第一篇：從法學角度談我國政府機構(gòu)改革

論文摘要隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入和全球一體化進程的加快，我們的市場經(jīng)濟規(guī)劃與國際接軌，我們必須建立有限、民主、高效的政府、筆者圍繞準行政行為談政府機構(gòu)改革的重點領(lǐng)域，為最終建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)團協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政管理體制。關(guān)鍵詞：政府 機構(gòu) 改革引言——隨著社會主義市場經(jīng)濟體制及其運行所需的法律體系的初步建立，作為政治體制改革重要組成部分的政府機構(gòu)改革已成為當務之急。九屆人大一次會議對政府機構(gòu)改革作了比較明確的規(guī)定。國務院機構(gòu)改革已經(jīng)運作起來并基本完成。我想就我國政府機構(gòu)改革的若干問題從法學角度談一下自己的看法。我國現(xiàn)有政府機構(gòu)存在四大問題：機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重。它主要有以下弊端：政企不分，政府直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不分和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用；主要依靠行政手段管理經(jīng)濟和社會事物，許多本來應該運用法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機構(gòu)管理，把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上；現(xiàn)在政府機構(gòu)重疊龐大，人浮與事的現(xiàn)象嚴重，這不僅滋生官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風，也給國家政府造成了沉重的負擔。自建國以來，我國共進行了六次機構(gòu)改革，但每次都執(zhí)行不力，收效甚微甚至出現(xiàn)反復，為什么會出現(xiàn)這種情況呢？我想原因應歸于四個字：職能，利益。政府的長期臃腫；官本位的利益驅(qū)動使政府機關(guān)工作人員不斷涌入，人浮于事卻飯碗鐵定，吃飯官員的消極應對使機構(gòu)改革難上加難。這就難在政府機構(gòu)中計劃經(jīng)濟時代的模式和職能始終沒能徹底打破，難就難在機構(gòu)改革終于也觸及了政府機關(guān)中相當一部分官員及工作人員的自身利益。難就難在大批習慣在機關(guān)端鐵飯碗的官人們從此將被分離出保險箱，要與眾多的平頭百姓站在同一起跑線上。在當今的激烈競爭中更多的依靠自身的力量奮斗撲騰。這對他們來說是一次的巨大轉(zhuǎn)折，也是一次嚴峻的心理與能力的考驗。因此，我國的政府機構(gòu)改革并不是僅通過單純的精簡就能實現(xiàn)的，它涉及到政府行政模式的改革與重建。其實質(zhì)是對行政全配和運行方式的調(diào)整和革新。我國機構(gòu)改革的原則是：1.按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。2.按精簡，統(tǒng)一，效能的原則，調(diào)整政府組織機構(gòu)，實現(xiàn)精兵簡政，加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，發(fā)展社會中介組織。3.按照權(quán)責的原則，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確劃分部門見的職能分工，相同或相近的部門交由同一個部門承擔?？朔囝^管理，政出多門的弊端。

4、按照依法治國的。依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)，這些原則的實質(zhì)，實是順應行政權(quán)嬗變的主動應變之舉，有助于使政府機構(gòu)成為適格的準行政權(quán)主體。在我國現(xiàn)階段，國家本位文化傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟體制的慣性與正在逐步確定的社會主義市場經(jīng)濟的碰撞，表明準行政權(quán)在我國的發(fā)生發(fā)展將是一個曲折漫長的過程，這也是我國機構(gòu)改革一直在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈中循環(huán)的癥結(jié)所在。[!--empirenews.page--]何為準行政行為呢？準行政行為不是一個法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準行政行為的提法，準行政行為更多地作為一個學術(shù)用語被學者們提起緣于對行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應人民法院受案范圍擴展的要求。因此，大多數(shù)學者們將行政行為定位在廣義范疇，認為行政主體實施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實行為以及介于二者之間的準行政行為也都歸于行政行為的名下。在這種情況下，準行政行為日益成為理論界和實務界關(guān)注的一個熱點。因此，有必要加強對準行政行為的研究，以指導司法實踐。

一、準行政行為的概念及特征 學術(shù)界對準行政行為概念的定義不一：有觀點認為，“準行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為?！边€有觀點認為，“準行政行為是國家行政機關(guān)單方面作出的,自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果,但對行政行為有直接影響,并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”。我國臺灣地區(qū)的學者將準行政行為定義為：“行政機關(guān)就某種具體事實所作的判斷、認識,以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素,依法發(fā)生法律效果的行政活動,又稱觀念行為、表明行為”。日本有學者認為，準行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認識的表示,由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”。在這些定義中，第一種觀點注意到準行政行為的特殊規(guī)定性，將準行政行為與行政法律行為區(qū)別開來，但作為一種表述尚未概括其本質(zhì)屬性。第二種觀點、第三種觀點試圖對準行政行為本質(zhì)進行概括，其觀點分屬學術(shù)界爭論已久的“間接法律效果說”“觀念表示說”。第四種觀點總體上可歸屬于“觀念表示說”，但認為準行政行為法律效果的產(chǎn)生只與法律規(guī)定有關(guān)，排除其它事實對準行政行為法律效果的影響，尚不全面。雖然存在上述差別，但這些差別主要是定義者敘述和角度的差別，尚未構(gòu)成根本對立。因此，融合“間接法律效果說”和“觀念表示說”漸成通說。較有代表性的定義：“準行政行為是行政主體運用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為?！蔽覀冋J為，準行政行為必須同時具備“觀念表示”與“間接法律效果”二個要素，其中，“觀念表示”是準行政行為成立的根本前提，“間接法律效果”是“觀念表示”的必然產(chǎn)物。根據(jù)通說的定義，準行政行為具有下列特征：

1、準行政行為的實施主體為行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。準行政行為首先是行政行為，必須具有行政行為的主體要素，即行為者為行政主體，不具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織所實施的行為不是行政行為，亦不可能是準行政行為，掌握這個特征有助于我們區(qū)分準行政行為與準行政主體行為，兩者的區(qū)別其后詳述。

2、準行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為。觀念表示不同于意思表示，后者是指行政主體把進行某一行政法律行為的內(nèi)心意思,以一定的方式表達于外部的行為，目的是為了改變相對人權(quán)利義務。譬如，公安機關(guān)以書面形式對相對人作出處罰決定，交通警察以手勢指揮交通，以實現(xiàn)對相對人的規(guī)制。而觀念表示僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務。譬如，工商機關(guān)告知相對人對其辦理營業(yè)執(zhí)照申請的受理，稅務機關(guān)催促辦理納稅申報的通知等，其意圖僅是告訴相對人關(guān)于某種事實或狀態(tài)的信息，并不涉及相對人權(quán)利義務的取得、喪失或變更。[!--empirenews.page--]

3、準行政行為是不直接產(chǎn)生法律效果的行為。準行政行為一定要產(chǎn)生法律效果，否則無法區(qū)別于事實行為。但是準行政行為的法律效果并不具直接性。行政主體雖然作出準行政行為，但要對相對人的權(quán)利義務發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實?！皽市姓袨楸旧聿⒉划a(chǎn)生必然的、確定的、即刻的法律效果，只有當新的事實出現(xiàn)時，或者其他主體作出與該事實相關(guān)的行為時，處于休眠狀態(tài)的的效果意思才表現(xiàn)出其“對外”的法律效果特性”。譬如，工商機關(guān)的受理相對人申請頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為并不與最后決定頒發(fā)執(zhí)照有必然聯(lián)系，受理行為僅通過最后結(jié)果才對相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生現(xiàn)實影響。此外，準行政行為產(chǎn)生法律效果還依賴法律[1][2][3][4][5]下一頁 的規(guī)定，行政主體的觀念表示或判斷要產(chǎn)生法律效果，離不開實定法?！帮嬀坪篑{駛機動車輛之所以是一個違章行為或事實，而飲水后駕駛機動車輛之所以不是一個違章行為或事實，正是由于法律的規(guī)定不同?！痹诮煌ㄊ鹿守熑握J定中，行政機關(guān)如果僅對事故原因進行分析并作出判斷是一種事實性認定，將交通事故與違章行為聯(lián)系起來，分出是非責任，并對相對人產(chǎn)生法律效果，《道路交通事故處理辦法》無疑起決定作用。

4、準行政行為具有行政行為的預備性、中間性、階段性特征。國內(nèi)有學者注意到行政行為的過程性，認為“行政行為不是一個個單

一、孤立、靜止的行為,而是一系列不斷運動、相互關(guān)聯(lián)具有承接性的過程;這些過程又構(gòu)成一個個多層次的、極為復雜的系統(tǒng)”根據(jù)有關(guān)研究，行政行為大致可分為三個階段，即調(diào)查取證階段、作出決定階段和宣告送達階段。在這三個階段中，可能存在行政機關(guān)的事實行為、準行政行為以及程序行政行為等獨立的行政行為。但是，從行政行為完成的整個過程看，這些行為又具有相對性，僅僅可能是構(gòu)成行政行為若干鏈中的一環(huán)。譬如，受理行為和通知行為，可能存在于行政行為的調(diào)查取證階段或者宣告送達階段，成為一個行政行為的組成部分。由于該行為不是行政機關(guān)的最終行為，缺乏完整行政法律行為的效果要素，所以對相對人不產(chǎn)生確定的法律規(guī)制效果。再如，行政機關(guān)的某些咨詢、請示、答復等行為，由于正處于行政行為運轉(zhuǎn)過程中，行政機關(guān)的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被稱為不成熟的行政行為。這些行為都屬于準行政行為范疇?？梢哉J為，相當多的準行政行為都是行政行為過程性的體現(xiàn)。

二、準行政行為與相關(guān)行政行為的區(qū)別及意義

（一）準行政行為與行政法律行為行政法律行為又稱法律性行政行為，指行政主體實施的行為是以改變相對人的權(quán)利義務為目的，且實施該行為時有明確的意思表示，從后果看對相對人能產(chǎn)生羈束力的行為。行政法律行為具有完整的法律效果，作出后即產(chǎn)生拘束力、執(zhí)行力、確定力，表現(xiàn)形式如行政處罰、行政許可、行政命令等。準行政行為非以意思表示而以觀念表示為構(gòu)成要素，依賴法律規(guī)定或法律事實而對相對人發(fā)生法律效果。準行政行為只產(chǎn)生行政法律行為的某些法律效果，如拘束力、確定力。譬如，行政機關(guān)確認某種關(guān)系是否存在，某個主體是否具備某種資質(zhì)。還有某些證明行為，只是證明某種事實狀態(tài)。這些行為具有確定力，但并不像行政法律行為那樣具有執(zhí)行力?？傊?，可以認為，準行政行為與行政法律行為的主要區(qū)別在于準行政行為在法律效果上欠缺行政法律行為完整要素，這主要由觀念表示和意思表示的差異性所決定。[!--empirenews.page--]

（二）準行政行為與事實行為“事實行為是行政機關(guān)所實施的本身不直接或間接引起相對人權(quán)利義務的得喪變更等法律后果的行為”。行政事實行為和準行政行為在主體和權(quán)力屬性上一樣，都是行政主體實施的與職權(quán)有關(guān)的行為。關(guān)鍵區(qū)別在于是否具有法律效果?！斑@種法律效果既包括主觀上是否以設(shè)定、變更或消滅相對人權(quán)利義務為目的，又包括客觀上能否為相對人設(shè)定、變更或消滅一定的權(quán)利義務”。這種法律效果有別于不以人意志為轉(zhuǎn)移而客觀存在的法律后果，行政事實行為不產(chǎn)生法律效果但可以產(chǎn)生法律后果，該法律后果可能導致司法審查（如行政賠償）。而準行政行為以追求一定行政法律效果為目的，盡管這種效果是間接的，但不并妨礙行為的客觀效果與行為人的主觀追求的一致性。譬如，工商機關(guān)受理相對人頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的申請，盡管并不必然導致執(zhí)照的頒發(fā)，但受理行為已表明工商機關(guān)將通過是否頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為來影響相對人的權(quán)利義務。而行政機關(guān)的事實行為無論從主觀上還是客觀效果上都不可能構(gòu)成對相對人權(quán)利義務的影響。因此，行政主體的例行檢查、調(diào)查等行為（行政處罰程序中的檢查、調(diào)查行為除外）以及行政指導行為都屬于事實行為而非準行政行為。

（三）準行政行為與程序行政行為程序行政行為是與實體行政行為相對應的一個概念。代表性觀點：“程序行政行為指由法律設(shè)定的，規(guī)制行政主體行使行政職權(quán)的方式、形式與步驟的一系列補充性、輔助性措施的總稱”；學術(shù)界對程序行政行為的法律屬性看法不一，有的認為程序行政行為是事實行為，有的認為程序行政行為就是準行政行為。我們認為，事實行為屬于不產(chǎn)生法律效果的行為范疇，程序行政行為只有在極少數(shù)情況下不產(chǎn)生法律效果（例如某些例行檢查、調(diào)查行為）。一般而言，完整行政行為是一個程序和實體的統(tǒng)一體，因而程序行政行為與實體行政行為一樣應當產(chǎn)生法律效果。“在一定情況下，程序行政行為實施所產(chǎn)生的物質(zhì)后果（如調(diào)查所得到的資料）會對行政實體行為產(chǎn)生影響，并間接作用于行政相對一方的實體權(quán)利與義務，從而對行政實體法律關(guān)系產(chǎn)生間接的后果。”可見，程序行政行為并不直接產(chǎn)生法律效果，行政主體通過程序行政行為，輔助并保障實體行政行為作出，從而間接作用于行政相對一方的實體權(quán)利與義務。從這個意義上講，程序行政行為與準行政行為具有同一性，某些準行政行為如告知、通知，實際上是行政行為的一個程序步驟，但亦具有自身獨立的價值。但是，雖然某些程序行政行為可以歸屬于準行政行為，卻不可以推說準行政行為就是程序行政行為。因為許多行政主體的觀念表示行為并不都具程序性，譬如規(guī)劃管理機關(guān)確認違章建筑，工商管理機關(guān)出具企業(yè)登記情況說明等，這些行為并非輔助性、補充性的程序性措施，不是程序行政行為，但屬于準行政行為。由此，我們認為，程序行政行為與準行政行為之間存在交叉關(guān)系：程序行政行為的一部分屬于準行政行為（尚有部分屬于事實行為），準行政行為的一部分是程序行政行為。

（四）準行政行為與準行政主體的行為行政主體指能以自己名義行使國家行政管理職權(quán)并獨立承擔法律責任的機關(guān)和組織，包括根據(jù)組織法授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)，也包括根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)對某一具體事項行使管理權(quán)的社會組織。準行政主體不是嚴格的法律概念，泛指那些形式上具備行政主體的某些特征，或?qū)儆诜?、法?guī)授權(quán)的潛在對象的機構(gòu)和組織，準行政主體不是行政主體。只有行政主體實施的行為才是行政行為，只有行政主體以觀念表示方式作出的對相對人權(quán)利義務產(chǎn)生間接法律效果的行為才是準行政行為。準行政主體的行為不是行政行為，亦不可能是準行政行為。實踐中，有人把準行政行為的“準”理解為行為主體意義的“準”，將沒有取得授權(quán)的組織所為的行為也納入準行政行為范疇。譬如，有人認為學校對學生的教育管理行為是一種準行政行為。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，學校具有代表國家向畢業(yè)學生頒發(fā)畢業(yè)證、學位證的資格，其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證的行為因授權(quán)而成為一種行政法律行為，此時并不因為學校較其它行政主體的特殊性而改變其行為的行政性質(zhì)。同樣，對于法律授權(quán)以外的其它教育管理行為，學校亦不當然成為行政主體，其在自治范圍內(nèi)實施的教育管理行為非行政行為，更不能算準行政行為。此外，對于某些體育社團，本屬于半官方民間自治組織，不能因為其擁有較強的管理、制裁權(quán)力，儼然以“準行政機關(guān)”自居，其行為就是準行政行為。若其獲得法律授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)的行為是行政行為，否則，其行為就不是行政行為。因此，從廣義上講，準行政行為與準行政主體的行為本質(zhì)區(qū)別在于前者是行政行為，而后者不是行政行為。[!--empirenews.page--]

三、準行政行為的表現(xiàn)形態(tài)

（一）受理。受理行為指“行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織就行政相對人要求準許其享有某種權(quán)利或免除某種義務，或?qū)μ岢龅耐对V、申請，在程序上作出接受、拒絕表示，或者接受后拖延、退回請求的具體行政行為上一頁[1][2][3][4][5]下一頁?！笔芾砜梢允菚娴?，也可以是口頭的。行政主體針對相對人的申請，以接受申請或拒絕申請這種觀念表示作出的行政行為，將產(chǎn)生這樣的法律效果：相對人或者已跨過行政主體設(shè)置的程序“門檻”進入實現(xiàn)實體利益的“殿堂”，或者面臨程序阻隔，被擋在“門檻”之外，從而徹底喪失進入“殿堂”實現(xiàn)實體利益的可能。從實現(xiàn)相對人實體利益的角度考慮，受理行為無疑是起到間接影響作用。

（二）登記。登記指法定行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，就其權(quán)利享有狀態(tài)進行審核并將該事實記載于相關(guān)簿冊的行為。登記行為不包含行政主體的意思表示，沒有設(shè)定任何行政法上的權(quán)利義務，只代表行政主體對客觀事實的認知與判斷，同樣，行政主體的不登記行為也是一種觀念表示?！暗怯洐C關(guān)雖然也可作出不予登記的決定，但是該決定的作出只是在登記機關(guān)認為相對人的申請不符合法定條件的情況下所作出的一種觀念判斷而非意思表示?！庇嘘P(guān)研究表明，在不動產(chǎn)物權(quán)登記中，產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系變動的法律效果緣于民事主體的民事交易，并非行政主體的登記導致物權(quán)變動。登記行政行為基于法律的規(guī)定而非行政機關(guān)的意思對相對人產(chǎn)生影響，因為“登記行為中的行政機關(guān)的核實、登記等觀念作用也只是在相對人的民事權(quán)利上疊加了一層官方認可的色彩，而民事權(quán)利的取得、變動等效果并未因登記而變化。”

（三）證明。證明指行政主體對特定的法律關(guān)系或法律事實證明其存在與否的行為，是行政機關(guān)依職權(quán)或應申請，對法律上的事實、性質(zhì)、權(quán)利、資格或者關(guān)系進行的甄別和認定。公證、鑒定、鑒證、審核驗證等都屬于證明范疇。證明之所以屬于準行政行為，是因為“并不直接創(chuàng)設(shè)對相對人發(fā)生法律效果的權(quán)利和義務，而是對已經(jīng)形成的權(quán)利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性?！逼┤?，司法局頒發(fā)律師資格證書、學校頒發(fā)畢業(yè)證書、公安局給居民辦理身份證以及稅務局出具完稅憑證，無不是對已經(jīng)存在的某種權(quán)利義務關(guān)系或者事實加以認可，這種認可來源于法律授權(quán)，對相對人能夠間接產(chǎn)生行政法上的效果。

（四）確認（認定）?！按_認指行政主體對有疑義或有爭議的特定法律關(guān)系和法律事實進行認定并宣告其存在與否或正確與否的宣告行為。”根據(jù)定義，可以得出確認的主要特征：

1、行政主體確認的內(nèi)容可以是事實，也可以是公民、法人或其它組織的權(quán)利義務關(guān)系。

2、確認行為是對事實、關(guān)系、地位、權(quán)利等這些客觀存在的甄別與確定（肯定或否定），并不創(chuàng)設(shè)新的事實和法律關(guān)系。

3、確認行為對于行政行為產(chǎn)生的法律效果不具有直接的聯(lián)系而只有間接的聯(lián)系?！靶姓袨楫a(chǎn)生的法律效果不是認定行為的內(nèi)容，而只是在認定行為的基礎(chǔ)上、作用下產(chǎn)生的。所以認定行為往往被當作程序性的行為，或者被視為行政行為的一個過程環(huán)節(jié)?！痹诂F(xiàn)實生活中，確認行為廣泛存在。譬如，確認發(fā)明專利，確認公民身份，質(zhì)量體系認證、交通事故責任認定、工傷認定等。[!--empirenews.page--]

（五）鑒定。鑒定指鑒定人在行政程序中運用自己的專業(yè)知識，對專門性問題進行分析、鑒別、判斷并得出事實性結(jié)論的行為。鑒定是技術(shù)分析的形式，雖通過鑒定可能在原法律事實的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容，但通常并不對當事人的權(quán)利義務作出增減得失安排。鑒定結(jié)論對當事人主要通過以鑒定結(jié)論為依據(jù)的行政處理或者在司法訴訟中被采信而發(fā)揮影響力。不借助其它事實的發(fā)生，鑒定結(jié)論無從對當事人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響。因此，鑒定結(jié)論的觀念性色彩濃重。

（六）通知（公告）。準行政行為意義上的通知，指行政主體將已經(jīng)作出的行政決定告知相對人。一般說來，在通知行為中，為相對人設(shè)定權(quán)利義務的是行政決定，將行政決定傳遞給相對人的通知并不對相對人產(chǎn)生實際影響。通知的作用類似送達，目的是使相對人了解行政行為內(nèi)容。譬如，交通管理機關(guān)向相對人發(fā)出《違章通知》，該通知并不是對相對人的處罰，而是要求相對人在規(guī)定時間、規(guī)定地點接受行政處罰，其意圖是告訴相對人關(guān)于違章事實或狀態(tài)的信息，讓相對人主動接受行政機關(guān)的處罰。公告與通知性質(zhì)類似，只不過公告的受眾比通知更為廣泛，告知的內(nèi)容可能更具普遍性。

（七）答復。準行政行為意義上的答復，指行政主體針對當事人請求事項以書面或口頭形式所作出的對當事人權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的回復。在答復行為中，行政主體針對當事人要求處理特定事項的申請，告知其按過去已實施的行政決定辦，作為一種觀念表示，并沒有給當事人增加新的權(quán)利義務。譬如，信訪部門對當事人解決歷史遺留問題的申請，答復按此前有關(guān)部門已作決定辦，即屬于對當事人不產(chǎn)生實際影響的行為。

（八）咨詢（請示）。咨詢指行政主體為準備作出行政行為而向有關(guān)行政機關(guān)、專家學者或上級部門征求可供選擇的方案或意見的行為。通常這類行為屬于行政主體作出行政行為的一個步驟，有關(guān)咨詢或請示意見尚停留在行政主體工作人員的觀念中，并未付諸實際，在行政行為未最終完成前并不構(gòu)成對相對人的直接影響，若引起訴訟，通常因?qū)儆诓怀墒斓男姓袨槎徊枚ú挥枋芾砘蝰g回起訴。需要指出的是，本文所列舉準行政行為的表現(xiàn)形態(tài)并不全面，行政行為的豐富多彩決定了準行政行為的表現(xiàn)形態(tài)也應多姿多樣，只不過有些準行政行為還不為人們所認識，在司法個案中或可找出蛛絲馬跡。此外，已列舉的若干表現(xiàn)形態(tài)并不為準行政行為所獨有，因此，我們使用了諸如“準行政行為意義上的----”措詞。因為在一定條件下，行政行為也會有同樣的表現(xiàn)形態(tài)，只不過該表現(xiàn)形態(tài)的意思要素和效果要素已發(fā)生質(zhì)變。譬如，我們說通知行為是準行政行為的一個表現(xiàn)形態(tài)，是因為該通知成為行政主體向相對人告知行政決定的一種形式，對相對人產(chǎn)生法律效果的是行政決定而非告知行政決定的通知。但是，如果行政決定與通知成為一個密不可分的整體，尤其是某些授益行政行為，行政機關(guān)的行政決定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”這個環(huán)節(jié)，如果欠缺“通知”，相對人就不可能從行政行為受益，授益行政行為亦不能成立，不會發(fā)生行政機關(guān)所期待的任何法律效果。此時，通知已經(jīng)是一個對相對人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的行政行為，而不再是準行政行為意義上的通知了。

四、準行政行為不可訴的理由與可訴的例外行政行為是否可訴，決定于是否同時具備以下標準：第一，主體標準。可訴性行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織或者個人的行為。確立主體標準可以排除下列行為可訴：行政機關(guān)以外的國家機關(guān)(審判機關(guān)、檢察機關(guān)、立法機關(guān))的行為；政黨以及其它社會團體的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外；企事業(yè)單位、公司法人所實施的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外。第二，內(nèi)容標準?？稍V性行政行為必須是行使與國家職權(quán)有關(guān)的行為，包括國家行政行為和公共行政行為。確立內(nèi)容標準可排除行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織以民事主體身份實施的民事行為，以及企事業(yè)單位內(nèi)部的行政管理行為的可訴，這些行為不具有社會公共事務性。第三，結(jié)果標準?？稍V的行政行為是對行政管理相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為。所謂實際影響指對行政管理相對人已經(jīng)造成了損害，其權(quán)利義務關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。或者有的行政行為雖還沒有執(zhí)行，但行政行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對人不自動履行，行政機關(guān)可以采取相應的強制措施，這也應當認為對當事人的權(quán)利義務產(chǎn)生影響。根據(jù)結(jié)果標準，我們可以排除內(nèi)部行政行為、不成熟的行政行為和重復處置行為的可訴。第四，必要性標準。指對行政主體的行政行為如果不通過行政訴訟來救濟，相對人就沒有其它救濟途徑了，故必須賦予這類行政行為可訴，才能根本保護公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。雖然“有權(quán)利必有救濟”上一頁[1][2][3][4][5]下一頁，但不是所有行政主體行使職權(quán)的行為都有必要通過行政訴訟來救濟，還存在通過其它方式救濟的可能。根據(jù)有關(guān)司法解釋，沒有行政訴訟“必要性”的行為包括：行政機關(guān)調(diào)解行為、法律規(guī)定的仲裁行為、刑事司法行為、不具有強制力的行政指導行為。第五，可能性標準。指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法機關(guān)可以對行政行為的合法性作出明確判斷的可能。這類標準具有強烈國家意志色彩，與國家對司法權(quán)監(jiān)督、制約行政權(quán)的容許程度系系相關(guān)。在我國，目前有幾種行為不適宜由司法機關(guān)來審查：國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行為、法律規(guī)定行政機關(guān)最終裁決的行為。除此之外的其它行政行為，應具有行政訴訟的可能性。準行政行為是否可訴，須運用行政行為的可訴性標準予以衡量：若同時具備可訴性標準規(guī)定的要求，意味著準行政行為與其它可訴行政行為一樣，屬于人民法院行政案件受案范圍，反之，則應排除在受案范圍之外。根據(jù)前面對準行政行為的定義，準行政行為是行政主體以觀念表示方式作出的具有間接法律效果的行政行為。從主體標準和內(nèi)容標準看，準行政行為已具備可訴行政行為的某些特征。從可能性標準看，準行政行為亦不在法律、司法解釋規(guī)定的排除行為之列，具有可訴的實定法基礎(chǔ)。在這種情況下，準行政行為是否可訴，關(guān)鍵看結(jié)果標準和必要性標準。[!--empirenews.page--]前已論及，可訴行政行為要求對相對人產(chǎn)生實際影響，而準行政行為對相對人不產(chǎn)生直接的法律效果，問題在于，實際影響是否等于直接法律效果？不產(chǎn)生直接法律效果是否就是不產(chǎn)生實際影響？結(jié)論是否定的。直接法律效果主要指行政行為與相對人權(quán)利義務的增減得失存在直接聯(lián)系，實際影響則指行政行為已經(jīng)對相對人權(quán)益造成損害而言。行政行為的直接法律效果可能產(chǎn)生實際影響，譬如，行政處罰給被處罰人直接設(shè)定義務，也因此對被處罰人的人身和財產(chǎn)產(chǎn)生了實際影響。但實際影響并不都是具有直接法律效果的行為產(chǎn)生的，某些行政行為盡管并不直接設(shè)定相對人的權(quán)利義務，但卻可能對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，某些涉及準行政行為的行政案件之所以被法院所受理，蓋因此由。正如有學者指出：當準行政行為“以‘間接的形式’加強了新的主體對相關(guān)事實處分的效果，或者對抗該效果時，就意味著開始對權(quán)利義務產(chǎn)生直接的、實質(zhì)性影響，這時它就具有了可訴性。”此外，就必要性標準來說，對準行政行為引發(fā)的爭議，并不排除可以通過民事訴訟、行政監(jiān)督、內(nèi)部調(diào)整等方式加以解決，這是準行政行為法律效果的間接性，行為方式的預備性、中間性、階段性特征決定的?！叭绻糠中袨楸旧聿煌耆邆渥罱K影響時,它們作為一大程序的組成部分,不得單獨引起昂貴的法律救濟程序”。但是，當間接法律效果轉(zhuǎn)化為對相對人的實際影響，通過民事訴訟無法有效消除這種影響，或者預備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對相對人的實質(zhì)損害，不對其及時救濟可能造成更大損害時，準行政行為亦因此獲得可訴的必要性。由此，我們認為，準行政行為盡管在主體標準、內(nèi)容標準以及可能性標準方面符合可訴行政行為的某些特征，但在結(jié)果標準和必要性標準方面，準行政行為是否可訴，尚需通過對具體案件的考察方能得出結(jié)論。因此，在理論上，準行政行為并不具備可訴性標準的所有要求，原則不可訴。在司法實踐中，涉及準行政行為的案件人民法院受理的例外取決于準行政行為的具體表現(xiàn)形態(tài)，確切地說，取決于該表現(xiàn)形態(tài)是否對相對人產(chǎn)生實際影響，且沒有其它的救濟方式可用。準行政行為的行使有三大原則，下面我就從這三個原則來談一下我國的政府機構(gòu)改革：

（一）政府機構(gòu)改革應遵循準行政權(quán)行使的有限原則，著重發(fā)展以競爭為中堅的市場力量，加強政府提供公共物品的能力：行政行為的行使應當是有限的，這個界限是不侵犯公民自身的自由和意志。從另一個角度看，行政權(quán)行行使的有限原則，是指準行政行為應僅限于“組織和執(zhí)行公共物品的供給”，也就是“根據(jù)提供服務并非政府的義務，政府的義務是保證服務提供得以實現(xiàn)”。國務院的機構(gòu)改革方案顯示了這一特點，這表現(xiàn)在宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟管理部門不同以注的各自職責，宏調(diào)部門的主要職責是保持經(jīng)濟流量的平衡，抑制通化膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速成健康的發(fā)展，健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟、法律手段，改善宏觀調(diào)控機制。專業(yè)經(jīng)濟管理部門的主要職責是：制定行業(yè)規(guī)劃和行為政策，進行行業(yè)管理；引導本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護行業(yè)平等競爭秩序。從表面上看，這似乎有損于行政行為的功效，但這由于其中引入了競爭機制，將有助于提高行政參與者的責任感，使政府行政取得更好的效績。[!--empirenews.page--]

（二）政府機構(gòu)改革應遵循準行政行為行使的民主原則，廣開行政參與途徑，大力發(fā)展社會中介組織。準行政行為的民主原則，就是政府應支持社會力量進行廣泛的行政參與，鼓勵公眾參積極參與的要求，廣開公眾進入政治的通道。盡管經(jīng)濟發(fā)展水平落后，公民的文化素質(zhì)不高，但這絲毫不能成為阻礙政府改革的原因，相反，政府機構(gòu)應以實現(xiàn)準行政行為的民主原則為改革指南，一是要通過政府生產(chǎn)性功能的轉(zhuǎn)移，建立政府與企業(yè)的“伙伴”關(guān)系，企業(yè)在履行其特定社會職能，提供了特定的社會服務之后，即使贏得了一定利潤，政府還應給予行政獎勵。二是應推行政府業(yè)務合同的出租，即把政府的一些管理業(yè)務推向市場招標，競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，有步驟地實行局部社會管理由直接管理模式向間接管理模式的轉(zhuǎn)變。三是應大力扶植與發(fā)展社會中介組織應中介組織脫離政府的直接控制和財政約束，改變中介組織是政府機關(guān)自然延伸的陳舊格局，促使中介組織成為有獨立的運行目標和價值尺度的社團法人，充分發(fā)揮其社會溝通，社會服務與社會協(xié)調(diào)的作用，逐步替代原來政府的部分職能，實現(xiàn)行政權(quán)向推行政權(quán)的轉(zhuǎn)變，同時實現(xiàn)改革機構(gòu)的目標。

（三）政府機構(gòu)改革應遵循準行政行為行使的法治原則，推行進行政法治化進程、建設(shè)法治行政。市場經(jīng)濟的社會應當是法理型社會，它與傳統(tǒng)**社會的差別，關(guān)鍵在于人權(quán)觀念的相左，法理型社會要求行政行為的行使應遵循職權(quán)法定，法理型社會要求行政行為的行使應遵循職權(quán)法定，法律保留、法律優(yōu)位，依據(jù)法律、職權(quán)、職責相統(tǒng)一的原則，于政府而言，就是應強調(diào)以法控權(quán)，限制政府的權(quán)力范圍，促成依法管理秩序機制和為社會提供服務機制的形成，使政府有限的權(quán)力產(chǎn)生高水平的社會服務從。所以法是準行政行為在政府與社會之間的橋梁，它表明依法管理，既是政府管理社會，服務社會的度，也是社會接受政府管理的度，它是準行政行為運行域限的客觀限度，行政權(quán)倘若超越了法的限度，那么社會理應拒絕，在當前政府機構(gòu)改革中，準行政行為的法治原則昭示我們：機構(gòu)改革要與法治結(jié)合起來，一是把機構(gòu)改革的某些行為通過行政治來引導、規(guī)范。二是把機構(gòu)改革的成果用行政治來固定確立。三是把機構(gòu)改革的目標用行政法來具體化，當政府機構(gòu)改革把作為行使行政行為主體的行政機關(guān)的組織職能、編制、工作程序等納入法治的軌道，實現(xiàn)政府機構(gòu)組織，職能、編制、工作程序等的法制化時，當前我國政府機構(gòu)的人魚臃腫，機構(gòu)重疊、職責不清，也就迎風而解了。所以，隨著行政法治進程的推進，準行政行為取得社會支配地位時，我國的政府機構(gòu)也隨之實現(xiàn)功能的科學化，權(quán)力的平衡化和機構(gòu)人魚設(shè)置的合理化。綜上所述，準行政行為行使的有限、民主、法治原則的實現(xiàn)，將有助于我們建立起一個有限的民主的和法治的政府，而這個理想政府的建立，依賴于政府的自我革新和自我構(gòu)造的積極性和主動性，當然，這種變革將損害原有體制和原有利益格局中一些人的利上一頁[1][2][3][4][5]下一頁 益，因而改革受到阻撓將是不可避免的，但是，誠如托克維爾警示，我們的那樣：“一個國家當它們每個居民都是軟弱的個人的時候，不會長火，久強下去，而且決不會找到能使由一群膽法和萎痱不振的公民組成的國家變成精力充沛的國家的社會形成和政治形成”。所以，自覺地推動行政行為向準行政行為的轉(zhuǎn)變，將是政府機構(gòu)改革的核心，而且，因為這種轉(zhuǎn)變的漫長，也就決定了政府機構(gòu)不可能一揮而就地實現(xiàn)變革，改革政府機構(gòu)將是一場長久的革命過程。[!--empirenews.page--]綜上，我認為政府機構(gòu)改革的重點將轉(zhuǎn)向如下領(lǐng)域：一是轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強化執(zhí)法職能，進行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多，職能交叉、機構(gòu)臃腫、權(quán)責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問題；二是改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制；三是依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系；四是在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進事業(yè)單位管理體制的改革，實現(xiàn)政事分開，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復政府機構(gòu)的身分，或者走向企業(yè)化改革，或者保留事業(yè)單位身份，但與政府分開。最終建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政管理體制。

第二篇：我國政府機構(gòu)改革

改革開放以來我國的行政機構(gòu)改革

自私有制產(chǎn)生以后，為促進私有制生產(chǎn)方式的發(fā)展和鞏固私有主的利益，便誕生了為其適應的統(tǒng)治工具，在這所有的工具中，國家，是其最高級中的代表。國家一直都在履行著統(tǒng)治、管理、和口號性的服務職能，作為國家的顯著性代表，政府機構(gòu)（行政機構(gòu)）所發(fā)揮的職能更是至關(guān)重要。世界各國搜十分重視科學行政，轉(zhuǎn)變政府職能，促進政府機構(gòu)改革，西方各國的政府機構(gòu)改革緊隨時代步伐，在民眾的強烈要求下也在不斷進行改革。中國的政府機構(gòu)改革也在與時偕行。

改革開放以來，中國的國際地位、綜合國力乃至社會各項事業(yè)都取得了巨大的進步，社會發(fā)展進入了一個一個全新的歷史轉(zhuǎn)折時期。在30年來的改革開放進程中，政府也進行了一些列的改革。

一、改革開放以來中國行政改革的背景

（一）國際環(huán)境

1、全球經(jīng)濟一體化。隨著國際貿(mào)易的擴大和世界市場的形成，世界各國在經(jīng)濟上越來越相互依存密不可分，商品、勞務、資本、技術(shù)和服務在國際范圍內(nèi)出現(xiàn)一體化趨勢。這就加劇了各國的各方位競爭，對政府行政能力提出了新要求。其次，統(tǒng)一的服務指標和規(guī)則體系，要求各國及時改變落后的法律規(guī)章和市場準則。第三，一體化使得政府的部分權(quán)利發(fā)生了轉(zhuǎn)移，要擔負起更多的國際事務，在區(qū)域組織中要進行各方面的參與和活動。

2、世界范圍的行政改革浪潮。隨著后工業(yè)化的到來，西方各國相繼陷入入了一場嚴重的經(jīng)濟危機，與之相伴的是持續(xù)的政府信任危機和管理危機。在此，西方社會相繼進行了政府機構(gòu)改革，進而席卷全球，對中國的改革開放初期的行政改革產(chǎn)生了很大影響。

（二）國內(nèi)環(huán)境

1、思想觀念的轉(zhuǎn)變。改革開放30年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，我國經(jīng)歷了波瀾壯闊的思想解放過程。它以1978年底開展的“真理標準問題討論”為起點，主要針對“兩個凡是”、姓“社”姓“資”、姓“公”姓“私”等問題和困惑，以馬克思主義的“實踐標準”、生產(chǎn)力標準和人民利益標準（后兩個標準被鄧小平概括為“三個有利于標準”）為主要理論武器，使廣大黨員、干部和群眾的思想觀念發(fā)生了巨大的歷史進步，形成了包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發(fā)展觀在內(nèi)的中國特色社會主義理論體系。這種思想的大解放，既是黨和人民長期實踐經(jīng)驗的結(jié)晶和升華（包括對外國經(jīng)驗的借鑒），又促進了中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的大發(fā)展。

2、政治主題的轉(zhuǎn)變。階級斗爭為綱只能是社會倒退、民心背離。改革開放后，我國逐步確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心和大力發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的政治路線。

3、計劃經(jīng)濟體制的總結(jié)。單一的、缺乏自主的、沒有生氣的、缺乏活力的、政府一統(tǒng)的、統(tǒng)得過死的、政企不分的、政事不分的、人民厭惡的計劃經(jīng)濟體制終于退出了歷史舞臺，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步深化和完善。政府計劃也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃，政府為基礎(chǔ)的資源分配方式也改變?yōu)槭袌鰹榛A(chǔ)的分配方式。

4、機構(gòu)改革的加減法亟待突破。僅僅局限于機構(gòu)和人員的增減并不能從根本上解決問題，要從深層次解決行政管理體制的問題，機構(gòu)改革陷入的“精簡——膨脹——再精簡——在膨脹”惡性循環(huán)的現(xiàn)狀是我們的深刻教訓。

二、改革開放以來中國行政改革的歷程及內(nèi)容

總的說來：改革開放30年來，我國的行政管理體制改革，是適應不同歷史階段的經(jīng)濟社會發(fā)展要求，全方位、漸進式展開的。改革的內(nèi)涵十分豐富，范圍十分廣泛。既包括集中進行的歷次機構(gòu)改革，又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛(wèi)生等行業(yè)和領(lǐng)域的單項改革；既包括職能和機構(gòu)的調(diào)整，又包括運行機制和管理方式的創(chuàng)新；既包括行政機構(gòu)改革，又包括事業(yè)單位改革；既包括政府內(nèi)部的體制改革，又包括政府與黨委、人大、政協(xié)、司法、群團等方面的協(xié)同配套改革。改革開放以來，隨著經(jīng)濟領(lǐng)域改革的不斷深入，行政管理領(lǐng)域的改革也逐步推進。1978年黨的十一屆三中全會后, 中國的行政管理體制進入一個深刻的變革時期?？傮w上, 我們的行政管理體制經(jīng)歷了螺旋式發(fā)展的過程?？偣步?jīng)歷六次大的改革。第一次1982年的從精兵簡政到廢除干部終身制；第二次1988年的從提出轉(zhuǎn)變職能到開創(chuàng)“三定”局面；第三次1993年的從行政體制改革到政企分開；第四次1998年的從建設(shè)中國特色行政管理體制到大刀闊斧改革；第五次2003年從進一步轉(zhuǎn)變職能到提高政府管理水平；第六次2008年從大部制改革到注重民生的服務型政府角色的構(gòu)建等。

具體來講：

(一)1982年的行政改革——提高政府工作效率，實行干部年輕化

1982年開始的第一次改革歷時三年, 其目的在于提高政府的工作效率, 實現(xiàn)干部年輕化，減少層次, 壓縮編制。

1、改革背景

1982年，當時中國的社會環(huán)境和面臨的主要問題是：第一，黨和國家的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。1978年底中共，十一屆三中全會召開，把全黨工作重點轉(zhuǎn)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上。第二，國務院機構(gòu)龐大臃腫。據(jù)統(tǒng)計，從1976年到1981年，國務院工作部門從52個增加到100個，人員編制達到51000人。地方各級政府機構(gòu)的編制也隨之增加。1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上指出，現(xiàn)在“機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足”，“都已達到令人無法容忍的地步”。1982年3月8日，五屆全國人大常委會第22次會議審議通過了《關(guān)于國務院機構(gòu)改革的決議》，改革開放后的第一次行政管理體制改革拉開序幕。

2、改革內(nèi)容

1982年改革的主要內(nèi)容有：第一，改革了國務院領(lǐng)導體制。為加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導，提高工作效率，減少了副總理的人數(shù)，設(shè)置了國務委員，由國務院總理、副總理、國務委員和秘書長組成國務院常務會議；第二，根據(jù)重疊的機構(gòu)撤銷、業(yè)務相近的機構(gòu)合并的原則，精簡了國務院機構(gòu)，裁減合并了一批經(jīng)濟部門，大大減少了直屬機構(gòu)。國務院工作部門由100個減少到61個；第三，打破領(lǐng)導干部職務終身制，建立干部退休制度，使一大批老干部退出了一線；第四，按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的干部“四化”方針，選拔了一大批年輕的領(lǐng)導干部充實到各級領(lǐng)導崗位，各級領(lǐng)導班子干部的職數(shù)也基本實現(xiàn)了規(guī)范化的要求。

總結(jié)1982年的機構(gòu)改革，最主要的成果：一是開始廢除領(lǐng)導干部職務終身制，二是精簡了各級領(lǐng)導班子，三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。這次改革之后，國務院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領(lǐng)導班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級干部的平均年齡從58歲降到50歲。這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。本次改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。(二)1988年的行政改革——“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”

1988 年的政府機構(gòu)改革, 一個突出的貢獻就是第一次明確提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”這個關(guān)鍵性的命題。這標志著我國的政府機構(gòu)改革, 開始突破只注重數(shù)量增減和單一組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限,向政府職能的重新選擇、重新定位的轉(zhuǎn)變。

1、改革背景

1984 年, 黨的十二屆三中通過的經(jīng)濟體制改革的《決定》, 首次明確我國的社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。要求政府機關(guān)實行政企職責分開, 正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能,要求國家機構(gòu)按照政企分開、簡政放權(quán)的原則進行改革。1986 年, 根據(jù)經(jīng)濟體制改革的實踐,鄧小平多次指出要搞政治體制改革,認為不搞政治體制改革, 經(jīng)濟體制改革難以貫徹。1987 年黨的十三大明確提出了政府行政改革的任務。1988年3月，七屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革方案》。1988年的中央政府改革便是在這樣的環(huán)境背景下進行的。

2、改革內(nèi)容

1988 年的機構(gòu)改革的主要內(nèi)容集中在轉(zhuǎn)變政府積能,下放權(quán)力,調(diào)整機構(gòu),精簡人員,搞好配套改革。在改革政府機構(gòu)的同時,推出干部人事制度改革,抓緊建立和逐步實施國家公務員制度,開辦行政學院,培養(yǎng)行政管理人才。

這次改革的主要內(nèi)容有：第一，與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門成為改革的重點，在經(jīng)濟管理部門中，又以裁減合并專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)司局為重點，非經(jīng)濟管理部門也被要求按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡人員。如，將國家計委和國家經(jīng)委合并，重新組建國家計委；撤銷了煤炭、石油、核工業(yè)、機械、電子等一批專業(yè)經(jīng)濟部門。第二，加強宏觀調(diào)控部門、經(jīng)濟監(jiān)督部門、社會管理部門以及資產(chǎn)、資源和環(huán)境管理部門的職能、機構(gòu)和編制，財政部、中國人民銀行與國家計委成為宏觀調(diào)控的“三駕馬車”。第三，通過試點進行定職能、定機構(gòu)、定人員編制（“三定”），在取得經(jīng)驗后總結(jié)推行“三定”制度。第四，力圖解決、理順中央政府各部門間的關(guān)系。

通過改革，國務院部委由45個減為41個，直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減到44個。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人。增減相抵，機構(gòu)改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人。

此次機構(gòu)改革的重要性在于按照轉(zhuǎn)變職能的方向和原則,本著加強綜合管理與宏觀調(diào)控,減少直接管理與部門管理原則, 著重對國務院的專業(yè)經(jīng)濟部門和綜合部門中專業(yè)機構(gòu)進行了適當?shù)恼{(diào)整合并,為建立一個適應經(jīng)濟體制和政治體制改革要求的行政管理體系打下了基礎(chǔ)。(三)1993年的行政改革——適應建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的需要

1993 年國務院進行的第三次機構(gòu)改革是在黨的十四大提出在我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制理論指導下進行的。這次機構(gòu)改革的指導思想是把適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制和加快市場經(jīng)濟發(fā)展作為機構(gòu)改革的目標, 按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則, 在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率方面取得明顯進展。

（一）改革背景

1992年中共十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的宏偉目標，并要求積極推進行政管理體制和機構(gòu)改革，建立適應社會主義市場經(jīng)濟需要的組織機構(gòu)。1993年3月十四屆二中全會討論通過了機構(gòu)改革方案。這是第一次在中央全會上討論通過機構(gòu)改革方案。隨后，八屆人大一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革方案》。從1993年開始，又一輪自上而下進行的全國性的行政體制改革開始。

（二）改革內(nèi)容

這次改革的主要內(nèi)容是對國務院綜合經(jīng)濟部門、專業(yè)經(jīng)濟部門、社會管理部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等,根據(jù)不同情況,分別提出不同的改革要求, 進行具體的改革調(diào)整。具體為：一是轉(zhuǎn)變職能，堅持政企分開。要求把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應該由企業(yè)解決的問題交由企業(yè)自己去解決，減少具體審批事務和對企業(yè)的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開。二是理順關(guān)系。要求理順國務院部門之間、尤其是綜合經(jīng)濟部門之間以及綜合經(jīng)濟部門與專業(yè)經(jīng)濟部門之間的關(guān)系，合理劃分職責權(quán)限，避免交叉重復。理順中央與地方關(guān)系，合理劃分管理權(quán)限，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，使地方在中央方針政策的指導下因地制宜地發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟和各項社會事業(yè)。三是精簡機構(gòu)與人員。對專業(yè)經(jīng)濟部門，一類改為經(jīng)濟實體，不再承擔政府行政管理職能；一類改為行業(yè)總會，作為國務院的直屬事業(yè)單位，保留行業(yè)管理職能；還有一類是保留或新設(shè)的行政部門，這些部門的機構(gòu)也要精干。對國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)，除保留的外，一部分改為部委管理的國家局，一部分并入部委，成為部委內(nèi)設(shè)的職能司局。四是規(guī)范機構(gòu)類別。明確原由部委歸口管理的15個國家局不再作為國務院直屬機構(gòu)，而是部委管理的國家局，作為一個機構(gòu)類別，并進一步規(guī)范了國家局與主管部委的關(guān)系。

1993年改革的一個重大舉措是，實行了中紀委機關(guān)和監(jiān)察部合署辦公，進一步理順了紀檢檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系。其主要成就在于, 在充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的條件下,對傳統(tǒng)的計劃、財稅、金融、流通、社會保障等體制進行了改革。初步構(gòu)建了政府宏觀調(diào)控體系。隨著《國家公務員暫行條例》從1993 年10 月1 日起在全國正式實施, 初步建立了對國家行政人員進行科學管理的規(guī)章制度。

(四)1998年的行政改革——消除政企不分的組織基礎(chǔ)

1998年的改革是涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構(gòu)改革。這次改革的目的是解決機構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴重等弊端，進一步深化經(jīng)濟體制改革，促進經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展與進步，密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，推進黨和國家領(lǐng)導制度的改革。目標是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化的國家行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。

1、改革背景

1997年十五大報告再一次提出要“推進機構(gòu)改革”，認為當時“機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系”，1998年3月10日九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定》。在這種背景下，新一輪行政體制改革的序幕在1998年被拉開了。

2、改革內(nèi)容

這次改革的主要內(nèi)容：一是明確職能。明確政府宏觀調(diào)控部門的主要職能是保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；專業(yè)經(jīng)濟管理部門的主要職能是制定行業(yè)規(guī)劃和政策，進行行業(yè)管理，引導本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，維護行業(yè)平等競爭秩序。二是調(diào)整部門分工。按照權(quán)責一致的原則，在部門之間劃轉(zhuǎn)了100多項職能，相同或相近的職能盡可能交由一個部門承擔，過去長期存在而沒有解決的職能交叉、多頭管理、政出多門、權(quán)責不清等問題有了很大改進。三是精簡機構(gòu)編制。撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個，各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)減少200多個, 機關(guān)人員由3.2萬人減為1.6萬人。省級政府工作機構(gòu)由平均55 個減少為40個,平均減少20%;人員平均精簡47%, 共減編7.4 萬。

這次改革, 政府職能轉(zhuǎn)變較前四輪改革有了更大的進展, 突出表現(xiàn)在不僅撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門, 而且政企不分的組織基礎(chǔ)也在很大程度上得以消除。同時, 完善了國家公務員制度, 逐步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。

(五)2003年的行政改革——目標：行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效

2003年的政府機構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進行的。改革的目的是，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革目標是，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。

1、改革背景

2000年世紀之交，形勢有很大變化，2001年中國加入世界貿(mào)易組織，2002年中共十六大召開提出了深化行政管理體制改革的任務，2003年2月召開的黨的十六屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》，隨后十屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革方案》。在這樣的形勢下，2003年開始的行政管理體制和機構(gòu)改革，以科學發(fā)展觀為指導，更加注重政府職能的轉(zhuǎn)變，更加注重促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，更加注重為構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會提供體制保障。

2、改革內(nèi)容

這次改革的主要內(nèi)容有：一是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）。二是完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)改委）。三是健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)__督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）。四是繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務部。五是加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局。此外，2004年各級政府還以實施行政許可法為契機，貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》，加大了清理行政審批項目、深化行政審批制度改革的力度，并取得了明顯的進展。2005年4月頒布的公務員法，也對規(guī)范行政管理主體、加強公務員隊伍建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

這次改革的主要特點是：第一，從量的要求轉(zhuǎn)向了質(zhì)的突破，從重視形式轉(zhuǎn)向了重視內(nèi)容的調(diào)整，從表現(xiàn)層次轉(zhuǎn)向了深度層次。此次改革沒有對政府機構(gòu)人員精簡提出具體的數(shù)量指標，而是抓住重點，加強宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。第二，進一步推動了政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等四個方面，要建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。第三，從整體上講，本次改革就是為了解決國務院、中央政府目前面臨的一些深層次問題，也在很大程度上考慮到加入世貿(mào)組織以后，中國政府所面臨的國際環(huán)境的變化。

三、改革開放以來中國行政改革的歷史意義

改革開放不僅極大推動了社會生產(chǎn)力發(fā)展和各項事業(yè)全面進步，也有力促進了社會主義制度的自我完善和發(fā)展。社會主義經(jīng)濟制度、政治制度的進步和成熟，是通過不斷深化經(jīng)濟體制改革和政治體制改革來實現(xiàn)的。行政管理體制改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的接合部，既與經(jīng)濟體制改革相互聯(lián)系、相互促進，又是政治體制改革的重要內(nèi)容，是合理配置黨的執(zhí)政資源的基礎(chǔ)性工作，是上層建筑適應經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。改革開放以來我國社會大局總體穩(wěn)定，各項事業(yè)全面發(fā)展，人民生活實現(xiàn)總體小康，與我們不斷推進行政管理體制改革和政府自身建設(shè)，不斷優(yōu)化執(zhí)政資源配置是分不開的。從政府建設(shè)角度看，改革的成效主要體現(xiàn)在以下幾方面。具體來講，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府管理理念發(fā)生重大變化。與改革開放以前相比，政府的角色定位和基本理念適應時代潮流取得顯著進步。一是確立了責任政府的理念。各級政府及部門的責任逐步得到明確和強化，一切權(quán)力來自人民、必須對人民負責的意識逐步深入人心。二是確立了服務政府的理念。各級政府及部門逐步實現(xiàn)了從“管字當頭”到“服務至上”的轉(zhuǎn)變，能否為人民群眾提供更多更好的公共服務，成為衡量政府工作成效的重要標準。三是確立了法治政府的理念。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟、政府及其工作人員必須尊重與維護法律權(quán)威、在憲法和法律范圍內(nèi)活動的意識逐步形成。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展。經(jīng)過改革，政府職能逐步與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應，逐步與人民群眾不斷增長的公共服務需求相適應。一是政府、市場、企業(yè)三者的關(guān)系逐漸理順。政企分開基本實現(xiàn)，企業(yè)成為自負盈虧、自主發(fā)展的獨立市場主體。政府調(diào)控市場、市場引導企業(yè)的模式逐步形成，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮，以間接手段為主的政府宏觀調(diào)控體系逐步完善。二是社會管理和公共服務職能不斷加強。著力維護社會穩(wěn)定和促進社會和諧，社會利益協(xié)調(diào)機制、矛盾疏導機制和突發(fā)事件應急機制等逐步建立；著力發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題，義務教育、公共衛(wèi)生和社會保障體系建設(shè)等邁出重要步伐。三是社會組織在經(jīng)濟社會事務中的作用逐步增強。在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時，積極培育社會力量，各類社會組織蓬勃發(fā)展，初步實現(xiàn)了由單純依靠政府管理向政府與社會協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型。

（三）政府組織機構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化。經(jīng)過改革，與計劃經(jīng)濟體制相適應的以計劃為龍頭、綜合部門管理專業(yè)部門、專業(yè)部門直接管企業(yè)的機構(gòu)框架徹底改變。與市場經(jīng)濟體制相適應的以宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務部門為主的機構(gòu)框架初步建立。特別是十六大以來，適應政府全 面正確履行職能的需要，著重調(diào)整和加強了宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、應急管理、安全生產(chǎn)、能源規(guī)劃、資源環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的管理體制和機構(gòu)設(shè)置。

（四）各級政府和各部門之間的職責關(guān)系逐步理順。中央和地方事權(quán)劃分趨于合理，中央和地方的積極性得到更好發(fā)揮。不同層級政府經(jīng)濟社會事務的管理責權(quán)逐步得以合理界定，各級政府在職能配置上“上下一般粗”的狀況得到改善。政府各部門之間的職責關(guān)系進一步清晰，一些重要領(lǐng)域的部門職責交叉事項逐步劃清，部門間協(xié)調(diào)配合機制逐步建立。特別是行政執(zhí)法職責體系逐步理順，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題逐步得到解決。

（五）政府的制度建設(shè)和能力建設(shè)得到加強。政府運行機制和管理方式不斷創(chuàng)新，制度化建設(shè)持續(xù)推進，行政效能明顯提高。一是科學民主決策機制建設(shè)邁出重要步伐，公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制逐步建立。二是政務公開不斷推進，機制日趨健全，范圍不斷擴大，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是政府應急管理體系初步建立，形成了分級響應、屬地管理、信息共享、分工協(xié)作的應急體系。四是行政監(jiān)督和問責力度不斷加強，包括外部監(jiān)督、層級監(jiān)督和監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的行政監(jiān)督體系初步形成，行政問責制在重大事故處置中發(fā)揮了重要作用。五是公務員制度進一步完善。人事管理和干部制度改革日益深化，干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的目標逐步實現(xiàn)。

四、行政管理體制改革積累了一些重要經(jīng)驗和啟示

行政管理體制改革的豐富實踐，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗和啟示。認真總結(jié)這些經(jīng)驗和啟示，有助于我們加深對改革基本規(guī)律的認識，牢牢把握正確的改革方向。

（一）始終堅持黨的領(lǐng)導，服從和服務于經(jīng)濟社會發(fā)展全局。行政管理體制改革和歷次機構(gòu)改革都是在黨的領(lǐng)導下進行的。改革的方向和各項重大措施都是按照中央關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署確定的，同時充分保證和發(fā)揮了黨和政府在改革發(fā)展穩(wěn)定中的主導作用。同時，行政管理體制始終服從和服務于經(jīng)濟社會發(fā)展全局，始終與經(jīng)濟體制改革以及其他各方面的改革相協(xié)調(diào)，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義先進文化，構(gòu)建社會主義和諧社會提供體制機制保障。

（二）始終堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。政府職能規(guī)定著政府管理的基本方向和主要內(nèi)容，推動職能轉(zhuǎn)變一直是我國行政管理體制和機構(gòu)改革的一條主線。從1982年機構(gòu)改革開始，中央就提出要轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟管理職能。1988年機構(gòu)改革明確提出轉(zhuǎn)變職能的要求，以后一直把轉(zhuǎn)變職能作為深化行政管理體制和機構(gòu)改革的核心。特別是黨的十六大以來，按照科學發(fā)展觀的要求，突出強調(diào)政府要全面正確履行職能，更加注重社會管理和公共服務，轉(zhuǎn)變職能在新的發(fā)展階段有了新的豐富內(nèi)涵。

（三）始終堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進。行政管理體制改革涉及方方面面利益格局的調(diào)整，必須綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的承受程度統(tǒng)一起來，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。改革進程中始終采取積極穩(wěn)妥的方針，先易后難，由淺入深，梯次推進，逐步到位。改革方向明確和條件成熟的先行一步，不追求整體同步推進。特別是歷次機構(gòu)改革涉及機構(gòu)精簡和人員分流時，通過多種渠道和辦法，妥善安置分流人員，避免引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

（四）始終堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，分類指導，因地制宜。我國幅員遼闊，人口眾多，各地情況差別很大，地區(qū)間發(fā)展很不平衡。改革既要樹立中央的權(quán)威，加強領(lǐng)導，統(tǒng)一部署，又要照顧各地的特殊性，充分調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，允許各地在遵循統(tǒng)一的改革原則和方針的同時，在改革的內(nèi)容和方法上不拘一格，積極探索。對地方在改革創(chuàng)新中一些好的做法和經(jīng)驗，及時總結(jié)，逐步推廣。

（五）始終堅持從中國國情出發(fā)，同時注重學習和借鑒國外有益經(jīng)驗。一個國家的行政管理體制，受其歷史背景、文化傳統(tǒng)和政治制度等多方面的影響。因此，改革既要立足我國基本國情，認識和把握我們所處的歷史發(fā)展階段和面臨的突出問題，制定切合我國實際的改革方案和措施；又要堅持走開放道路，充分吸收其他國家行政改革的新鮮經(jīng)驗，使我國行政管理體制改革跟上世界發(fā)展趨勢。

（六）始終堅持與時俱進，大膽創(chuàng)新。行政管理體制不僅是對現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整，而且是一場深刻的思想革命和觀念變革，創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂?；厥滓酝母母?，都是在改革目標上不斷明確，在改革方式上不斷改進，在改革領(lǐng)域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深，從而不斷取得新的突破。

回首過去，展望未來，行政管理體制改革日益成為全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵，對全面推進中國特色社會主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程具有至關(guān)重要的意義?，F(xiàn)在改革已進入關(guān)鍵時期，越來越觸及到各種深層次體制性障礙，越來越牽涉到各方面利益格局調(diào)整，繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。同時，我們改革的動力是強大的，改革的思路是正確的，改革的外部條件是具備的，繼續(xù)深化改革面臨著難得的戰(zhàn)略機遇。我們要以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，無所畏懼地承擔起繼續(xù)深化改革的歷史責任。加快推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制，為發(fā)展中國特色社會主義提供強大動力。

第三篇：我國政府機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗

我國政府機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗

吳 江

二十世紀八十年代初，中國改革的總設(shè)計師鄧小平同志提出，在本世紀末以前的二十年內(nèi)要抓緊四件工作，頭一件就是進行機構(gòu)改革，并作出了“機構(gòu)改革是一場革命”的著名論斷。自此后的二十余年里，我們黨在連續(xù)五屆代表大會的報告中，都提出了機構(gòu)改革的任務，全國人民代表大會也于第五屆和第七、八、九、十屆代表大會上通過了國務院機構(gòu)改革方案。在全國各級黨政機關(guān)和事業(yè)單位范圍內(nèi)，曾先后進行了五次大規(guī)模的機構(gòu)改革。可以說，二十年來差不多每一屆政府，都以新的一輪機構(gòu)改革拉開新政府的序幕。盡管每一次改革目標都各有側(cè)重，每一次改革成果都會給政府帶來新的氣象和新的進步。但是與其他改革效果所不同的是，每次機構(gòu)改革的成果很難持久鞏固，總擺脫不了“精簡--膨脹--再精簡--再膨脹”的循環(huán)軌跡。誠然，每次機構(gòu)改革，都是一定歷史條件下的產(chǎn)物，是主觀與客觀、歷史與現(xiàn)實交互作用的結(jié)果，我們不能因為出現(xiàn)了“精簡--膨脹”的循環(huán)而否認其改革的必然性與合理性。應該看到，二十年的機構(gòu)改革歷程，無論是成功的經(jīng)驗，還是失敗的教訓，對于我們邁向二十一世紀，肩負著全面建設(shè)小康社會的歷史使命的中國公共行政，這無疑是一筆巨大的寶貴財富。

一、決定機構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵是選擇好目標定位

在我國全面改革開放的歷史進程中，機構(gòu)改革始終具有特定的和極其豐富的內(nèi)涵，它既是政治體制改革的重要組成部分，又是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容；既涉及到行政管理的方方面面，又涉及到黨和國家領(lǐng)導體制的相關(guān)內(nèi)容；既有對舊體制弊端的改造，又有對新體制新機制的創(chuàng)新。因此，歷次機構(gòu)改革的目標都具有多重性和不確定性特征。如1982年機構(gòu)改革的主要目標是解決經(jīng)濟建設(shè)中的領(lǐng)導體制問題，但同時又必須考慮領(lǐng)導班子的老化問題。這就要求機構(gòu)改革同時要解決三個問

題：一是為了加強對經(jīng)濟工作的集中領(lǐng)導，提高工作效率，需要通過精簡機構(gòu)裁減冗員，解決多頭管理，推諉扯皮、職責不清的問題；二是要適應經(jīng)濟建設(shè)的需要，廢除領(lǐng)導職務終身制，解決領(lǐng)導班子的新老交替和年輕化問題；三是要針對機關(guān)干部知識素質(zhì)和專業(yè)管理水平不適應的狀況，加強干部的培訓工作。這三項任務交織在一起，實際上增加了改革的復雜性和艱巨性。從當時的歷史條件來看，機構(gòu)改革所面臨的問題，既有多年積累下來的老問題，又有改革開放和經(jīng)濟建設(shè)提出的新矛盾，既有我們對改革認識的局限性，又有干部對改革的實際承受能力有限的問題。因此，這次改革的成效并不明顯。

從1988年以后的幾次機構(gòu)改革，中央逐漸地把機構(gòu)改革的目標集中在政府職能的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變上，這無疑是非常正確的戰(zhàn)略選擇。但是在改革的具體實踐中，政府職能轉(zhuǎn)變卻是一個十分復雜的社會系統(tǒng)工程，它不同于精兵簡政只涉及政府內(nèi)部的改革問題，而是要解決政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，并在調(diào)整上述關(guān)系中，推進行政體制改革。這將是一個伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善的漫長的艱難歷程。如1987年，黨的十三大報告對轉(zhuǎn)變職能在機構(gòu)改革中的地位與作用有了一個規(guī)范性的說法，即“為了避免重走過去'精簡--膨脹--再精簡--再膨脹'的老路，這次機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵?！?1988年3月通過的國務院機構(gòu)改革方案，要求“這次改革的總要求是轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精簡人員”。這次“改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強起來，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時，把原來行政機關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會去承擔。”雖然這次改革提出了政府職能轉(zhuǎn)變的目標，并下決心要解決政企分開問題，但由于當時經(jīng)濟體制改革所要達到的目標還不十分明晰，關(guān)于計劃和市場關(guān)系的爭執(zhí)處于膠著狀態(tài)，聳立于其上的機構(gòu)改革的思路當然也不可能十分清楚。政府職能轉(zhuǎn)變基本還是一個比較模糊的概念，簡政放權(quán)，搞活企業(yè)，并沒有改變政府與市場的關(guān)系，僅僅是政府與企業(yè)在經(jīng)濟建設(shè)中的不同分工罷了。由此看出，改革的條件時機

不成熟，目標定位過高，缺乏實際可操作性，預期目的仍然是無法實現(xiàn)的。

從機構(gòu)改革的效果來看，1993年、1998年和2003年三次機構(gòu)改革，是比較成功的，很重要的一個原因是實事求是地確定了改革目標。1993年機構(gòu)改革是在明確建立社會主義市場經(jīng)濟新體制的條件下進行的，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變政府職能，是這次改革成功的關(guān)鍵。按照這樣的目標去改革，就不再是機構(gòu)的撤撤并并，人員的加加減減，而是一種體制的重構(gòu)。即要把屬于企業(yè)的職能還給企業(yè)，把屬于市場的職能還給市場，把屬于社會的職能交給社會，把屬于基層的職能轉(zhuǎn)到基層。在此基礎(chǔ)上，把屬于政府的職能重新界定、歸并，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實行綜合管理。這次改革還強調(diào)了政府要為企業(yè)和社會服務的價值判斷，概括地說就是“小機構(gòu)、大服務”或“小政府、大社會”?！靶C構(gòu)、大服務”，形象地道出了政府管理模式與為經(jīng)濟建設(shè)服務的功能之間的一種辨證的關(guān)系。一方面，政府減少了不該管的事務，簡政裁員，機構(gòu)小了，人員少了；另一方面，政府為經(jīng)濟建設(shè)服務的功能卻在這種改革與精簡的過程中，得以擴大，得以加強。

1998年的機構(gòu)改革仍然堅持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標定位，但這次的側(cè)重點是以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當調(diào)整社會服務部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會中介組織。按照權(quán)責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。

2003年明確提出了深化行政管理體制改革的目標就是，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應，與社會主義民主政治相配套，行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉政

高效的行政管理體制；明確了政府職能定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的四項主要職能；提出機構(gòu)改革的重點是：緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個主題，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。通過優(yōu)化政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，促使同類管理職能的集中化和一體化，打破部門分割狀態(tài)，構(gòu)建新的職能體系和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)機制。

這三次改革構(gòu)成了一個逐步遞進、深化配套的漸進模式，盡管還沒有自覺地形成一個長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，改革的理論上準備也嫌不足，有些方面的條件仍不具備，但就總體思路和目標設(shè)計是符合經(jīng)濟社會發(fā)展與改革開放要求的。

二、機構(gòu)改革的難點是理順的公共權(quán)力關(guān)系

政府是一個由若干要素組成的、完整的、開放的體系，其外部與社會、經(jīng)濟、文化等各方面存在著錯綜復雜的關(guān)系，其內(nèi)部也同樣存在著多種多樣的關(guān)系。如果說，轉(zhuǎn)變職能主要是改革調(diào)整行政管理體制與外部社會各方面的關(guān)系的話，那么，理順關(guān)系則主要是改革調(diào)整行政管理體制內(nèi)部各組成要素之間的相互關(guān)系。

1993年以后的機構(gòu)改革都強調(diào)了理順關(guān)系、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的重要性，明確地把理順關(guān)系和轉(zhuǎn)變職能、精兵簡政等一起作為改革的重要內(nèi)容。如果說，轉(zhuǎn)變職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵的話，那么理順關(guān)系就是機構(gòu)改革的重點和難點問題。理順關(guān)系的實質(zhì)是國家公共權(quán)力資源的科學合理配置，是依法行政和運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的組織保障。其關(guān)系主要有：縱向的中央與地方政府以及地方政府上下級機關(guān)之間的關(guān)系；橫向的黨政各機關(guān)之間以及政府機關(guān)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系；條塊結(jié)合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。我們通常所說的理順各種關(guān)系，主要是針對行政管理體制中的突出存在的機構(gòu)職能重疊、職責交叉、政出多門、相互扯皮、效率低下的問題，重點理順黨政關(guān)系、中央與地方之間的關(guān)系和機關(guān)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，即合理劃分管理權(quán)限、明確各自的職責范圍、科學規(guī)定工作聯(lián)系的方式和程序。

盡管我們在理順關(guān)系方面，每一屆政府都花費了不少精力，在機構(gòu)改革的“三定方案”中明確了各自的職責權(quán)限，并力圖做到責權(quán)利相一致。但從總體效果來看，對這個問題并沒有找到根本性的出路，老的關(guān)系沒理順，新的關(guān)系仍不協(xié)調(diào)，可謂“剪不斷理還亂”。究其原因，主要有三個方面:

一是機構(gòu)改革只注重組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)分工、責權(quán)劃分的合理性，忽視了在組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)過程中的相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)合作的必然性。整體效能大于部分之和。政府行政的最大特點公共性，公共性追求的是社會公平和社會效益，只有政府作為公共權(quán)力的有機整體，才能夠最大實現(xiàn)社會公平和社會效益。政府各個部門的職責和權(quán)力都不是獨立存在的，而是相互依賴、相互制約、共生共存的。由于現(xiàn)代行政機關(guān)的組織龐大、部門眾多，即使是再精細的分工、再明確的職責，也難以避免運轉(zhuǎn)中的交叉銜接。我們機構(gòu)改革的思路往往是過分強調(diào)專業(yè)化

優(yōu)勢，把職責化整為零，而對“零件”的如何組裝整合，卻沒有建立一個協(xié)調(diào)機制，其結(jié)果是權(quán)力分割化，部門利益化現(xiàn)象越來越嚴重，使政府間的縫隙不斷擴大，整體效能不斷下降。

二是歷次機構(gòu)改革是在原有管理體制和管理模式基礎(chǔ)上的理順關(guān)系，而不是從構(gòu)建科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新管理模式角度理順關(guān)系?，F(xiàn)有的行政體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下形成的，這種體制的弊端是每一級政府都是大而全，職能配置上下一般粗，機構(gòu)設(shè)置上下對口；各行業(yè)系統(tǒng)又是封閉運行，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，各自為政，權(quán)力很難制約。這種集權(quán)體制強化了等級制，有利于上下管理的控制，但弱化了權(quán)力的制衡關(guān)系，忽視了地區(qū)間發(fā)展不平衡所帶來的管理差異性，以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能作用的區(qū)別。在行政體制中是按照縱向?qū)蛹?、橫向?qū)I(yè)職能進行事權(quán)劃分，是傳統(tǒng)的過程控制模式。西方發(fā)達國家在行政改革中普遍采用了以決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分開的分權(quán)體制，決策機關(guān)與執(zhí)行部門實行績效合同關(guān)系，執(zhí)行部門各自相對獨立，實行市場化、企業(yè)化管理，建立追求結(jié)果導向的控制模式。雖然我們國情不同，不可能完全照搬國外做法，但是，以決策、執(zhí)行、監(jiān)督的不同功能和分權(quán)作用，構(gòu)建上下級政府和部門之間相互協(xié)調(diào)、有利制約的職權(quán)關(guān)系，建立適度的分權(quán)管理體制，是理順關(guān)系的新思路。逐步實現(xiàn)行政決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分離，實行政府決策職能的核心化和集中化。通過科學規(guī)范部門職能，按綜合職能設(shè)置政府機構(gòu)，將相同或者相近的職能交由一個行政部門承擔。同時要改革行政執(zhí)行體制，建立綜合執(zhí)行機構(gòu)，推行政府事務綜合管理，將分散到部門的行政權(quán)原則上收歸同級人民政府。改革行政執(zhí)法體制，設(shè)置精干、統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法。

三是以往改革主要依靠行政手段理順關(guān)系，這種軟約束實踐證明是行不通的，我們還沒有充分認識到權(quán)限劃分與利益分配的必然聯(lián)系，理順權(quán)力關(guān)系，其實質(zhì)就是權(quán)力和利益的再調(diào)整，這項工作僅靠行政手段是遠遠不夠的，必須通過法治手段加以解決。因此，制定機構(gòu)編制法，加強機構(gòu)改革的法制化建設(shè)，就成為推進機構(gòu)改革的基本前提。

三、機構(gòu)改革的永恒主題是推動政府創(chuàng)新

所謂政府創(chuàng)新就是探索行政體制和機構(gòu)改革的新方法、新模式，以適應新環(huán)境的變化和新任務的挑戰(zhàn)。政府創(chuàng)新在內(nèi)涵上主要體現(xiàn)為理論層面上的政府創(chuàng)新，體制層面上的政府創(chuàng)新和技術(shù)層面的政府創(chuàng)新。歷次改革都不同程度地推進了政府創(chuàng)新，對建立新型的公共行政體制發(fā)揮了重要的作用。

首先，在理論創(chuàng)新上，從不斷深化認識政府與市場、政府與社會的關(guān)系上，提出了構(gòu)建公共服務型政府的新理念。構(gòu)建服務型政府的過程就是實現(xiàn)以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)由政府本位、官本位體制向社會本位、民本位體制轉(zhuǎn)變。在服務型政府價值理念的指導下，政府的轉(zhuǎn)型是一種必然的目標選擇，在近幾年的改革中，人們已經(jīng)形成了改革價值取向的共識：即從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變；從權(quán)力政府向責任政府轉(zhuǎn)變；從封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變；從管制政府向法治政府轉(zhuǎn)變。

其次，在體制創(chuàng)新上，它體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和功能上政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。在前幾次改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央提出了我國行政體制創(chuàng)新的目標是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求，以建設(shè)服務型政府為主題，以轉(zhuǎn)變政府職能和推行依法行政為重點，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。使各級政府優(yōu)質(zhì)高效地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，滿足社會的公共需求。如為規(guī)范政府行為，深化了行政審批制度的改革和行政投資體制改革；為強化

社會管理和公共服務職能，各級政府建立健全各種應急突發(fā)事件機制，提高了政府應對公共危機的能力。

再次，在技術(shù)創(chuàng)新上，提出了通過改進管理方式，推進電子政務來提高行政效率，降低行政成本。電子政務是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響首先表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡機構(gòu)和人員，降低管理成本。其次，這種新的生產(chǎn)力工具的使用將不斷改變政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務流程。而這種從管理工具的創(chuàng)新到管理結(jié)構(gòu)到管理方式的變革，將極大的改變現(xiàn)有政府的管理觀念，最終將不可避免地建構(gòu)出適合信息時代社會發(fā)展所需要的政府組織形態(tài)。實施電子政務不僅能夠提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推進廉政、勤政建設(shè)，使政府利用信息化手段更好地為公眾服務，更為重要的是，這場由新的管理手段所帶來的管理方式上的革命將最終改變我們久已習慣的政府管理環(huán)境，引導我們逐步走向一個全新的政府管理世界。電子政務是“三分技術(shù)，七分管理”，從本質(zhì)上來說，電子政務是一場政府管理方式的革命。要把提高行政效率，降低行政成本建立在政府先進生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，建立在管理方式的創(chuàng)新基礎(chǔ)上。而不是單純?yōu)榱颂岣咝姓识岣咝姓剩瑔渭兊貫榻档托姓杀径档托姓杀?，只有這樣，才能從根本上提高政府的現(xiàn)代化水平，真正建立適合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步需要的“廉價、高效”的政府。

概括起來，我國五次機構(gòu)改革的實踐，積累了五條寶貴的經(jīng)驗：一是堅持以適應社會主義市場經(jīng)濟體制為改革的目標，把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的關(guān)鍵；二是堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為行政改革的重要任務；三是堅持積極穩(wěn)妥的方針，既審時度勢，把握時機，堅定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進改革；四是堅持機構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)；五是堅持統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責，分步實施，從實際出發(fā)，因地制宜地進行改革。經(jīng)過二十多年的探索和努力，一個適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求的服務型的公共行政體制正在形成。

第四篇：從美的角度談作文教學

從美的角度談作文教學

衡陽市五中 王培霖

愛美是人的天性。從搖籃曲中露出甜美笑靨的嬰兒到“釣勝于魚”的老翁；從古代的“鋤者忘其鋤”的農(nóng)夫，到維納斯像前的學生，都足以證明：欣賞美伴同每一個人，并且貫穿人類社會的始終。隨著人類社會的發(fā)展，人類對美的追求越來越強烈。美，像磁石般地吸引著每一個人。因此把美移入作文教學之中，并使其發(fā)揮效力，實為作文教學之良策。

如何將美移入教學？形象地說教師首先為學生開辟美的樂園，讓學生認識美；再將學生帶入美的樂園、美的王國，使學生感受美；最后指導學生用觀察到的美的材料建造美的殿堂。具體做法如下：

一、引導學生發(fā)現(xiàn)美、挖掘美

高中生的年齡特點決定他們對美的認識的片面性，他們的頭腦中只有具體可感的表面美的形象。例如他們只欣賞鮮花而否定枯葉；只贊美樂曲的悠揚，卻忽略了勞動號子的雄壯；只崇拜明星的瀟灑大方，卻無視農(nóng)民的淳樸善良。法國雕塑家羅丹說過：“美到處都有，對于我們的眼睛，不是缺少美，而是缺少對美的發(fā)現(xiàn)?！笨梢哉f，美無時不有，美無處不在。

1、引導學生捕捉視野中的美 ——多看。

生活中只要你留心視覺中接觸的萬物都會給人以美感。把學生帶出教室，盡收眼底的都是美。延伸的柏油路，給人的是線條美；起伏的山峰，給人的是參差美；軍營中的方陣是一種整齊美；藍天中的白云，又是一種襯托美；街心雕塑，那是一種形象美；金秋的田野，是一種色彩美；飛奔的車輛讓人領(lǐng)悟到流動美；新建的大廈又會感到一種變化美；更讓人目不暇接的是一幅幅生活圖景，給人的是耐人尋味的意境美。

面對眾多的美，有的易于發(fā)現(xiàn)，有的不易發(fā)現(xiàn)。教者就應引導學生挖掘美。其方法是多角度分析觀察事物，尋覓有價值、有意義的方面。例如：對于秋天的片片落葉，這種美就不易被發(fā)現(xiàn)，許多學生認為它只會給人帶來凄涼的感覺，沒有美可言。引導學生看片片落葉，學生終于發(fā)現(xiàn)了秋風中飛旋的落葉會給人一種流動美、參差美，再深入看，落地 一瞬間，又發(fā)現(xiàn)了一種悲壯美。堆于根部做肥料的落葉，更深一點說又有一種奉獻美。在發(fā)現(xiàn)美、挖掘美的基礎(chǔ)上再展開豐富的想象，收到了實效。

例如教師引導學生觀察秋天的天空，學生發(fā)現(xiàn)了這是一種襯托美。在此基礎(chǔ)上挖掘想象，于是寫出了一篇優(yōu)美的小短文：“天空經(jīng)過自然之神的凈化，澄清凈潔，不染一絲塵埃。如清澈的碧湖。云呢？無一點雜色，像出水的白荷皎皎無暇，藍白輝映，天空變得多彩多姿。這是一種高遠的心境，無瑕的境態(tài)?！逼綍r學生視而不見的景物不僅顯示出了“烘云托月”的襯托美，而且挖掘出了高遠無瑕的意境美?？傊?，無論你的視野落到哪里，只要你細細體味、揣摩，都會讓人美不勝收。

2、盡收聽覺中的美——多聽。

習習微風，給人帶來柔和的靜美；陣陣濤聲，給人帶來深厚的動美；洶涌的海潮送給人雄壯美；齊鳴的天籟，讓人領(lǐng)略交響美。俄國著名作家車爾尼雪夫斯基說過：“美是生活，而生活就應該是多彩的。”總之，只要你走進生活，美都會向你襲來。有時，只是由于人們不肯動一動自己的感官，致使美的東西在他們眼前溜走。因此引導學生多聽一聽自然界的音響；聽一聽街談巷議；聽一聽國內(nèi)外的重大新聞；聽一聽社會的呼聲……讓學生從中發(fā)現(xiàn)美，使學生熱愛自然，熱愛生活。從而靠大自然的魅力、靠生活中豐富多彩的圖景的吸引力，激發(fā)學生的寫作熱情和欲望。

二、啟發(fā)學生品味美、感受美——多想

生活中不是缺少美，而是缺少細細體味，缺少感受美的能力。其實，大千世界，萬物都以不同的形態(tài)、不同的方式呈現(xiàn)美。鮮花給人的是外在的美，無論從形態(tài)、色彩、氣味都會給人美感。樹根也許從外表上無法尋到可取之處，但細細體味：它在泥土中不斷深入延伸，默默地源源不斷地將吸收來的水分、養(yǎng)分送給干、枝、葉、皮，這又是一種內(nèi)在的美。由此聯(lián)想到一種精神、一種品質(zhì)。對于一些不易發(fā)現(xiàn)的美的事物，教師應啟發(fā)學生品味、感受。例如走在馬路上，踏著唰唰作響的石子，教師讓學生感受一下腳下，比較一下土路，拾起一塊石子觀察它的外表，品味其內(nèi)涵……于是學生寫道：“有人贊美路的平坦，卻無視于鋪路石的奉獻。鋪路石，沒有雨花石光潔的外表，更沒有色彩斑斕的花紋，也許從未有人把它拾起過，也不曾有人打量過它。而它卻總在千萬人的腳下滾動，為的是成千上萬過路人的坦然……”此文挖掘到鋪路石豐富的內(nèi)涵，真正感受到了它的內(nèi)在美。一位農(nóng)村的學生家長來為學生送錢，這可以說是平凡小事，教師應引導學生觀察體味，從中感受到這一情景是多種美的結(jié)合。農(nóng)民樸素的衣著，是一種樸素美；無華的語言是濃郁的鄉(xiāng)音美。尤其是家長那眼神所流露出的是慈愛與期望交織的美；手中握著的皺巴巴的五元錢——分量很重，那是汗水浸泡過的，簡單的動作創(chuàng)造出了一種充滿父子之情的意境美。

多想建立在多看、多聽基礎(chǔ)上。教師應多帶學生走出課堂。“外面的世界很精彩”，讓學生到大自然中去領(lǐng)略美、感受美。春天讓學生沐浴著春風，感受一下微風撫慰的感覺，接受暖融融陽光的照射。瞑目靜享，感受如何？（教師啟發(fā)）學生說出此時的感覺。睜眼眺望，教師用優(yōu)美的語言引導學生入境：“同學們！我們周圍有探頭張望的小草，有睡眼惺松的楊芽，有嬌羞欲語的花蕾，有隨風搖擺的絲絳——”然后觀察學生是否悄焉動容。再讓學生聽一下潺潺的流水和鳥的鳴叫，悠揚的柳笛，咀嚼一下每一種聲音的韻味，遠的，近的，宏大的，細切的，展開合理的想象。“人非草木，孰能無情”，在這種美的感化下，學生便能迸發(fā)出一種寫作的激情，同時把體味美、感受美變成一種自覺行動。

多舉辦些小型的第二課堂活動。下工廠，去農(nóng)村，參加勞動，讓學生體會收獲美、成功美。夏令營活動，讓他們在訪名山、覓古跡的活動中，感受到祖國的面貌美，了解中國的悠久歷史、燦爛文化。多深入社會生活，參加節(jié)日慶典，學 生在不同內(nèi)容的節(jié)目里積累各方面的素材。

通過各種活動，學生展開豐富的想象，恰當?shù)穆?lián)想，發(fā)現(xiàn)了美，挖掘了美，同時也品味到了美，從而把盡收眼底的自然美、各種活動中的生活美、勞動中獲得的成功美，全部收入“材料倉庫”。

三、指導學生描繪美、建造美——多寫

生活中我們發(fā)現(xiàn)一個簡單的音符，一組平庸無奇平行線，可是經(jīng)過作曲家的排列組合，變成了婉轉(zhuǎn)動聽的旋律；一些普通的畫筆、顏料、紙張，經(jīng)過畫家的調(diào)和勾勒，變成了氣象萬千的畫卷；舉手投足，平常之舉。但經(jīng)過舞蹈家的屈伸舒展，變成了儀態(tài)婀娜的舞姿……這些都足以證明美是創(chuàng)造出來的。因此教師同樣能指導學生用普通的漢字，創(chuàng)造出優(yōu)美感人的文章來。

美是創(chuàng)造出來的，而創(chuàng)造美的方法是藝術(shù)。眾所周知，一個小品能使人捧腹大笑；一場悲劇又能讓人涕淚交加；一支優(yōu)美的樂曲會牽動你樂感神經(jīng)令你陶然欲醉；一幅多彩的畫卷，會吸引你的視線令你置身畫中，流連忘返……產(chǎn)生如此效果都源于藝術(shù)。藝術(shù)的力量是無窮的。因此教師應指導學生把獲得的材料整理成文章。掌握寫作藝術(shù)并非易事，這就要求學生多寫。在練筆過程中，逐漸揣摩怎樣表達更好，怎樣表達更生動感人。教師應指導學生在“新”“巧”“活”這三個字上下功夫，即材料要新，構(gòu)思要巧，手法要活。

首先要求學生練筆。學生在生活中發(fā)現(xiàn)了美，感受到美，就好拿起筆來去描繪它。正如劉勰指出的“夫綴文者，情動而辭發(fā)。”學生不斷從生活中捕捉“靈感”，每個學生都從不同角度去攝取自己愿意寫的題材。隨著生活的變化，學生觀察點也在變，因此新的材料會源源不斷地從練筆的渠道涌來。學生寫作也就不愁“無米下鍋”了。

其次要求學生列寫作提綱。如果說練筆的過程是從美的王國取材的過程。那么列寫作提綱的過程就是為美的殿堂設(shè)計藍圖的過程。這也是建造美的關(guān)鍵。要設(shè)計好圖案，在于采眾家之長，即多寫閱讀提要。天長日久寫作思路通了，構(gòu)思便做到了巧。

再次，不斷訓練學生遣詞造句的能力，要求做到語言美。練習用多種修辭去描繪事物；練習不同的手法去反映事物；練習用不同的表達方式去表達情感。這就像用各種美的圖案來裝飾那美的殿堂，從而使之溢彩流光一樣。

第五篇：從傳播學角度淺析《新聞三家談》

從傳播學角度淺析《新聞三家談》

張玲

2009年9月，山東衛(wèi)視公共頻道推出了省級地面頻道第一個專家點評類節(jié)目——《新聞三家談》，秉承著“新聞之道，民生為先”的理念，《新聞三家談》這樣一檔電視讀報節(jié)目以其獨有的特色贏得了廣泛的受眾，在開播幾個月的時間里取得了小小的成功，是不無原因的。

一、《新聞三家談》體現(xiàn)了民生新聞的傳播學本質(zhì)——受眾本位的理念

受眾本位思想的出現(xiàn)，使得傳播者重新審視受眾的地位及其信息需求并開始真正從受眾的視角出發(fā)制作新聞。早期的“魔彈論”早已不適應整個新聞傳播事業(yè)，以美國大選為研究對象的“伊里調(diào)查”發(fā)現(xiàn)受眾對他所接受的信息并非像“魔彈論”形容的那樣“應聲而倒”而是對所接受的信息驚醒選擇性接觸、認知、理解和記憶?！叭藗冞x擇性找出與他們已有態(tài)度和信念一致的信息并避免與其觀念不一致的信息”1。并且，“使用與滿足”理論把受眾看作是有著特定需求的個人，基于特定的需求動機來使用媒體，也就是說，受眾在接受信息時并非是漫無目的的，他們有自己的信息需求并因此產(chǎn)生了使用媒體的動機，這種動機使其主動的使用或利用媒體達到自己的目的。因此，基于上述理論與實踐我們可以得知，只有了解受眾，關(guān)注受眾，貼近受眾我們的傳播才有可能收到良好的效果?！缎侣勅艺劇芬云淦矫竦淖藨B(tài)恰到好處的“迎合”了受眾，這是其取得成功的一大法寶。

首先，受眾具有求知求趣心理?！缎侣勅艺劇吩诙潭贪雮€小時的時間內(nèi)整合各家報紙的新聞信息和新聞觀點，對海量的信息進行有序的整理、篩選，在信息爆炸的今天，無不滿足了受眾在短時間內(nèi)有效的獲悉天下風云變幻的心理需求。馬斯洛的需求理論指出，人們在基本的心理需求得到滿足后就會出現(xiàn)交往、娛樂、歸屬等需求，求趣的心理是人人都有的，這一需求也源于受眾緩解緊張焦慮的深層精神需求?！案缓老嘤H派對”、“牛司機邊開公交邊看書”等等的這些 社會民生新聞不僅給受眾帶來了娛樂，莞爾一笑的同時也給其帶來的深層的思考。因此不論是求知還是求趣，這種貼近性、親切感使得《新聞三家談》受到觀眾的一致好評，這是《新聞三家談》所追求的，也是其受眾本位思想的良好體現(xiàn)。其次，從大眾傳播學的社會功能來看大眾傳播具有工具性和消遣性?！缎侣勅艺劇穭t很好的的履行了其作為大眾傳播媒介的這兩大功能。《新聞三家談》由“睿頭條”、“聞天下”、“三家博論”、“三家深談”等幾個板塊組成，每一個板塊都選取了與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的報紙信息播報的同時加入相應的評論，對1 《對媒體效果的理解與誤解》【美】麥克勞 張國良主編：《20世紀傳播學經(jīng)典文本》復旦大學出版社

資訊進行了良好的整合，拓展了觀眾的視野，主持人嬉笑怒罵的或幽默或諷刺的語氣帶給人們的不僅是對視一笑，更重要的引起更深的思考。傳播知識和消遣娛樂兩不誤，這不是受眾的需求嗎？不是《新聞三家談》受眾本位理念的很好的體現(xiàn)嗎？

二、《新聞三家談》是媒介之間相互融合的優(yōu)良產(chǎn)物

《新聞三家談》是一檔電視讀報類節(jié)目，是電視與報紙兩大媒體互相融合的產(chǎn)物，這一形式突破了影像信息傳播新聞事件的局限，因為文字表達較之影像傳播要求低，表達的內(nèi)容相對廣泛，報紙與電視的融合在內(nèi)容上恰好彌補了一般的電視節(jié)目的局限性，使電視表達了更多以前不能表達的內(nèi)容。電視與報紙有著不同的受眾，但是像《新聞三家談》這樣的新聞讀報節(jié)目，雖然主要是傳遞報紙信息但由于大多采用“讀”的方式，這使得電視在獲得原有受眾的同時有可能吸引一部分報紙讀者，從而獲得了更多的受眾。

電視與報紙的融合是一種雙贏。對于電視而言，節(jié)約了成本也豐富了信息源、信息量和節(jié)目形態(tài)；對報紙而言則有利于拓展其新聞的“覆蓋面”，提高知名度，擴大影響力。對二者而言則都相應的擴大了受眾面。《新聞三家談》通過對新聞報道的解讀，告訴了觀眾發(fā)生了什么，對新聞評論的播報與闡釋，幫助讀者分析新聞，引導讀者看新聞。對信息的有效整合利用，以大眾化的形式將新聞進行重新梳理并傳從給受眾。

需要指出的是《新聞三家談》不同于一般的新聞讀報類節(jié)目，它并非是對報紙的簡單“拿來”，而是在“拿來”的同時對其進行加工制作，這不僅是信息的深化也是對信息的再次把關(guān)，在“厚報”時代的今天，在快節(jié)奏的社會生活狀態(tài)下是是非常受觀眾歡迎的。

三、《新聞三家談》自身的制作獨具特色

新穎的電視節(jié)目，通俗的事件，辛辣的教授觀點，全新的三維數(shù)字背景，鏡頭景別上大量使用雙視窗這一系列的特點使得《新聞三家談》在播出伊始便收到了好的反響，收視率居高不下，得到觀眾的普遍認可。下面從以下三個方面具體來看。

1、電視化傳播，節(jié)目內(nèi)容與形式通俗

心理學研究表明，從記憶效果看，聽到的信息能記住20%，看到的信息能記住30%，邊看邊聽的信息能記住50%之多。報紙是平面?zhèn)鞑サ?，讀者無法傾注視聽感受，報紙通過電視傳播就增加了視覺、聽覺特征，調(diào)動了觀眾的多感官參與，變得直觀而生動。《新聞三家談》采用的這種電視讀報形式避免了個人讀報時的單調(diào)，整個節(jié)目分為“睿頭條”、“聞天下”、“三家博論”

等幾大板塊，選擇重要而受眾又普遍關(guān)注的新聞進行摘讀并了加入了多方的評論，有時還加入主持人的辛辣的個人觀點。這不僅有別于個人默不作聲的閱讀，而且這種述評結(jié)合的方式既交代了事件的來龍去脈，前因后果，加深受眾對新聞背景的了解又表明立場，在一定程度上還揭露了事件的本質(zhì)，引發(fā)觀眾的思考。

2、個性化、獨特化的主持人團隊

《新聞三家談》的三位主持人不同于其他新聞節(jié)目的主持人，他們并非專業(yè)的主持人，也沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓，他們都是來在高校新聞專業(yè)的教授?？梢哉f，王曉舒、常慶、任者春三位教授獨特的人格魅力，睿智的頭腦和個性化的點評語言不失為《新聞三家談》的一道亮麗的風景線。他們把嚴肅的報道內(nèi)容和深刻的理解分析深入淺出的加以表達，把高深的問題平民化、口語化，把 “讀報” 與“聊報”、“評報”結(jié)合起來，運用或幽默或諷刺的語言進行評論再加上或搖頭或擺手等肢體動作，與那些沒有感情的“播音腔”和對報紙的照搬照念相比大大增強了節(jié)目的表現(xiàn)力與感染力。他們的點評雖短卻透著智慧，往往一針見血，他們神態(tài)自然，亦莊亦諧，不掩飾，不造作，不矯情，嬉笑怒罵中使讀者了解了新聞的真正內(nèi)涵。

3、節(jié)目編排有序，樣式新穎

《新聞三家談》不像其他的電視讀報節(jié)目那樣在短短十幾分鐘的時間內(nèi)播報數(shù)十條甚至幾十條新聞加評論，一條新聞加評論平均不到一分鐘，評論往往不深刻，淺嘗輒止?！缎侣勅艺劇吩?0分鐘左右的時間里在幾大板塊的囊括下詳細的闡述7-8條新聞，新聞要素齊全，論述深刻。另外，節(jié)目在播出過程中并非一個主持人說到底，而是結(jié)合圖片、視頻、音樂、動畫等多種手法，在視頻中配以不同于主持人聲音的解說，三維的數(shù)字顯示背景屏，解說、視頻和圖片使用大屏幕，極大的提高了觀眾收看的清晰度。這一系列新穎的編排樣式大大的避免了節(jié)目的單調(diào)性，極大的提高了節(jié)目的趣味性與可看性，吸引了受眾的眼球。

綜上所述，《新聞三家談》作為我省省級地面頻道的第一個專家點評類節(jié)目，深刻的闡釋了民生新聞的特質(zhì)，深刻分析受眾心理，在媒介融合的大背景下顯示出來本身獨有的特點，牢牢的抓住了自己的受眾群，在激烈的市場競爭中分到了那么一杯屬于自己的羹，在一定程度上說是成功的。當然《新聞三家談》也存在一些不足與劣勢，譬如說新聞的本土化問題、主持人主觀色彩問題等等，但是這有的是不可避免的，有的是可以在發(fā)展中不斷改進的，如果《新聞三家談》在播出過程中能不插播一些惡俗的廣告會更完美。