為滿(mǎn)足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，必須辦地方性大學(xué)。由于全部是國(guó)有化、公有制的高校，教育經(jīng)費(fèi)全部由政府或行業(yè)（企業(yè)）負(fù)擔(dān)，而國(guó)家和各地區(qū)財(cái)力都有限，因此，那時(shí)期我國(guó)高等教育發(fā)展得比較緩慢。直至1965年，我國(guó)普通高校僅有434所，在校生67.4萬(wàn)人，毛入學(xué)率為2%。因“文革”的破壞，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5萬(wàn)人，毛入學(xué)率不到1%。

在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，我國(guó)只能發(fā)展公辦高校，不可能象其他國(guó)家一樣通過(guò)發(fā)展私立大學(xué)來(lái)推動(dòng)高等教育的發(fā)展。我國(guó)在1956年以前就完成了城市工業(yè)、手工業(yè)的社會(huì)主義改造，將私營(yíng)經(jīng)濟(jì)全部變成社會(huì)主義集體所有制或全民所有制。1958年，農(nóng)村又實(shí)現(xiàn)了人民公社 1

化，即農(nóng)村也消滅了私有制，變成社會(huì)主義集體所有制。因此，在全國(guó)生產(chǎn)資料公有化的體制下，不可能再產(chǎn)生私立學(xué)校、民辦學(xué)校。

高等學(xué)校全部改為公辦，由國(guó)家統(tǒng)管，是適應(yīng)社會(huì)主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需求的，在社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。建國(guó)不久，高等學(xué)校由國(guó)家統(tǒng)管，便于集中力量培養(yǎng)國(guó)家急需人才，便于統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃。如1952年到1953年的院系調(diào)整，學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，改革原有的高等教育體系，建立了社會(huì)主義高等教育體系。因?yàn)槎际枪兄聘咝＃合嫡{(diào)整進(jìn)行得比較順利。院系調(diào)整加強(qiáng)了工科教育和師范教育，開(kāi)設(shè)了一些國(guó)家急需的新專(zhuān)業(yè)，如電子計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體、自動(dòng)控制、無(wú)線(xiàn)電電子等；吸收了蘇聯(lián)學(xué)校重視基礎(chǔ)理論、重視實(shí)驗(yàn)和實(shí)習(xí)、重視教學(xué)法等經(jīng)驗(yàn)；提高了教學(xué)質(zhì)量和科研水平，擴(kuò)大了高等教育規(guī)模。從1953年至1956年，我國(guó)普通高校由183所發(fā)展到229所，在校生人數(shù)從21.2萬(wàn)人發(fā)展到44.12萬(wàn)人。

20世紀(jì)50年代初，我國(guó)全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了積極效果，但是也有不少問(wèn)題，如高校專(zhuān)業(yè)分得過(guò)細(xì)，過(guò)于單一，把一些多科性、綜合性大學(xué)變成了專(zhuān)門(mén)學(xué)院；在管理方面，管得過(guò)多，統(tǒng)得過(guò)死，強(qiáng)調(diào)高度集中統(tǒng)一，人才培養(yǎng)模式單一，實(shí)行“大一統(tǒng)”的管理和培養(yǎng)模式：統(tǒng)一專(zhuān)業(yè)設(shè)置，統(tǒng)一教學(xué)計(jì)劃，統(tǒng)一教學(xué)大綱，統(tǒng)一教材，統(tǒng)一教學(xué)管理；忽視學(xué)校的辦學(xué)特色和學(xué)生的個(gè)性發(fā)展，不利于因人而異、因材施教，不利于拔尖人才和創(chuàng)造性人才的培養(yǎng)。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理體制

建國(guó)以后，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，因此，在高等教育領(lǐng)域也是高度集中的管理體制。1950年7月28日，政務(wù)院《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》中，明確規(guī)定“全國(guó)高等學(xué)校由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則”。1953年10月11日，政務(wù)院又頒布《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，強(qiáng)調(diào)高等教育部必須與中央人民政府有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)密切配合，有步驟地對(duì)全國(guó)各高等學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定：綜合性大學(xué)和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，單科性高等工科院校、高等師范院校、醫(yī)學(xué)院、農(nóng)業(yè)學(xué)院、畜牧獸醫(yī)學(xué)院、財(cái)經(jīng)學(xué)院、政法學(xué)院、藝術(shù)學(xué)院、體育學(xué)院等，可以委托中央有關(guān)部門(mén)直接管理，也可委托所在大區(qū)或省市人民政府管理。

高等學(xué)校內(nèi)部管理仿照蘇聯(lián)的一長(zhǎng)制，即實(shí)行校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校（院）長(zhǎng)的職責(zé)是：代表學(xué)校，領(lǐng)導(dǎo)全校（院）一切教學(xué)、研究及行政事宜，領(lǐng)導(dǎo)全校（院）教師、學(xué)生、職工、工警的政治學(xué)習(xí)，任命教師、職員、工警，批準(zhǔn)校務(wù)委員會(huì)的決議。

高等學(xué)校的管理體制，在1957年反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化和1958年“大躍進(jìn)”后有所變動(dòng)。1958年4月，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問(wèn)題的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了地方黨委對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)作用，大部分高校下放到省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，將過(guò)去以“條條領(lǐng)導(dǎo)”為主改變?yōu)橐浴皦K塊領(lǐng)導(dǎo)”為主，僅少數(shù)高校由中央部委直接領(lǐng)導(dǎo)，形成了對(duì)高等學(xué)校實(shí)行中央和地

方兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理、分工負(fù)責(zé)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以省級(jí)管理為主的新體制。這種管理體制的變遷，目的在于進(jìn)一步管住高等學(xué)校，強(qiáng)化了高度集權(quán)的統(tǒng)一管理體制，學(xué)校一切都得聽(tīng)命于政府主管部門(mén)，沒(méi)有自主權(quán)。在高等學(xué)校內(nèi)部管理方面，為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，取消了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“一長(zhǎng)制”而實(shí)行的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，所有高校都實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制，黨委對(duì)學(xué)校工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。

1958年的“大躍進(jìn)”以及三年自然災(zāi)害，給中國(guó)造成很大損失。于是，1961年至1965年，中央提出對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針。為了推動(dòng)高等教育更健康地發(fā)展，中央制定了《高校六十條》，在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制上，提升了校長(zhǎng)的作用?！案叩葘W(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。高校黨委是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)學(xué)校工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高等學(xué)校的校長(zhǎng)，是國(guó)家任命的學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，對(duì)外代表學(xué)校，對(duì)內(nèi)主持校務(wù)委員會(huì)和學(xué)校經(jīng)常工作?！钡诟叨燃瘷?quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高等學(xué)校的管理權(quán)還是控制在政府主管部門(mén)手中，學(xué)校自主權(quán)很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主導(dǎo)下，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被錯(cuò)誤地認(rèn)為已不在無(wú)產(chǎn)階級(jí)手里，學(xué)校的黨組織執(zhí)行了修正主義教育路線(xiàn)，于是“踢開(kāi)黨委鬧革命”。前兩年由造反派、紅衛(wèi)兵掌權(quán)，后來(lái)由軍宣隊(duì)、工宣隊(duì)掌權(quán)，直到1976年粉碎“四人幫”后，經(jīng)過(guò)撥亂反正，尤其是黨的十一屆三中全會(huì)以后，才逐步恢復(fù)高校黨委和行政的職能。

二、中國(guó)高等教育體制改革的動(dòng)因

1.高等教育體制改革的外部動(dòng)因

黨的十一屆三中全會(huì)以后，在鄧小平理論指導(dǎo)下，全黨全國(guó)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，全國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策。改革首先從農(nóng)村“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”開(kāi)始，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力空前提高。農(nóng)村改革推動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，人民生活水平明顯改善。經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，迫切需要大批各類(lèi)人才和科研成果，迫切需要大力發(fā)展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等學(xué)校深造，也迫切需要大力發(fā)展高等教育。

農(nóng)村體制改革有力地推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)體制改革。1984年10月，中共十二屆三中全會(huì)頒布《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。這是全面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，沖破了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)搞活經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起了積極作用。城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展，迫切要求高等教育大發(fā)展，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的高度集中統(tǒng)一的教育體制與經(jīng)濟(jì)體制改革嚴(yán)重不適應(yīng)，阻礙了教育的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是高等教育體制改革的外部動(dòng)因。

2.高等教育體制改革的內(nèi)部動(dòng)因

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的高等教育體制，許多方面已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放的需要。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是國(guó)有化的辦學(xué)體制。所有學(xué)校實(shí)行公有制，全部歸國(guó)家所有，全部依靠國(guó)家投資。高等教育的運(yùn)行完全納入國(guó)家計(jì)劃，并由政府直接管理，政府對(duì)學(xué)校是“統(tǒng)、包、管”，學(xué)校對(duì)政府是“等、靠、要”，一切按政府部門(mén)的計(jì)劃、指令辦事。學(xué)校沒(méi)有壓力，沒(méi)有動(dòng)力，辦事效率不高，辦學(xué)效益不高。

二是條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)高等教育辦學(xué)實(shí)行的一直是國(guó)家集中計(jì)劃、中央各部門(mén)和地方政府分別辦學(xué)的體制，可分為四種類(lèi)型。如改革開(kāi)放前夕的1978年，我國(guó)普通高校有598所，其中教育部直屬38所，其他部委屬217所，省級(jí)地方政府及其業(yè)務(wù)部門(mén)辦的347所。大學(xué)成為政府部門(mén)的直屬單位，僅為某一部門(mén)培養(yǎng)人才，導(dǎo)致大學(xué)條塊分割、自成體系、自我封閉。部門(mén)辦學(xué)，還導(dǎo)致學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)校的行業(yè)性、單科性過(guò)強(qiáng)，有限的教育資源過(guò)于分散，學(xué)校的潛力無(wú)法發(fā)揮出來(lái)。

三是高度集權(quán)的管理體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是集權(quán)經(jīng)濟(jì)，一切權(quán)力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府對(duì)學(xué)?！耙话y(tǒng)”，學(xué)校沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)。從專(zhuān)業(yè)設(shè)置、課程結(jié)構(gòu)、教材選定、經(jīng)費(fèi)使用，到招生、畢業(yè)生分配、教師編制及其工資待遇等都是政府決定的，學(xué)校只能聽(tīng)命于上級(jí)指令、紅頭文件，不可能面向社會(huì)、面向市場(chǎng)自主辦學(xué)。學(xué)校沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，很少考慮如何挖掘自身潛力，主動(dòng)為社會(huì)服務(wù)；也很少考慮如何優(yōu)化教育資源，提高辦學(xué)效益。

四是單一的投資體制。在“左”的思想影響下，認(rèn)為社會(huì)主義優(yōu)越性就是上大學(xué)不要繳學(xué)費(fèi)。全國(guó)大、中、小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)全部來(lái)自政府撥款，導(dǎo)致全國(guó)各類(lèi)學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，擠占了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。中國(guó)高等教育完全處于“供給型”、“包辦型”狀況，沒(méi)有調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)，沒(méi)有利用社會(huì)資金、民間資金辦學(xué)，沒(méi)有讓非義務(wù)教育（高中、大學(xué)）的受教育者承擔(dān)一部分教育成本。教育經(jīng)費(fèi)的不足，嚴(yán)重影響了我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能適應(yīng)新時(shí)期改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，高等教育事業(yè)就不可能有大的發(fā)展。這是中國(guó)高等教育改革的內(nèi)部動(dòng)因。

3.現(xiàn)代高等教育的規(guī)律和功能的驅(qū)動(dòng)力

高等教育的基本規(guī)律是與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)律。高等教育是一種社會(huì)活動(dòng)，是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。最早的大學(xué)產(chǎn)生于中世紀(jì)的歐洲，當(dāng)時(shí)神權(quán)高于一切，大學(xué)成了神權(quán)的附庸，是經(jīng)院式的教育。歐洲文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)后，大學(xué)沖破了反動(dòng)、愚昧的神權(quán)統(tǒng)治。18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)工業(yè)革命興起，大學(xué)走出了象牙塔，開(kāi)始培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)需要的各類(lèi)專(zhuān)門(mén)人才，19世紀(jì)初增加了從事科學(xué)研究的功能，20世紀(jì)初增加了為社會(huì)服務(wù)的功能。不同國(guó)家、不同時(shí)期的高等教育，其功能有所不同，但一般是與當(dāng)時(shí)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，加上政治上受“左”的思想路線(xiàn)影響，高等教育的辦學(xué)體制和管理體制實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相一致的高度集權(quán)制，統(tǒng)包統(tǒng)管制，在政治上強(qiáng)調(diào)以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，以政治運(yùn)動(dòng)為中心。1978年改革開(kāi)放后，在鄧小平理論指導(dǎo)下，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，從封閉向開(kāi)

放轉(zhuǎn)軌，從以階級(jí)斗爭(zhēng)為中心向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)軌，這要求高等學(xué)校必須面向社會(huì)、面向市場(chǎng)辦學(xué)，要求高等教育必須大發(fā)展和大提高。而原來(lái)的國(guó)有化的辦學(xué)體制、高度集權(quán)的管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此必須變革高等教育體制。從現(xiàn)代高等教育的功能來(lái)看，也必須變革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的高等教育體制。一是大學(xué)的學(xué)術(shù)性。大學(xué)是研究學(xué)問(wèn)的機(jī)構(gòu)，是交流學(xué)術(shù)的場(chǎng)所，應(yīng)貫徹“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的方針，鼓勵(lì)教師、學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)，大膽探索，淡化權(quán)威，提倡在真理面前人人平等，在學(xué)術(shù)面前人人平等。這就必須改變過(guò)去行政化的、高度集中統(tǒng)一的管理體制。二是大學(xué)的社會(huì)性。大學(xué)是社會(huì)的產(chǎn)物，大學(xué)要適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和變化，現(xiàn)階段就是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)大學(xué)的需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展對(duì)大學(xué)的需求；大學(xué)要服務(wù)社會(huì)，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，要根據(jù)社會(huì)的需要培養(yǎng)各類(lèi)合格人才，充分利用學(xué)校智力優(yōu)勢(shì)為社會(huì)服務(wù)；大學(xué)要依靠社會(huì)，利用社會(huì)力量辦學(xué)。因此，這就必須改變封閉式的辦學(xué)體制，改變由國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)管的領(lǐng)導(dǎo)體制。三是大學(xué)的產(chǎn)業(yè)性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，把大學(xué)當(dāng)作國(guó)家的事業(yè)單位，由政府全額投資辦學(xué)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，大學(xué)是非全額投資的事業(yè)單位，是具有事業(yè)性與產(chǎn)業(yè)性雙重屬性的單位。大學(xué)是生產(chǎn)知識(shí)的產(chǎn)業(yè)，是生產(chǎn)人力資本的產(chǎn)業(yè)。大學(xué)有教育產(chǎn)品和教育市場(chǎng)，包括知識(shí)市場(chǎng)、科技市場(chǎng)、信息市場(chǎng)和人才市場(chǎng)。大學(xué)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國(guó)家不再全額投資，大學(xué)必須面向社會(huì)、面向市場(chǎng)辦學(xué)，必須改變?cè)械霓k學(xué)體制。四是大學(xué)的自主性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)是全社會(huì)的資源由政府統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)配，教育資源同樣如此，大學(xué)沒(méi)有自主權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府不再統(tǒng)一調(diào)配資源，而由市場(chǎng)調(diào)配。政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)精簡(jiǎn)，職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變，不再擁有無(wú)限的權(quán)力。大學(xué)自主性的功能日益顯現(xiàn)出來(lái)，不可能再全部依靠政府，大學(xué)將成為相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體。五是大學(xué)的開(kāi)放性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，大學(xué)一切資源由政府統(tǒng)一調(diào)撥，沒(méi)有必要對(duì)外開(kāi)放。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府不再統(tǒng)包統(tǒng)配，大學(xué)必須走出校門(mén)，向社會(huì)開(kāi)放，向市場(chǎng)開(kāi)放，才能生存下去。大學(xué)要拆除與社會(huì)隔絕的“圍墻”，敞開(kāi)大門(mén)，走向社會(huì)，了解社會(huì)需求，只有這樣，才能更好地為社會(huì)培養(yǎng)所需人才，更好地為社會(huì)服務(wù)。大學(xué)的教育資源要向社會(huì)開(kāi)放，讓社會(huì)走進(jìn)大學(xué)。大學(xué)還要對(duì)國(guó)外開(kāi)放，既要走出國(guó)門(mén)辦學(xué)，又要引進(jìn)外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源。為此，必須改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下由政府統(tǒng)得過(guò)死的管理體制。

第四篇：我國(guó)體制變革中非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r分析

我國(guó)體制變革中非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r分析

內(nèi)容摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的金融體系和金融制度發(fā)生了相應(yīng)的發(fā)展和深刻的變革，銀行在金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額中的比例趨于下降，非銀行金融機(jī)構(gòu)得以迅猛發(fā)展，比重顯著提高。本文分析了非銀行金融機(jī)在我國(guó)金融深化、金融結(jié)構(gòu)演變的過(guò)程中，憑借業(yè)務(wù)靈活多樣，較為有效地滿(mǎn)足了居民和企業(yè)多樣化的金融需求。但是由于內(nèi)部與外部的原因，我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)仍存在許多缺陷，導(dǎo)致其發(fā)展滯后，從而影響了我國(guó)金融效率，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。文章闡述了非銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處置策略和措施，著重強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要性和外部體制改革的刻不容緩。最后提出了進(jìn)一步發(fā)展非銀行金融機(jī)構(gòu)的重要性與發(fā)展前景。關(guān)鍵字：非銀行金融機(jī)構(gòu) 風(fēng)險(xiǎn)防范 內(nèi)部控制 正文：

一．我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)總體分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融深化的一般規(guī)律是非金融機(jī)構(gòu)在金融結(jié)構(gòu)中的地位和作用越來(lái)越重要。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的金融體系和金融制度發(fā)生了相應(yīng)的發(fā)展和深刻的變革，金融已經(jīng)成為了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融服務(wù)的市場(chǎng)需求和金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)逐漸加強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平不斷提高，所提供的各項(xiàng)金融服務(wù)也已經(jīng)覆蓋到國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)和社會(huì)發(fā)展的方方面面，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的現(xiàn)代金融組織和服務(wù)體系。目前我國(guó)已經(jīng)形成了以中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等為機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體，國(guó)有商業(yè)銀行、新型商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、外資金融機(jī)構(gòu)并存，分工合作的多元化金融機(jī)構(gòu)體系格局，在此格局中，非銀行金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和市場(chǎng)深化改革中一個(gè)不可缺少的重要組成部分。

（一）非銀行金融機(jī)構(gòu)的概念及發(fā)展概況

非銀行金融機(jī)構(gòu)是指以發(fā)行股票和債券、接受信用委托、提供保險(xiǎn)等形式籌集資金，并將所籌資金運(yùn)用于長(zhǎng)期性投資的金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)的非銀行金融機(jī)構(gòu)主要包括農(nóng)村信用合作社、城市信用合作社、經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的信托投資公司、證券公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、汽車(chē)金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司、境外非銀行金融機(jī)構(gòu)駐華代表處、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展和金融體制不斷變革的過(guò)程中，我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)總量在低起點(diǎn)的基礎(chǔ)上迅速增加，但是其在整個(gè)金融機(jī)構(gòu)中的比重并沒(méi)有相應(yīng)的順利提升，加之其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，這些均嚴(yán)重制約了金融體系效率額的提高和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，將使我國(guó)金融業(yè)在未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，面臨更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀 1．種類(lèi)繁多

除了已經(jīng)獨(dú)立門(mén)戶(hù)的證券類(lèi)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)類(lèi)機(jī)構(gòu)外，現(xiàn)在仍然歸人民銀行監(jiān)管的非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)有：信托投資公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、金融資產(chǎn)管理公司；非存款類(lèi)的業(yè)務(wù)有：企業(yè)債券、金融機(jī)構(gòu)債券、會(huì)員證等。監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管范圍相當(dāng)廣泛，是其他監(jiān)管部門(mén)所不能比的。2．業(yè)務(wù)新

與銀行業(yè)務(wù)相比，非銀行金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)基本上都是改革開(kāi)放后恢復(fù)和引進(jìn)的，對(duì)于中國(guó)大多數(shù)人來(lái)講，非銀行金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)是比較陌生新奇的。3．監(jiān)管力量薄弱

與機(jī)構(gòu)門(mén)類(lèi)多、業(yè)務(wù)新不相稱(chēng)的是，非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力量相當(dāng)薄弱。監(jiān)管干部人數(shù)少，而且隊(duì)伍不穩(wěn)定、非專(zhuān)業(yè)，監(jiān)管手段落后，監(jiān)管效率較低。4．基礎(chǔ)差

一是法制不完善，有的沒(méi)有確立最基本的管理辦法，有的出臺(tái)了新的管理辦法，但是理論依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)不充足。二是信息不暢通，非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)行單一制，法人多，信息不具有完全公開(kāi)性。三是弄虛作假現(xiàn)象的存在，帳外經(jīng)營(yíng)、會(huì)計(jì)科目不規(guī)范等現(xiàn)象存在，損害了監(jiān)管信息的真實(shí)性。

（三）非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后的影響分析

我國(guó)的非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1．無(wú)法滿(mǎn)足居民多樣化的金融服務(wù)要求。一個(gè)發(fā)達(dá)的非銀行金融機(jī)構(gòu)體系總是與一個(gè)完善的資本市場(chǎng)緊密聯(lián)系的，這樣的金融體系可以增加可供選擇的投資渠道，并且通過(guò)投資組合的多樣化進(jìn)而降低投資風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)可供選擇的金融產(chǎn)品非常有限，居民把絕大部分的剩余資產(chǎn)儲(chǔ)蓄在銀行中是一種無(wú)耐之舉，這就造成了在我國(guó)人均收入水平不高的情況下，擁有了世界同等發(fā)展程度國(guó)家中罕見(jiàn)的 2

高儲(chǔ)蓄率。國(guó)有商業(yè)銀行積蓄的大量存款，因沒(méi)有合適的貸款對(duì)象，出現(xiàn)了資金的積壓浪費(fèi)現(xiàn)象，即金融體系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)。2．無(wú)法為企業(yè)提供多樣化的融資渠道。理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是各種非銀行金融機(jī)構(gòu)和與之相聯(lián)系的證券市場(chǎng)所提供的多樣化的金融產(chǎn)品，使得企業(yè)可以以最小的成本投入來(lái)追求企業(yè)利潤(rùn)的最大化。而我國(guó)現(xiàn)階段面臨的非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，金融產(chǎn)品單一則直接限制了企業(yè)對(duì)融資方式的選擇和需要。

（四）我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的形成 1．制度原因

非銀行金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和發(fā)展是中國(guó)計(jì)劃金融制度改革引起的。近些年來(lái)，我國(guó)在整頓金融秩序，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面采取了一系列措施，也取得了一定的成效，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)注重了防止新的風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，但是由傳統(tǒng)計(jì)劃金融制度與成長(zhǎng)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，其主要作用的因素就是制度。非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中，由于外部與內(nèi)部的原因，經(jīng)營(yíng)虧損、高風(fēng)險(xiǎn)及支付危機(jī)的機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，常常導(dǎo)致嚴(yán)重的支付風(fēng)險(xiǎn)。2．經(jīng)濟(jì)改革決策帶來(lái)的影響

在20世紀(jì)80年代初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)處于混沌狀態(tài)，企業(yè)改革、投資體制和財(cái)稅體制改革沒(méi)有明確方向，各個(gè)地方的投資沖動(dòng)和內(nèi)在饑渴都十分嚴(yán)重，政府在這種情況下為了解決財(cái)政問(wèn)題而匆忙把撥款改為貸款，結(jié)果使得銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)成了各地盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的資金提供者，而金融機(jī)構(gòu)就成了這種制度風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。3．缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)模糊不清，經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有積極主動(dòng)壓低風(fēng)險(xiǎn)，而是將金融風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)人視為中央銀行，認(rèn)為防范風(fēng)險(xiǎn)的主體是中央銀行，從而增加了防范風(fēng)險(xiǎn)的成本和難度。另外，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)大部分是國(guó)家投資，政府不僅承擔(dān)了投資者的資本損失，也承擔(dān)了應(yīng)由存款人和其他債權(quán)人乃至經(jīng)營(yíng)者所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果是經(jīng)營(yíng)者雖然經(jīng)營(yíng)了金融機(jī)構(gòu)，但并不負(fù)擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)成本，因此在缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制的情況下，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)特別是非銀行金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力和經(jīng)營(yíng)效率低下。二.發(fā)展我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)的具體對(duì)策

（一）完善非銀行金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度的建立是有效防止金融機(jī)構(gòu)發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，內(nèi)部控制制度是金融業(yè)安全保障體系的基礎(chǔ)。非銀行金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制，世界各國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的定義，而就內(nèi)部控制本身，國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)認(rèn)為，內(nèi)部控制是管理層為完成既定的目標(biāo)而采取的方法和措施；美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)認(rèn)為，內(nèi)部控制是管理層在業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)過(guò)程中為保證資金安全，檢查會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)是否真實(shí)、準(zhǔn)確，是否遵守既定政策和預(yù)定目標(biāo)而采取的方法和手段。在我國(guó)，雖然過(guò)去沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行系統(tǒng)的研究和討論，但目前金融界已經(jīng)掀起了一個(gè)對(duì)內(nèi)部控制從理論到實(shí)踐的全方位研究的熱潮。金融業(yè)作為經(jīng)營(yíng)貨幣資金的特殊行業(yè)，必須建立起圍繞貨幣資金經(jīng)營(yíng)，維護(hù)金融資產(chǎn)完整，保持資金合理流動(dòng)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，確保金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行的內(nèi)部控制機(jī)制。創(chuàng)設(shè)新金融工具，發(fā)展銀行新業(yè)務(wù)改革，建立內(nèi)控制度、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式中脫胎而出的銀行管理制度來(lái)言，更是改革。因此，建立由各商業(yè)銀行總行直接領(lǐng)導(dǎo)的、獨(dú)立的內(nèi)部稽核體系，完善內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程、環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，特別是完善有制約的貸款發(fā)放城區(qū)，是提高非銀行金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。

（二）營(yíng)造非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展所需的外部環(huán)境 1.繼續(xù)加快推進(jìn)我國(guó)國(guó)有銀行的商業(yè)化步伐(1)加快銀行自身內(nèi)部制度的改革

(2)努力創(chuàng)造適應(yīng)現(xiàn)代銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境 2．進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)

3．推進(jìn)非銀行金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度改革 4．改善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu).5．堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)原則規(guī)范非銀行金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)

三、我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景

現(xiàn)階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步框架在我國(guó)已基本建立，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的各項(xiàng)制度日趨完善成熟，居民生活水平穩(wěn)步提升，企業(yè)資金力量愈發(fā)雄厚，資金的流動(dòng)更加頻繁，這些都為非銀行金融機(jī)構(gòu)的總量發(fā)展和結(jié)構(gòu)改善提供了良好的經(jīng)濟(jì)條件。在全球經(jīng)濟(jì)一體化和網(wǎng)絡(luò)新經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，在中國(guó)人民銀行行使中央銀行職能的同時(shí)，四大國(guó)有銀行將致力于大力降低不良資產(chǎn)比率，4

與此同時(shí)，新的金融機(jī)構(gòu)將不斷設(shè)立，金融業(yè)務(wù)也將更加多樣化。利用金融國(guó)際化下新的制度方式的引進(jìn)，利用新的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的擴(kuò)散效應(yīng)，利用外部競(jìng)爭(zhēng)的刺激，沖破阻滯我國(guó)金融體制改革的諸多弊端，規(guī)范我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體系以及治理結(jié)構(gòu)，明確 其業(yè)務(wù)定位，使之得以迅速大規(guī)模的發(fā)展，最終必將開(kāi)始擺脫困境，走良性發(fā)展的道路。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：創(chuàng)新事中事后監(jiān)管機(jī)制 推進(jìn)行政體制變革

創(chuàng)新事中事后監(jiān)管機(jī)制 推進(jìn)行政體制變革

作者：朱光磊 宋林霖 《光明日?qǐng)?bào)》（2015年08月19日 02版）

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），通過(guò)推介天津海關(guān)對(duì)監(jiān)管方式的創(chuàng)新，推動(dòng)建立隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，這不僅主要適用于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，而且將在各部門(mén)的檢查工作中廣泛運(yùn)用，逐步推廣。這一監(jiān)管機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，可以較好地解決監(jiān)管人員與監(jiān)管對(duì)象比例不平衡，監(jiān)管中權(quán)力尋租，自由裁量權(quán)過(guò)大，以罰代管、推諉不管的不良習(xí)慣和作風(fēng)，實(shí)質(zhì)上是以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)體制變革，推動(dòng)行政體制改革向“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”并重的方向發(fā)展，具有非常重大的戰(zhàn)略意義。

一、在“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”、體制改革與機(jī)制調(diào)整的結(jié)合中推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

近年的行政審批制度改革大體可以看作兩個(gè)階段，第一階段是“寬進(jìn)”，核心內(nèi)容是審批項(xiàng)目的減、并、合、放、轉(zhuǎn)，目標(biāo)是削減政府部門(mén)“管得太多、管得太細(xì)”的審批權(quán)。第二階段是“嚴(yán)管”，通過(guò)一系列的機(jī)制設(shè)計(jì)與落實(shí)，讓政府部門(mén)學(xué)會(huì)管、習(xí)慣管，學(xué)會(huì)用加強(qiáng)政府規(guī)制而不是強(qiáng)迫命令式的管，最終實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管，管?chē)?yán)適度。隨著向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管機(jī)制的方向發(fā)展，簡(jiǎn)政放權(quán)改革也就逐漸進(jìn)入了“深水區(qū)”，改革的難度會(huì)更大，觸及的利益主體會(huì)更多。監(jiān)管方式的變革，會(huì)重塑行政文化，重構(gòu)政府職責(zé)。因此，也就自然承載著推進(jìn)政 1 府職能轉(zhuǎn)變的重任，成了推動(dòng)由“全能型政府”向有限政府、責(zé)任政府、透明政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

放到改革開(kāi)放以來(lái)行政體制改革的歷史中看，這一持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程還有一個(gè)明顯的趨勢(shì)性變化，這就是在不斷轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下，由體制改革單邊推進(jìn)向體制改革與機(jī)制調(diào)整雙向推進(jìn)的方向轉(zhuǎn)化。這一點(diǎn)在不斷深化改革的當(dāng)下表現(xiàn)得尤為明顯。這次《通知》推動(dòng)的隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管改革更多地帶有體制機(jī)制綜合調(diào)整的含義和特征。

體制改革是重要的，但并不是萬(wàn)能的，很多重要的體制改革最后還是要通過(guò)政府自身建設(shè)的完善來(lái)實(shí)現(xiàn)，要通過(guò)體制改革應(yīng)與機(jī)制調(diào)整的平衡推進(jìn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要在體制改革和改革對(duì)象的自身建設(shè)、自我完善之間的相互補(bǔ)充、相互平衡中來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，我們一方面要堅(jiān)定地抓體制改革；另一方面也要把機(jī)制建設(shè)放到突出的地位上來(lái)，強(qiáng)化“機(jī)制意識(shí)”。隨機(jī)抽查，不涉及體制和機(jī)構(gòu)問(wèn)題，但是有效地調(diào)整工作機(jī)制，形式上是“抽查”，實(shí)質(zhì)上是“普查”，巧妙地運(yùn)用了“偶然之中有必然”的規(guī)律，是一項(xiàng)可復(fù)制的科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)。這是最近一個(gè)階段，針對(duì)個(gè)別問(wèn)題“一層層開(kāi)會(huì)、一層層布置、一層層落空”現(xiàn)象的有力回應(yīng)。這是更加注重政府職能轉(zhuǎn)變與政府自身建設(shè)的產(chǎn)物，更接地氣，更現(xiàn)實(shí)可操作，更具有全面推進(jìn)服務(wù)型政府的特點(diǎn)。

二、在隨機(jī)監(jiān)管與結(jié)果公示相結(jié)合中推進(jìn)透明政府建設(shè)

隨機(jī)監(jiān)管并不是隨意監(jiān)管，是在“偶然”中找“必然”。為此，《通知》中明確了幾個(gè)基本但卻十分重要的程序：

首先，制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單。清單作為一種制度性授權(quán)機(jī)制，它要求對(duì)事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施作出非常具體的規(guī)定，監(jiān)管人員執(zhí)法既不能越界，又可在權(quán)力范圍內(nèi)創(chuàng)新，規(guī)避了長(zhǎng)期以來(lái)的“無(wú)限責(zé)任”與“任性權(quán)力”的問(wèn)題，可以充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管人員的責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)新精神，從而提高組織工作效率和應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的靈敏度。

第二，建立健全市場(chǎng)主體名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)，通過(guò)搖號(hào)等非指定方式公開(kāi)選擇。這意味著被檢查對(duì)象與檢查人員的“互盲”，最大限度剔除制度中的人情因素，讓企業(yè)克服僥幸心理，提高企業(yè)管理水平，減少收受賄賂的機(jī)會(huì)。同時(shí)，對(duì)于兩類(lèi)名錄庫(kù)都要及時(shí)更新，動(dòng)態(tài)調(diào)整，這樣才能保證抽查達(dá)到預(yù)期的效果。

第三，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次。不論是隨機(jī)抽查還是常規(guī)檢查，目的都是要用較低的行政成本達(dá)到高效監(jiān)管的目的，讓違法違規(guī)的企業(yè)越來(lái)越少，全面維護(hù)市場(chǎng)秩序。但是隨機(jī)抽查如果抽樣不合理，或缺乏代表性，抽查結(jié)果往往不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，甚至以偏概全，作出錯(cuò)誤的情況判斷。所以，應(yīng)按照企業(yè)優(yōu)、良、中、差的不同層次確定抽查對(duì)象的合理樣本，避免重復(fù)檢查和過(guò)度執(zhí)法。

監(jiān)管程序的重新設(shè)計(jì)，推進(jìn)了透明政府建設(shè)，提高了行政效能。一方面，可以較好地解決監(jiān)管者“亂作為”的問(wèn)題?？梢允贡O(jiān)管者、被監(jiān)管者、監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管范圍、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等要素全部置于公眾的監(jiān)督之下，運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象之間的靈活匹配，消除了可能出現(xiàn)“潛規(guī)則”的灰色地帶，防止行政機(jī)關(guān)的工作人員，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、推卸責(zé)任等行為的發(fā)生。另一方面，可以較好地解決監(jiān)管者“不作為”的問(wèn)題。由于執(zhí)法困難，部分基層政府存在著行政機(jī)關(guān)人員逃離執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員不愿辦案執(zhí)法、機(jī)關(guān)人員不愿下鄉(xiāng)檢查，監(jiān)管程序的隨機(jī)透明，提升了權(quán)力行使的公信力，減少了公眾對(duì)政策的誤解，在處罰企業(yè)違規(guī)行為時(shí)，避免不必要的摩擦，降低了監(jiān)管難度，使執(zhí)法更為順暢。

三、在聯(lián)合監(jiān)管與行政服務(wù)結(jié)合中，推進(jìn)整體政府建設(shè)

我國(guó)正處于法制建設(shè)的初期階段，有些地方公民守法意識(shí)淡薄，存在大量違法現(xiàn)象，管理工作難度大，僅依靠一個(gè)職能部門(mén)來(lái)管理，孤掌難鳴，難以達(dá)到預(yù)期效果?！锻ㄖ诽岢?，探索開(kāi)展聯(lián)合抽查，對(duì)同一市場(chǎng)主體的多個(gè)檢查事項(xiàng)，應(yīng)一次查完，提高執(zhí)法效能，降低企業(yè)成本。聯(lián)合監(jiān)管規(guī)模大、聲勢(shì)大，具有高效率、低風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，易形成強(qiáng)大的高壓態(tài)勢(shì)，給執(zhí)法對(duì)象以巨大威懾力。更為重要的是，一些政府部門(mén)的職能碎片化問(wèn)題比較明顯，“條塊之間”的職能協(xié)調(diào)矛盾凸顯，聯(lián)合監(jiān)管可以發(fā)揮各部門(mén)優(yōu)勢(shì)加大整治力度，政府為了完成共同的監(jiān)管目標(biāo)而實(shí)行的跨部門(mén)協(xié)作，從而使某一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供無(wú)縫隙的而非互相分離的服務(wù)，有利于形成強(qiáng)化管理、依法行政的共識(shí)，協(xié)力整治重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

四、在信用監(jiān)管與數(shù)據(jù)共享結(jié)合中推進(jìn)有限政府建設(shè)

信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石?！锻ㄖ诽岢鐾七M(jìn)隨機(jī)抽查與社會(huì)信用體系相銜接，強(qiáng)調(diào)利用企業(yè)信用信息與抽查機(jī)制銜接，政府通過(guò)抽查的結(jié)果調(diào)整企業(yè)信用信息，而企業(yè)的信用信息庫(kù)可以作為是否抽查和抽查頻率的依據(jù)。企業(yè)信用體系的內(nèi)容十分豐富，包括信用法律法規(guī)體系、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、信用監(jiān)管體系、失信懲戒機(jī)制以及信用文化教育體系等。其作用是通過(guò)信用信息的公開(kāi)、傳播與共享、失信聯(lián)動(dòng)懲戒，形成立體、全方位的監(jiān)管體系，營(yíng)造企業(yè)“一處失信，處處受限”的誠(chéng)信市場(chǎng)環(huán)境，通過(guò)企業(yè)自律，行業(yè)自律，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，降低行政成本，推進(jìn)有限政府建設(shè)。

目前，行政審批制度改革行至中段，部分地方政府苦于由“重審批”轉(zhuǎn)至“重監(jiān)管”沒(méi)有應(yīng)對(duì)的良策，一些媒體和公眾也擔(dān)憂(yōu)放松前置準(zhǔn)入條件，會(huì)否出現(xiàn)監(jiān)管真空。此刻及時(shí)發(fā)布《通知》，為宏觀體制變革和機(jī)制調(diào)整，給出微觀策略層面的指引，更具有針對(duì)性、可操作性，這樣才會(huì)實(shí)實(shí)在在的全面推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。當(dāng)然，隨機(jī)抽查監(jiān)管機(jī)制的提出，僅僅是建立高效監(jiān)管體制的起點(diǎn)和一個(gè)方面，真正將各部門(mén)各行業(yè)事中事后的監(jiān)管落到實(shí)處，是一項(xiàng)龐大的政府職能轉(zhuǎn)變與工作流程再造工程，需要完善配套的法律制度、公務(wù)員行政能力的匹配與提升、地方各級(jí)政府的主動(dòng)創(chuàng)新與積極作為。建立具有中國(guó)特色和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政府監(jiān)管體系任重而道遠(yuǎn)。

（作者分別系南開(kāi)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授，南開(kāi)大學(xué)副教授）