第一篇：有關(guān)文化立法

加快文化立法是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的必然選擇

求是雜志

黨的十七屆六中全會(huì)決定指出，要加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場(chǎng)管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平。加快文化立法，是深化文化體制改革，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的必然選擇。

加快文化立法對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)具有重要意義

文化立法是國(guó)家通過(guò)立法方式管理文化領(lǐng)域的事務(wù)，制定有關(guān)文化方面的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章等各種法律規(guī)范的活動(dòng)。加強(qiáng)文化立法，是依法調(diào)整文化領(lǐng)域各種社會(huì)關(guān)系，引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保障公民文化權(quán)利的必然要求。

加快文化立法是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家已制定了一定數(shù)量的有關(guān)文化的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，各地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)也根據(jù)各自的實(shí)際情況，制定了不少地方性法規(guī)和規(guī)章。但也要看到，我國(guó)在文化方面的法律法規(guī)還不健全，與文化體制改革深化和文化事業(yè)不斷發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)還不完全適應(yīng)。加強(qiáng)文化立法，既是依法管理文化事務(wù)、規(guī)范文化市場(chǎng)和文化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)文化事業(yè)健康發(fā)展的迫切需要，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。

加快文化立法是深化文化體制改革的必然要求。推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，必須不斷深化文化體制改革。良好的文化體制應(yīng)當(dāng)是通過(guò)健全的文化立法構(gòu)筑起來(lái)的制度體系。文化立法不僅有助于建立健全規(guī)范化的文化事業(yè)制度與文化產(chǎn)業(yè)制度，促進(jìn)科學(xué)、合理的文化市場(chǎng)格局的形成，引導(dǎo)公益性文化事業(yè)與經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，而且有助于建立和形成科學(xué)的文化市場(chǎng)監(jiān)管制度和管理方式，協(xié)調(diào)各文化主體間的行為關(guān)系，從而引導(dǎo)、保障和促進(jìn)社會(huì)主義文化的全面發(fā)展。

加快文化立法是增強(qiáng)文化自覺(jué)和文化自信的必然要求。加強(qiáng)文化立法，是保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)文化自覺(jué)和文化自信的重要途徑。一方面，能夠?yàn)榇龠M(jìn)社會(huì)各文化主體文化自覺(jué)意識(shí)的培育和文化規(guī)范素養(yǎng)的提升，形成一種法律導(dǎo)向和法律激勵(lì)機(jī)制；另一方面，能夠?yàn)楸Ｗo(hù)和弘揚(yáng)我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化提供堅(jiān)實(shí)的法律制度保障，促進(jìn)我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與國(guó)外優(yōu)秀文化成果交流互動(dòng)，有力提升我國(guó)文化軟實(shí)力，進(jìn)而提升我們的文化自覺(jué)和文化自信。

加快文化立法是推進(jìn)我國(guó)文化法治建設(shè)的必然要求。加快文化立法，有助于規(guī)范文化領(lǐng)域公權(quán)力和保障公民文化權(quán)利，明確公民文化權(quán)利的基本內(nèi)容，規(guī)定公民文化權(quán)利保護(hù)的基本原則，明確國(guó)家機(jī)關(guān)在公民文化權(quán)利保護(hù)方面的職責(zé)，以及履行職責(zé)的程序等，使公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得到有力的法律保障；有助于維護(hù)文化秩序，促進(jìn)文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)文化市場(chǎng)的規(guī)制和引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)公民文化行為的規(guī)范與引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)公民間文化利益的協(xié)調(diào)，為公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供良好的制度平臺(tái)。

加快文化立法是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面發(fā)展的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域都已經(jīng)形成較為成熟的法律制度，社會(huì)領(lǐng)域立法也日漸發(fā)展。經(jīng)濟(jì)立法、政治立法、社會(huì)立法的發(fā)展，極大地促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的發(fā)展。加強(qiáng)文化立法，使經(jīng)濟(jì)立法、政治立法、文化立法、社會(huì)立法全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。

加快文化領(lǐng)域立法的基本思路與立法框架

在總體思路上，加快文化立法要與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平相適應(yīng)、與社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮相適應(yīng)、與人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求相適應(yīng)、與黨的文化方針政策相適應(yīng)，并與其他法律法規(guī)相配套相銜接。就我國(guó)文化發(fā)展的需要來(lái)說(shuō)，文化立法在框架結(jié)構(gòu)上主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾大部分。

文化基礎(chǔ)立法。文化基礎(chǔ)立法是制定文化法律制度的調(diào)整范圍、立法的基本原則、文化組織設(shè)置、文化行為規(guī)制、文化權(quán)利保護(hù)等法律規(guī)范的活動(dòng)。文化基礎(chǔ)立法有助于文化領(lǐng)域法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。文化包含的內(nèi)容十分豐富，從傳統(tǒng)報(bào)刊到電子媒介，從媒體到文物保護(hù)，從有形物到無(wú)形物等，其調(diào)整的方式、原則、標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在較大差異?；谖幕I(lǐng)域法律規(guī)范的豐富性及法律關(guān)系的復(fù)雜性，制定文化基礎(chǔ)法宜粗不宜細(xì)，但需要明確規(guī)定文化領(lǐng)域基本的運(yùn)行原則和規(guī)則，統(tǒng)一規(guī)范文化領(lǐng)域的各種法律規(guī)定并進(jìn)行一定程度的整合。

文化事業(yè)立法。文化事業(yè)立法是制定調(diào)整文化事業(yè)領(lǐng)域的各種社會(huì)關(guān)系，規(guī)范和促進(jìn)文化事業(yè)組織發(fā)展的各種規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。十七屆六中全會(huì)關(guān)于我國(guó)文化事業(yè)到2020年的發(fā)展目標(biāo)是：文化事業(yè)全面繁榮，覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系基本建立，努力實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化。文化事業(yè)的發(fā)展要服從和服務(wù)于全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷完善以民族文化為主體、吸收外來(lái)有益文化、推動(dòng)中華文化走向世界的文化開(kāi)放格局?，F(xiàn)階段，應(yīng)加快制定公共圖書(shū)館法、公共文化設(shè)施法、博物館法等法律法規(guī)。

文化產(chǎn)業(yè)立法。文化產(chǎn)業(yè)立法是制定調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的活動(dòng)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)在注重文化立法社會(huì)效益的同時(shí)，注重文化立法的經(jīng)濟(jì)效益，使文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，全面促進(jìn)我國(guó)文化事業(yè)的發(fā)展。目前，應(yīng)加快制定文化產(chǎn)業(yè)振興法、演出法、電影法、廣播電視法、文化市場(chǎng)管理法、文化企業(yè)法、旅游法、互聯(lián)網(wǎng)法等文化產(chǎn)業(yè)方面的法律法規(guī)，盡快推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)制度的形成。

文化權(quán)利立法。文化權(quán)利立法是制定有關(guān)公民、特定公民群體文化權(quán)利保護(hù)的法律規(guī)范的活動(dòng)。文化立法應(yīng)側(cè)重于保護(hù)公民的文化權(quán)利，合理界定文化管理部門(mén)的職能職責(zé)和管理權(quán)限。如果說(shuō)文化事業(yè)立法、文化產(chǎn)業(yè)立法是以組織為基本主體，那么文化權(quán)利立法則是以公民個(gè)體或公民群體為基本主體，其主要強(qiáng)調(diào)對(duì)公民重要的文化權(quán)利提供專門(mén)的法律保護(hù)。我國(guó)當(dāng)前需要抓緊制定的文化權(quán)利保護(hù)方面的法律法規(guī)主要應(yīng)包括少數(shù)民族文化權(quán)利保障法、文藝創(chuàng)作權(quán)利保障法等。

文化立法的法律框架必須依托相應(yīng)的制度才能得以落實(shí)。當(dāng)前亟待建立和完善三大制度：文化管理領(lǐng)域的行政協(xié)商制度、新興網(wǎng)絡(luò)文化領(lǐng)域的規(guī)范性引導(dǎo)性制度、文化激勵(lì)制度。

（作者：武漢大學(xué)教授）

加強(qiáng)文化立法 促進(jìn)文化發(fā)展

文化是民族的靈魂，是綜合國(guó)力的重要標(biāo)志，是凝聚與激勵(lì)全國(guó)各族人民建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的偉大國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族全面振興的重要力量。大力發(fā)展文化事業(yè)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。加強(qiáng)文化法制建設(shè)，是文化發(fā)展的必要 保障。

一、充分認(rèn)識(shí)文化立法對(duì)文化發(fā)展的重要作用。

文化立法在文化建設(shè)中具有不可替代的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）文化立法可以將我們黨關(guān)于文化工作的路線、方針、政策上升為國(guó)家意志，成為人們普遍的行為規(guī)范，堅(jiān)持先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)中形成的一系列關(guān)于文化工作的路線、方針、政策，是我們工作的指南。在新的歷史時(shí)期，我們要堅(jiān)持和鞏固馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，用“三個(gè)代表”要求統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)主義文化建設(shè)。文化立法工作的宗旨，就是將這些路線、方針、政策轉(zhuǎn)化為具有穩(wěn)定性和可操作性的行為規(guī)范，并落實(shí)到文化工作的各個(gè)領(lǐng)域。

（二）文化立法可以促進(jìn)文化體制改革，解放和發(fā)展文化藝術(shù)生產(chǎn)力。深化文化體制改革，是以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央在科學(xué)判斷國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，全面把握當(dāng)今世界文化發(fā)展趨勢(shì)，深刻分析我國(guó)基本國(guó)情和戰(zhàn)略任務(wù)的基礎(chǔ)上做出的關(guān)系全局的重大戰(zhàn)略決策。各地在改革實(shí)踐中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，有力地促進(jìn)了文化事業(yè)的繁榮發(fā)展。文化立法可以通過(guò)法律的形式，對(duì)那些被實(shí)踐證明為行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)予以肯定，以保證改革的深入進(jìn)行，不斷解放和發(fā)展文化藝術(shù)生產(chǎn)力。我國(guó)文化市場(chǎng)的迅猛發(fā)展和文化產(chǎn)業(yè)的逐步壯大，都有力地證明了這一點(diǎn)。

（三）文化立法可以保障公民基本文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。文化立法的根本目的，是實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的基本文化權(quán)利，包括文化創(chuàng)造的權(quán)利和文化消費(fèi)的權(quán)利。這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在諸如公共文化設(shè)施建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等許多方面，又要求政府部門(mén)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，主動(dòng)克服市場(chǎng)缺陷，這些都離不開(kāi)文化立法的有力保障。

（四）文化立法可以促進(jìn)中外文化交流，增強(qiáng)中華文化在世界范圍的影響力，為人類(lèi)社會(huì)的共同進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，中外文化交流活動(dòng)日趨頻繁，交流形式也日趨多樣化。健全的文化法律法規(guī)將保證這種交流的科學(xué)性和有序性，使中華文化既能保持鮮明的中國(guó)氣派，又能不斷吸收外國(guó)文化的有益成果，在國(guó)際交往中發(fā)揮獨(dú)特作用，從而更好地為黨和國(guó)家的外交大局服務(wù)。

二、我國(guó)文化立法的基本情況

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十五大提出的依法治國(guó)方略深入貫徹以來(lái)，我國(guó)的法制建設(shè)成就顯著，立法的數(shù)量和質(zhì)量都有了明顯的提高，法律規(guī)范基本覆蓋了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的主要方面，文化立法也取得了較大的進(jìn)展。在文化領(lǐng)域，文化部制定了《文化立法綱要》，提出了文化法規(guī)體系建設(shè)的目標(biāo)，涵蓋了從憲法、其它基本法中所包含的文化法規(guī)條款到文化基本法、文化專門(mén)法、國(guó)務(wù)院條例及其它地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和法規(guī)性文件，力求建立科學(xué)合理、層次分明、配套完善的，以保障實(shí)現(xiàn)公民的基本文化權(quán)利為主線的中國(guó)特色社會(huì)主義文化法規(guī)體系。近幾年來(lái)，文化立法的步伐大大加快，相繼頒布了一批文化法規(guī)和規(guī)章，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、《圖書(shū)館法》的起草工作有了較大進(jìn)展，《公共文化設(shè)施條例》已經(jīng)國(guó)務(wù)院通過(guò)?？梢哉f(shuō)，基本建立起以行政法規(guī)為骨干，以行政規(guī)章和地方性法規(guī)為補(bǔ)充的法規(guī)體系，在管理方式上，基本實(shí)現(xiàn)了主要依靠政策向政策和法規(guī)并重的轉(zhuǎn)變。到目前為止，就國(guó)務(wù)院賦予文化部職能范圍之內(nèi)的文化，包括文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、文化市場(chǎng)、社會(huì)文化事業(yè)、圖書(shū)館事業(yè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)和對(duì)外及港澳臺(tái)文化交流幾個(gè)大的方面而言，國(guó)家法律層面專門(mén)法有一部，就是1982年制定，2002 年修改后重新頒布的《文物保護(hù)法》。《著作權(quán)法》與文化事業(yè)關(guān)系密切，但嚴(yán)格意義上是一部民事法。國(guó)務(wù)院制定的文行政法規(guī)有10 余件，調(diào)整的范圍主要涵蓋文化市場(chǎng)管理（演出、音像、娛樂(lè)、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)）、對(duì)外文化交流、文物保護(hù)等領(lǐng)域，它們是《古遺址古墓葬調(diào)查發(fā)掘暫行管理辦法》、《文物特許出口管理試行辦法》、《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《考古涉外工作管理辦法》、《文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》、《音像制品管理?xiàng)l例》、《文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)征收管理暫行辦法》、《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》、《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《公共文化體育設(shè)施條例》。其他領(lǐng)域如藝術(shù)創(chuàng)作、公益文化、社會(huì)文化等，主要靠政策和文化部發(fā)布的部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范和調(diào)整，自1993 年以來(lái)，文化部依據(jù)憲法、法律和法規(guī)，共制定部門(mén)規(guī)章20 余件、規(guī)范性文件130 余件。此外，全國(guó)31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共有90 余件，有些地方性法規(guī)還填補(bǔ)了該領(lǐng)域的空白，如《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》、《湖北省公共圖書(shū)館條例》、《北京市圖書(shū)館條例》、《北京市博物館條例》等。

總體上看，文化立法相對(duì)于國(guó)家的整個(gè)法制建設(shè)來(lái)說(shuō)，步伐緩慢。這種狀況，首先，與發(fā)展文化事業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的要求不相適應(yīng)；文化發(fā)展和藝術(shù)繁榮與法制建設(shè)是相伴而行的，精神文明建設(shè)離不開(kāi)法律的保障。第二，與實(shí)行依法治國(guó)方略的要求不相適應(yīng)；依法治國(guó)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，根本的是切實(shí)做到依法行政，這是貫徹依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容和必然要求，是政府正確行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則。有法可依是依法行政的重要條件。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，文化行政管理主要通過(guò)法律、法規(guī)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門(mén)，在貫徹依法治國(guó)的方略的進(jìn)程中，我們深感有法可依的重要性和緊迫性。第三，與構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)不相適應(yīng)。早在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，李鵬同志在工作報(bào)告指出“經(jīng)過(guò)不懈努力，構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的各個(gè)法律部門(mén)已經(jīng)齊全，每個(gè)法律部門(mén)中主要的法律已經(jīng)基本制定出來(lái)，加上國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成?！边@里用了“基本”“初步”的限定詞，在一定程度上，就是考慮了文化立法相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)。加快文化立法的步伐，對(duì)完善我國(guó)法律體系來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)是刻不容緩。

三、文化立法面臨的主要問(wèn)題

（一）文化法制理論研究薄弱，缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的立法指導(dǎo)。對(duì)于文化工作的哪些領(lǐng)域需要法律調(diào)整、哪些領(lǐng)域需要政策指導(dǎo)，存在不同認(rèn)識(shí)。立法工作存在一定的盲目性和被動(dòng)性，部門(mén)立法、經(jīng)驗(yàn)立法現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（二）文化立法數(shù)量明顯不足，文化法律法規(guī)尚未形成較完備的體系。如前所述，現(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)的文化法律、法規(guī)主要集中在文物保護(hù)和文化市場(chǎng)管理方面，不僅缺乏文化事業(yè)的綱領(lǐng)性法律，而且在文化事業(yè)的許多重要領(lǐng)域，如社會(huì)文化、專業(yè)文藝、文化產(chǎn)業(yè)、對(duì)外文化流等方面，還沒(méi)有根本解決無(wú)法可依的問(wèn)題。

（三）文化立法效力層次較低。從當(dāng)前的文化立法來(lái)看，法律、行政法規(guī)過(guò)少，大部分是行政規(guī)章、地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件，效力層次偏低。直接關(guān)系到實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)利，本應(yīng)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法予以規(guī)范的事項(xiàng)，現(xiàn)在還主要依靠行政法規(guī)甚至大量的行政規(guī)章和地方性法規(guī)來(lái)調(diào)整。這種情況不僅使文化工作處于低效管理的狀態(tài)，而且與《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限劃分不相適應(yīng)。

（四）文化立法的內(nèi)容不適應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的需要。具體表現(xiàn)在：

1、由于我國(guó)現(xiàn)行文化管理體制是一種部門(mén)分割狀態(tài)，立法上不可避免地帶有部門(mén)利益傾向，職能交叉，多頭管理，看似嚴(yán)格，實(shí)則松懈。

2、現(xiàn)行文化立法所確立的法律制度帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，不適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)全球化的要求。

3、立法缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)和群眾參與，內(nèi)容上偏重管理和規(guī)范，沒(méi)有充分體現(xiàn)法律在保障公民實(shí)現(xiàn)文化權(quán)利方面的重要功能。

（五）立法效率較低。一方面，分部門(mén)、分級(jí)管理的文化體制，使得每一個(gè)立法項(xiàng)目都需要在各部門(mén)之間多方協(xié)調(diào)，久拖不決；另一方面，中央層面立法資源稀缺，戰(zhàn)線長(zhǎng)，任務(wù)重，人手少，某些文化方面的法律法規(guī)也確實(shí)難以納入立法計(jì)劃。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)文化立法工作

令人鼓舞的是，包括文化立法在內(nèi)的社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的立法活動(dòng)，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，這時(shí)加強(qiáng)文化立法的良好機(jī)遇。根據(jù)近年來(lái)文化立法的理論探索和立法實(shí)踐，我們認(rèn)為，進(jìn)一步加強(qiáng)文化立法，需要把握好以下幾個(gè)方面的工作：

第一，文化立法要以鄧小平理論、三個(gè)代表重要思想為指導(dǎo)，反映文化事業(yè)發(fā)展的規(guī)律。馬克思說(shuō)：“法律只有在自由的無(wú)意識(shí)的自然規(guī)律變?yōu)橛幸庾R(shí)的國(guó)家法律時(shí)才起真正法律的作用。”他還說(shuō)“立法者應(yīng)把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在制造法律。不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律中?！边@就是說(shuō)，法律只有反映事物發(fā)展的規(guī)律，才能推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和事業(yè)發(fā)展。文化發(fā)展的規(guī)律性需要我們?nèi)ゲ粩嗟奶剿?，?duì)我們?cè)趯?shí)踐中認(rèn)識(shí)到的規(guī)律性現(xiàn)象，要融入到文化立法當(dāng)中去。比如說(shuō)，文化是精神創(chuàng)造的成果，精神創(chuàng)造特別需要發(fā)揮個(gè)人的創(chuàng)造精神，所以，立法要保障和尊重創(chuàng)造自由。又比如，公益文化是提高民族素質(zhì)，維護(hù)公民平等享受文化成果的重要條件。公益文化的發(fā)展不能簡(jiǎn)單地依靠市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，而需要國(guó)家和社會(huì)的扶持。又比如，文化遺產(chǎn)是不可再生的資源和財(cái)富，如何加以保護(hù)，也有內(nèi)在的規(guī)律?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，在立法工作中，要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。一是將立足點(diǎn)從保護(hù)部門(mén)利益轉(zhuǎn)變到保障實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)利上來(lái)，這些文化權(quán)利包括文化生活參與權(quán)、公共文化消費(fèi)權(quán)、文化創(chuàng)造權(quán)和文化成果保護(hù)權(quán)等；二是將立法的重點(diǎn)從便于行政管理轉(zhuǎn)變到促進(jìn)文化發(fā)展和藝術(shù)繁榮上來(lái)，不是一味地強(qiáng)化行政權(quán)力，而是保證行政權(quán)力的運(yùn)用有利于各項(xiàng)文化事業(yè)的發(fā)展。從這樣的前提出發(fā)，充分研究黨在文化各個(gè)領(lǐng)域的路線、方針、政策，把長(zhǎng)期行之有效的方針政策通過(guò)立法程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。這是文化立法的宗旨所在。文化立法不僅指文化領(lǐng)域行政管理方面的立法，而且包括發(fā)展公共文化事業(yè)、保障公民政治文化權(quán)利保護(hù)國(guó)家文化主權(quán)和文化遺產(chǎn)等方面的立法。要積極研究制定這些方面的基本法律和專門(mén)法律，在文化各領(lǐng)域中建立起基本法律規(guī)范。

第二，加強(qiáng)對(duì)文化法律體系框架的研究。法律體系是一個(gè)由不同部門(mén)和不同層級(jí)的法律規(guī)范組成的有機(jī)統(tǒng)一體，作為國(guó)家整個(gè)法律體系的一個(gè)分支，文化法律內(nèi)部也應(yīng)有自己的體系框架。我們認(rèn)為，文化法應(yīng)當(dāng)有三個(gè)層次。第一個(gè)層次是憲法。憲法是國(guó)家的根本大法，規(guī)定國(guó)家發(fā)展文化事業(yè)的宗旨和原則，規(guī)定公民的基本政治文化權(quán)利，是制定文化領(lǐng)域基本法和專門(mén)法的依據(jù)。第二層次是文化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，它們是憲法規(guī)定的發(fā)展文化事業(yè)，保障公民文化權(quán)益的要求的具體化。從我部工作的角度說(shuō)，有兩部法。一是文化事業(yè)促進(jìn)法，文化事業(yè)促進(jìn)法的宗旨是把社會(huì)主義文化事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想和原則，國(guó)家的文化產(chǎn)業(yè)政策、公民的文化權(quán)利和義務(wù)等法制化，確立促進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展的基本法律制度。二是演出法，其宗旨是貫徹藝術(shù)創(chuàng)作上的“雙百”方針，保障公民藝術(shù)創(chuàng)作的自由和權(quán)利。第三層次是文化專門(mén)法，是保障文化領(lǐng)域的各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展的法律。具體有文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律，如已經(jīng)出臺(tái)的《文物保護(hù)法》，還有《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、二是促進(jìn)文化公益事業(yè)發(fā)展的法律，可以考慮的有圖書(shū)館法博物館法等，三是規(guī)范文化市場(chǎng)秩序方面的法律，如文化市場(chǎng)法。

第三，文化立法需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃。前些年，中宣部有關(guān)部門(mén)曾就九五和十五文化立法規(guī)劃提出建議，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)也分別提出過(guò)本部門(mén)的立法規(guī)劃，但總體來(lái)看，文化立法規(guī)劃工作缺乏統(tǒng)一性。2004 年，中宣部印發(fā)了《關(guān)于制定我國(guó)文化立法十年規(guī)劃（2004-2013）的建議》，這是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)文化立法的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。要在此基礎(chǔ)上，根據(jù)2010 年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求，依據(jù)憲法的原則，進(jìn)一步研究制定文化立法的總體框架，打破部門(mén)之間的封閉體系，處理好上位法與下位法之間、法律與法規(guī)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問(wèn)題。

第四，統(tǒng)籌安排，先易后難，循序漸進(jìn)地推動(dòng)文化立法的進(jìn)程。既要看到文化立法的特殊性和敏感性，也要看到文化立法的緊迫性和必要性。文化立法要在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展需要，從實(shí)際情況出發(fā)，區(qū)分立法難易和敏感程度，分階段逐步推進(jìn)，爭(zhēng)取在一定時(shí)期內(nèi)有較大突破。那些不具有大的爭(zhēng)議，國(guó)際上也有先例可援的法律，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、圖書(shū)館法、文化事業(yè)促進(jìn)法等，可以先出臺(tái)；其他社會(huì)普遍關(guān)注的文化管理方面的立法，可以在深入研究的基礎(chǔ)上，視國(guó)家政治和社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，適時(shí)出臺(tái)。

第五，加強(qiáng)文化法制理論研究，實(shí)行開(kāi)門(mén)立法。目前文化法制的理論研究還很薄弱，大學(xué)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)很少這方面的研究課題和研究人員，政府內(nèi)部的政策法規(guī)機(jī)構(gòu)也不夠健全，隊(duì)伍零散，這都是加快文化立法面臨的不利因素。我們要注重現(xiàn)有的力量的整合，在工作方法上，實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)、文化、政府部門(mén)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的協(xié)作，集中力量有重點(diǎn)地把工作向前推進(jìn)。

第六，正確處理文化立法與文化體制改革的關(guān)系。立法要體現(xiàn)中央關(guān)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的決策，要著重把實(shí)踐證明是正確的改革成果、改革經(jīng)驗(yàn)肯定下來(lái)。改革經(jīng)驗(yàn)尚不充分的,如果迫切需要立法,可以先把改革的原則確定下來(lái),并為進(jìn)一步改革留下余地；如果實(shí)踐證明現(xiàn)行法律法規(guī)的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的變化、成為改革的障礙,應(yīng)當(dāng)及時(shí)經(jīng)過(guò)法定程序予以修改或者廢止。

（作者系文化部政策法規(guī)司）

基本思路

1．文化立法的法律體系。文化立法的法律體系由憲法、一般法律以及行政法規(guī)和地方性法規(guī)三個(gè)層次構(gòu)成。當(dāng)前我們的主要任務(wù)是制定和完善第二個(gè)層次的立法。

媒介文化

2．文化立法的范圍。以文化法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，文化立法可由以下法律構(gòu)成：新聞法、出版法、廣播電視法、電影法、著作權(quán)法、語(yǔ)言文字法、圖書(shū)館法、博物館法、文化館法、文物保護(hù)法、民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)法、演出法、文化社團(tuán)組織法、文化企業(yè)法、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法、互聯(lián)網(wǎng)法等。需要說(shuō)明的是，隨著技術(shù)的進(jìn)步和管理方式的改變，新的文化立法會(huì)不斷涌現(xiàn)。也就是說(shuō)，文化立法的范圍是不斷變化的。

3、文化立法的步驟。從以上列舉的文化立法來(lái)看，目前已制定了著作權(quán)法、文物保護(hù)法和語(yǔ)言文字法。以立法難度、敏感度為標(biāo)準(zhǔn)，可以分三階段制定剩余的法律：

第一階段的立法包括電影法、圖書(shū)館法、博物館法、文化館法和民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)法。目前這些法律的立法條件已完全成熟，可以列入全國(guó)人大立法的議事日程。

第二階段的立法包括文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法、廣播電視法、互聯(lián)網(wǎng)法、演出法、文化社團(tuán)組織法和文化企業(yè)法。目前這部分法律的立法條件已基本具備，應(yīng)加強(qiáng)研究進(jìn)行上述立法還存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候立法。

第三階段的立法包括新聞法和出版法。由于這兩部法律與意識(shí)形態(tài)的關(guān)系較為密切，在加強(qiáng)理論研究的同時(shí)，應(yīng)積極探索符合我國(guó)實(shí)際情況，并滿足公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約要求的立法途徑。

立法的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益并重的關(guān)系

我們過(guò)去的文化立法過(guò)多地關(guān)注立法的社會(huì)效益，沒(méi)有更多地把文化作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)來(lái)對(duì)待，也沒(méi)有更多地注意立法在推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，文化產(chǎn)業(yè)在其國(guó)民生產(chǎn)中占據(jù)著重要的地位，文化立法在推動(dòng)國(guó)家的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也起著重要作用。我國(guó)以后的文化立法應(yīng)當(dāng)改變觀念，在注重立法的社會(huì)效益的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注立法的經(jīng)濟(jì)效益，全面促進(jìn)我國(guó)文化事業(yè)的發(fā)展。

第二篇：學(xué)前教育立法

原標(biāo)題：教育部副部長(zhǎng)談北京紅黃藍(lán)幼兒園事件：正在就學(xué)前教育立法進(jìn)行調(diào)研

新京報(bào)快訊（記者王夢(mèng)遙）今日（11月30日），國(guó)新辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)介紹第四個(gè)國(guó)家憲法日活動(dòng)安排及全民普法工作情況。在現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)環(huán)節(jié)，有記者向教育部副部長(zhǎng)田學(xué)軍發(fā)問(wèn)對(duì)近期發(fā)生的北京紅黃藍(lán)幼兒園事件的看法，田學(xué)軍回應(yīng)稱，教育部將進(jìn)一步健全幼兒教師資格準(zhǔn)入制度，此外還將推進(jìn)學(xué)前教育立法，為依法辦園、規(guī)范管理提供保障。

出席今天發(fā)布會(huì)的教育部副部長(zhǎng)田學(xué)軍介紹，北京警方已經(jīng)公布了北京紅黃藍(lán)事件最新的情況，兒童是祖國(guó)的花朵、民族的未來(lái)，理應(yīng)獲得社會(huì)的關(guān)愛(ài)和幫助，對(duì)近期發(fā)生的幼兒園虐童事件，我們深表痛心，這也暴露出一些地方和幼兒園仍然存在管理不善、制度不落實(shí)、執(zhí)行不到位的問(wèn)題。事情發(fā)生后，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室下發(fā)了緊急通知，部署各地開(kāi)展幼兒園規(guī)范辦園行為的專項(xiàng)督查，并且派出調(diào)查組分赴不同地方開(kāi)展抽查，重點(diǎn)檢查師德、師風(fēng)等情況，要求對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題力爭(zhēng)立改，采取實(shí)而又實(shí)、嚴(yán)而又嚴(yán)的舉措，堅(jiān)決防止幼兒園傷害幼兒事件的發(fā)生，切實(shí)保障幼兒健康。

田學(xué)軍說(shuō)，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視學(xué)前教育，從2010年開(kāi)始，教育部已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了兩期學(xué)前教育的行動(dòng)計(jì)劃，毛入園率從50.9%提高到了現(xiàn)在的77.4%，在快速發(fā)展的過(guò)程中，絕大部分幼兒園的老師們兢兢業(yè)業(yè)、任勞任怨，為孩子們的成長(zhǎng)辛勤付出，但是也發(fā)生了極個(gè)別的、我們不愿看到的虐童事件。幼兒園發(fā)生的這些事情，從一個(gè)側(cè)面反映出人民群眾剛性入園需求與學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾。

下一步，教育部將落實(shí)黨的十九大關(guān)于辦好學(xué)前教育的要求，準(zhǔn)備采取5方面的措施：一是堅(jiān)持發(fā)展與質(zhì)量并重，扎實(shí)推進(jìn)各地實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，著力化解學(xué)前教育資源不足的問(wèn)題；二是進(jìn)一步制定強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加大督查力度，督促各地嚴(yán)格落實(shí)幼兒園工作規(guī)程，督促各類(lèi)幼兒園依法依規(guī)辦園；三是加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，進(jìn)一步健全幼兒教師資格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把入口關(guān)，建設(shè)一支師德高尚、熱愛(ài)兒童、業(yè)務(wù)精良、結(jié)構(gòu)合理的幼兒教師隊(duì)伍；四是要進(jìn)一步明確教師行為規(guī)范，正在考慮制定教師行為規(guī)范，加強(qiáng)教師法治教育，提高教師法治意識(shí)和底線意識(shí)；五是積極推進(jìn)學(xué)前教育立法，教育部正在就學(xué)前教育立法進(jìn)行調(diào)研，已經(jīng)啟動(dòng)了程序，為學(xué)前教育依法辦園、規(guī)范管理提供法治保障。

第三篇：立法程序

立法程序

第一節(jié)

概述

?

一、立法程序的概念

?立法程序：是有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)中，所須遵循的法定的步

驟和方法。

?

二、立法程序的分類(lèi)、內(nèi)容和范圍

1、立法程序——成文法立法程序

2、內(nèi)容和范圍

（1）立法準(zhǔn)備階段：

（2）在由法案到法階段

（3）在立法完善階段

（4）在立法過(guò)程的各個(gè)階段 立法的一般步驟：“三讀”

?“一讀”，法案的提出階段?！耙蛔x不辯論?！?/p>

?“二讀”，審議和修改階段，“二讀不討論細(xì)節(jié)”，只就法案的原則進(jìn)行審議； ?委員會(huì)的審議，對(duì)法案細(xì)節(jié)的進(jìn)行修改；

?報(bào)告階段，議會(huì)大會(huì)對(duì)法案的修改稿進(jìn)行修改、表決（采納或否決修正案、是否提交三讀）； ? “三讀”，定讀，專門(mén)委員會(huì)向議會(huì)大會(huì)提出法案的表決稿，全院大會(huì)對(duì)法案的表決稿進(jìn)行表決。

第二節(jié)

立法議案的提出

一、立法議案和立法議案提出的概念

?

（一）立法議案的概念

?

（二）立法議案與相關(guān)概念的區(qū)別

二、立法提案權(quán)

?

（一）、立法提案的界定

?立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或人員（以下簡(jiǎn)稱為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的動(dòng)議。

?其

一、立法提案主體的法定性。

我國(guó)的立法提案權(quán)屬于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和人員。

比如憲法第64條規(guī)定：憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1／5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)的代表的提議；

立法法第12條、13條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案。《立法法》第24條、25條規(guī)定：委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出法律案。國(guó)務(wù)院組織法、各級(jí)人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應(yīng)規(guī)定了不同的立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)中享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)和人員。

其二、立法提案程序的法定性

?我國(guó)《立法法》第14條就規(guī)定，向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出。立法提案權(quán)人向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出屬于全國(guó)人大范圍內(nèi)的法律案，須由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)根據(jù)一定的程序?qū)徸h以后，決定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，由常務(wù)委員會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議做出說(shuō)明，或者由提案人向大會(huì)全體會(huì)議做出說(shuō)明。

其三、立法提案效力與內(nèi)容的法定性

? 立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對(duì)于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒(méi)有任何限制。任何機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人都可以在自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、以適當(dāng)?shù)姆绞教岢鲎约河信d趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會(huì)價(jià)值，在許多情況下可能是決策機(jī)關(guān)編制立法規(guī)劃和形成立法決策的重要材料來(lái)源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，立法提案中的立法建議提出后，立法機(jī)關(guān)一般負(fù)有必須接受和處理的義務(wù)，對(duì)其采納與不采納做出一些必要的說(shuō)明。但對(duì)一般的立法建議立法機(jī)關(guān)沒(méi)有此項(xiàng)義務(wù)。

（二）立法提案與立法規(guī)劃的關(guān)系

?一方面，立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目必須通過(guò)立法提案的形式進(jìn)入立法議程，才能保證立法規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行。另一方面，立法規(guī)劃在很大程度上決定了立法提案的質(zhì)量，影響立法提案能否被大會(huì)提交立法議程并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的立法工作。

?十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃

? 立法規(guī)劃包括爭(zhēng)取在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議的法律草案４９件，分別是： 憲法及憲法相關(guān)法類(lèi)５件，即修改村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)家賠償法；民法商法類(lèi)６件，即修改保險(xiǎn)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、專利法、商標(biāo)法，制定侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法；行政法類(lèi)１５件，即制定食品安全法、外交人員法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、國(guó)防動(dòng)員法、人民武裝警察法、行政強(qiáng)制法，修改兵役法、職業(yè)教育法、藥品管理法、大氣污染防治法、森林法、城市房地產(chǎn)管理法、防震減災(zāi)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、行政監(jiān)察法；經(jīng)濟(jì)法類(lèi)１１件，即制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、增值稅等若干單行稅法、電信法、糧食法，修改稅收征收管理法、廣告法、郵政法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、預(yù)算法；社會(huì)法類(lèi)６件，即制定社會(huì)保險(xiǎn)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、精神衛(wèi)生法、社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法，修改老年人權(quán)益保障法；刑法類(lèi)１件，即根據(jù)情況需要，適時(shí)審議刑法修正案草案； 訴訟與非訴訟程序法類(lèi)５件，即制定農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法、人民調(diào)解法，修改刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法。

（三）立法提案列入立法會(huì)議議程

?立法提案列入立法會(huì)議議程是正式立法程序的開(kāi)始

?凡由一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表向全國(guó)人大提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。凡由其他享有立法提案權(quán)的主體所提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名提出的法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程；不列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的，應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)會(huì)議報(bào)告或者向提案人說(shuō)明。

?其他機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先提交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為法律案有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出。

第三節(jié) 立法議案的審議

?

一、立法議案的審議和立法審議權(quán) ?

（一）審議法案的概念

?

在由法案到法的階段，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)法案運(yùn)用審議權(quán)，決定其是否應(yīng)當(dāng)列入議事日程、是否需要修改以及對(duì)其加以修改的專門(mén)活動(dòng)。

?審議法律草案時(shí)，一般考慮以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

?1.制定該法的必要性和可行性，立法目的是否正確合理，該法是否符合實(shí)際的需要，立法時(shí)機(jī)是否恰當(dāng)，法律草案的各項(xiàng)規(guī)定是否具有可操作性； ?2.對(duì)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定是否立足全局，統(tǒng)籌兼顧；

?3.法律草案條文是否以憲法為依據(jù)，是否符合憲法的規(guī)定； ?4.草案與其他法律之間以及草案文本各條文之間是否協(xié)調(diào)一致；

?5.立法技術(shù)是否完善，概念是否準(zhǔn)確，結(jié)構(gòu)是否合理，文字是否清晰，語(yǔ)法和邏輯是否正確等。

（二）立法審議權(quán)的歸屬

?

1、審議向全國(guó)人大提交的法律案的主體

?人大常委會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議、人大預(yù)備會(huì)議、人大主席團(tuán)和主席團(tuán)會(huì)議、人大代表、由代表組成的代表團(tuán)和代表團(tuán)會(huì)議、人大專門(mén)委員會(huì)和委員會(huì)會(huì)議、人大開(kāi)會(huì)期間的座談會(huì)議、小組會(huì)議、小組聯(lián)席會(huì)議、人大全體會(huì)議

?

2、審議向全國(guó)人大常委會(huì)提交的法律案的主體

?委員長(zhǎng)會(huì)議、常委會(huì)組成人員和常委會(huì)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)

國(guó)外議會(huì)的審議程序

?各國(guó)討論法案通?？煞譃槿N：

?一是一讀會(huì)。即直接審查或討論法案，無(wú)需區(qū)分并經(jīng)過(guò)宣讀標(biāo)題等程序。

?二是兩讀會(huì)。即第一讀，對(duì)法案的一般原則進(jìn)行討論；第二讀，在對(duì)法案進(jìn)行最后表決前，詳細(xì)審查法案的條款和委員會(huì)提出的修正條款。法國(guó)等國(guó)家實(shí)行二讀制。

?三是三讀會(huì)。通常是：第一讀，宣讀法案題目，介紹法案的一般原則；第二讀，詳細(xì)審查委員會(huì)提交的法案的基本條款；第三讀，最后考慮法案的一般原則，通過(guò)法案。美國(guó)等國(guó)家實(shí)行三讀制。

?但英國(guó)等國(guó)家的三讀會(huì)制與上面所說(shuō)的三讀制略有不同。英國(guó)的第一讀，僅宣讀案名，并決定進(jìn)行第二讀的日期。初讀法案時(shí)，一般不作辯論，但對(duì)于重要的政府提案，內(nèi)閣成員議員須先作簡(jiǎn)短的說(shuō)明。第二讀，將法案提交討論，討論法案的各種原則，以決定法案是否成立。然后由委員會(huì)根據(jù)二讀所決定的原則審查法案(審查不得推翻已定的原則)，再由委員會(huì)將審查結(jié)果向院會(huì)提出報(bào)告。第三讀，全面審查法案，并對(duì)法案進(jìn)行表決。我國(guó)人大常委會(huì)三審制的分工

?一審，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人作法律草案的說(shuō)明。

?二審，常委會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)。根據(jù)法律委員會(huì)的匯報(bào)，常委會(huì)召開(kāi)分組會(huì)議對(duì)新修改的法律草案文本作進(jìn)一步審議。第二次審議應(yīng)當(dāng)圍繞法律草案二次審議稿的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見(jiàn)，進(jìn)行深入審議，因此第二次審議法律案比第一次審議應(yīng)當(dāng)更深入、更具體、更有針對(duì)性。

?三審，常委會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，這個(gè)報(bào)告是對(duì)該法律草案的整個(gè)審議過(guò)程和各方面對(duì)法律草案二次審議稿提出的意見(jiàn)作出的總結(jié)

?常委會(huì)組成人員召開(kāi)分組會(huì)議對(duì)法律草案三次審議稿再進(jìn)行審議，在當(dāng)次會(huì)議上提出意見(jiàn)，法律委員會(huì)根據(jù)委員們的意見(jiàn)再對(duì)草案三次審議稿進(jìn)行必要的修改，提出建議表決稿，如果沒(méi)有大的意見(jiàn)，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決，以常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

二、審議步驟

全國(guó)人大對(duì)于被列入大會(huì)議程的法律案的審議步驟有以下方面：

第一、在全體會(huì)議上，由提案機(jī)關(guān)或人員或者指派有關(guān)人員向大會(huì)作法律草案的說(shuō)明。說(shuō)明的內(nèi)容一般包括：立法理由、法律草案的起草經(jīng)過(guò)、法案的基本精神及主要問(wèn)題等。第二、各代表團(tuán)和有關(guān)的專門(mén)地進(jìn)行審議，向大會(huì)主席提出審議意見(jiàn)，并印發(fā)會(huì)議。第三、法律委員會(huì)各代表團(tuán)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)，對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，并向大會(huì)主席團(tuán)提出審議結(jié)果的報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)重要的不同意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)有審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明。

第四、大會(huì)主席團(tuán)審議通過(guò)上述報(bào)告和修改稿后，印發(fā)會(huì)議，并將修改全的法律草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。對(duì)法律案在審議中有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究的，經(jīng)主席團(tuán)提出，由大會(huì)全體會(huì)議決定，可以授權(quán)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)代表的意見(jiàn)進(jìn)一步審議，作出決定，并將決定情況向全國(guó)人民代表大會(huì)下次會(huì)議報(bào)告；也可以授權(quán)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)代表的意見(jiàn)進(jìn)一步審議，提出修改方案，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)下次會(huì)議審議決定。

?全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議法律案的步驟有：第一、在全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人的說(shuō)明，由人大常委會(huì)分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。

?第二、由專門(mén)委員會(huì)和法律委員會(huì)進(jìn)行審議，提出法律草案修改情況和主要問(wèn)題。

?第三、在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議。

?第四、由法律委員會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告。

?第五、在全體會(huì)議上，聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。

?第六、常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開(kāi)聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問(wèn)題進(jìn)行討論。

三、審議時(shí)間的限制

?在我國(guó)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第５０條的規(guī)定，代表大會(huì)全體會(huì)議上的發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過(guò)１０分鐘，第二次不超過(guò)５分鐘。第５１條規(guī)定，主席團(tuán)成員和代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者代表團(tuán)推選的代表在全體會(huì)議上發(fā)言的，每人可以就同一議題發(fā)言兩次，第一次不超過(guò)１５分鐘，第二次不超過(guò)１０分鐘。經(jīng)會(huì)議主持人許可，發(fā)言時(shí)間可以適當(dāng)延長(zhǎng)。

?《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第２９條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)組成人員和列席會(huì)議的人員在全體會(huì)議上的發(fā)言，不超過(guò)１０分鐘；在聯(lián)組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過(guò)１５分鐘，第二次對(duì)同一問(wèn)題發(fā)言不超過(guò)１０分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間。

第四節(jié)

立法議案的通過(guò)

一、通過(guò)立法議案的形式

?表決制形式 ?

審批制形式

二、通過(guò)立法議案的表決制形式

（一）表決方式

?公開(kāi)表決和秘密表決

?全國(guó)人大對(duì)法律案的表決，采取整體表決的辦法，即就整個(gè)法律草案文體進(jìn)行表決，而不是逐條進(jìn)行表決。

（二）表決結(jié)果及通過(guò)原則

?多數(shù)通過(guò)：普通多數(shù)、特殊多數(shù)

三、通過(guò)立法議案的審批制形式

?較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。

?省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。

?自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例、單行條例，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。

法規(guī)批準(zhǔn)的一般程序有：

1、報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。制定法規(guī)的機(jī)關(guān)將該機(jī)關(guān)表決通過(guò)法規(guī)的書(shū)面報(bào)告、法規(guī)文本及說(shuō)明送交報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的人大常委會(huì)（較大市制定的地方性法規(guī)以及自治區(qū)制定的自治條例和單行條例報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)；自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例報(bào)送省、自治區(qū)人大常委會(huì)）；同時(shí)還應(yīng)將立法的有關(guān)資料和征詢意見(jiàn)等情況一并上報(bào)。第六十三條

2、決定列入議程。在制定法規(guī)的機(jī)關(guān)報(bào)送法規(guī)后，一般先交由人大常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)（在全國(guó)人大是法律委員會(huì)或其他專門(mén)委員會(huì)、在省人大是法制委員會(huì)或其他工作委員會(huì)）對(duì)該法規(guī)進(jìn)行審查。

3、審議法規(guī)。雖然在提交人大常委會(huì)審議之前，專門(mén)委員會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了審議。但是作為正式的批準(zhǔn)程序，還需要進(jìn)行大會(huì)審議。

4、決定法規(guī)的批準(zhǔn)與不批準(zhǔn)。在經(jīng)主任會(huì)議決定后，常委會(huì)全體會(huì)議對(duì)報(bào)批的法規(guī)進(jìn)行表決，以全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)批準(zhǔn)，作出批準(zhǔn)決議。

第五節(jié)

法律的公布

一、法律公布權(quán)

?法律的公布是指立法機(jī)關(guān)或國(guó)家元首將已通過(guò)的法律以一定的形式予以公布，以便全社會(huì)遵守執(zhí)行。

?法律的公布是法的制定程序中的最后一個(gè)步驟，它是法律生效的前提。法律通過(guò)后，凡是未經(jīng)公布的，都不能產(chǎn)生法律效力，不具有普遍約束力。

?我國(guó)在法律公布權(quán)問(wèn)題上，有一個(gè)變化過(guò)程。1954年憲法規(guī)定由國(guó)家主席公布法律，1975年憲法則刪去了這一規(guī)定，1978年憲法規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)公布法律。1982年修改憲法，重新規(guī)定由國(guó)家主席公布法律

二、公布法律的時(shí)間和形式

?全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法律后國(guó)家主席即簽署主席令予以公布。關(guān)于公布法律的程序，大致分為兩個(gè)步驟，第一個(gè)步驟是簽署，即由國(guó)家元首依法在公布文件上簽字，以證明該項(xiàng)法律是依法制定的并證明該項(xiàng)法律與立法機(jī)關(guān)所通過(guò)的完全一致。第二個(gè)步驟是刊告，即將國(guó)家元首簽字的法律，刊登在正式的刊物(公報(bào))上。

?省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)由大會(huì)主席團(tuán)發(fā)布公告予以公布。

省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)由常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

自治條例和單行條例報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

美國(guó)立法流程

?1.國(guó)會(huì)議員向本院（參議院或眾議院）提出立法議案。? 2.參議院或眾議院將議案列入議程。

?3.參議院或眾議院對(duì)議案進(jìn)行審議。

?4.議案在本院通過(guò)則提交另一院進(jìn)行審議。

? 5.國(guó)會(huì)另一院審議后如果對(duì)議案有修改意見(jiàn)，則將修改后的議案提交原審議議院再次審議并表決。6.原議院審議修改議案之后再次向另一議院提交審議。5－6的過(guò)程可以無(wú)限反復(fù)直到兩院達(dá)成一致，全都通過(guò)議案。

?7.兩院通過(guò)議案之后交由總統(tǒng)簽署生效。

?8.總統(tǒng)如拒絕簽署，則經(jīng)過(guò)兩院全體會(huì)議三分之二以上通過(guò)，則法案自動(dòng)生效，無(wú)需總統(tǒng)簽署。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法過(guò)程

?提議：

?在2006年3月舉行的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間，蔣婉秋等465名代表提出制定社會(huì)保障法、社會(huì)保險(xiǎn)法、公民基本生活保障法的議案共14件。

?發(fā)展：

?2007年9月22日，原勞動(dòng)保障部部長(zhǎng)田成平在中國(guó)社會(huì)保障論壇上表示，社會(huì)保險(xiǎn)法立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，當(dāng)前要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法立法進(jìn)程。包括國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏在內(nèi)多位政府官員也在論壇上表示：經(jīng)過(guò)多年探索，我國(guó)社會(huì)保障體系框架已基本形成，將被實(shí)踐證明行之有效的政策措施上升為法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

?討論： ?2007年11月26日的分組審議中，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員就首次提請(qǐng)審議的社會(huì)保險(xiǎn)法草案進(jìn)行了激烈討論。在社會(huì)保險(xiǎn)法長(zhǎng)達(dá)13年的醞釀、起草過(guò)程中，由于社保制度改革推進(jìn)遲緩和利益觀念的沖突，各方一直爭(zhēng)議不斷。多年來(lái)，各方爭(zhēng)議內(nèi)容從覆蓋范圍到統(tǒng)籌層次，到社保基金征收、監(jiān)管到運(yùn)營(yíng)，幾乎包括社會(huì)保險(xiǎn)立法的各個(gè)方面。

?原則通過(guò)： ?國(guó)務(wù)院總理溫家寶2007年11月28日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作，討論并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》

?一審： ?2007年12月23日，社會(huì)保險(xiǎn)法草案在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上首次提請(qǐng)審議，這部草案確立了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律框架，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社保險(xiǎn)種缺乏綜合性統(tǒng)一法律、強(qiáng)制性偏弱等現(xiàn)狀有望轉(zhuǎn)變。

?修改：

?十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)各?。▍^(qū)、市）和中央有關(guān)部門(mén)等單位征求意見(jiàn)。共建議進(jìn)行五處修改：

?

1、將五個(gè)險(xiǎn)種分別專章規(guī)定。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可轉(zhuǎn)移接續(xù)。

3、社保將逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。

4、政府支持事項(xiàng)進(jìn)一步明確。

5、國(guó)家對(duì)社保基金嚴(yán)格監(jiān)管。

?二審：

? 2008年12月22日，全國(guó)人大常委會(huì)二審 《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法（草案）》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督等分別作出專章規(guī)定。

?《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金按照社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種分別建賬、分賬核算，不得相互擠占或者調(diào)劑使用。

?三審 ：

?2009年12月22日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行全體會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》（下文簡(jiǎn)稱“草案”）修改情況的匯報(bào)?！白畹屠U費(fèi)年限”將更靈活，醫(yī)療保險(xiǎn)部分，在第三人負(fù)擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)方面得到厘清。

?四審：

? 2010年10月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議召開(kāi)，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》第四次上會(huì)接受審議。此時(shí)距離社會(huì)保險(xiǎn)法一審已近三年，但已是社會(huì)保險(xiǎn)立法提上日程的第十六年。10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)表決經(jīng)由過(guò)程了社會(huì)保險(xiǎn)法

全國(guó)人大立法程序的變化

?1954年，新中國(guó)召開(kāi)了第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，制定了第一部憲法，還制定了5部國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織法，標(biāo)志著我國(guó)的法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期?！爱?dāng)時(shí)，我國(guó)實(shí)行高度集中的立法體制，立法權(quán)集中在全國(guó)人大，人大常委會(huì)沒(méi)有立法權(quán)，也沒(méi)有賦予國(guó)務(wù)院和地方人大立法權(quán)?！比珖?guó)人大法律委員會(huì)副主任委員胡康生介紹說(shuō)，由于立法權(quán)集中在全國(guó)人大，無(wú)法適應(yīng)繁重的立法任務(wù)的需要。因此，1955年7月一屆全國(guó)人大二次會(huì)議授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)，可以依照憲法的精神，根據(jù)實(shí)際的需要，制定單行法規(guī)；1959年二屆全國(guó)人大一次會(huì)議進(jìn)一步授權(quán)常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)現(xiàn)行法律中的一些已經(jīng)不適用的條文適時(shí)加以修改。

?1979年開(kāi)始，為了適應(yīng)改革開(kāi)放、加快立法步伐的需要，我國(guó)對(duì)立法體制進(jìn)行了重大改革?！斑@些改革主要體現(xiàn)在1979年7月五屆全國(guó)人大二次會(huì)議制定的地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法、1982年12月制定的現(xiàn)行憲法以及全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)授權(quán)決定之中?！焙瞪M(jìn)一步解釋說(shuō)，“第一，擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)；第二，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)；第三，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)的權(quán)力；第四，民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，對(duì)法律和行政法規(guī)作變通規(guī)定；第五，授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市制定特區(qū)法規(guī)?！?立法體制的改革催生了累累碩果。從1979年到2004年6月，全國(guó)人大及其常委會(huì)共審議通過(guò)包括憲法在內(nèi)的法律323件（現(xiàn)行有效的法律212件），有關(guān)法律問(wèn)題的決定138件，法律解釋10件；國(guó)務(wù)院制定了970多件行政法規(guī)（現(xiàn)行有效的650件）；有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定了上萬(wàn)件地方性法規(guī)（現(xiàn)行有效的7500多件）；民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。經(jīng)過(guò)不懈努力，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已初步形成。

立法程序日漸成熟 普通百姓走進(jìn)立法“大廳”

?立法聽(tīng)證會(huì)已經(jīng)在許多地方舉辦過(guò)。比如，8月底，山東省人大舉行立法聽(tīng)證會(huì)，就《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例（草案）》中的有關(guān)條款聽(tīng)取意見(jiàn)，普通漁民參加了聽(tīng)證會(huì)。5月13日，遼寧省人大首次舉行立法聽(tīng)證會(huì)，內(nèi)容是與廣大消費(fèi)者利益關(guān)系密切的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)定，20名陳述人中普通消費(fèi)者代表就有11人?！傲⒎?tīng)證”不是各地今年的創(chuàng)新。早在2000年3月，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《立法法》就將立法聽(tīng)證引入立法程序?？梢灶A(yù)見(jiàn)，全國(guó)各地今后還將舉行更多的立法聽(tīng)證會(huì)。近年來(lái)，各級(jí)人大常委會(huì)廣泛采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、向全民公布法律草案等多種形式征求各方面意見(jiàn)。公眾參與立法，已經(jīng)從具體法律的探討，延伸到了法律規(guī)劃的制定。對(duì)此，有人形象地稱之為：普通百姓走進(jìn)立法“大廳”。

立法質(zhì)量日益提高 修改法律數(shù)量近年來(lái)大幅度增加

?進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)立法突出強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步提高立法質(zhì)量”。

?十屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議提出了“實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，突出一個(gè)重點(diǎn)”的立法工作思路。“一個(gè)目標(biāo)”就是爭(zhēng)取在本屆任期內(nèi)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，而“一個(gè)重點(diǎn)”就是提高立法質(zhì)量。多年來(lái)，為了提高立法質(zhì)量，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了很多有益的探索。比如，用立法法的形式把立法程序完善起來(lái)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，堅(jiān)持立法、修改法律和適時(shí)廢止法律并重，等等。堅(jiān)持舉辦法制講座也是一項(xiàng)有效舉措?，F(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)每次會(huì)議閉幕后都要舉行法制講座,講座緊緊圍繞人大常委會(huì)正在或?qū)⒁獙徸h的重要法律案進(jìn)行，以增加常委會(huì)組成人員的相關(guān)法律知識(shí)，提高審議質(zhì)量。面對(duì)每一部法律草案，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員總是反復(fù)研究推敲，多次審議，保證了立法質(zhì)量。“有些新制定的法律，與提請(qǐng)初審的法律草案相比，新增加的條文占1/3左右，內(nèi)容有修改的條文占1/2以上。”有關(guān)部門(mén)提供的這一數(shù)字，是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)待立法嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度的有力佐證。

第四篇：立法技術(shù)規(guī)范

《立法技術(shù)規(guī)范》（試行）

（一）法工委發(fā)[2009]62號(hào)

三、法律常用詞語(yǔ)規(guī)范

13.和，以及，或者

13·1 “和”連接的并列句子成分，其前后成分無(wú)主次之分，互換位置后在語(yǔ)法意義上不會(huì)發(fā)生意思變化，但是在法律表述中應(yīng)當(dāng)根據(jù)句子成分的重要性、邏輯關(guān)系或者用語(yǔ)習(xí)慣排序。

示例1：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。

示例2：較大的車(chē)站、機(jī)場(chǎng)、港口、高等院校和賓館應(yīng)當(dāng)設(shè)置提供郵政普遍服務(wù)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。

13·2 “以及”連接的并列句子成分，其前后成分有主次之分，前者為主，后者為次，前后位置不宜互換。

示例1：開(kāi)庭應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及當(dāng)事人約定不公開(kāi)的除外。

示例2：國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護(hù)的需要，可以規(guī)定在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。

13·3 “或者”表示一種選擇關(guān)系，一般只指其所連接的成分中的某一部分。

示例：任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

14．應(yīng)當(dāng)，必須

“應(yīng)當(dāng)”與“必須”的含義沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。法律在表述義務(wù)性規(guī)范時(shí)，一般用“應(yīng)當(dāng)”，不用“必須”。

示例：仲裁庭對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書(shū)；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁決。

15．不得，禁止

“不得”、“禁止”都用于禁止性規(guī)范的情形?！安坏谩币话阌糜谟兄髡Z(yǔ)或者有明確的被規(guī)范對(duì)象的句子中，“禁止”一般用于無(wú)主語(yǔ)的祈使句中。

示例1：任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

示例2：禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。

不再使用“不準(zhǔn)”“不應(yīng)”“不能”“嚴(yán)禁”等與“不得”和“禁止”相近的詞語(yǔ)。16．但是，但

“但是”、“但”二者的含義相同，只是運(yùn)用習(xí)慣的不同。法律中的但書(shū)，一般用“但是”，不用單音節(jié)詞“但”?！暗恰焙笠话慵佣禾?hào)，在簡(jiǎn)單句中也可以不加。17．除??外，除??以外

“除??外”和“除??以外”搭配的句式用于對(duì)條文內(nèi)容作排除、例外或者擴(kuò)充規(guī)定的表述。對(duì)條文內(nèi)容作排除、例外表達(dá)的，置于句首或者條文中間，表述為“除??外，??”或者“??除??以外，??”；對(duì)條文內(nèi)容作擴(kuò)充表達(dá)的，置于條文中間，表述為“??除??以外，還??”。

示例1：除法律另有規(guī)定外，任何組織或者個(gè)人不得檢查、扣留郵件、匯款。

示例2：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

示例3：買(mǎi)賣(mài)合同內(nèi)容除依照本法第十二條的規(guī)定以外，還可以包括包裝方式、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和方法、結(jié)算方式、合同使用的文字及其效力等條款。18．依照，按照，參照

18·1 規(guī)定以法律法規(guī)作為依據(jù)的，一般用“依照”。

示例：國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。

18·2 “按照”一般用于對(duì)約定、章程、規(guī)定、份額、比例等的表述。

示例1：投保人可以按照合同約定向保險(xiǎn)人一次支付全部保險(xiǎn)費(fèi)或者分期支付保險(xiǎn)費(fèi)。

示例2：履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向本級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)、收益等匯總分析的情況。

18·3 “參照”一般用于沒(méi)有直接納入法律調(diào)整范圍，但是又屬于該范圍邏輯內(nèi)涵自然延伸的事項(xiàng)。

示例：本法第二條規(guī)定的用人單位以外的單位，產(chǎn)生職業(yè)病危害的，其職業(yè)病防治活動(dòng)可以參照本法執(zhí)行。19.制定，規(guī)定

19·1 表述創(chuàng)設(shè)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件時(shí)，用“制定”；表述就具體事項(xiàng)作出決定時(shí)，用“規(guī)定”。

示例1：省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

示例2：全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和代表產(chǎn)生辦法由法律規(guī)定。

19·2 在表述制定或者規(guī)定的語(yǔ)境下，與“規(guī)定”、“制定”相近似的用語(yǔ)“確定”、“核定”、“另訂”等，今后立法中一般不再使用，統(tǒng)一代之以“規(guī)定”、“制定”或者“另行制定”、“另行規(guī)定”。

20.會(huì)同，商

20·1 “會(huì)同”用于法律主體之間共同作出某種行為的情況?！皶?huì)同”前面的主體是牽頭者，“會(huì)同”后面的主體是參與者，雙方需協(xié)商一致，共同制定、發(fā)布規(guī)范性文件或者作出其他行為。

示例：具體辦法由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)制定。

20·2 “商”用于前面的主體是事情的主辦者，后面的主體是提供意見(jiàn)的一方，在協(xié)商的前提下，由前面的主體單獨(dú)制定并發(fā)布規(guī)范性文件。

示例：司法鑒定的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)商國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)確定。

21．繳納，交納

“交納”較“繳納”的含義更廣，涵蓋面更寬。法律中規(guī)定當(dāng)事人自己向法定機(jī)關(guān)交付款項(xiàng)時(shí)，一般使用“交納”。但是在規(guī)定包含有強(qiáng)制性意思時(shí)，可以用“繳納”。

示例1：當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納案件受理費(fèi)。財(cái)產(chǎn)案件除交納案件受理費(fèi)外，并按照規(guī)定交納其他訴訟費(fèi)用。

示例2：違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

22．抵銷(xiāo)，抵消

“抵消”用于表述兩種事物的作用因相反而互相消除，“抵銷(xiāo)”用于表述賬的沖抵。法律中表述債權(quán)債務(wù)的相互沖銷(xiāo)抵免情形時(shí)，用“抵銷(xiāo)”，不用“抵消”。

示例：合伙人發(fā)生與合伙企業(yè)無(wú)關(guān)的債務(wù)，相關(guān)債權(quán)人不得以其債權(quán)抵銷(xiāo)其對(duì)合伙企業(yè)的債務(wù)；也不得代位行使合伙人在合伙企業(yè)中的權(quán)利。

23.賬，帳

表述貨幣、貨物出入的記載、賬簿以及債等意思時(shí)，用“賬”，不用“帳”。示例：保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人應(yīng)當(dāng)有自己的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，設(shè)立專門(mén)賬簿記載保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的收支情況。

24.以上，以下，以內(nèi)，不滿，超過(guò)

規(guī)范年齡、期限、尺度、重量等數(shù)量關(guān)系，涉及以上、以下、以內(nèi)、不滿、超過(guò)的規(guī)定時(shí)，“以上、以下、以內(nèi)”均含本數(shù)，“不滿、超過(guò)”均不含本數(shù)。

示例1:盜竊、作騙、哄搶、搶奪、敲作勒索或者故意損毀公私財(cái)物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。

示例2：公安機(jī)關(guān)對(duì)吸毒成癮人員決定予以強(qiáng)制隔離戒毒的，應(yīng)當(dāng)制作強(qiáng)制隔離戒毒決定書(shū)，在執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒前送達(dá)被決定人，并在送達(dá)后二十四小時(shí)以內(nèi)通知被決定人的家屬、所在單位和戶籍所在地公安派出所；被決定人不講真實(shí)姓名、住址，身份不明的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自查清其身份后通知。

示例3：勞動(dòng)合同期限三個(gè)月以上不滿一年的，試用期不得超過(guò)一個(gè)月；勞動(dòng)合同期限一年以上不滿三年的，試用期不得超過(guò)二個(gè)月；三年以上固定期限和無(wú)固定期限的勞動(dòng)合同，試用期不得超過(guò)六個(gè)月。

25.日，工作日 “日”和“工作日”在法律時(shí)限中的區(qū)別是：“日”包含節(jié)假日，“工作日”不包含節(jié)假日。對(duì)于限制公民人身自由或者行使權(quán)力可能?chē)?yán)重影響公民、法人和其他組織的其他權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)用“日”，不用“工作日”。

示例1：公安機(jī)關(guān)對(duì)被拘留的人，認(rèn)為需要逮捕的，應(yīng)當(dāng)在拘留后的三日以內(nèi)，提請(qǐng)人民檢察院審查批準(zhǔn)。在特殊情況下，提請(qǐng)審查批準(zhǔn)的時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日。

對(duì)于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，提請(qǐng)審查批準(zhǔn)的時(shí)間可以延長(zhǎng)至三十日。

示例2：人民法院對(duì)當(dāng)事人提出的回避申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)?zhí)岢龅娜諆?nèi)，以口頭或者書(shū)面形式作出決定。

立法技術(shù)規(guī)范（試行）

（二）（2011年1月30日）

（前略）

二、法律常用詞語(yǔ)規(guī)范 6．作出,做出

6·1 “作出”多與決定、解釋等詞語(yǔ)搭配使用。

示例 1：農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)對(duì)回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決定,以口頭或者書(shū)面方式通知當(dāng)事人,并說(shuō)明理由。（農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法第二十九條）

示例 2：最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。（監(jiān)督法第三十一條）

6·2 “做出”多與名詞詞語(yǔ)搭配使用。

示例 1：對(duì)在社會(huì)主義建設(shè)中做出顯著成績(jī)的殘疾人,對(duì)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益、發(fā)展殘疾人事業(yè)、為殘疾人服務(wù)做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。（殘疾人保障法第十三條）

示例 2：國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海島保護(hù)的宣傳教育工作,增強(qiáng)公民的海島保護(hù)意識(shí),并對(duì)在海島保護(hù)以及有關(guān)科學(xué)研究工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。（海島保護(hù)法第七條）

7．公布,發(fā)布,公告

7·1 “公布”用于公布法律、行政法規(guī)、結(jié)果、標(biāo)準(zhǔn)等。

示例 1：本法自公布之日起施行。（村民委員會(huì)組織法第四十一條）

示例 2：統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查項(xiàng)目的必要性、可行性、科學(xué)性進(jìn)行審查,對(duì)符合法定條件的,作出予以批準(zhǔn)的書(shū)面決定,并公布;對(duì)不符合法定條件的,作出不予批準(zhǔn)的書(shū)面決定,并說(shuō)明理由。（統(tǒng)計(jì)法第十三條）

示例 3：食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)制定、公布,國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門(mén)提供國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)。（食品安全法第二十一條）

7·2 “發(fā)布”用于公開(kāi)發(fā)出新聞、信息、命令、指示等。

示例 1：履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。（突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第五十三條）

示例 2：突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應(yīng)當(dāng)服從人民政府發(fā)布的決定、命令,配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施,做好本單位的應(yīng)急救援工作,并積極組織人員參加所在地的應(yīng)急救援和處置工作。（突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第五十六條第二款）

7·3 “公告”用于向公眾發(fā)出告知事項(xiàng)。

示例 1：遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況,需要采取限制交通的措施,或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定,應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。（道路交通安全法第三十九條）

示例 2：專利復(fù)審委員會(huì)對(duì)宣告專利權(quán)無(wú)效的請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查和作出決定,并通知請(qǐng)求人和專利權(quán)人。宣告專利權(quán)無(wú)效的決定,由國(guó)務(wù)院專利行政部門(mén)登記和公告。（專利法第四十六條）

8．違法,非法

8·1 “違法”一般用于違反法律強(qiáng)制性規(guī)范的行為。

示例 1：被檢查單位或者個(gè)人拒不停止違法行為,造成嚴(yán)重水土流失的,報(bào)經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn),可以查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備等。（水土保持法第四十三條）

示例 2：村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)反映,有關(guān)人民政府或者主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí),責(zé)令依法公布;經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。（村民委員會(huì)組織法第三十一條）

8·2 “非法”通常情況下也是違法,但主要強(qiáng)調(diào)缺乏法律依據(jù)的行為。

示例 1：任何組織和個(gè)人不得侵占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),不得向?qū)W校非法收取或者攤派費(fèi)用。（義務(wù)教育法第四十九條）

示例 2：非法占有高度危險(xiǎn)物造成他人損害的,由非法占有人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。所有人、管理人不能證明對(duì)防止他人非法占有盡到高度注意義務(wù)的,與非法占有人承擔(dān)連帶責(zé)任。（侵權(quán)責(zé)任法第七十五條）

9．設(shè)定,設(shè)立

“設(shè)定”和“設(shè)立”都可以用于權(quán)利、義務(wù)、條件等的設(shè)置?！霸O(shè)立”還可以用于成立或者開(kāi)辦組織、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目等。

示例 1：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式,排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。（反壟斷法第三十四條）

示例 2：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付。（物權(quán)法第六條）

示例 3：國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì),其工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。（食品安全法第四條）

示例 4：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要,設(shè)立專項(xiàng)資金,扶持農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。（義務(wù)教育法第四十七條）

10．執(zhí)業(yè)人員,從業(yè)人員

10·1 “執(zhí)業(yè)人員”用于表述符合法律規(guī)定的條件,依法取得相應(yīng)執(zhí)業(yè)證書(shū),并從事為社會(huì)公眾提供服務(wù)的人員。

示例 1：本法所稱律師,是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū),接受委托或者指定,為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。（律師法第二條）

示例 2：注冊(cè)會(huì)計(jì)師是依法取得注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)并接受委托從事審計(jì)和會(huì)計(jì)咨詢、會(huì)計(jì)服務(wù)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。（注冊(cè)會(huì)計(jì)師法第二條）

10·1 “從業(yè)人員”用于表述在一般性行業(yè)就業(yè)的人員。

示例 1：無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn),由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。（社會(huì)保險(xiǎn)法第十條第二款)

示例 2：從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)。（教育法第四十條第一款）

11．批準(zhǔn),核準(zhǔn)

11·1 “批準(zhǔn)”用于有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和法定條件,對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)、呈報(bào)的事項(xiàng)等進(jìn)行審查,并決定是否予以準(zhǔn)許。

示例 1：進(jìn)行下列施工作業(yè),施工單位應(yīng)當(dāng)向管道所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)提出申請(qǐng):……

縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)接到申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)組

織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商確定施工作業(yè)方案,并簽訂安全防護(hù)協(xié)議;協(xié)商不成的,主管管道保護(hù)工作的部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行安全評(píng)審,作出是否批準(zhǔn)作業(yè)的決定。（石油天然氣管道保護(hù)法第三十五條）

示例 2：從事考古發(fā)掘的單位,為了科學(xué)研究進(jìn)行考古發(fā)掘,應(yīng)當(dāng)提出發(fā)掘計(jì)劃,報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)批準(zhǔn);對(duì)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的考古發(fā)掘計(jì)劃,應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。（文物保護(hù)法第二十八條）

11·2 “核準(zhǔn)”用于有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和法定條件進(jìn)行審核,對(duì)符合法定條件的予以準(zhǔn)許。

示例 1：公開(kāi)發(fā)行證券,必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件,并依法報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)核準(zhǔn);未經(jīng)依法核準(zhǔn),任何單位和個(gè)人不得公開(kāi)發(fā)行證券。（證券法第十條）

示例 2：公證機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在有三年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的公證員中推選產(chǎn)生,由所在地的司法行政部門(mén)核準(zhǔn),報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)備案。（公證法第十條）

12．注銷(xiāo),吊銷(xiāo),撤銷(xiāo)

12·1 “注銷(xiāo)”用于因一些法定事實(shí)出現(xiàn)而導(dǎo)致的取消登記在冊(cè)的事項(xiàng)或者已經(jīng)批準(zhǔn)的行政許可等。

示例 1：建設(shè)用地使用權(quán)消滅的,出讓人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理注銷(xiāo)登記。（物權(quán)法第一百五十條）

示例 2：有下列情形之一的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷(xiāo)手續(xù):

（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的;

（二）賦予公民特定資格的行政許可,該公民死亡或者喪失行為能力的;

（三）法人或者其他組織依法終止的;

（四）行政許可依法被撤銷(xiāo)、撤回,或者行政許可證件依法被吊銷(xiāo)的;

（五）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無(wú)法實(shí)施的;

（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)行政許可的其他情形。（行政許可法第七十條）

12·2 “吊銷(xiāo)”作為一種行政處罰,用于有權(quán)機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為,通過(guò)注銷(xiāo)證件或者公開(kāi)廢止證件效力的方式,取消違法者先前已經(jīng)取得的許可證件。

示例 1：郵政企業(yè)、快遞企業(yè)不建立或者不執(zhí)行收件驗(yàn)視制度,或者違反法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)關(guān)于禁止寄遞或者限制寄遞物品的規(guī)定收寄郵件、快件的,對(duì)郵政企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分;對(duì)快遞企業(yè),郵政管理部門(mén)可以責(zé)令停業(yè)整頓直至吊銷(xiāo)其快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。（郵政法第七十五條）

示例 2：城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位取得資質(zhì)證書(shū)后,不再符合相應(yīng)的資質(zhì)條件的,由原發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正;逾期不改正的,降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)。（城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十三條）12·3 “撤銷(xiāo)”用于有權(quán)機(jī)關(guān)取消依法不應(yīng)頒發(fā)的行政許可或者發(fā)出的文件、設(shè)立的組織機(jī)構(gòu),也可以用于取消資質(zhì)、資格等。

示例 1：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)違反本法規(guī)定作出行政許可的,上級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)有權(quán)責(zé)令其撤銷(xiāo)或者直接撤銷(xiāo)該行政許可。（城鄉(xiāng)規(guī)劃法第五十七條）

示例 2：違反本法規(guī)定,食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告的,由授予其資質(zhì)的主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資格;依法對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員給予撤職或者開(kāi)除的處分。（食品安全法第九十三條第一款）

13．根據(jù),依據(jù)

13·1 引用憲法、法律作為立法依據(jù)時(shí),用“根據(jù)”。

示例 1：為了加強(qiáng)國(guó)防建設(shè),完善國(guó)防動(dòng)員制度,保障國(guó)防動(dòng)員工作的順利進(jìn)行,維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全,根據(jù)憲法,制定本法。（國(guó)防動(dòng)員法第一條）

示例 2：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法,結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況,制定實(shí)施辦法。（村民委員會(huì)組織法第四十條）

13·2 適用其他法律或者本法的其他條款時(shí),用“依據(jù)”。

示例 1：提供的統(tǒng)計(jì)資料不能滿足需要時(shí),國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織開(kāi)展國(guó)防動(dòng)員潛力專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查。（國(guó)防動(dòng)員法第十九條）

示例 2：對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)本法第二十八條、第二十九條作出的決定不服的,可以先依法申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以依法提起行政訴訟。（反壟斷法第五十三條）

14．謀取,牟取

“謀取”是中性詞,可以謀取合法利益,也可以謀取非法利益。“牟取”是貶義詞,表示通過(guò)違法行為追求利益。

示例 1：學(xué)校以向?qū)W生推銷(xiāo)或者變相推銷(xiāo)商品、服務(wù)等方式謀取利益的,由縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)給予通報(bào)批評(píng);有違法所得的,沒(méi)收違法所得;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。（義務(wù)教育法第五十六條第二款）

示例 2：采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以向采購(gòu)人行賄或者采取其他不正當(dāng)手段謀取非法利益。（政府采購(gòu)法第二十五條第三款）

示例 3：人民調(diào)解員在調(diào)解工作中有下列行為之一的,由其所在的人民調(diào)解委員會(huì)給予批評(píng)教育、責(zé)令改正,情節(jié)嚴(yán)重的,由推選或者聘任單位予以罷免或者解聘:……

（三）索取、收受財(cái)物或者牟取其他不正當(dāng)利益的;……（人民調(diào)解法第十五條）

示例 4：國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守, 依法辦事,公正廉潔,接受監(jiān)督,不得利用職務(wù)牟取私利。（證券投資基金法第七十九條）

第五篇：立法法評(píng)析

袁明圣

[摘 要] 立法法作為一部完善和規(guī)范立法活動(dòng)的國(guó)家基本法律，其起草與制定受到各界的廣泛關(guān)注，并被寄予厚望。但是，只要我們仔細(xì)分析就不難發(fā)現(xiàn)，立法法既未能解決現(xiàn)行立法體制及立法過(guò)程中所存在的諸多問(wèn)題，同時(shí)其規(guī)定本身也不盡合理，甚至有違憲之嫌，其預(yù)期效益也難以實(shí)現(xiàn)，從而造成立法資源的浪費(fèi)。與此同時(shí)，立法法的制定本身也反映出近年來(lái)立法過(guò)程中所存在的設(shè)租與尋租，以及立法的隨意性等重大問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 立法法 評(píng)析 合憲性 立法效益

一、引言：眾多的期待

改革開(kāi)放二十年來(lái)，為改變國(guó)家社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域中無(wú)法可依的局面，包括最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)做了大量的工作，其成績(jī)是有目共睹的。經(jīng)過(guò)20余年的努力，我國(guó)法制建設(shè)已初步由“無(wú)法無(wú)天”走向法制的基本完備。但由于主客觀等諸方面因素的影響，立法體制、程序等方面所存在的問(wèn)題也受到越來(lái)越多的檢視，多方面的研究結(jié)果引出一個(gè)共同的期待：盡快制定立法法。立法法的制定一時(shí)似乎成了解決立法活動(dòng)中所存在的所有問(wèn)題的靈丹妙藥。立法法的制定，成為理順立法體制、解決立法沖突（包括立法權(quán)限沖突和立法文件沖突）、完善立法程序以保證立法質(zhì)量和提高立法速度、避免立法無(wú)序的主要措施，[1]在行政法學(xué)界，也有不少學(xué)者認(rèn)為立法法的制定是在一定程度上解決行政立法中存在的“諸如行政立法的權(quán)限、程序、解釋和沖突”等問(wèn)題，以及完善對(duì)抽象行政行為的審查和監(jiān)督的重要制度設(shè)計(jì)。[2]因此，當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)將立法法列入立法規(guī)劃時(shí)，有的學(xué)者禁不住歡呼這是“中國(guó)立法史上的重要里程碑。”[3]

立法法正是在這樣的背景下開(kāi)始其論證和起草工作的，歷經(jīng)數(shù)年的不懈努力，立法法帶著理論界與實(shí)踐部門(mén)人士的眾多期待，終于于2000年3月15日正式出臺(tái)。由于被賦予了太多的使命，肩負(fù)著太多的重托，所以它的出臺(tái)理應(yīng)引起學(xué)界熱烈的評(píng)論與贊語(yǔ)，但與以往國(guó)家一些重要立法的出臺(tái)所引起的熱烈反響相較，立法法出臺(tái)后，學(xué)界的反映未免有些冷清。毫無(wú)疑問(wèn)，立法法的出臺(tái)，使立法體制中存在的某些問(wèn)題得到了一定程度的解決。但是，在歡呼雀躍的同時(shí)，我們是不是也應(yīng)當(dāng)理智地對(duì)立法法的內(nèi)容乃至立法法的制定過(guò)程件本身作些反思？筆者認(rèn)為，這種反思并非是毫無(wú)意義的。

二、先天不足：合憲性問(wèn)題的困擾

古有瑕不掩瑜之說(shuō)，筆者卻欲反其意而用之，用瑜不掩瑕來(lái)評(píng)價(jià)立法法，可能是再恰當(dāng)不過(guò)了。立法法的出臺(tái)雖使如立法權(quán)限的分工等問(wèn)題得到一定程度的解決，但立法法本身所存在的問(wèn)題，卻是無(wú)法回避的。

立法法存在的首要問(wèn)題是其整體上與某些具體規(guī)定的合憲性問(wèn)題。在立法法出臺(tái)之前對(duì)草案的討論中，學(xué)界對(duì)此即有不同的認(rèn)識(shí)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為立法法草案不存在合憲性問(wèn)題，[4]但也有學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大通過(guò)立法法自行進(jìn)行立法權(quán)限的劃分本身就違背了基本的憲政原則，而且，全國(guó)人大改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的“立法監(jiān)督權(quán)”實(shí)質(zhì)上是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)的剝奪，同樣是違憲的。[5]筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)并非是毫無(wú)道理的。立法法對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)“立法”權(quán)限的劃分，因涉及各國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系而從根本上說(shuō)屬于“憲法”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法修正案的方式加以處理，全國(guó)人大雖然是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但也只能在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。全國(guó)人大以日常立法，即通過(guò)制定立法法來(lái)對(duì)它自身與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分這一問(wèn)題作出規(guī)定，其憲法依據(jù)是不充分的。

而且，就現(xiàn)代分權(quán)理論而言，立法權(quán)的執(zhí)掌者為國(guó)家立法機(jī)關(guān)，這在我國(guó)憲法中得到了明確的確認(rèn)，根據(jù)憲法及地方人大和地方政府組織法的有關(guān)規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，特定的行政機(jī)關(guān)在一定條件下可以制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章。但是，這些行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)及規(guī)章的權(quán)力并非立法權(quán)，而屬于行政權(quán)的范疇，[6]立法法將行政法規(guī)也作為其調(diào)整對(duì)象混淆了行政權(quán)與立法權(quán)的區(qū)別。從根本上說(shuō)，憲法授予這些機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的權(quán)力是為了使之能夠更好地貫徹實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律，因此這種權(quán)力實(shí)質(zhì)上屬于執(zhí)行權(quán)的范疇。立法法在未能正確把握特定的行政機(jī)關(guān)及地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定權(quán)性質(zhì)的情況下，將之納入到立法法的調(diào)整范圍之內(nèi)，這無(wú)異于承認(rèn)這些行為屬于立法行為，無(wú)異于承認(rèn)行政機(jī)關(guān)、地方機(jī)關(guān)可以與國(guó)家立法機(jī)關(guān)分享立法權(quán)，這顯然是與國(guó)家立法權(quán)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的憲法規(guī)定相悖離的。

就立法法的具體內(nèi)容而言，其合憲性問(wèn)題集中體現(xiàn)在行政規(guī)章的制定主體和創(chuàng)設(shè)軍事立法權(quán)的問(wèn)題上。根據(jù)憲法的規(guī)定，行政規(guī)章的制定主體包括兩種類(lèi)型，一是國(guó)務(wù)院各部委有權(quán)制定和發(fā)布部委規(guī)章，[7]二是特定的地方政府可以制定和發(fā)布地方規(guī)章。[8]在這里，所謂的“部委”指的是由總理提名，由全國(guó)人大或其常委會(huì)決定任免其首長(zhǎng)的職能部門(mén)，具體包括各部、各委員會(huì)以及審計(jì)署。除此以外的其他部門(mén)不屬于部委的范疇。按照一般的理解，憲法的這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上排除了其他部門(mén)制定行政規(guī)章的可能性，因?yàn)閼椃ㄔ谧鞒鲞@一規(guī)定時(shí)并不是規(guī)定國(guó)務(wù)院的某一類(lèi)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)享有行政規(guī)章的制定權(quán)，而是明確列舉的方式；而且，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)與其他直屬機(jī)構(gòu)，無(wú)論是在地位上，還是在職能上都存在較大差異，是不可能把它們歸為一類(lèi)的，直屬機(jī)構(gòu)不屬于行政規(guī)章的制定主體，[9]這一精神在1999年頒布的行政復(fù)議法里得到了體現(xiàn)。該法第7條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的包括“國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定”在內(nèi)的規(guī)范性文件不合法時(shí)，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，可以一并提出對(duì)該規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)，同時(shí)在該

求”外，[19]別無(wú)其他規(guī)定。一方面，既然立法法將“行政立法”、“地方立法”乃至“軍事立法”都在立法法中加以規(guī)定，那也就沒(méi)有任何理由僅對(duì)“法律”的解釋問(wèn)題作出規(guī)定，而回避行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至軍事機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)的解釋問(wèn)題；另一方面，既存的“行政解釋”、“地方解釋”、“檢察解釋”、“審判解釋”乃至所謂的“軍事解釋”等是否仍然合法存在？如果說(shuō)這些解釋存在的合法性與正當(dāng)性因全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定而得到承認(rèn)的話，[20]那這種授權(quán)決定本身是否合法、正當(dāng)？退而言之，即使承認(rèn)其合法性與正當(dāng)性，各種所謂“解釋”的效力及沖突如何解決？而且，既然它們擁有對(duì)法律的解釋權(quán)，規(guī)定它們可以“法律解釋要求”又有何意義？反之亦然。對(duì)此，立法法沒(méi)有為我們提供答案。

此外，立法法的某些規(guī)定還可能會(huì)造成適用上的困難。其中較為典型的是立法法第3條關(guān)于立法指導(dǎo)思想的規(guī)定。立法法第3條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開(kāi)放。”毫無(wú)疑問(wèn)，這些原則都是要的，是國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法時(shí)所必須遵循和貫徹的，但是否要在立法法中加以正式規(guī)定呢？綜觀現(xiàn)行憲法頒布以來(lái)的立法文件，我們可以看到，在法律的正式條文中確認(rèn)這一原則還是第一次。筆者愚見(jiàn)，立法法的這一規(guī)定將會(huì)帶來(lái)一系列的實(shí)際問(wèn)題。其中最主要的一點(diǎn)就是，立法法作為我國(guó)享有立法權(quán)或“準(zhǔn)立法權(quán)”[21]的國(guó)家機(jī)關(guān)在進(jìn)行“立法”活動(dòng)時(shí)所必須遵循的基本法律依據(jù)，所有有關(guān)機(jī)關(guān)，包括最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（國(guó)家立法機(jī)關(guān)）都必須在其法律創(chuàng)制活動(dòng)中切實(shí)地一體遵行，而不得有任何違反。如此一來(lái)，首先遇到的一個(gè)問(wèn)題就是，國(guó)家立法機(jī)關(guān)在制定或修改特別行政區(qū)基本法時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)遵行？根據(jù)一國(guó)兩制的構(gòu)想，特別行政區(qū)可以繼續(xù)保持原有的資本主義制度和生活方式，其現(xiàn)有的政治、法律、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)制度將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)得到維系，在這一基礎(chǔ)上制定的特別行政區(qū)基本法是否存在違反該條規(guī)定的問(wèn)題？據(jù)筆者愚見(jiàn)，這一問(wèn)題的答案絕非那么簡(jiǎn)單。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，憲法以“序言”而非正式條文的方式確認(rèn)這些原則絕非是隨意的，而是在充分考慮到我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的特殊性而慎重權(quán)衡的結(jié)晶。

四、拔出蘿卜帶出泥：權(quán)力割據(jù)及其他

立法法本身所存在的問(wèn)題就暫論至此。從立法法的出臺(tái)，我們是不是還可以發(fā)現(xiàn)一些其他問(wèn)題呢？我想是有的。綜觀20年來(lái)的立法經(jīng)驗(yàn)，除了理論界與實(shí)際部門(mén)的同志所指出的問(wèn)題以外，筆者認(rèn)為，立法法的制定過(guò)程本身還反映出以下幾方面的問(wèn)題：

1、權(quán)力割據(jù)問(wèn)題。正如有的學(xué)者所指出的那樣，“盡管我們常常表示出對(duì)西方國(guó)家三權(quán)分立理論不屑一顧的神情，卻幾乎全盤(pán)接受了三權(quán)分立理論的概念范疇、理論假設(shè)、分析工具和思維方法而鮮有批判和創(chuàng)新，因而只能無(wú)時(shí)無(wú)刻不處在三權(quán)分立理論的強(qiáng)大影響與支配之下?！盵22]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一評(píng)價(jià)基本上是中肯的，理論界在闡釋我國(guó)的憲政體制，論及權(quán)力的監(jiān)督與制約時(shí)，都是基于三權(quán)分立的理論前提進(jìn)行的。[23]筆者想要進(jìn)一步說(shuō)明的是，在實(shí)際立法過(guò)程中，更多地體現(xiàn)出的是一種權(quán)力的割據(jù)而不是權(quán)力的分立。[24]

立法法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，只有權(quán)力的分配，而沒(méi)有權(quán)力的制約，對(duì)當(dāng)前所存在的權(quán)力割據(jù)現(xiàn)象非但沒(méi)有加以適當(dāng)?shù)目刂?，反而進(jìn)一步使權(quán)力的割據(jù)法律化。立法法關(guān)于軍事立法權(quán)等的確認(rèn)都不過(guò)是事實(shí)上所存在的權(quán)力割據(jù)的法律確認(rèn)而已。由于權(quán)力本身的誘惑力及其背后所隱含的巨大利益，立法權(quán)力割據(jù)現(xiàn)象的存在及法律化必然進(jìn)一步刺激有關(guān)機(jī)關(guān)試圖加入權(quán)力分配與再分配的行列，以便從中分得一杯羹，這也是不少地方不遺余力地爭(zhēng)取“計(jì)劃單列市”、“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”等并非虛名的“名號(hào)”的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

2、立法活動(dòng)與立法過(guò)程中的利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象。對(duì)自身利益最大化的追求在立法過(guò)程中廣泛存在，尤其是部門(mén)利益、地方利益在立法過(guò)程中得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。從刑事訴訟法關(guān)于律師介入時(shí)機(jī)的折衷規(guī)定所體現(xiàn)出的公安部門(mén)的強(qiáng)大勢(shì)力，到行政訴訟法關(guān)于級(jí)別管轄問(wèn)題的規(guī)定，[25]都可以說(shuō)是這種利益的體現(xiàn)。由于每一件立法的出現(xiàn)，都必然意味著某種國(guó)家權(quán)力的授予或分配，而權(quán)力則意味著某種潛在的利益，因是之故，各種五花八門(mén)的立法也就有可能出臺(tái)。與此相對(duì)照，事關(guān)絕大多數(shù)人切身利益的，也可以說(shuō)是現(xiàn)代市民社會(huì)中最重要的法律――民法典卻遲遲不能出臺(tái)。當(dāng)然，民法典所以遲遲不能制定，有多方面的原因，但仔細(xì)分析起來(lái)，除了客觀方面的原因外，是不是也印證了立法過(guò)程中對(duì)自身利益、部門(mén)利益追求現(xiàn)象存在的事實(shí)？也許盡管民法典事關(guān)每一個(gè)公民，但卻與任何集團(tuán)的利益沒(méi)有直接的聯(lián)系，它也不會(huì)產(chǎn)生權(quán)力的賦予與分配或再分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。立法法關(guān)于立法權(quán)限的分配問(wèn)題，也因涉及相關(guān)機(jī)關(guān)的權(quán)力及權(quán)力背后的利益而使問(wèn)題未能得到妥善解決。

進(jìn)一步言之，某些所謂“立法”，如部委規(guī)章等，實(shí)質(zhì)上就是利益分配的產(chǎn)物，借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)，是“設(shè)租”與“尋租”的產(chǎn)物。通過(guò)這些立法，某些行業(yè)、某些集團(tuán)的利益（甚至是巨額利潤(rùn)）雖然得到了維護(hù)，但卻以犧牲社會(huì)公正與大眾利益，甚至是國(guó)家利益為代價(jià)。這種情況在某些社會(huì)性立法及政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制性立法中也極為常見(jiàn)，在某種意義上說(shuō)，這些立法不過(guò)是利益集團(tuán)尋租的結(jié)果，或者說(shuō)是管制捕獲的產(chǎn)物。[26]國(guó)家立法尚且如此，因其部門(mén)利益傾向或地方保護(hù)主義傾向而受到普遍責(zé)難的部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章及地方性法規(guī)自不待言。

3、立法資源的浪費(fèi)問(wèn)題。立法資源的浪費(fèi)，是指由于某種原因?qū)е铝⒎ɑ顒?dòng)違背立法目的，使立法無(wú)從取得其預(yù)期效果，甚或造成更為嚴(yán)重的混亂局面。立法行為與其他行為一樣，都必須考慮到一個(gè)立法成本問(wèn)題，如果一種立法不能產(chǎn)生其預(yù)期效果，或者立法僅僅是對(duì)已有法律的一種重新表述，那么，從經(jīng)濟(jì)的角

度看，無(wú)疑就是對(duì)有效立法資源的浪費(fèi)。由于現(xiàn)行憲法體制所限，立法資源呈現(xiàn)出某種稀缺的狀況。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都體現(xiàn)出這么一個(gè)問(wèn)題。這兩大法典盡管是非常必要而迫切的，但從其具體內(nèi)容看，可以說(shuō)，這些法典卻實(shí)質(zhì)上價(jià)值不大，尤其是刑法典。所以這樣說(shuō)，起碼基于兩個(gè)方面的理由，其一，從總體上看，刑法典只是對(duì)已有刑事規(guī)范的簡(jiǎn)單堆積；其二，刑法典的制定也沒(méi)有起到穩(wěn)定刑事法規(guī)范的作用，以至無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期效益。刑法典的頒行不過(guò)兩年多的時(shí)間，卻已多次對(duì)它進(jìn)行修改就是例證。一些本應(yīng)在刑法典中加以解決的問(wèn)題如罪名、各種犯罪的內(nèi)涵與外延等問(wèn)題未能得到解決，而為了能夠使之得到順利實(shí)施，又不得不通過(guò)立法解釋或司法解釋加以界定，從而加大了司法成本，使立法成本轉(zhuǎn)化為司法成本。[28]各種“行政立法”、“地方立法”等的情況也大抵類(lèi)似，并已引起一些學(xué)者及實(shí)踐部門(mén)的同志的憂慮和重視。[29]

更令人憂慮也更為嚴(yán)重的是，當(dāng)前我國(guó)法治進(jìn)程中的頑癥主要不是無(wú)法可依的問(wèn)題，而是在法律被制定出來(lái)以后，相當(dāng)數(shù)量――如果不是說(shuō)絕大多數(shù)，憲法也不例外――未能得到切實(shí)的貫徹實(shí)施，甚至是根本就沒(méi)有被執(zhí)行，這是一種對(duì)立法資源完完全全的、徹底的浪費(fèi)。也許有人會(huì)說(shuō)，有法總比沒(méi)有好，它總有被遵循、執(zhí)行的時(shí)候。筆者卻不以為然，有法不行不如無(wú)法，無(wú)法可依尚可帶給人們一絲希冀，而有法不依則連留給人們的這一絲希冀也被擊得粉碎。如果說(shuō)這些法律還曾偶爾被遵行、被執(zhí)行的話，那這種“偶爾”也只不過(guò)是對(duì)法律權(quán)威、對(duì)公正的褻瀆罷了。因?yàn)椤芭紶枴本鸵馕吨顒e，意味著前后不

一、反復(fù)無(wú)常。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，“偶爾執(zhí)行”法律實(shí)質(zhì)上是對(duì)其執(zhí)法權(quán)力的濫用。[30]

4、立法的隨意性問(wèn)題。立法的隨意性不僅體現(xiàn)在普通法的制定上，甚至連國(guó)家的根本法憲法的修改也體現(xiàn)得淋漓盡致?，F(xiàn)行憲法頒行以來(lái)的近20年中，我們已先后對(duì)它進(jìn)行過(guò)3次修改，共有17條修正案。而這些修改基本上是在沒(méi)有修憲的強(qiáng)烈社會(huì)訴求與充分的理論準(zhǔn)備和論證下進(jìn)行的。[31]從憲法的修改情況看，對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行的3次修改，都是以中國(guó)共產(chǎn)黨中央提出修憲的建議為起點(diǎn)的，從修憲建議的提出，到修正案的通過(guò)，其速度之快，真可謂是匪夷所思。與修憲前理論上的沉寂極不對(duì)應(yīng)的一個(gè)奇怪的現(xiàn)象是，修憲后的溢美之詞卻不絕于耳。只有為數(shù)不多的學(xué)者對(duì)此表示過(guò)懷疑與憂慮，但這種懷疑與憂慮終因曲高和寡而顯得異常的寂寥。

就立法法而言，盡管在起草過(guò)程中即有學(xué)者對(duì)其必要性提出過(guò)質(zhì)疑，但卻未能引起重視。與其說(shuō)它是理論界經(jīng)過(guò)深思熟慮論證的結(jié)果，不如說(shuō)更多地是對(duì)實(shí)際部門(mén)權(quán)力劃分要求的回應(yīng)：“全國(guó)人大常委會(huì)是在方方面面的實(shí)際部門(mén)的要求下開(kāi)始著手起草這部法律的，實(shí)際部門(mén)的要求是出于感覺(jué)，他們感到立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分不清，因而強(qiáng)烈呼吁要制定一部立法法來(lái)解決這一問(wèn)題。”[32]這種狀況除反映出立法的隨意性以外，同時(shí)也印證了前面提及的立法過(guò)程中的利益追求傾向。

五、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)以上分析，筆者認(rèn)為，無(wú)論是從哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在極為有限地解決了立法活動(dòng)中存在的部分問(wèn)題的同時(shí)，又增加了新的矛盾與法律沖突。人們對(duì)它的期望值很高，但它帶給人們的卻只有失望――學(xué)者的失望、對(duì)法治的失望。但是，立法法本身及某些規(guī)定所存在的諸如合憲性等問(wèn)題也許并不是最重要的問(wèn)題，在筆者看來(lái)，更重要的是立法法的制定過(guò)程本身所反映出來(lái)的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括：如何提高立法活動(dòng)的科學(xué)性與法治化水平，避免立法行為的隨意性；提高社會(huì)民眾對(duì)立法活動(dòng)的參與程度，實(shí)現(xiàn)立法的民主化；克服立法活動(dòng)所體現(xiàn)出來(lái)的對(duì)部門(mén)利益、地方利益、集團(tuán)利益無(wú)盡的追求，盡可能防止由于立法行為而加劇現(xiàn)實(shí)政治生活中業(yè)已存在的權(quán)力割據(jù)現(xiàn)象，以期最大限度地發(fā)揮立法的效能，避免寶貴而有限的立法資源的無(wú)謂浪費(fèi)。當(dāng)立法行為不再為夢(mèng)醒時(shí)分的一時(shí)感覺(jué)所困擾時(shí)，那也就是立法乃至整個(gè)社會(huì)真正民主化、法治化實(shí)現(xiàn)之日，也只有在法律得到有效的、全社會(huì)的一體遵行時(shí)，法律的權(quán)威才能得以維系，法治才能成為現(xiàn)實(shí)。

（本文原刊于《東吳法學(xué)》2001年專號(hào)，發(fā)表時(shí)有刪節(jié)）

注釋

民政府則因全國(guó)人大分別通過(guò)的特別授權(quán)決定而獲得地方規(guī)章的制定權(quán)。

[9] 章劍生：《行政訴訟法基本理論》，北京：中國(guó)人事出版社1998年版，第125頁(yè)。

法典及合同法典為最。

[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版，網(wǎng)址：http://。

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