第一篇：國家土地督察制度的理論學(xué)習(xí)

如同任何一項重大制度創(chuàng)新都有其堅實基礎(chǔ)一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關(guān)的行政監(jiān)督理論、政府監(jiān)管理論、府際關(guān)系理論和利益關(guān)系理論。

一、行政監(jiān)督理論

建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國家監(jiān)督制度理論，對權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當(dāng)代中國監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時注重吸收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發(fā)展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國家擁有對土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國家監(jiān)督是保證該權(quán)利實現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監(jiān)管理論

政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題——政府與市場的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進(jìn)了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續(xù)至今。市場失靈主要表現(xiàn)為市場機(jī)制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經(jīng)營等原因。市場失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其在市場機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現(xiàn)行體制下，無論是國有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統(tǒng)一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。

三、府際關(guān)系理論

20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。

第二篇：國家土地督察制度的理論學(xué)習(xí)

如同任何一項重大制度創(chuàng)新都有其堅實基礎(chǔ)一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關(guān)的行政監(jiān)督理論、政府監(jiān)管理論、府際關(guān)系理論和利益關(guān)系理論。

一、行政監(jiān)督理論

建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會高于國家”

等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國家監(jiān)督制度理論，對權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當(dāng)代中國監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時注重吸收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發(fā)展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國家擁有對土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國家監(jiān)督是保證該權(quán)利實現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監(jiān)管理論

政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題——政府與市場的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進(jìn)了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續(xù)至今。市場失靈主要表現(xiàn)為市場機(jī)制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經(jīng)營等原因。市場失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其在市場機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現(xiàn)行體制下，無論是國有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統(tǒng)一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。

三、府際關(guān)系理論

20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場化和社會化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權(quán)、府際

合作和多中心治理成為府際關(guān)系調(diào)整和發(fā)展的共同取向。世界各國中央與地方關(guān)系變遷的一個重要現(xiàn)象，是聯(lián)邦制國家呈現(xiàn)由分散向集中的發(fā)展趨勢，而單一制國家則呈現(xiàn)由集中向分散的發(fā)展趨勢。這種以縱向分權(quán)、彼此制衡、相互合作為基本特征的國家結(jié)構(gòu)名異實同的發(fā)展趨向，對研究現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央與地方關(guān)系具有重要意義。新中國成立以后，長期實行中央高度集權(quán)

體制。改革開放以來，以放權(quán)讓利和實行差別化區(qū)域政策為主要特征的地方分權(quán)改革開始啟動。經(jīng)過30年的改革，傳統(tǒng)中央集權(quán)體制有所松動，地方政府自主權(quán)力空間顯著擴(kuò)大，但在中央與地方關(guān)系中也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在：中央政府仍然具有濃厚的集權(quán)色彩，但并不擁有足夠的支配權(quán)力；地方政府在事實上分得了部分權(quán)力，但卻缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督；府際關(guān)系存在著“討價還價，互相攀比”和“上有政策，下有對策”等問題，導(dǎo)致中央重大決策在地方執(zhí)行中走樣。因此，有必要進(jìn)一步理順中央與地方的權(quán)力關(guān)系，改變中央集權(quán)過度問題，實行中央與地方適度的分權(quán)體制，同時完善中央的宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，實現(xiàn)中央與地方之間分權(quán)分工、協(xié)調(diào)合作的良好關(guān)系。

中外府際關(guān)系的改革實踐及相關(guān)理論，對建立符合我國國情的國家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化和民主政治建設(shè)不斷加強(qiáng)，地方分權(quán)趨勢不可逆轉(zhuǎn)，包括土地管理體制改革在內(nèi)的任何改革都只能順勢而為。（2）土地作為重要的生產(chǎn)要素，在地方工業(yè)化、城市化進(jìn)程中仍然發(fā)揮著其他要素?zé)o法替代的關(guān)鍵作用，這決定了土地管理地方分權(quán)的必要性。同時，作為一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，中央政府必須保持對全國土地資源利用的有效的宏觀調(diào)控能力。（3）要克服“一統(tǒng)即死，一放即亂”的怪圈，構(gòu)建土地管理中央選擇性集權(quán)體制看來是很有必要的。具體來說，應(yīng)當(dāng)明確哪些權(quán)力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對需要中央政府決策而由地方政府執(zhí)行的權(quán)力，可以通過加強(qiáng)監(jiān)督的方式進(jìn)行管理。國家土地督察制度的建立無疑體現(xiàn)了這種現(xiàn)代管理的要求。其實類似制度安排，在任何現(xiàn)代民族國家都是必需的，對于中國這樣的大國治理來說就尤其必要了。

四、利益關(guān)系理論

利益和利益關(guān)系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創(chuàng)立，才第一次科學(xué)、深刻地揭示了利益的形成和實質(zhì)。馬克思主義經(jīng)典作家不僅不回避利益，反而是從關(guān)注和研究人的需要和利益出發(fā)，揭示人類行為的物質(zhì)動因，進(jìn)而揭示人類社會發(fā)展規(guī)律的。按照馬克思主義利益理論，在社會主義社會，就既存在著全體人民的共同利益即國家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，中央和地方的利益關(guān)系格局發(fā)生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府追求地方利益行為的正當(dāng)性，但決不能承認(rèn)在當(dāng)前非規(guī)范的市場條件下違反法律、扭曲經(jīng)濟(jì)規(guī)律的地方保護(hù)、惡性競爭等的正當(dāng)性。其次，地方與中央的博弈關(guān)系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調(diào)控主體，都會以地方利益最大化為追尋目的，導(dǎo)致與以追求國家利益最大化的中央政府之間出現(xiàn)博弈關(guān)系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當(dāng)出于政府機(jī)構(gòu)和官員個人自身利益的考慮致使發(fā)生權(quán)力尋租等情形時，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。

土地利用和管理的各種關(guān)系本質(zhì)上都是利益關(guān)系，利益關(guān)系理論為深化中央與地方土地利用和管理關(guān)系的分析，健全土地管理特別是土地監(jiān)督制度提供了重要指導(dǎo)。（1）在承認(rèn)和尊重土地利用地方利益的基礎(chǔ)上，必須堅持國家利益和人民利益的優(yōu)先性和主導(dǎo)性。（2）鑒于地方保護(hù)主義在一些地方呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，甚至可能危及國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定等全民根本利益，加強(qiáng)土地利用的國家控制是十分必要的。（3）應(yīng)當(dāng)以利益機(jī)制的創(chuàng)新為重點(diǎn)，改革改進(jìn)土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現(xiàn)，向地方設(shè)立派駐國家土地督察機(jī)構(gòu)十分必要，既可以加強(qiáng)監(jiān)管，預(yù)防和制止重大違規(guī)違法問題的發(fā)生，又可以及時收集信息，為完善政策提供重要依據(jù)。

第三篇：國家土地督察公告

國家土地督察公告

（第4號）

2011-04-19 | 作者： | 來源： 國家土地總督察辦公室 | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】

2010年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門和省級人民政府的密切配合下，國土資源部認(rèn)真貫徹落實中央土地管理政策和耕地保護(hù)戰(zhàn)略，積極組織實施土地督察，扎實推進(jìn)保發(fā)展保紅線工程2010年行動，保障經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。為讓社會各界了解和監(jiān)督土地督察工作，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，現(xiàn)將有關(guān)情況予以公告。

國家土地總督察

徐紹史

二〇一一年四月十四日

2010年土地督察和執(zhí)法監(jiān)察情況

2010年，國土資源部認(rèn)真貫徹落實中央土地管理政策和耕地保護(hù)戰(zhàn)略，積極組織實施土地督察，扎實推進(jìn)保發(fā)展保紅線工程2010年行動，切實保障經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展，土地督察和執(zhí)法監(jiān)察取得積極成效。

一、土地督察工作情況

2010年土地督察與執(zhí)法監(jiān)察協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強(qiáng)對地方各級人民政府土地管理、利用、耕地保護(hù)及違法違規(guī)用地行為的監(jiān)督檢查，進(jìn)一步促進(jìn)各地嚴(yán)格土地管理，加強(qiáng)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，有效遏制了土地違法違規(guī)行為。

（一）監(jiān)督檢查地方人民政府耕地保護(hù)情況。通過日常巡察，督促省級人民政府與地市人民政府簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，落實耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。實地核查建設(shè)用地項目的耕地占補(bǔ)平衡（景泰）情況，督促糾正耕地補(bǔ)充不落實，基本農(nóng)田未補(bǔ)劃，耕地開墾費(fèi)欠繳等問題。會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局開展省級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，監(jiān)督檢查各地耕地保護(hù)責(zé)任制度建設(shè)情況、責(zé)任書簽訂情況、責(zé)任目標(biāo)分解下達(dá)、執(zhí)行和考核情況，綜合評價各省（區(qū)、市）耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況。

（二）監(jiān)督檢查地方人民政府土地調(diào)控政策執(zhí)行情況。貫徹落實國務(wù)院關(guān)于房地產(chǎn)市場調(diào)控的決策部署，針對閑置房地產(chǎn)用地問題，向除西藏以外的30個?。▍^(qū)、市）人民政府發(fā)出整改意見書，督促有關(guān)地方人民政府加大整改力度。對各?。▍^(qū)、市）閑置房地產(chǎn)用地整改處置工作進(jìn)行評估，實地抽查69個地級以上城市的362宗閑置房地產(chǎn)用地，促進(jìn)各地加快處置和利用閑置土地。對全國保障性住房用地政策落實情況開展專項督察，督促糾正政策執(zhí)行不規(guī)范和違規(guī)操作等問題，加快保障性住房用地有效供應(yīng)。

（三）監(jiān)督檢查地方人民政府土地利用和管理情況。對全國77個地級以上城市2007年至2009年期間土地利用和管理情況開展例行督察，重點(diǎn)檢查除西藏、新疆、青海以外的24個?。▍^(qū)）省會城市的全部行政區(qū)域，北京、天津、上海和重慶4個直轄市以及大連、寧波、青島、廈門4個計劃單列市的重點(diǎn)區(qū)（市、縣）。審核各類卷宗13萬件，實地核查2.7萬個項目，涉及土地面積197.1萬畝，其中耕地面積75.45萬畝。2010年開展的例行督察，將督察工作延伸至地方人民政府及其組成部門，實現(xiàn)了對地方人民政府土地審批、征轉(zhuǎn)、供應(yīng)、開發(fā)利用、執(zhí)法和抵押融資等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管，向28個省級人民政府和4個計劃單列市人民政府發(fā)出例行督察意見書。

（四）監(jiān)督檢查地方人民政府土地審批情況。各派駐地方的國家土地督察局收到省級人民政府審批和報國務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項抄送材料1.9萬件，抽查1.08萬件，實地核查188個城市的3801個建設(shè)用地項目，發(fā)現(xiàn)1083個項目在建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、耕地占補(bǔ)平衡、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納和征地補(bǔ)償?shù)确矫娲嬖趩栴}，督促有關(guān)省級人民政府組織糾正整改。

（五）監(jiān)督檢查地方人民政府土地執(zhí)法情況。開展首次覆蓋全國的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，對2008年10月至2009年10月的新增建設(shè)用地進(jìn)行監(jiān)測，覆蓋了全國2859個縣（市、區(qū)、旗，以下簡稱縣），其中2073個縣首次開展，首次對違法用地嚴(yán)重地區(qū)的縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人啟動問責(zé)。土地督察和執(zhí)法監(jiān)察協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同推進(jìn)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，進(jìn)一步促進(jìn)各地的違法用地整改查處工作。針對一些地區(qū)違法批地，違法占地違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場和別墅，違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)占用土地，違規(guī)供地等問題開展14次專項督察。全年公開通報36起土地違法違規(guī)典型案件，掛牌督辦20起土地違法違規(guī)典型案件。會同監(jiān)察部集中整治2007年10月至2009年10月期間的“未報即用”違法用地，向交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部等部門和省級人民政府通報國家和省級重點(diǎn)項目建設(shè)違法用地情況。會同國家發(fā)展改革委等十部門加強(qiáng)和改進(jìn)國家和省級重點(diǎn)項目建設(shè)用地服務(wù)和監(jiān)管。

二、土地利用和管理總體形勢

總體來看，通過土地督察，地方各級人民政府進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用和管理工作，保障了中央耕地保護(hù)戰(zhàn)略和土地調(diào)控政策的落實，遏制了違法用地高發(fā)勢頭，進(jìn)一步提高了依法依規(guī)管地用地的意識，全國土地利用和管理形勢總體向好。

（一）耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制得到落實。2010年大部分省級人民政府主要負(fù)責(zé)同志與地市級人民政府主要負(fù)責(zé)同志簽訂了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，許多地方將耕地保護(hù)目標(biāo)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核評價體系，探索耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制。遼寧、黑龍江、江西等省在2009耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查中名列前茅。浙江、湖南等省開展耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計試點(diǎn)工作。四川、廣東、甘肅等省建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，成都市籌集耕地保護(hù)補(bǔ)償基金78億元。河北等10?。▍^(qū)）積極推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁河谷地等10個土地整治重大工程實施進(jìn)展順利。全國耕地數(shù)量、質(zhì)量都有所提高，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15.6億畝以上，通過土地整治工程新增耕地560.55萬畝?？傮w來看，地方各級人民政府能夠貫徹落實中央關(guān)于耕地保護(hù)的方針政策，落實耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，積極開展農(nóng)村土地整治，堅守18億畝耕地紅線。

（二）建設(shè)項目用地合理需求得到保障。省級人民政府認(rèn)真履行土地管理審批職責(zé)，改進(jìn)和優(yōu)化審批流程，壓縮審批時限，不斷提高建設(shè)用地審批效率，國家和省級重點(diǎn)項目建設(shè)用地得到保障。2010年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地726.75萬畝（含往年結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)），其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用506.55萬畝，耕地317.85萬畝?？傮w來看，地方各級人民政府能夠貫徹執(zhí)行土地管理法律法規(guī)和土地調(diào)控政策，履行土地管理審批職責(zé)，保障建設(shè)項目用地合理需求。

（三）土地利用方式向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)變。2010年絕大部分地方人民政府認(rèn)真貫徹落實中央的土地調(diào)控政策，按照供地政策和產(chǎn)業(yè)政策審批、供應(yīng)土地，依法清理處置閑置土地，增加保障性住房用地供應(yīng)。全國共清理房地產(chǎn)閑置用地13萬畝，處置10萬畝，保障性住房用地供應(yīng)計劃超過36萬畝。一些地方人民政府參與國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，在土地利用規(guī)劃空間布局、城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌等方面作出有益探索。一些地方人民政府推進(jìn)節(jié)約集約用地機(jī)制創(chuàng)新，湖南、青海等省開展了節(jié)約集約用地試點(diǎn)，廣東省大力推行城市“三舊”用地改造，浙江省把節(jié)約集約用地評價結(jié)果納入市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核，甘肅省制定節(jié)約集約用地考核辦法。總體來看，地方各級人民政府能夠貫徹落實中央節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略和土地調(diào)控政策，節(jié)約集約用地水平逐步提升，正在以土地利用方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（四）土地執(zhí)法監(jiān)管力度不斷加大?！叭珖采w、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會監(jiān)督”的綜合監(jiān)管體系初步建成，促進(jìn)了地方各級人民政府對土地執(zhí)法工作的重視，許多違法用地行為得到及時查處和制止。許多地方人民政府在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中牽頭組織整改查處工作，對違法用地嚴(yán)重的市、縣人民政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談和問責(zé)。江蘇等省對違反土地管理規(guī)定的行為實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一體問責(zé)。在地方各級人民政府的組織協(xié)調(diào)和推動下，國土資源主管部門與紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合得到加強(qiáng)，責(zé)任追究和強(qiáng)制執(zhí)行力度進(jìn)一步加大。與2009年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查覆蓋的172個城市同口徑相比，2010年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的違法用地宗數(shù)、違法占用耕地面積分別下降18%、51.57%。全國土地利用和管理秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，尤其是省會為主的重點(diǎn)城市明顯好轉(zhuǎn)。

三、主要問題

當(dāng)前，部分地區(qū)的土地違法違規(guī)問題仍然比較突出，土地執(zhí)法監(jiān)管形勢依然嚴(yán)峻。

（一）部分地方的耕地保護(hù)工作有待加強(qiáng)。少數(shù)省份耕地保護(hù)意識薄弱，熱衷于上項目搞建設(shè)，主觀上對耕地保護(hù)和補(bǔ)充耕地重視不夠，耕地保護(hù)第一責(zé)任人尚未真正落實到地方政府主要負(fù)責(zé)人。有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)。有的省份耕地后備資源不足，落實耕地占補(bǔ)平衡越來越困難，實施難度加大，補(bǔ)充耕地質(zhì)量偏低。

（二）違法違規(guī)用地總量仍然較大，部分地區(qū)和行業(yè)的違法用地還比較嚴(yán)重。2010年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地3.42萬宗，涉及土地面積73.35萬畝，其中耕地27.45萬畝，有13個?。▍^(qū)）違法占用耕地超過1萬畝。國家和省級重點(diǎn)工程項目違法用地33.04萬畝，其中耕地15.02萬畝，分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的45.05%和54.72%。交通運(yùn)輸項目違法用地面積33.93萬畝，其中耕地15.62萬畝，分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的46.27%和56.89%，主要集中在公路、鐵路兩個行業(yè)。以推進(jìn)“新農(nóng)村建設(shè)”、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名違法建設(shè)等類型的農(nóng)村違法用地量大面廣。

（三）部分地方政府主導(dǎo)的違法違規(guī)問題仍時有發(fā)生。一是違法批地問題。如四川省簡陽市人民政府2008年至2009年間以政府常務(wù)會議紀(jì)要形式違法批地1081.35畝；貴州省盤縣人民政府2010年1月違法批準(zhǔn)貴州省首黔資源開發(fā)有限公司建設(shè)盤縣煤鋼電一體化循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)用地3343.5畝。二是違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃侵占基本農(nóng)田，或者違規(guī)批準(zhǔn)新設(shè)和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)違規(guī)圈占土地。如河北省石家莊市高邑縣等3個縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案涉及占用基本農(nóng)田2174畝。

（四）部分地方違反土地供應(yīng)政策供地用地。一是違反土地供應(yīng)政策出讓土地情況比較突出。如甘肅省榆中縣人民政府違反工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)向有關(guān)企業(yè)無償供應(yīng)土地3455畝。二是保障性住房用地政策執(zhí)行有偏差，或者存在擅自改變保障性住房土地用途問題。如內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市2007至2009年18個單位利用劃撥的經(jīng)濟(jì)適用住房用地違規(guī)建設(shè)職工住宅樓。三是土地閑置數(shù)量較大。如2007至2009年間江西省南昌市閑置土地面積9077畝，占已供應(yīng)面積的20%。四是違法占地違規(guī)建設(shè)高爾夫球場和別墅。如廣東省四會市東城街道辦事處違法征地，四會市南田體育公園管理處、臻匯園物業(yè)發(fā)展有限公司、亞洲鋁業(yè)違規(guī)建設(shè)高爾夫球場和別墅。

（五）部分地方土地利用方面的問題比較突出。一是部分地區(qū)違規(guī)減免和欠征土地出讓收入問題比較突出，造成國有土地資產(chǎn)流失。如山東省日照市2009年欠征土地出讓收入5.24億元，山西省太原市4個房地產(chǎn)項目欠繳土地出讓收入8.3億元。二是違規(guī)利用土地抵押貸款存在較大債務(wù)和金融風(fēng)險，個別地區(qū)的融資規(guī)模已經(jīng)超過當(dāng)?shù)刎斄υS可。如福建省泉州市向市路橋建設(shè)開發(fā)有限公司虛假供地1182.51畝用于提供企業(yè)債券的融資擔(dān)保。

（六）部分地方政府及政府組成部門違反土地管理相關(guān)規(guī)定，辦理有關(guān)審批手續(xù)。如浙江省建德市發(fā)改局2009年以來未經(jīng)土地預(yù)審先后核準(zhǔn)、批準(zhǔn)39個建設(shè)項目，黑龍江省哈爾濱市2008年以來城市規(guī)劃部門違規(guī)調(diào)整容積率比較大的項目22個，安徽省和縣城市規(guī)劃委違規(guī)批準(zhǔn)碧桂園如山湖城項目建設(shè)低密度大戶型住宅、高爾夫球場，違法占地1008畝。

四、整改成效

為督促地方糾正整改土地違法違規(guī)問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)約談了有關(guān)地方人民政府主要負(fù)責(zé)人，向有關(guān)省級人民政府提出督察意見，對整改結(jié)果進(jìn)行驗收評估。地方各級人民政府對此高度重視，認(rèn)真組織糾正整改工作，加大行政處罰和責(zé)任追究力度，整改工作取得積極成效。

針對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題，國家土地總督察在北京集中約談了陜西省渭南市、山西省運(yùn)城市、黑龍江省佳木斯市、云南省紅河哈尼族彝族自治州、湖北省襄陽市5個地級市及黑龍江省鐵力市、廣西壯族自治區(qū)防城港市港口區(qū)、山西省大同縣、黑龍江省牡丹江市陽明區(qū)、遼寧省燈塔市、浙江省上虞市、遼寧省莊河市7個縣（市、區(qū)）人民政府主要負(fù)責(zé)人。委托派駐地方的國家土地督察局分別約談了山西省大同市、黑龍江省伊春市、浙江省臨海市、安徽省巢湖市、河南省項城市、廣西壯族自治區(qū)防城港市、湖北省隨州市、云南省師宗縣和陜西省延安市9個市、縣人民政府的主要負(fù)責(zé)人。對違法用地總量在全國排名靠前的?。▍^(qū)）采取登門或書面通報的方式，對部分行業(yè)主管部門采取走訪介紹的方式，通報違法用地情況，共商查處整改意見，推動違法用地查處整改工作。國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號），對違法用地嚴(yán)重地區(qū)的縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人啟動問責(zé)。截至2011年2月20日，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查應(yīng)立案查處違法違規(guī)用地3.09萬宗，依法履行職責(zé)到位3.08萬宗，到位率為99.68%；收繳罰款31.47億元，拆除違法建（構(gòu)）筑物及其他設(shè)施面積1217.86萬平方米，沒收違法建（構(gòu)）筑物及其他設(shè)施面積7158.2萬平方米，復(fù)耕土地面積2.92萬畝，申請強(qiáng)制執(zhí)行1.16萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分6531人，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任675人。

針對例行督察發(fā)現(xiàn)的問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)向有關(guān)省級人民政府和省級國土資源主管部門發(fā)出50份例行督察意見書和29份改進(jìn)工作建議書，警示約談244名有關(guān)負(fù)責(zé)人，其中地方政府負(fù)責(zé)人67名，國土資源主管部門負(fù)責(zé)人98名，政府相關(guān)組成部門負(fù)責(zé)人79名。截至2010年12月31日，整改工作已取得階段性成效。據(jù)不完全統(tǒng)計，有關(guān)地區(qū)已經(jīng)收繳罰沒款9.09億元，追繳土地出讓收入132.3億元，追繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)4.97億元，追繳耕地開墾費(fèi)等有關(guān)稅費(fèi)8.43億元，補(bǔ)發(fā)征地補(bǔ)償款14.35億元，拆除違法建（構(gòu)）筑物及其他設(shè)施面積460.32萬平方米，沒收違法建（構(gòu)）筑物及其他設(shè)施面積876.16萬平方米，復(fù)耕復(fù)綠土地3.32萬畝，補(bǔ)充耕地4.7萬畝，盤活批而未供土地5.53萬畝，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1113人，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任293人，撤銷違法違規(guī)文件201個，新制定完善規(guī)范性文件249個。

針對審核督察發(fā)現(xiàn)的問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)向山西、上海、浙江、福建、湖北、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等?。▍^(qū)、市）人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)出整改意見書，督促有關(guān)地方人民政府落實宏觀調(diào)控政策和耕地保護(hù)制度，規(guī)范建設(shè)用地審批和征地行為，維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益。有關(guān)地區(qū)認(rèn)真組織實施整改。其中青海省已立案查處違規(guī)違法用地13件，撤銷違規(guī)文件2份，解除違規(guī)出讓合同4份，沒收違法建（構(gòu)）筑物1.44萬平方米，收繳罰款438.48萬元，補(bǔ)辦用地手續(xù)15件，公開通報批評2個違法嚴(yán)重的縣區(qū)，約談4個市（地、州）及13個縣區(qū)政府負(fù)責(zé)人。

在專項督察中，針對廣西壯族自治區(qū)信發(fā)鋁電有限公司靖西鋁工業(yè)基地違法違規(guī)用地、北京市朝陽區(qū)蟹島種植養(yǎng)殖集團(tuán)有限公司違法占地、陜西省寶雞市違法用地、廣東省四會市違法占地違規(guī)建設(shè)高爾夫球場和別墅、海南省?？谑泻土晁h高爾夫球場建設(shè)中的違規(guī)違法用地、河北省萬全縣違規(guī)征地、湖北省襄陽市（原襄樊市）違規(guī)設(shè)立深圳工業(yè)園（襄樊）違法用地、安徽省和縣碧桂園如山湖城項目違法用地、內(nèi)蒙古自治區(qū)保利（包頭）房地產(chǎn)開發(fā)有限公司違法占地違規(guī)建設(shè)別墅和高爾夫球場、遼寧省鳳城市二龍工業(yè)園違法用地、山西省臨汾和晉城市城市批次用地部分項目違法占用基本農(nóng)田、北京市昌平區(qū)違規(guī)建設(shè)高爾夫球場、河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)土地違法和土地閑置等問題、湖南省郴州市小埠古村生態(tài)園投資開發(fā)有限公司違法占地違規(guī)建設(shè)高爾夫球場問題，分別向廣西、北京、陜西、廣東、海南、河北、湖北、安徽、內(nèi)蒙古、遼寧、山西、河南、湖南等13個省（區(qū)、市）人民政府發(fā)出14份整改意見書，督促地方人民政府查處整改。其中，12個專項督察已經(jīng)按要求完成整改。

針對一些地區(qū)存在的土地違法違規(guī)突出問題，掛牌督辦了云南省騰沖縣國際體育健身休閑公園項目違法用地案、內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市一通煤化有限責(zé)任公司違法占地建設(shè)高爾夫球場案、北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)出售集體土地建房案、遼寧省沈陽市蒲河灣農(nóng)業(yè)科技有限公司違法租用集體土地建房案、河北省赤城縣兩礦業(yè)公司違法占地案、河北省萬全縣違法征占土地建住宅案、陜西省戶縣比亞迪汽車有限公司擴(kuò)建工程違法占地案、河北省文安縣新鋼鋼鐵有限公司違法占地建設(shè)鋼廠案、江西省德安縣違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)案、安徽省蕪湖市長江輪船公司違法占地建造船廠案、廣西壯族自治區(qū)柳州市正菱鹿寨水泥有限責(zé)任公司和鹿寨金利水泥有限責(zé)任公司違法占地建設(shè)水泥廠案、湖北省京山縣人民政府違規(guī)出讓土地案、貴州省盤縣人民政府違法批地案、北京市西根尚業(yè)商貿(mào)有限公司違法占地建酒店案、四川省宜賓市翠屏區(qū)人民政府違法批地案、湖北省宜昌市規(guī)劃局等部門違規(guī)批準(zhǔn)建設(shè)別墅和三峽鴻銘旅游地產(chǎn)開發(fā)有限公司違法占地違規(guī)建設(shè)高爾夫球場案、福建省晉江市有關(guān)部門違法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓土地建別墅案、湖南省郴州市小埠古村生態(tài)園投資開發(fā)有限公司違法占地違規(guī)建設(shè)高爾夫球場案、重慶市南川區(qū)中國海外集團(tuán)違法占地案、新疆維吾爾自治區(qū)絲綢之路戶外體育健身有限公司違法占地違規(guī)建設(shè)高爾夫球場案等20起典型案件。其中，13起典型案件的處理結(jié)果已向社會公開。

2011年是“十二五”的開局之年，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的需求剛性上升，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定與土地制度改革密切相關(guān)，土地利用和管理的任務(wù)十分艱巨。國土資源部將認(rèn)真貫徹落實黨的十七屆五中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議精神以及黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理工作的重要決策，以“惠民生促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，守紅線堅持?jǐn)?shù)質(zhì)并重”為主題，扎實推進(jìn)保發(fā)展保紅線工程2011年行動，充分發(fā)揮土地督察和執(zhí)法監(jiān)察的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用，進(jìn)一步加強(qiáng)對地方人民政府貫徹落實土地調(diào)控政策和耕地保護(hù)政策情況的監(jiān)督檢查，推進(jìn)全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，對64個重點(diǎn)城市開展例行督察，開展農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察，對突出問題進(jìn)行專項督察和掛牌督辦，堅決遏制土地違法違規(guī)行為，為構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的土地管理新機(jī)制，實現(xiàn)“十二五”戰(zhàn)略目標(biāo)提供有力保障。

第四篇：2012年國家土地督察工作情況

2012年國家土地督察工作情況

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號）的規(guī)定，2012年國家土地督察機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹落實中央重大決策部署和耕地保護(hù)戰(zhàn)略，嚴(yán)格履行督察職責(zé)，嚴(yán)守耕地紅線，加強(qiáng)對地方人民政府土地利用和管理情況的監(jiān)督檢查，國家土地督察工作取得積極成效。

一、監(jiān)督檢查全國補(bǔ)充耕地和耕地占補(bǔ)平衡情況

2012年國家土地督察機(jī)構(gòu)對30個省（區(qū)、市，不含西藏自治區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展了補(bǔ)充耕地和耕地占補(bǔ)平衡專項督察。這次專項督察主要圍繞“三項任務(wù)”和“三項目標(biāo)”開展?！叭椚蝿?wù)”：一是核查“十一五”期間補(bǔ)充耕地情況；二是核查國土資源部2009年建立補(bǔ)充耕地電子信息網(wǎng)上備案制度三年來備案的補(bǔ)充耕地情況和數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況；三是核查2011年耕地占補(bǔ)平衡情況?！叭椖繕?biāo)”：一是對全國耕地占補(bǔ)平衡作出總體評價，掌握全國范圍內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡的真實狀況；二是進(jìn)一步完善補(bǔ)充耕地電子信息網(wǎng)上備案系統(tǒng)，加強(qiáng)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，滿足土地“批、供、用、補(bǔ)、查”等多方面的需要；三是進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡管理辦法和政策措施。

根據(jù)“均衡布點(diǎn)、隨機(jī)抽樣、異地核查”的原則，國家土地督察機(jī)構(gòu)按照“建設(shè)占用耕地數(shù)量大、補(bǔ)充耕地數(shù)量大、補(bǔ)充耕地數(shù)量一般”三種類型，選擇了91個地區(qū)進(jìn)行實地核查，共核查“十一五”期間補(bǔ)充耕地項目9159個，涉及新增耕地437.81萬畝，約占全國同期新增耕地面積的15%。

從專項督察結(jié)果來看，“十一五”以來，耕地占補(bǔ)平衡總體情況良好，補(bǔ)充耕地做到了占補(bǔ)平衡、應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，截至2011年底，已開發(fā)并可用于占補(bǔ)平衡的耕地累計結(jié)存1917.72萬畝。耕地占補(bǔ)平衡制度體系已經(jīng)建立，地方政府和部門的責(zé)任逐步健全，監(jiān)管機(jī)制不斷完善，電子信息網(wǎng)上備案數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)發(fā)揮了便捷可靠的動態(tài)監(jiān)管作用，耕地占補(bǔ)平衡制度得到落實。核查的91個地區(qū)中有極少數(shù)補(bǔ)充耕地項目虛報新增耕地，涉及面積1.97萬畝，占核查新增耕地面積的0.45%，主要是將養(yǎng)殖水面、林地、園地、未整治的廢棄建設(shè)用地、未利用地等計入新增耕地，或者新增耕地面積計算不準(zhǔn)確等。有少數(shù)項目補(bǔ)充耕地質(zhì)量偏低，涉及面積29.74萬畝，占核查新增耕地面積的6.64%。一些地區(qū)補(bǔ)充耕地管理不規(guī)范，存在項目未按規(guī)定備案和地類變更等問題。

針對發(fā)現(xiàn)的補(bǔ)充耕地和耕地占補(bǔ)平衡方面存在的問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)向有關(guān)地方政府和部門分類提出整改意見，對虛報新增耕地的，堅決要求地方重新補(bǔ)充耕地；對補(bǔ)充耕地質(zhì)量偏低的，加強(qiáng)土地整治，提高耕地質(zhì)量和土地肥力；嚴(yán)格規(guī)劃管控和建設(shè)用地審批，節(jié)約使用土地，嚴(yán)格控制占用耕地，加強(qiáng)對項目資金管理和使用的監(jiān)督。

二、監(jiān)督檢查54個重點(diǎn)地區(qū)的土地利用和管理全面情況

2012年國家土地督察機(jī)構(gòu)對29個?。▍^(qū)、市）的54個地區(qū)開展了例行督察，涉及361個縣（市、區(qū)）。對地方政府2011年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、土地出讓供應(yīng)、土地開發(fā)利用、耕地占補(bǔ)平衡、土地執(zhí)法監(jiān)察、土地抵押融資和規(guī)范性文件合法合規(guī)性等進(jìn)行了監(jiān)督檢查，共審核各類卷宗22.2萬件，實地核查2.05萬個項目，涉及土地面積122.51萬畝。同時，國家土地督察機(jī)構(gòu)還對2010年例行督察的37個地區(qū)開展了督察回訪，對督察整改保持情況和土地管理成效進(jìn)行持續(xù)跟蹤，抽查違法用地整改卷宗3059件，實地核查用地現(xiàn)場794個。

2012年例行督察的54個地區(qū)是：北京市門頭溝區(qū)，天津市北辰區(qū)，河北省唐山市，山西省大同市，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市、巴彥淖爾市，遼寧省丹東市、葫蘆島市，吉林省白山市、遼源市，黑龍江省鶴崗市、雙鴨山市，上海市浦東新區(qū)、崇明縣，浙江省溫州市、衢州市，福建省漳州市，寧波市（鎮(zhèn)海區(qū)、江北區(qū)），廈門市（思明區(qū)、湖里區(qū)），江蘇省徐州市、鹽城市，安徽省宣城市、宿州市，江西省上饒市、景德鎮(zhèn)市，山東省淄博市、濱州市，河南省濮陽市、許昌市、信陽市，青島市（嶗山區(qū)、城陽區(qū)），廣東省江門市、陽江市，廣西壯族自治區(qū)貴港市、北海市，海南省儋州市、萬寧市，湖北省襄陽市、恩施土家族苗族自治州，湖南省岳陽市、湘西土家族苗族自治州，貴州省銅仁市、黔西南布依族苗族自治州，重慶市萬州區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)、永川區(qū)，四川省綿陽市、德陽市、南充市，云南省德宏傣族景頗族自治州、麗江市，陜西省渭南市、銅川市，甘肅省白銀市、張掖市，青海省海東地區(qū)，寧夏回族自治區(qū)石嘴山市。

從例行督察和督察回訪情況來看，地方各級人民政府和部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院的決策部署，服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的能力不斷提升，耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)一步落實，節(jié)約集約用地意識不斷加強(qiáng)，違法用地宗數(shù)、面積、違法占用耕地面積下降，土地管理長效機(jī)制和共同責(zé)任機(jī)制得到進(jìn)一步落實，土地利用和管理的秩序總體平穩(wěn)。

但是，例行督察也發(fā)現(xiàn)地方在土地利用和管理方面主要存在八類問題。一是部分地區(qū)違法違規(guī)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，征地補(bǔ)償安置落實不到位，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)征收不到位。二是部分地區(qū)土地出讓金收支管理不規(guī)范，違法違規(guī)出讓土地，涉及52個地區(qū)。三是部分地區(qū)存在土地批而未供問題，閑置土地處置不到位，擅自改變土地用途。四是部分地區(qū)存在土地違規(guī)抵押融資問題，違規(guī)辦理土地登記。五是部分地區(qū)違法違規(guī)占用土地，土地執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)履行不到位，涉及51個地區(qū)。六是少數(shù)地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡落實不到位，基本農(nóng)田保護(hù)不到位。七是部分地區(qū)規(guī)劃部門違規(guī)辦理用地規(guī)劃許可，發(fā)展改革部門未經(jīng)土地預(yù)審或者違反產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)、核準(zhǔn)建設(shè)項目，住房建設(shè)部門違規(guī)辦理施工許可。八是部分地區(qū)違規(guī)下放土地管理審批權(quán)限。針對例行督察發(fā)現(xiàn)的問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)警示約談了有關(guān)地方人民政府和部門的負(fù)責(zé)人1019人，分別向29個?。▍^(qū)、市）以及3個計劃單列市人民政府發(fā)出32份例行督察意見書，通報了督察發(fā)現(xiàn)的問題，督促54個地區(qū)在規(guī)定時間內(nèi)整改查處。截至2012年底，地方已立案查處土地違法案件8550件，結(jié)案7686件；重新補(bǔ)充耕地2.88萬畝，復(fù)耕土地6.39萬畝，補(bǔ)劃基本農(nóng)田2.99萬畝；追繳土地出讓收入和收繳罰款170.82億元，補(bǔ)發(fā)征地補(bǔ)償款18.96億元，追繳耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)1.98億元；收回閑置土地和盤活批而未供土地53.11萬畝；拆除和沒收地上違法建（構(gòu)）筑物面積3571.84萬平方米；給予黨紀(jì)政紀(jì)處分2311人，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任216人；撤銷、解除或廢止地方政府違規(guī)發(fā)布或簽發(fā)的土地出讓公告、合同、批文和建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程施工許可證等1824件，撤銷或廢止違法違規(guī)政策性文件198件。

三、監(jiān)督檢查土地管理的重點(diǎn)問題

2012年國家土地督察機(jī)構(gòu)針對地方人民政府建設(shè)用地審批、園區(qū)用地、土地抵押融資、征地補(bǔ)償安置等重點(diǎn)問題開展了監(jiān)督檢查，及時督促整改糾正土地違法違規(guī)問題，保證土地管理法律法規(guī)和政策的有效落實。

——監(jiān)督檢查省級人民政府建設(shè)用地審批情況。對省級政府2011年至2012年期間的2.65萬件農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項進(jìn)行審核，涉及新增建設(shè)用地659.72萬畝，其中耕地345.79萬畝；審核各類卷宗1.98萬件，實地核查182個地區(qū)的4843個建設(shè)用地項目、補(bǔ)充耕地等現(xiàn)場；針對一些地區(qū)存在非法批地、違規(guī)供地、征地補(bǔ)償安置不到位等問題，向廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、湖北省、湖南省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省等11個省（區(qū)）人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)提出整改意見。——監(jiān)督檢查各類園區(qū)規(guī)劃及用地情況。對460個開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃及用地情況開展督察。發(fā)現(xiàn)460個園區(qū)實際規(guī)劃土地面積1144.8萬畝，其中不符合土地利用總體規(guī)劃361.95萬畝。未納入《中國開發(fā)區(qū)四至范圍公告目錄（2006年版）》的園區(qū)有255個，實際規(guī)劃土地面積776.25萬畝，其中不符合土地利用總體規(guī)劃305.55萬畝；實際使用土地面積111.75萬畝，其中不符合土地利用總體規(guī)劃的9.9萬畝，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的27.2萬畝。地方以各種名義違規(guī)設(shè)立園區(qū)圈占土地的問題比較突出。針對以上問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)已督促有關(guān)地方人民政府糾正整改。

——監(jiān)督檢查地方土地違規(guī)抵押融資情況。對36個市（區(qū)）的土地抵押融資情況開展督察，發(fā)現(xiàn)有943個項目涉及違規(guī)抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬畝。地方土地違規(guī)抵押融資的主要表現(xiàn)為：違規(guī)給集體土地核發(fā)國有土地使用權(quán)證用于抵押融資；未履行土地出讓、劃撥等供地程序，向地方政府融資平臺違規(guī)供地并登記用于抵押融資；違規(guī)擴(kuò)大土地儲備實施主體，收儲土地用于抵押融資；將水庫、公園、綠地、黨政機(jī)關(guān)團(tuán)體用地等違規(guī)用于抵押融資；為虛假的土地辦理登記用于抵押融資。針對以上問題，有關(guān)地方人民政府已按照國家土地督察機(jī)構(gòu)的整改要求，采取償還貸款、解除抵押擔(dān)保、注銷抵押登記、置換抵押物等方式進(jìn)行整改，對有關(guān)責(zé)任人員依法進(jìn)行處理。

——監(jiān)督檢查地方征地補(bǔ)償安置落實情況。國家土地督察北京局、沈陽局對山西省大同市、遼寧省葫蘆島市和丹東市、吉林省白山市、黑龍江省雙鴨山市的征地補(bǔ)償安置落實情況開展了督察，針對這5個地區(qū)拖欠征地補(bǔ)償款、被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用落實不到位等問題提出督察意見。經(jīng)過整改，地方已補(bǔ)發(fā)征地補(bǔ)償款8538.48萬元，落實了3.66萬名被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用7.3億元?！O(jiān)督檢查重大土地違法違規(guī)問題。2012年4月11日國家土地督察成都局針對尋甸縣人民政府在“中國昆明泛亞國際林業(yè)產(chǎn)業(yè)園”建設(shè)中的違法批地問題，向云南省人民政府發(fā)出整改意見書。云南省對違法批地問題進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，停止了項目建設(shè)，撤銷了違法批地文件，沒收違法建筑物，復(fù)耕耕地924.15畝，將土地退還農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；對縣長、常務(wù)副縣長和分管副縣長分別給予誡勉談話、行政記過處分，對其余4名責(zé)任人給予行政處分。云南省人民政府將案件處理結(jié)果在全省進(jìn)行通報。昆明市人民政府清理檢查了全市的22個開發(fā)園區(qū)用地，對15個園區(qū)的107宗違法用地進(jìn)行整改，涉及土地面積1.07萬畝。

2012年6月6日國家土地督察成都局針對西雙版納州國際旅游度假區(qū)、景洪工業(yè)園等多個項目違規(guī)供地、土地出讓金征繳不規(guī)范、違規(guī)征收土地、違規(guī)占地建設(shè)高爾夫球場和別墅等問題，向云南省人民政府通報。云南省暫停了西雙版納州的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，西雙版納州人民政府向云南省人民政府作書面檢查，對已動工的4個項目、未動工的9個項目進(jìn)行分類整改，對14名責(zé)任人給予了黨紀(jì)政紀(jì)處分，其中對景洪市分管副市長給予行政記大過處分。2012年9月至12月國家土地督察武漢局對湖北省、湖南省和貴州省2012年新開工的項目用地情況開展督察，督促地方人民政府整改違法用地1727宗。國家土地督察南京局對江蘇省、安徽省和江西省8個城市2012違法違規(guī)用地清查整改情況開展督察，督促地方人民政府自行糾正違法用地1729宗，立案查處3294宗，收繳罰款4612萬元，拆除和沒收地方違法建（構(gòu)）筑物304萬平方米，恢復(fù)土地原狀1999畝，完善用地手續(xù)12274畝，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分437人，移送司法機(jī)關(guān)7人。

四、圍繞國土資源中心工作，積極推進(jìn)“雙保工程” 2012年國土資源部以“節(jié)約集約保發(fā)展、嚴(yán)格規(guī)范守紅線”為主題，在全國范圍內(nèi)開展“保發(fā)展保紅線工程”2012年行動（以下簡稱“雙保工程”）。國家土地督察機(jī)構(gòu)積極參與組織協(xié)調(diào)和督導(dǎo)推進(jìn)，與省級人民政府召開聯(lián)席會議，與地方各級人民政府對接，推動重點(diǎn)工作落實。地方各級人民政府及國土資源管理部門積極推進(jìn)“雙保工程”，扎實構(gòu)建土地管理新格局，促進(jìn)了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的落實。

——實施差別化管理，服務(wù)宏觀調(diào)控大局。2012年新增建設(shè)用地計劃740萬畝，重點(diǎn)保障“三農(nóng)”、保障性住房、社會事業(yè)等建設(shè)，繼續(xù)對農(nóng)村建設(shè)用地實行計劃指標(biāo)單列。報國務(wù)院批準(zhǔn)用地城市保障性安居工程用地提前單獨(dú)組件報批。全國30個?。▍^(qū)、市，不含西藏自治區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)保障性安居工程落地任務(wù)提前完成。全年房地產(chǎn)用地、住宅用地、商品住宅用地超過了過去5年年均實際供應(yīng)量。

——強(qiáng)化建設(shè)性保護(hù)，完善耕地保護(hù)機(jī)制。《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施。分解落實“十二五”4億畝和2012年1億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，啟動500個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村土地整治重大工程和示范省建設(shè)。會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局組織開展2011省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查。發(fā)布《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》國家標(biāo)準(zhǔn)。

——落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變。建立健全節(jié)約集約用地制度。分解落實“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)任務(wù)。對341個國家級和1200多個省級開發(fā)區(qū)的土地利用狀況進(jìn)行評價。修訂《閑置土地處置辦法》，加大閑置土地處置利用力度。與人民日報社共同舉辦國土資源節(jié)約集約利用論壇。啟動第二屆國土資源節(jié)約集約模范縣（市）評選?！訌?qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)管，警示約談違法用地嚴(yán)重地區(qū)。在2011土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，國家土地督察機(jī)構(gòu)檢查驗收了92個市（地、州、盟）、265個縣（區(qū)、市）的違法用地整改情況，審核卷宗1.65萬件，實地核查項目2116個，督促地方人民政府立案查處違法用地1.61萬件。經(jīng)過督促整改，92個市（地、州、盟）已收繳罰款13.86億元，拆除和沒收地上違法建（構(gòu)）筑物及其他設(shè)施面積5563.85萬平方米，復(fù)耕土地面積1.07萬畝，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行5014件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分3193人，移送司法機(jī)關(guān)259人。國家土地總督察集體約談了違法用地嚴(yán)重的11個市（區(qū)）、縣（區(qū)）人民政府主要負(fù)責(zé)人，委托各派駐地方的國家土地督察局分別約談了違法用地嚴(yán)重的4個市（州）和16個縣（區(qū)）人民政府主要負(fù)責(zé)人。2011土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，與2010相比，全國違法用地面積減少了37.14萬畝，占用耕地面積減少了10.81萬畝。

——積極推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)形勢對策分析。報國務(wù)院批準(zhǔn)城市用地審批制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到55個城市。創(chuàng)新土地管理政策，形成總結(jié)一批、擴(kuò)大一批、深化一批和新設(shè)一批改革試點(diǎn)的格局。國家土地督察機(jī)構(gòu)組織開展了專題調(diào)研，以市、縣為單位建立269個觀測點(diǎn)，開展土地利用和管理形勢分析，密切跟蹤地方推進(jìn)土地管理制度改革情況，引導(dǎo)地方人民政府依法合理用地。

——加強(qiáng)法律政策宣講，構(gòu)建土地管理新格局。針對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集中換屆情況，完成對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的國土資源政策法規(guī)培訓(xùn)6.45萬人次。各派駐地方的國家土地督察局加強(qiáng)了土地管理法律法規(guī)和政策宣講，提高了地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部的依法依規(guī)管地用地意識。國家土地督察上海局、南京局、濟(jì)南局、西安局分別與上海市、浙江省、江蘇省、福建省、山東省、重慶市、四川省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省和寧夏回族自治區(qū)等12個省（區(qū)、市）的黨委巡視機(jī)構(gòu)建立協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步落實國家土地督察機(jī)構(gòu)與中央巡視機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合機(jī)制。

第五篇：土地督察制度與實踐

土地管理與國家土地督察制度

國家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志們：

很高興應(yīng)邀參加蘭州市國土工作會。根據(jù)會議安排，我結(jié)合蘭州土地管理實際，給大家介紹一些土地管理法規(guī)知識，希望對大家有幫助。不妥之處，請予以指正。

胡錦濤總書記指出：要深入進(jìn)行土地資源國情和土地法律法規(guī)宣傳教育，普及保護(hù)耕地和節(jié)約用地基本知識，使全社會都深刻認(rèn)識我國國情和保護(hù)耕地的重大意義。

土地是全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題，這是胡錦濤對土地工作的定位。土地直接關(guān)系到國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全，關(guān)系到國計民生，關(guān)系到中華民族的長遠(yuǎn)生存和發(fā)展。

去年7月，國務(wù)院召開第164次常務(wù)會議，針對土地領(lǐng)域的問題，研究部署了土地管理五項重點(diǎn)工作：

（一）切實加強(qiáng)耕地保護(hù)，確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高。

（二）嚴(yán)格依法依規(guī)管地用地，堅決防止違法違規(guī)用地反彈。

（三）認(rèn)真落實《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，加快規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供應(yīng)。

（五）加強(qiáng)和改善土地調(diào)控，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

去年8月，胡錦濤在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時 提出要重點(diǎn)抓好四方面工作：一是切實堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。二是切實實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。三是切實維護(hù)群眾土地合法權(quán)益。四是切實推進(jìn)土地管理制度改革。

去年9月，溫家寶總理到國土資源部視察時強(qiáng)調(diào)：以資源可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。國土資源工作支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代。

黨中央十分重視土地問題，這是因為土地問題是重大的、復(fù)雜的、緊迫的難題，也是社會關(guān)注的熱點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，土地事關(guān)發(fā)展。有人認(rèn)為，近20年來中國快速發(fā)展的主要原因，是廉價充裕的勞動力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動了城市化、工業(yè)化進(jìn)程，土地充當(dāng)了發(fā)動機(jī)。2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：中央財政收入4.25萬億元，地方本級收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當(dāng)于全國財政收入的35%，相當(dāng)于地方財政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財政收入。需要肯定土地財政的重大貢獻(xiàn)，土地收入增加了地方政府的可用財力。有句話叫做“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”。但必須看到，土地財政在宏觀調(diào)控中的作用過度放大帶來的危害：一是造成地方政府對土地財政的高度依賴，寅吃卯糧。去年6月國家審計署發(fā)布《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至 2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當(dāng)前土地價格回落，土地收入在縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學(xué)者認(rèn)為，如果掌控不好，土地財政的危害比2008年美國次貸危機(jī)還嚴(yán)重。因此，中央政府在弱化土地財政，弱化經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)業(yè)的依賴性。

近20年來，中國城市建設(shè)擴(kuò)展了25000平方公里，也就是說增加了100個容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國城市建成區(qū)面積擴(kuò)張了５０％，但城鎮(zhèn)人口只增加了２６％。這意味著，中國土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮(zhèn)化”。人口低密度城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關(guān)改革。破解發(fā)展中的土地難題要靠改革。當(dāng)前，征地制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、耕地保護(hù)制度改革、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革、國有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發(fā)動全局的事。

第三，土地事關(guān)民生。這些年，中央對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，采取限購、限價、限貸手段穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格。同時加大保障性住房供給，“十二五”計劃建設(shè)3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計劃開工700萬套，建成500萬套。甘肅省去年計劃建設(shè)18.15萬套，截至去年底，已開工19萬套，開工率達(dá)104.6%。今年計劃開工8.39萬套。國務(wù)院要求保障性住房建設(shè)用地要應(yīng)保盡保，提前做好用地供應(yīng)的儲備和預(yù)安排。同時建立住房保障工作考核問責(zé)機(jī)制，對于完不成保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的城市,一律不得興建和購臵政府辦公用房。甘肅省提出對保障性住房建設(shè)用地不能達(dá)到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量70%的地區(qū)，除了國家重點(diǎn)建設(shè)項目之外，停止一切建設(shè)用地審批及供應(yīng)。蘭州市還采取限地價、競配建等調(diào)控措施來落實。

第四，土地事關(guān)社會穩(wěn)定。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報告》，目前，中國被征地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬－5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔(dān)起為被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型、社會保障以及長期發(fā)展的服務(wù)和管理職責(zé)，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受到損害，社會矛盾積累，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的潛在隱患。去年，胡錦濤提出：要切實維護(hù)群眾土地合法權(quán)益，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。去年國務(wù)院對征地拆遷開展檢查，監(jiān)察部等四部門通報了11起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件調(diào)查處理情況，57人被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和行政問責(zé)，31人被移送司法機(jī)關(guān)處理。這就警示我們要正確處理好發(fā)展速度與群眾承受能力之間的關(guān)系，不能以犧牲被拆遷者合法權(quán)益 為代價片面追求發(fā)展。我國的土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地,《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已于去年初出臺,對遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農(nóng)村集體土地的征收和補(bǔ)償還缺乏專門法規(guī)予以規(guī)范。

鑒于以上情況，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成為各級政府和領(lǐng)導(dǎo)以致廣大農(nóng)村基層組織面臨的重要課題。下面，我重點(diǎn)從三個方面給大家介紹：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形勢與對策。

一、土地管理核心制度 這部分主要講三個內(nèi)容：

（一）土地管理核心制度

1986年我國頒布了《土地管理法》，這是土地管理的基本法律依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā反_立了我國現(xiàn)行土地管理實行三大核心制度：土地用途管制、耕地保護(hù)和土地有償使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上許多國家廣泛采用的制度。其特點(diǎn)具有法律強(qiáng)制性。

土地用途管制主要通過三個措施來實現(xiàn)（1、2、3）： 一是運(yùn)用土地利用總體規(guī)劃管控。在土地利用總體規(guī)劃中，按照用途把土地分為三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，全國三大類土地構(gòu)成比例是：農(nóng)用地69.1%、建設(shè)用地3.4%、未利用地27.5%。

總體規(guī)劃管控就是確定一個地區(qū)在規(guī)劃期限內(nèi)（15年）的新增建設(shè)用地總量、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，以及通過土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的總量。用地單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的總量和用途去使用土地。

二是實施土地利用計劃。國家根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對每的建設(shè)用地總量以及可以使用的農(nóng)用地、未利用地指標(biāo)作出安排，下達(dá)到各省級政府，各地要在下達(dá)的用地指標(biāo)內(nèi)使用土地。

三是實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收審批制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。建設(shè)單位凡占用農(nóng)用地實施建設(shè)工程的，必須先經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行總量控制，指標(biāo)性管理。

2、耕地保護(hù)制度。

人多地少是我國的基本國情。截至2010年，中國耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。甘肅耕地總量約7000萬畝，全國排名11位，人均占有耕地2.65 畝，居全國第六位。根據(jù)人口增長、消費(fèi)需求及糧食生產(chǎn)能力等因素測算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國 在人口高峰期（2033年控制在15億）對糧食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”確定為我國的基本國策，實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。堅守18億畝耕地紅線的責(zé)任在地方各級人民政府。國務(wù)院要求對地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)實行考核，考核內(nèi)容包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地占補(bǔ)平衡及耕地保護(hù)責(zé)任落實制度等，考核結(jié)果報國務(wù)院和中組部。

耕地保護(hù)主要采取以下措施：

一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意占用耕地。

二是實行占用耕地補(bǔ)償制度。凡建設(shè)占用耕地的必須“占一補(bǔ)一”。

三是實行基本農(nóng)田保護(hù)制度。基本農(nóng)田是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的優(yōu)質(zhì)耕地，目前全國已劃定15.6億畝基本農(nóng)田，各省劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)耕地的80%以上。基本農(nóng)田以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，并予以公告。去年國務(wù)院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，計劃到2020年建成8億畝，不但從數(shù)量上保護(hù)，而且要從質(zhì)量上提升。

四是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地。對經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)用地搞建設(shè)的，要征收“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”和“耕地開墾費(fèi)”，專項用于耕地開發(fā)，占補(bǔ)平衡，以經(jīng)濟(jì)手段控制對 耕地的占用。

3.土地有償使用制度。

我國實行國有土地有償使用制度。除國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地可以作為劃撥用地外，都應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得用地。有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股等。其中，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及工業(yè)用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。

（二）土地違法違規(guī)主要類型（主要有8個方面，且以政府主導(dǎo)）。

1.違法調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。主要是違反法定程序或者擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃；越權(quán)批準(zhǔn)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。編制規(guī)劃是自上而下，調(diào)整規(guī)劃必須自下而上審批。

2.違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)或者擴(kuò)大開發(fā)區(qū)范圍。主要表現(xiàn)是未經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)園區(qū)；擅自擴(kuò)大開發(fā)園區(qū)的范圍。目前全國國家級開發(fā)區(qū)329個，省級開發(fā)區(qū)1251個，省級園區(qū)每個平均不足６平方公里。園區(qū)分散化的開發(fā)格局，難以形成規(guī)模效益，入住企業(yè)少，不易形成產(chǎn)業(yè)集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表現(xiàn)是違反規(guī)劃批準(zhǔn)或越權(quán)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收；或者未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批非 法批準(zhǔn)供地。

去年，我們對蘭州市開展土地例行督察，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，以掛牌方式出讓集體土地，涉及用地25宗，面積1134畝，其中耕地 687畝。

4.違規(guī)征收集體土地。主要是未經(jīng)審批，擅自征收集體土地，侵占農(nóng)民利益。

5.違規(guī)供地。一是違反產(chǎn)業(yè)政策供地（如兩高一資項目）；二是違反供地政策供地（如高爾夫球場、別墅屬于禁止供地項目）；三是違反劃撥用地目錄供地；四是違反土地出讓招拍掛規(guī)定（暗箱操作，權(quán)錢交易）；五是低價出讓國有土地使用權(quán)（底價出讓，造成國有資產(chǎn)流失）等。如永登縣2010年以75.5元/平方米的價格出讓給蘭州大成科技公司國有土地106畝；以60.53元/平方米的價格出讓給甘肅中科藥源生物工程公司國有土地208畝，出讓價均低于該縣工業(yè)用地最低120元/平方米出讓標(biāo)準(zhǔn)。

6.非法占用土地。包括五種表現(xiàn)：一是未報即用（領(lǐng)導(dǎo)說了算）；二是邊報邊用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破壞耕地或基本農(nóng)田。去年蘭州例行督察發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地84宗，10648畝，其中耕地4567畝，基本農(nóng)田2099畝。國家重點(diǎn)項目非法占地比例大，如蘭新鐵路、蘭渝鐵路、永古高速等，占地4020畝，其中耕地2652畝，基本農(nóng)田1896畝。去年衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，甘肅違法土 地面積的57%是交通項目造成的。皋蘭縣一個農(nóng)民未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自在承包的基本農(nóng)田中采砂，破壞基本農(nóng)田110畝。

7.其他違法違規(guī)行為。主要有閑臵土地（閑臵兩年無償收回）、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等。去年蘭州例行督察發(fā)現(xiàn)四個區(qū)縣涉及閑臵土地10宗，1117畝。其中，蘭州金泰房地產(chǎn)公司一宗面積70畝的土地，閑臵長達(dá)17年。

8.相關(guān)部門違法違規(guī)行為。如發(fā)改部門未經(jīng)土地預(yù)審或違反產(chǎn)業(yè)政策違規(guī)批準(zhǔn)（核準(zhǔn)、備案）建設(shè)項目；規(guī)劃部門、建設(shè)部門為沒有取得合法用地手續(xù)的項目頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證或建設(shè)施工許可證；房地產(chǎn)管理部門違規(guī)辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)；林業(yè)部門違法批準(zhǔn)用地。如蘭州市南北兩山環(huán)境綠化工程指揮部批準(zhǔn)甘肅信和科工貿(mào)有限公司等單位占用林地搞建設(shè)；財政部門對土地出讓收益以及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等收支監(jiān)管不力，拖欠現(xiàn)象普遍。去年我們對全國64個城市例行督察，追繳土地出讓金等款項292億元，蘭州市有7個區(qū)縣20宗地欠繳土地出讓金7.5億元；金融機(jī)構(gòu)違規(guī)辦理土地抵押融資貸款。去年督察64個城市違規(guī)土地抵押融資金額756億元，蘭州市違規(guī)抵押融資項目22個，抵押面積5675畝，涉及金額41.31億元。

違規(guī)辦理土地抵押融資主要表現(xiàn)形式： 一是抵押土地沒有取得合法的土地使用權(quán)； 二是將集體土地做抵押； 三是將公共基礎(chǔ)設(shè)施等劃撥土地進(jìn)行抵押； 四是將未解除抵押的土地直接出讓，重復(fù)抵押； 五是抵押地價評估虛高；

六是抵押期限過長。中國人民銀行《土地儲備貸款管理辦法》規(guī)定，“對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的抵押貸款，貸款期限不得超過2年”。

違規(guī)抵押融資潛伏債務(wù)風(fēng)險，地方政府償還能力受土地市場波動影響大，融資平臺的風(fēng)險壓在中央銀行，對國家就是潛在的金融風(fēng)險。

（三）土地違法相應(yīng)的法律責(zé)任。

對違反《土地管理法》的行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。違法主體有兩方面：一是違法用地者，二是土地管理者。問責(zé)包括行政問責(zé)和刑事問責(zé)。

行政責(zé)任追究主要有兩個方面：一是非法占用土地的，責(zé)令退還非法占用的土地，不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收地上建筑物，可以并處罰款，并對相應(yīng)責(zé)任人依法給予行政處分。二是非法批地的，撤銷批準(zhǔn)文件，對相應(yīng)責(zé)任人依法給予行政處分。

刑事責(zé)任追究按《刑法》規(guī)定，有4種犯罪類型：非法占用耕地罪，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。根據(jù)《最高 人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或非法占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上就構(gòu)成非法占用耕地罪。

關(guān)于《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部于2007年底聯(lián)合發(fā)布了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，簡稱“15號令”。

15號令問責(zé)主要對象：縣級以上地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員。問責(zé)形式：警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。問責(zé)主要內(nèi)容：一是土地管理秩序混亂，致使一內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到15％以上或者雖然未達(dá)到15％，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的；二是發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的；三是對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的；四是對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的。

這兩年，依據(jù)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，對違法占用耕地超過15%的地方政府實施了約談和問責(zé)。2011年依據(jù)2010土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，總督察對11個市縣主要領(lǐng)導(dǎo)實施了集體約談，并委托督察局對8各省政府登門通報，并委托約談了部分市縣政府負(fù)責(zé)人。最大的一個土地違法案例是2002年江蘇鐵本鋼鐵有限公司非法征地拆遷占用耕地案。

二、國家土地督察制度

（一）國家土地督察制度建立的過程。國家土地督察機(jī)構(gòu)誕生于2006年。

2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的構(gòu)思。

2006年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題通知》。

2006年9月，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于國家土地督察機(jī)構(gòu)行政編制的批復(fù)》，批準(zhǔn)國家土地督察機(jī)構(gòu)總編制360人，覆蓋31個省、市、自治區(qū)，設(shè)立國家土地總督察辦公室及9個國家土地督察局，總督察由國土資源部部長擔(dān)任。西安督察局負(fù)責(zé)西北五省及兵團(tuán)土地督察，轄區(qū)總面積310萬平方公里，約占全國總面積的1/3。

（二）國家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴(yán)格土地管理制度的重要內(nèi)容。第二，是加強(qiáng)中央對地方政府土地管理和利用行為監(jiān)管的重要形式。

第三，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。土地政策與 貨幣政策、財政政策一樣，作為國家宏觀調(diào)控手段之一。國家土地督察制度在設(shè)計上，就是要對省級人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而保障中央宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）國家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

派駐地方的國家土地督察局代表總督察對省級人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。這是國務(wù)院賦予國家土地機(jī)構(gòu)的法律地位。

1．國家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

國家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有四項：一是監(jiān)督檢查省級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實情況；二是監(jiān)督省級人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責(zé)履行情況；三是監(jiān)督檢查省級人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；四是開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。

（四）國家土地督察核心業(yè)務(wù)。土地督察有三項核心業(yè)務(wù)： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內(nèi)容。

例行督察是指國家土地督察機(jī)構(gòu)對某個地區(qū)一定時期內(nèi)的土地利用和管理情況進(jìn)行全面監(jiān)督、檢查和評估。例行 督察對于重點(diǎn)城市要兩年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區(qū)重點(diǎn)城市有9個：5個省會城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。2011年在全國64個市（地、州）、564個縣（市、區(qū)）開展了例行督察，去年蘭州市8個區(qū)縣接受了例行督察。

例行督察主要內(nèi)容是對地方政府一個的土地管理“批、供、用、補(bǔ)、查”的全過程進(jìn)行全面審核。同時要對相關(guān)涉地部門和單位執(zhí)行土地法律法規(guī)情況進(jìn)行延伸督察。

2.審核督察。

審核督察是指對報國務(wù)院審批或由省級人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項進(jìn)行監(jiān)督檢查。重點(diǎn)審核用地項目是否符合規(guī)劃計劃、耕地占補(bǔ)平衡以及對農(nóng)民的補(bǔ)償安臵等內(nèi)容。

審核督察的主要特點(diǎn)：抓住農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批這個土地管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審查。是一項經(jīng)常性工作。

3.專項督察。

專項督察是對一些苗頭性、傾向性問題進(jìn)行的專項監(jiān)督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項督察最根本特點(diǎn)在于“?！?，內(nèi)容單

一、主題集中，具有針對性。比如對高爾夫球場的清理整頓，對保障性住房用地的檢查等。

4.督察技術(shù)手段。土地督察目前采用的主要技術(shù)方法有衛(wèi)星遙感監(jiān)測和在線土地督察系統(tǒng)。

（1）衛(wèi)星遙感監(jiān)測。是以衛(wèi)星遙感影像技術(shù)為依托，對土地利用實施影像動態(tài)監(jiān)測，通過兩個時間點(diǎn)衛(wèi)星影像變化的對比，監(jiān)測土地利用發(fā)生的變化。對發(fā)生變化的地塊，我們稱之為一個“圖斑”。目前，土地遙感監(jiān)測基本上采用1米左右分辨率的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，1畝以上的變化圖斑都能在衛(wèi)片上識別出來，可以準(zhǔn)確、客觀的反映一個地區(qū)一年內(nèi)土地開發(fā)利用的狀況。

（2）在線土地督察系統(tǒng)。在線土地督察系統(tǒng)是一個融合了土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖和土地“批、供、用、補(bǔ)、查”多模塊數(shù)據(jù)，具備數(shù)據(jù)提供、圖件疊加、對比、分析和評價等多功能的信息系統(tǒng)，系統(tǒng)實現(xiàn)了對土地利用狀況的即時對比、即時分析和準(zhǔn)確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監(jiān)測下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機(jī)構(gòu)與中央有關(guān)監(jiān)督部門建立協(xié)作機(jī)制。比如：督察機(jī)構(gòu)與中央巡視組已經(jīng)開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內(nèi)容，促進(jìn)各級黨委對土地管理工作的重視。

三、西北地區(qū)土地管理面臨的形勢與對策

（一）面臨的形勢。我國當(dāng)前土地主要問題是：建設(shè)用地供需矛盾突出，保護(hù)耕地、保障必要的建設(shè)用地難度加大，用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，違法違規(guī)用地、侵害群眾權(quán)益問題易發(fā)多發(fā)。隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，西北地區(qū)的跨越發(fā)展，用地需求急劇擴(kuò)張，土地管理面臨的形勢更為嚴(yán)峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產(chǎn)投資規(guī)模密切相關(guān)，近幾年西部投資增長強(qiáng)勁。2011年全國固定資產(chǎn)投資增長23.8%，其中東、中、西部投資分別增長21.3%、28.8%和29.2%，而甘肅省增長36.5%，固定資產(chǎn)投資達(dá)3866億元，2012年計劃實現(xiàn)40%的高投資增長率。大量交通、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目陸續(xù)上馬，用地需求急劇上升。甘肅省去年實際審批建設(shè)用地14.8萬畝，同比增長45%，仍有很大缺口。西北未來5-10年土地需求將加速增長。

二是用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。土地粗放利用問題主要表現(xiàn)在：土地投入產(chǎn)出效益低；工業(yè)用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農(nóng)村建設(shè)用地效益低、騰退難；非建設(shè)用地集約利用水平低等。全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)34萬平方公里，按人均100平方米計算，可以容納34億人口，但是農(nóng)村占地大，空心村和閑臵住宅地達(dá)10-15%。甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處在打基礎(chǔ)階段，依靠 投資拉動和資源優(yōu)勢發(fā)展的特征明顯。甘肅土地結(jié)構(gòu)是：農(nóng)用地2541.22萬公頃，占土地總面積的55.90%。三分山、三分草、兩分沙、一分林、一分地。耕地質(zhì)量比較差,70%是質(zhì)量較差的山旱地。建設(shè)用地98.17萬公頃，占土地總面積的2.18%。未利用地1900.61萬公頃，占土地總面積41.98%。且難以利用面積較大，由于水資源匱乏，未利用地開發(fā)潛力也有限。優(yōu)質(zhì)土地不多，節(jié)約集約利用土地任重道遠(yuǎn)。

集約節(jié)約利用土地一個重要考量指標(biāo)是國土經(jīng)濟(jì)密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國土空間利用效率。中國與美國的陸地面積相當(dāng)，但中國經(jīng)濟(jì)總量和國土經(jīng)濟(jì)密度約為美國的1/4 —1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國土經(jīng)濟(jì)密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。上海工業(yè)用地產(chǎn)出效率高，達(dá)13-14億元/平方公里，但只是上世紀(jì)80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國城鎮(zhèn)人均用地量達(dá)133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人?？梢娢覀兊耐恋赝度氘a(chǎn)出效率與發(fā)達(dá)國家地區(qū)的差距。

三是違法違規(guī)用地依然嚴(yán)重。2010土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，全國違法用地比例總體呈下降趨勢，但西部地區(qū)違法用地面積總量比2009增加了2.4倍，違法用地面積占全國的一半以上，被通報的8個省都是西部省份，西北占5個。去年甘肅違法用地面積2.89萬畝，占全國違法 用地面積的2.1%；其中耕地面積0.98萬畝，占全國違法占用耕地面積的2.2%；違法占用耕地面積比例達(dá)17.1%，超過15號令規(guī)定的問責(zé)線。與2009相比，甘肅違法用地宗數(shù)、面積、耕地面積分別增加了305.92%、351.4%、368.8%，違法用地上升趨勢明顯。全省有6個市（州）（蘭州市、金昌市、武威市、平?jīng)鍪?、天水市、臨夏回族自治州）、28個縣（市、區(qū)）違法占用耕地面積比例達(dá)到15%以上。衛(wèi)片檢查一年查一次，一次查一年，大家要高度重視。

（二）做好土地管理的對策

1、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學(xué)習(xí)時有一段精辟論述，對我們樹立科學(xué)發(fā)展理念有重要啟示：我們的發(fā)展，既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。要以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。堅持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長；堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅持當(dāng)前與長遠(yuǎn)相結(jié)合，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

這是黨中央從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，對土地管 理作出的重大戰(zhàn)略決策，是今后土地管理的指導(dǎo)思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，建立健全耕地保護(hù)責(zé)任考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制。國土資源管理部門要積極主動服務(wù)，不斷提高土地管理工作水平，各有關(guān)部門要密切配合，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。

土地管理涉及各行各業(yè)和千家萬戶。保護(hù)和合理利用土地第一責(zé)任人是地方人民政府，國土資源部門履行監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前土地違法違規(guī)主體大多是地方政府。管好用好土地不僅是國土資源部門的事，而是各級政府和相關(guān)部門的共同責(zé)任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責(zé)任機(jī)制。

3、依法依規(guī)管好用好土地。堅持“四保”理念：一是保障發(fā)展。地方發(fā)展的任務(wù)很重，特別是西北用地需求猛增，建設(shè)用地指標(biāo)緊張。要從節(jié)約集約用地上做文章，把重點(diǎn)項目、民生項目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護(hù)資源。要通過土地利用總體規(guī)劃，計劃對土地進(jìn)行管控性保護(hù)。耕地保有量、基本農(nóng)田不要碰，有兩句話要堅持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權(quán)益。要維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，處理好征地拆遷中的權(quán)益糾紛。四是保護(hù)干部。大家一步一步走上領(lǐng)導(dǎo)崗位不容易，不要倒在 紅線上。不僅自己要依法依規(guī)批地、管地、用地，還應(yīng)要求自己的下屬依法依規(guī)批地、管地、用地，也應(yīng)該提醒你的上級依法依規(guī)批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力處理好保障發(fā)展和保護(hù)資源的關(guān)系。

4、加強(qiáng)土地督察與執(zhí)法

加強(qiáng)各級執(zhí)法巡查力量，提高基層土地執(zhí)法監(jiān)管效能，充分利用信息化手段強(qiáng)化監(jiān)管，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處臵”，改變被動查處的局面。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，改善執(zhí)法監(jiān)察工作條件，配備必要的執(zhí)法裝備，配齊配強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作人員，并加大培訓(xùn)力度，切實提高執(zhí)法監(jiān)察工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。

最后，引用溫家寶總理的一段話作為這次講課的結(jié)束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。

謝謝大家！