第一篇：小學(xué)考試制度改革方向與發(fā)展趨勢(shì)的研究

小學(xué)考試制度改革方向與發(fā)展趨勢(shì)的研究

開(kāi)題報(bào)告 新興學(xué)校

國(guó)之興衰，系于教育，教育既是民族振興，國(guó)家進(jìn)步的基石，又是事關(guān)人民福祉和國(guó)家未來(lái)的頭等大計(jì)。如何求解錢(qián)學(xué)森之問(wèn)，為國(guó)家培養(yǎng)創(chuàng)新人才，是我國(guó)憑人才優(yōu)勢(shì)而領(lǐng)先世界，實(shí)現(xiàn)民族振興夢(mèng)想成為當(dāng)務(wù)之急。教改已至?xí)r代的風(fēng)頭浪尖，非改不足以成大氣。

（一）課題的提出及選題的意義：

綜觀我國(guó)數(shù)千年興衰之史，不難得出如下清晰的結(jié)論：教育興隆則國(guó)家強(qiáng)盛。大唐之治，教育空前發(fā)達(dá)，國(guó)勢(shì)亦獨(dú)步天下，為世之楷模；迨及于清，教育僵化，科舉八股嚴(yán)重束縛了人們的頭腦，壓抑了人的創(chuàng)新能力，致瓜分豆刨，岌岌難安。

史鑒啟今，我們必須解放思想，以國(guó)家強(qiáng)盛為重，以民族未來(lái)為念，以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)教育改革。首先是人才培養(yǎng)方式的改革，其中，十分突出而且急迫的是考試制度的改革。為此，國(guó)家先后頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》以及《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評(píng)價(jià)與考試制度改革的通知》，這從宏觀上為考試制度的改革指明了努力的方向。

美國(guó)國(guó)家教育進(jìn)展評(píng)估（NAEP）每?jī)赡暝谌婪秶鷥?nèi)的4和8年級(jí)的學(xué)生中進(jìn)行閱讀與數(shù)學(xué)隨機(jī)抽樣測(cè)試。對(duì)未達(dá)要求指標(biāo)的學(xué)?；騻€(gè)人不予處罰，但要求結(jié)果公開(kāi)，而結(jié)果則是以性別、種族為特征的群體性結(jié)果。在英國(guó)從一定意義而言，像樣的小學(xué)考試只剩下14歲時(shí)的第三學(xué)段測(cè)試了。

無(wú)論美國(guó)，還是英國(guó)，其教育都代表了美歐最先進(jìn)教育的模

式，其小學(xué)考試均呈顯出少而精的特點(diǎn)，都充分還學(xué)生以自由發(fā)展的空間，使考試不成為學(xué)生、教師與學(xué)校的負(fù)擔(dān)。

如今，我們的小學(xué)考試，語(yǔ)、數(shù)、外三科每學(xué)期要進(jìn)行中期、期終考試及不少于兩次的月考和至少一次的競(jìng)賽，另外，思品、科學(xué)、音樂(lè)、體育、美術(shù)等學(xué)科每學(xué)期期終考試一次。正常的教學(xué)工作受到嚴(yán)重干擾，師生疲于不斷地復(fù)習(xí)、考試、閱評(píng)，學(xué)生天性無(wú)法獲得尊重，自由發(fā)展空間被無(wú)情剝奪，成長(zhǎng)與學(xué)習(xí)的連續(xù)性被打斷，學(xué)生似乎為考試而學(xué)習(xí)，學(xué)校似乎為考試而存在。道貌岸然的連環(huán)考嚴(yán)重摧殘了學(xué)生的身心健康，厭學(xué)、逃學(xué)之風(fēng)彌漫，使素質(zhì)教育的大旗下走著步履不堪的應(yīng)試童子，也使“增效減負(fù)”與“減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”成為畫(huà)上之餅，無(wú)濟(jì)于實(shí)。

只有立即改革小學(xué)考試制度，才能真正減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，才能真正還學(xué)生以身心健康，也只有改革小學(xué)考試制度，才能真正從教育的源頭上推進(jìn)素質(zhì)教育，為國(guó)家培養(yǎng)創(chuàng)新型人才奠定牢固的基石，才有望突破人力資源的瓶頸，使我國(guó)捷足登上知識(shí)的最高點(diǎn)，在未來(lái)的全球競(jìng)爭(zhēng)中贏得勝利，從而實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的夢(mèng)想。

（二）課題的界定、課題的假設(shè) 1.課題的界定

小學(xué)考試制度是指針對(duì)小學(xué)學(xué)生組織的有關(guān)其所學(xué)科目知識(shí)的統(tǒng)一測(cè)試性制度。對(duì)此，我們國(guó)家雖未作出統(tǒng)一的強(qiáng)制性要求，但各地延用傳統(tǒng)，定時(shí)統(tǒng)一組織學(xué)生對(duì)所學(xué)科目的測(cè)試，其結(jié)果不但要給學(xué)生、教師、學(xué)校進(jìn)行排名，而且此成績(jī)將裝入學(xué)生的個(gè)人檔案，也會(huì)與教師個(gè)人職稱(chēng)晉升及教師與學(xué)校的評(píng)優(yōu)選模掛鉤。

小學(xué)考試以高考為風(fēng)向標(biāo)，除了具有測(cè)試知識(shí)能力的功用外，它無(wú)形中指揮了學(xué)校教育的培養(yǎng)方式和學(xué)生的成才類(lèi)型，即造就應(yīng)試高手和素質(zhì)低能的畸才。

2.課題的假說(shuō)與創(chuàng)新點(diǎn)

通過(guò)對(duì)小學(xué)現(xiàn)有考試制度的分析，并借鑒其他地區(qū)的的優(yōu)秀考試制度，依據(jù)社會(huì)發(fā)展方向，制定一套既體現(xiàn)素質(zhì)教育要求又合乎未來(lái)社會(huì)對(duì)人才需求的小學(xué)考試制度，同時(shí)，探究其發(fā)展趨勢(shì)，為考試制度的進(jìn)一步完善提供理論支持。大大減少不必要的考試，廢除排名壓力，使學(xué)生在快樂(lè)中健康成長(zhǎng)，在創(chuàng)新上有時(shí)間、有精力，有作為。

（三）課題的研究?jī)?nèi)容

小學(xué)考試制度改革與發(fā)展趨勢(shì)的研究?jī)?nèi)容主要是：國(guó)外教育發(fā)達(dá)國(guó)家的考試制度及我國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)中考試制度的優(yōu)劣得失，另外，也將探究國(guó)際社會(huì)的發(fā)展方向，為我國(guó)小學(xué)考試制度的改革把握進(jìn)步的趨勢(shì)。

（四）課題的研究目的與思路

小學(xué)考試制度改革與發(fā)展趨勢(shì)的研究，一方面可興利除弊，真正實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育的目標(biāo)，另一方面，為國(guó)家人才培養(yǎng)提供科學(xué)的引領(lǐng)作用，同時(shí)還兼具以下目的：

1.減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，提升素質(zhì)教育效能；

2.使厭學(xué)、逃學(xué)的學(xué)生體會(huì)快樂(lè)校園、書(shū)香校園、科技校園、特色校園的愉悅。從校內(nèi)減負(fù)與校外輔導(dǎo)班中解放出來(lái)，獲得真正的童年樂(lè)趣與全面的發(fā)展；

3.消除社會(huì)對(duì)教育的撻伐與詬病，贏得應(yīng)有的尊重與支持；

4.使小學(xué)教改與大學(xué)、中學(xué)教改同步前行，與時(shí)俱進(jìn)； 5.適應(yīng)時(shí)代發(fā)展之需，為我國(guó)在人才資源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)勝出早日奠定基石；

6.減少不必要的折騰與支出，高效促進(jìn)人才的培養(yǎng)工程。課題研究的思路：充分調(diào)研分析，大量積累借鑒，勇于創(chuàng)新，實(shí)踐檢驗(yàn)，形成方案與理論，研以致用。

（五）課題研究應(yīng)遵循的原則。1.科學(xué)性原則

教育本身是一門(mén)學(xué)科，兒童身心發(fā)育也屬科學(xué)范疇，他們都是有規(guī)律可循的。違背科學(xué)性原則，兒童身心將遭無(wú)知的摧殘，教育也會(huì)事與愿違，因此課題首先要遵循科學(xué)性原則。

2.可行性原則

本課題研究不是僅僅在理論上企圖收獲，更核心的是要因地制宜，探究適合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)，可在實(shí)踐中得以運(yùn)用的考試制度，并進(jìn)一步準(zhǔn)確預(yù)測(cè)其發(fā)展方向。

3.理論聯(lián)系實(shí)際的原則

此次研究不是坐而論道，我們力求理論扎根于現(xiàn)實(shí)土壤，并指導(dǎo)我們的考試工作趨向科學(xué)、完美與實(shí)踐操作。

4.具有全面推廣性的原則

我們的探究并不止于一校一地，而是具有適合較大區(qū)域普遍推廣的價(jià)值，能造福于更廣大的教育空間。

（六）課題研究的主要過(guò)程 本課題研究的主要過(guò)程分為五個(gè)階段 第一階段：組建課題研究組織并進(jìn)行分工。

第二階段：收集資料，了解國(guó)外及國(guó)內(nèi)小學(xué)考試制度與其發(fā)展趨勢(shì)并形成理論認(rèn)識(shí)。

第三階段：廣泛調(diào)研，初步制定小學(xué)考試制度改革方案。第四階段：對(duì)初步形成的考試方案予以實(shí)踐并修正。第五階段：完成結(jié)題報(bào)告，小學(xué)畢業(yè)考試方案及撰寫(xiě)相關(guān)論文。

第二篇：農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向與思路

農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向與思路

目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革仍然屬于試驗(yàn)性質(zhì)，這項(xiàng)改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒(méi)有從根本上得到改變的背景下進(jìn)行的。稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征，既不是對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收商品稅，稅制不科學(xué)。與其他產(chǎn)業(yè)和社會(huì)階層承擔(dān)的稅負(fù)相比，對(duì)農(nóng)民按土地常年總產(chǎn)量征收8.4％的農(nóng)業(yè)稅，稅率偏高。農(nóng)業(yè)稅并沒(méi)有起征點(diǎn)和免征額，在稅收制度上對(duì)農(nóng)民明顯不公。因此我們要按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，以稅惠農(nóng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度改革的總體思路是：按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)民設(shè)置的稅制體系，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是國(guó)際上通行的做法?？紤]到現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家財(cái)政的承受能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體系，可采取分步到位的方式。絕大部分地區(qū)已經(jīng)完全具備了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，要及早取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。下一步農(nóng)業(yè)稅的改革，可采取逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率的方式，在一定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)。取消對(duì)農(nóng)民單獨(dú)征稅的稅種后，把農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)納入相應(yīng)的稅收系統(tǒng)。我國(guó)農(nóng)民收入水平低，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財(cái)政收入的來(lái)源。在稅收政策上對(duì)農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜。這種“以稅惠農(nóng)”的辦法最能保證農(nóng)民直接受益、管理成本低、可操作性強(qiáng)。建國(guó)以后，我國(guó)逐漸形成了具有鮮明特色的農(nóng)業(yè)稅制度，它對(duì)我國(guó)積累社會(huì)主義建設(shè)資金、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了十分重要的作用。隨著時(shí)間的推移和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步說(shuō)，它已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民生活水平提高的障礙。改革農(nóng)業(yè)稅制度已經(jīng)成為目前解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從農(nóng)業(yè)稅的目的及性質(zhì)出發(fā)，分析我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制運(yùn)行中的問(wèn)題，指出我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度改革涉及到整個(gè)農(nóng)村的稅費(fèi)改革，并根據(jù)我國(guó)的客觀經(jīng)濟(jì)情況分析我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制發(fā)展的方向。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度存在的問(wèn)題

1．農(nóng)業(yè)稅制度的目的不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的目的是“為了保證國(guó)家社會(huì)主義建設(shè)，并有利于鞏固農(nóng)業(yè)合作化制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”。顯然，這些詞句是特定時(shí)代的產(chǎn)物，也說(shuō)明農(nóng)業(yè)稅制度的目的已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通常來(lái)說(shuō)，稅收的目的在于規(guī)范政府與社會(huì)公眾之間的分配關(guān)系、籌集財(cái)政收入進(jìn)而為社會(huì)公眾提供適度的公共產(chǎn)品及服務(wù)。而農(nóng)業(yè)稅制度的目的則應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)范政府與農(nóng)村居民的分配關(guān)系，規(guī)范政府與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)收入上的利益關(guān)系；二是保護(hù)農(nóng)村居民的土地使用權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)；三是為基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供一定的財(cái)力基礎(chǔ)，但不是其全部財(cái)力基礎(chǔ)?？偟恼f(shuō)來(lái)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅制度的目的已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)行徹底的改革。

2．農(nóng)業(yè)稅制度的性質(zhì)不清晰

根據(jù)農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)，可以將農(nóng)業(yè)稅分為三種類(lèi)型，即收益型農(nóng)業(yè)稅、流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅和土地（財(cái)產(chǎn)）稅。第一，收益型農(nóng)業(yè)稅是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益進(jìn)行課稅，它有總收入與純收入課稅之分。第二，農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅是指將農(nóng)產(chǎn)品流通納入稅收分配體系，歐共體實(shí)行的增值稅將課稅范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)，就是這種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅。第三，土地（財(cái)產(chǎn)）稅是指對(duì)土地本身進(jìn)行課稅，可以分為土地財(cái)產(chǎn)稅（狹義）、土地使用稅、土地轉(zhuǎn)讓稅等。狹義的土地財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)土地所有者的課稅；土地使用稅是對(duì)土地使用者的課稅；土地轉(zhuǎn)讓稅包括土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓稅和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅。

農(nóng)業(yè)稅制度的改革方向取決于農(nóng)業(yè)稅制度的性質(zhì)，而目前我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度性質(zhì)則相對(duì)比較模糊，無(wú)法確認(rèn)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅屬于上述哪一種類(lèi)型。按照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅法，我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總收入進(jìn)行課稅，屬于總收益型的農(nóng)業(yè)課稅。但是，由于受到征管水平的制約，農(nóng)業(yè)稅的征管不可能按照每年的實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行課征，而是確定了一個(gè)常年產(chǎn)量；且現(xiàn)行稅制不是根據(jù)每一塊地分別確定常年產(chǎn)量，而是對(duì)某個(gè)地區(qū)實(shí)行一個(gè)相同的常年產(chǎn)量。這樣，將農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)就名存實(shí)亡了，也就模糊了其總收益課稅的性質(zhì)。以統(tǒng)一的常年產(chǎn)量為基礎(chǔ)，按照土地使用面積來(lái)征稅，與其說(shuō)是總收益課稅，不如說(shuō)是土地使用稅。上地使用稅是以調(diào)節(jié)級(jí)差收益、保護(hù)土地使用權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)稅種。我國(guó)按照比較大的行政區(qū)劃來(lái)確定常

年產(chǎn)量，具有調(diào)節(jié)級(jí)差收益的性質(zhì)：它不以農(nóng)業(yè)收入為直接課稅對(duì)象，因而在中國(guó)更具有保護(hù)上地使用權(quán)的性質(zhì)。但是，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制正好忽視了其最本質(zhì)的特點(diǎn)，因而造成無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系的目的。

3．農(nóng)業(yè)稅的管理混亂

按照稅法，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村實(shí)際耕地來(lái)征收。但是由于墾荒、筑路、城市化等原因，農(nóng)村實(shí)際耕地與早年確定的計(jì)稅面積存在很大的差別?！坝械?zé)o稅”與“有稅無(wú)地”現(xiàn)象普遍存在，降低了農(nóng)業(yè)稅的公平性

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅很大程度上是委托當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)和糧食收購(gòu)部門(mén)來(lái)征管的，征實(shí)與折征代金并存，征管效率低下。由于征管難度大，基層政府及村組干部大量涉入農(nóng)稅及相關(guān)負(fù)擔(dān)的征收，增加了農(nóng)業(yè)稅征收中的非規(guī)范性操作。而基層政府及村組干部在征管過(guò)程中的某些非合規(guī)性行為則在不同程度上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使政府與農(nóng)民間的稅收分配關(guān)系更加復(fù)雜，從而降低了農(nóng)業(yè)稅的權(quán)威性。農(nóng)業(yè)稅收管理的無(wú)序性增加了稅收征管成本和農(nóng)民的納稅奉行成本，極大地降低了稅收效率，構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要障礙。

4．農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重

目前，農(nóng)村稅費(fèi)主要包括四項(xiàng)內(nèi)容，即農(nóng)業(yè)四稅、村提留、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌及其他收入。據(jù)對(duì)四川某縣的調(diào)查，2001年農(nóng)村稅費(fèi)收入合計(jì)數(shù)為14043萬(wàn)元，人均負(fù)擔(dān)為117．101元（含兩工）。其中農(nóng)業(yè)四稅為2436萬(wàn)元，占17．35％：村提留為2006萬(wàn)元，占14．28％：鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入為2242萬(wàn)元，占15．97％：其他收入為7359萬(wàn)元，占52．40％。而其他收入包括行政事業(yè)性收入237萬(wàn)元，各種集資112萬(wàn)元，以勞折資3377萬(wàn)元，其他社會(huì)負(fù)擔(dān)3633萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)稅在整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)中的比重不大，真正影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的是各種提留、統(tǒng)籌、集資及亂收費(fèi)。農(nóng)業(yè)稅制度的改革，不能只從農(nóng)業(yè)稅本身出發(fā)，必須通盤(pán)考慮農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全部問(wèn)題。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整

我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度改革不僅是農(nóng)業(yè)稅制本身的改革與完善問(wèn)題，而且還涉及到整個(gè)農(nóng)村的稅費(fèi)改革。

1．農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo) 目前稅費(fèi)改革的目標(biāo)主要是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是稅費(fèi)改革的個(gè)方面，而且是一個(gè)很初級(jí)的目標(biāo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革要與農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整同步進(jìn)行，否則農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整將很難實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且要保證農(nóng)民的土地使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民土地的自由流動(dòng)；不僅要提高農(nóng)業(yè)稅收的征管效率，而且要為今后農(nóng)業(yè)稅制的高級(jí)化創(chuàng)造條件：不僅要改革農(nóng)村稅費(fèi)體制，而且要調(diào)整和界定政府職能。從終極目標(biāo)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整必須有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化。

2．農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的內(nèi)容

稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容歸納起來(lái)說(shuō)就是“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”。具體為：（1）三個(gè)取消：取消鄉(xiāng)統(tǒng)等費(fèi)用，取消農(nóng)村教育集資等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資項(xiàng)目，取消屠宰稅。

（2）一個(gè)逐步取消：在3年內(nèi)逐步取消勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。（3）兩個(gè)調(diào)整：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策（1）一項(xiàng)改革：將村提留改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫(kù)。農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的內(nèi)容包括三個(gè)方面。第一是農(nóng)業(yè)稅的調(diào)整，主要是統(tǒng)一各地常年產(chǎn)量、稅率及計(jì)稅價(jià)格，并核實(shí)了計(jì)稅面積。第二是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的調(diào)整，按照稅不重征的原則確定特產(chǎn)稅的征管環(huán)節(jié)。第三是征收主體和方式的調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，征收方式以折征代金為主。

3．農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的誤區(qū)

從目前來(lái)看，盡管這次稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅調(diào)整在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是由于它沒(méi)有涉及到現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度的根本性問(wèn)題，存在不少誤區(qū)。

第一，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒(méi)有從觀念上實(shí)現(xiàn)總收益型收入課稅向土地使用稅的轉(zhuǎn)變。因此它沒(méi)有將土地使用權(quán)的保護(hù)作為農(nóng)業(yè)稅法的主要內(nèi)容，而仍然將上地使用權(quán)的保護(hù)交由各級(jí)黨政部門(mén)的政策及文件來(lái)執(zhí)行。實(shí)踐證明，各級(jí)黨政部門(mén)的政策具有較大的不穩(wěn)定性，而且很容易在基層走樣，因而很難有效保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)益。

第二，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒(méi)有完成對(duì)計(jì)稅而積的準(zhǔn)確計(jì)量。為了減輕工作量和減少改革阻力，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整要求不重新丈量土地，而以第二輪土地承包面積作為計(jì)稅面積，因而無(wú)法完成對(duì)計(jì)稅面積的準(zhǔn)確計(jì)量。上地使用稅要求對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行準(zhǔn)確的計(jì)量，而第二輪土地承包面積與農(nóng)村實(shí)際耕地面積存在較大的差異；不重新丈量土地盡管回避了很多矛盾，但是卻為進(jìn)一步推行土地使用稅制造了障礙。第三，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒(méi)有解決農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題和基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度下，農(nóng)業(yè)稅及相關(guān)規(guī)費(fèi)構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的主要收入來(lái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不斷膨脹及村級(jí)事務(wù)的不斷擴(kuò)張使其財(cái)力日益緊張，這是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不斷攀升的內(nèi)在原因。農(nóng)業(yè)稅為基層政權(quán)提供一定的財(cái)力，但不是全部的財(cái)力。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整后，農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)更是受到經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)烈約束，制約了農(nóng)村基層政權(quán)功能的發(fā)揮。在現(xiàn)有體制下，基層政權(quán)還不是農(nóng)村居民的自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是我國(guó)五級(jí)政治架構(gòu)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)不應(yīng)主要由當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)承擔(dān)，而應(yīng)主要由中央政府或高層次政府來(lái)負(fù)責(zé)。因此，架構(gòu)農(nóng)業(yè)稅制度必須清楚地界定基層政權(quán)的職責(zé)，界定農(nóng)業(yè)稅在提供基層政權(quán)財(cái)力中的作用。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向 今后農(nóng)業(yè)稅制度改革將朝什么方向發(fā)展，是我國(guó)近期學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界非常關(guān)心的一個(gè)話(huà)題，它也將影響到農(nóng)民及基層政權(quán)的切身利益和農(nóng)村發(fā)展的后勁。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的目的及性質(zhì)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，筆者作了一個(gè)初步的判斷，提出一個(gè)三階段式的農(nóng)業(yè)稅制度改革方案。

第一階段，配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立以土地使用稅為王要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)稅制度。由于我國(guó)農(nóng)村稅收征管力量有限，農(nóng)村居民的收益核算體系不健全，目前尚無(wú)力建立以純收益為課稅對(duì)象的收益型農(nóng)業(yè)稅。由于我國(guó)大部分省、直轄市及自治區(qū)在一定區(qū)域內(nèi)的常年產(chǎn)量是統(tǒng)一的，因此要調(diào)節(jié)土地的級(jí)差收益存在困難，而以常年產(chǎn)量為依托保護(hù)土地使用權(quán)更有說(shuō)服力。實(shí)際上，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅與其說(shuō)是總收入型的收益課稅，不如說(shuō)是土地使用權(quán)課稅。要轉(zhuǎn)型的主要是我們現(xiàn)有的觀念，不能再?gòu)氖找嬲n稅的角度去理解現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制，而應(yīng)當(dāng)從保護(hù)土地使用權(quán)的角度去理解它。建構(gòu)土地使用稅實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用權(quán)的保護(hù)，不能單純從利益交換說(shuō)去理解，不可能完全按照村民從土地使用權(quán)保護(hù)中獲得的利益，來(lái)分?jǐn)傉Ｗo(hù)土地使用權(quán)而付出的服務(wù)成本。同時(shí)要切實(shí)解決農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅面積問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行一次普查，核實(shí)計(jì)稅面積。建立土地使用稅的目的在于維護(hù)農(nóng)村居民的土地使用權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。從嚴(yán)格意義上講，如果能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的私有化或土地所有權(quán)向農(nóng)民回歸，那么農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)民只擁有部分土地使用權(quán)，因此目前開(kāi)征土地財(cái)產(chǎn)稅不太現(xiàn)實(shí)。建立土地使用稅，在一定程度上可以進(jìn)一步確認(rèn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)其自由流轉(zhuǎn)。筆者希望通過(guò)這種土地使用權(quán)的自由流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

第二階段、在農(nóng)產(chǎn)品商品化程度提高條件下，建立以增值稅為核心的現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅制。增值稅式農(nóng)業(yè)稅制度的構(gòu)建主要目的不是從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中籌集財(cái)政收入，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，其主要目的在于建構(gòu)現(xiàn)代流轉(zhuǎn)稅制，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)一步商品化，使增值稅制更加合理有效，準(zhǔn)確控制農(nóng)村稅源，防止工業(yè)產(chǎn)品稅收負(fù)擔(dān)向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。從某種程度上講，這不是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)稅制的建構(gòu)，而是更大意義上的流轉(zhuǎn)稅制度改革。由于在增值稅式的農(nóng)業(yè)稅制度下，農(nóng)產(chǎn)品稅負(fù)不僅可以得到相關(guān)優(yōu)惠，而且可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)嫁出去，因此它與當(dāng)前我們正在構(gòu)建的土地使用稅不是一個(gè)層次上的稅收，不存在要替代土地使用稅的問(wèn)題。目前，可以在農(nóng)產(chǎn)品商品化程度比較高的糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，將糧食及其他特殊農(nóng)產(chǎn)品（即農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅課稅范圍內(nèi)的產(chǎn)品）納入增值稅體系。

第三階段，在土地使用稅和農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅的基礎(chǔ)上增加純收入型的收益課稅及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅。建構(gòu)純收入型收益課稅，其前提是農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)達(dá)到一定程度，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)核算比較健全，成本收益界定清楚。而其中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的自由流通則是關(guān)鍵前提。實(shí)際上，建立現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅也要求有上述前提，只不過(guò)純收入型收益稅是在原有的農(nóng)業(yè)稅負(fù)上增加稅收負(fù)擔(dān)，而增值稅式農(nóng)業(yè)稅不增加農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)，因而后者可以先行推廣。由于我國(guó)土地私有化的可能性不大，因此建立狹義的土地財(cái)產(chǎn)稅及其轉(zhuǎn)讓稅不大可能，但是在農(nóng)村土地使用權(quán)自由流動(dòng)的情況下則可以考慮開(kāi)征土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅，以規(guī)范土地使用權(quán)的合理流動(dòng)，同時(shí)也保護(hù)這種流動(dòng)。

在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的同時(shí)，必須準(zhǔn)確界定基層政府的職能合理界分各層次政府間的職能。

界定基層政府的職能目的在于防止地方行政權(quán)力的擴(kuò)張，既減少財(cái)政支出的壓力，又不妨礙農(nóng)村居民的自主投資決策權(quán)；政府間的職能界分在于維護(hù)地方政府的利益，防止上級(jí)政府向基層推卸責(zé)任，維持地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡，從而保證稅費(fèi)改革后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再反彈。

第三篇：農(nóng)村土地制度改革思考與研究

農(nóng)村土地制度改革思考與研究

內(nèi)容提要:土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本著力點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)建國(guó)以來(lái)土地制度變革歷程和土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的回顧總結(jié)，指出目前農(nóng)村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的。要進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，從根本上解決當(dāng)前存在的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地制度 研究

土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本著力點(diǎn)。隨著農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)?？偨Y(jié)農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義。

一、農(nóng)村土地制度改革的歷史進(jìn)程

新中國(guó)成立后，我國(guó)廢除了地主階級(jí)剝削的土地制度，經(jīng)歷了四次大的變革，逐步探索建立起農(nóng)民集體所有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

第一次變革：從封建地主所有和租佃經(jīng)營(yíng)向所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制變革，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。1949年9月第一次全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》，要求有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。1950年通過(guò)的《中國(guó)土地改革法》，為這次土地制度變革提供了法律依據(jù)。到1952年底，全國(guó)普遍建立了農(nóng)民所有和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的土地制度。土地革命使農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料的有機(jī)統(tǒng)一。從歷史的角度看，這一制度安排適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)村生恢復(fù)產(chǎn)力的客觀要求。

第二次變革：從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制向土地集體所有、集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度變革，確立了農(nóng)村土地公有制。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，1953年開(kāi)始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，在不改變土地個(gè)體所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地等生產(chǎn)資料作股入社(初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社)，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按勞取酬，年終進(jìn)行土地分紅。1955年又掀起初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社向高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)化高潮，即農(nóng)民將土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償入社，農(nóng)民成為合作社的勞動(dòng)者，形成所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的合作社集體所有、集體經(jīng)營(yíng)土地制。1958年夏秋之際開(kāi)始的人民公社化浪潮，推動(dòng)形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有制，實(shí)行隊(duì)內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、按工分酬的經(jīng)營(yíng)管理體制。這種一大二公的農(nóng)村土地制度，在建立之初對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用，但在技術(shù)落后條件下搞集約化生產(chǎn)、分配的平均主義和農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃流通制度，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，逐漸形成農(nóng)產(chǎn)品全面短缺的局面。

第三次變革：從集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離的集體所有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制變革，徹底打破了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1978年，我國(guó)波瀾壯闊的改革開(kāi)放先在農(nóng)村獲得突破，一些地方創(chuàng)造了多種形式以“包”為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，從包工、包產(chǎn)、聯(lián)產(chǎn)到組，發(fā)展到“包產(chǎn)到戶(hù)”、“包干到戶(hù)”，最終形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一變革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在堅(jiān)持集體所有制的前提下，將土地承包給農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。第四次變革：從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓向允許農(nóng)戶(hù)在承包期內(nèi)依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變革，穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地制度。1988年12月通過(guò)的《憲法》修正案，解除了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)禁令。在第一輪土地承包到期后，國(guó)家延長(zhǎng)了耕地、草地、林地承包期，通過(guò)《土地管理法》和制定《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等，明確家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，以法律形式將改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度改革的成果確定下來(lái)。從總體上看，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，基本適應(yīng)了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

二、農(nóng)村土地制度改革的主要經(jīng)驗(yàn)

土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的主要內(nèi)容，牽動(dòng)著整個(gè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的神經(jīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，從基本國(guó)情出發(fā)，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，把解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為第一要?jiǎng)?wù)，持續(xù)不斷地完善農(nóng)村土地制度，積累了一些必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的成功經(jīng)驗(yàn)。主要經(jīng)驗(yàn)有四條：

第一，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，確保公有制為主體、多種經(jīng)營(yíng)制度并存的基本經(jīng)營(yíng)制度。中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地是農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料，只有堅(jiān)持農(nóng)村土地國(guó)家所有和多種形式的集體所制，才能確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的公有制性質(zhì)。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度的過(guò)程中，雖然農(nóng)村土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式日益多樣化，但始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地制度的公有制性質(zhì)不動(dòng)搖、進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革也不動(dòng)搖這根底線。

第二，堅(jiān)持不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系始終適應(yīng)生產(chǎn)力的要求?？v觀我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的歷程，每一次變革都是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，每一次變革都不同程度地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、組織形式和經(jīng)營(yíng)模式的變化，必須不斷完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新的內(nèi)涵，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素更大的活力，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系高級(jí)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。第三，必須堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的根本利益不放松，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足。土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，不僅是國(guó)家糧食安全的重要保證，也是農(nóng)民的命根和飯碗。中國(guó)無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)民無(wú)地不穩(wěn)。維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益是農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在操作上必須把制度創(chuàng)新和維護(hù)農(nóng)民根本利益結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村土地制度改革不但要適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，而且要確保農(nóng)民收益穩(wěn)步提高。第四，必須切實(shí)尊重群眾首創(chuàng)精神，循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素，是土地的直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)村土地制度必須反映農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的根本要求。我國(guó)歷次農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，都是基層群眾在生產(chǎn)實(shí)踐中首先進(jìn)行試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)后，通過(guò)國(guó)家政策或立法措施向全國(guó)推廣，逐步建立新的土地經(jīng)營(yíng)制度。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，仍然要發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，采取農(nóng)民自發(fā)探索與政府推動(dòng)相結(jié)合的辦法。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的矛盾和問(wèn)題

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用?！叭r(nóng)”問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地制度問(wèn)題，農(nóng)村的許多矛盾和問(wèn)題都是由土地問(wèn)題引起的。目前我國(guó)農(nóng)村土地制度所確立的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境。

1、產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。

土地產(chǎn)權(quán)是人們?cè)谕恋卣加?、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)和約束功能，權(quán)責(zé)對(duì)稱(chēng)的產(chǎn)權(quán)安排可以成功地使外部性?xún)?nèi)部化。能夠形成有效激勵(lì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。土地承包拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村的改革的序幕，土地承包調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的繁榮。承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。但在我國(guó)，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在一定缺陷，其主要表現(xiàn)為：土地權(quán)屬關(guān)系混亂，所有權(quán)主體界定不清，內(nèi)容界定不完整。

目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多樣性。我國(guó)2002年8月29日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來(lái)看，我盡管規(guī)定農(nóng)村土地的所用權(quán)歸集體所有，但各級(jí)管理處置權(quán)卻由國(guó)家掌握，集體所有名不副實(shí)，再加上農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制中，家庭經(jīng)營(yíng)層次日益強(qiáng)化擴(kuò)大，農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)對(duì)土地使用方面的監(jiān)督、管理和調(diào)控能力也就非常有限了?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的。一方面，法律沒(méi)有明確國(guó)家所有的農(nóng)村土地具體由哪一級(jí)政府代表國(guó)家行使所有權(quán)；另一方面，農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征，而且國(guó)家通過(guò)立法和嚴(yán)格的土地管理措施制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)實(shí)際上由國(guó)家掌握。從產(chǎn)權(quán)內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)村土地所有權(quán)不完整，現(xiàn)行法律只將占有權(quán)和部分使用權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村土地的所有權(quán)人，并且限定了使用方式即發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，所有權(quán)人并沒(méi)有農(nóng)村土地的收益權(quán)和處分權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)看，一方面，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地承包期滿(mǎn)后由原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包，從法律上確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期依法占有、使用和收益的權(quán)利；另一方面，法律又禁止使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股、抵押和擔(dān)保等，致使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整。

當(dāng)前，為適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要而在農(nóng)村推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)，特別是在我國(guó)中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，由于城鎮(zhèn)化水平較低，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移空間有限，以及農(nóng)民自身知識(shí)技能儲(chǔ)備不足，進(jìn)城就業(yè)門(mén)路窄，無(wú)法在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入，土地對(duì)他們兼有生產(chǎn)和社會(huì)保障雙重功能，可以說(shuō)是生命的依托、生存之本。在這些地方推進(jìn)土地制度改革和土地流轉(zhuǎn)，必須按照中央政策要求，矯正農(nóng)村各級(jí)干部多年來(lái)形成的工作慣性視角，厘清農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)的困惑與擔(dān)憂(yōu)，立足圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收這一主題，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)良性流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)出成果。

2、土地資源零碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化生產(chǎn)。

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權(quán)的權(quán)利，農(nóng)村土地承包采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模特別小，加之實(shí)行好壞搭配以及定期調(diào)整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)卻甚為緩慢，使得農(nóng)民增收空間非常有限，同時(shí)也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)挑戰(zhàn)。這種多地塊、小面積、分散狹小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不利于合理利用農(nóng)業(yè)機(jī)械和水利設(shè)施，不利于實(shí)行合理耕作和采用先進(jìn)技術(shù)，不利于調(diào)整作物結(jié)構(gòu)和防止病蟲(chóng)害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質(zhì)，不利于增加農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的投入，必然造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營(yíng)和低效益，并且與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模、集約化經(jīng)營(yíng)相違背，特別是與當(dāng)前大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)效益相沖突。

現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成很多還處于自發(fā)性初級(jí)階段的現(xiàn)狀，田地肥沃程度不一，地理區(qū)域不佳，土地常常不能連成片，規(guī)模經(jīng)營(yíng)不好操作，風(fēng)險(xiǎn)也比較大，阻礙了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步發(fā)展。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一個(gè)非常重要條件就是農(nóng)民的自覺(jué)和自愿參與，但是傳統(tǒng)農(nóng)村一家一戶(hù)為生產(chǎn)單位的自然經(jīng)濟(jì)慣性和部分農(nóng)民戀土思想偏重，還沒(méi)有擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的束縛；現(xiàn)實(shí)外出打工的艱辛使得農(nóng)民把具有保障性功能的土地仍視為不可放棄的最后防線；少數(shù)農(nóng)戶(hù)的“忌富”心理，寧愿自己的田荒蕪，也不給別人搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而制約了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。所以應(yīng)采取各種形式深入宣傳土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作用、意義及做法，提高廣大農(nóng)村干群的認(rèn)識(shí)，消除廣大農(nóng)民的各種疑慮，消除傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)影響，使他們切實(shí)認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量小康的重要條件。

3、沒(méi)有統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。

在我國(guó)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權(quán)利全部或部分地從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將不可逆轉(zhuǎn)，這樣就產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)的客觀需要。農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時(shí)，農(nóng)民幾乎沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利，導(dǎo)致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開(kāi)發(fā)商和一些腐敗分子，讓國(guó)家和農(nóng)民雙雙吃虧。因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農(nóng)民極度不滿(mǎn)。為了解決這方面的問(wèn)題，中央政府也出臺(tái)了許多政策，但因?yàn)檎邎?zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。新的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實(shí)行這個(gè)制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中對(duì)農(nóng)民利益的損害。關(guān)鍵在于讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如果主要是農(nóng)民自發(fā)的，政府或集體組織協(xié)調(diào)和服務(wù)缺乏，流轉(zhuǎn)往往在親戚、朋友、鄰居間進(jìn)行，交易成本大，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，同時(shí)也限制了土地流向邊際產(chǎn)出率高的使用者。在競(jìng)爭(zhēng)激烈而自身又與市場(chǎng)聯(lián)系不緊密的情況下，由于農(nóng)民個(gè)人或家庭獲得土地流轉(zhuǎn)收入較少，其積極參與市場(chǎng)的動(dòng)力不強(qiáng)，在市場(chǎng)交易談判中也就容易處于不利地位，最終因與預(yù)期存在明顯差異，土地流轉(zhuǎn)失敗可能性較大。因此必須建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，規(guī)范和暢通市場(chǎng)交易，促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。而現(xiàn)實(shí)情況是中介組織不健全，土地流轉(zhuǎn)的信息不暢通、不及時(shí)，無(wú)法真正建立起土地供給者與土地需求者之間的橋梁，導(dǎo)致統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)很難形成。由于缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，難以形成反映真實(shí)價(jià)值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民只能是較低價(jià)格的被動(dòng)接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難。有意愿出讓的農(nóng)民找不到租賃者，而一定經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶(hù)則因信息不暢找不到合適的土地來(lái)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全主要還表現(xiàn)在缺乏土地測(cè)量評(píng)級(jí)，土地評(píng)估以及從事土地信用，融資和保險(xiǎn)等的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。使土地的跨區(qū)域流動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行法律雖然允許依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，而且采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在很多無(wú)形的制約。

4、法律法規(guī)體系不完善，操作的隨意性較大。

如同一切公有資源一樣公有土地只要它擁有足夠的價(jià)值，必然會(huì)成為強(qiáng)者掠取的對(duì)象。土地承包法實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)對(duì)土地所有權(quán)的分割，但卻沒(méi)有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)

維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞昭然，在實(shí)踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護(hù)這種界定的有效性，實(shí)際的政治力量就要發(fā)生作用。這其中最大的問(wèn)題是在政治關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民會(huì)受到利益的侵害，而法律本來(lái)想削弱的“集體”力量卻因現(xiàn)實(shí)的政治關(guān)系而得到加強(qiáng)。大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)土地控制的強(qiáng)度決定于下述方面的因素。第一，國(guó)家權(quán)力的配置狀況。地方政府違反中央土地承包法關(guān)于承包期限的規(guī)定幾乎沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)。土地承包的頻繁調(diào)整已經(jīng)不是村干部的行為，而變成鄉(xiāng)里、縣里的行為?？h政府把調(diào)整土地作為一個(gè)時(shí)段的中心工作去抓?？h政府調(diào)整土地承包期限的動(dòng)力在于增加稅收。在目前政治權(quán)力格局之下，每一級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府都有很強(qiáng)的隱蔽信息的能力，除非有告狀事件（特別是集體“上訪”事件）發(fā)生，上級(jí)部門(mén)并不糾正下級(jí)的違法行為。從立法來(lái)看，目前僅制定了農(nóng)村土地行政管理、所有權(quán)歸屬、土地承包經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分農(nóng)村土地關(guān)系仍由政策性文件和地方法規(guī)來(lái)規(guī)范，下位法超越上位法的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。從法律法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，重實(shí)體規(guī)定輕程序規(guī)定的問(wèn)題比較突出，不同法律法規(guī)之間關(guān)于所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保等關(guān)鍵問(wèn)題的規(guī)定相互沖突，難以有效規(guī)范農(nóng)村土地的生產(chǎn)、使用、收益和處置等活動(dòng)。從法律適用來(lái)看，由于多部同位法交叉規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系，以及法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系的一些規(guī)定比較模糊，出現(xiàn)了一些部門(mén)、地方選擇性地適用法律法規(guī)的問(wèn)題，難以維護(hù)法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

此外，戶(hù)籍制度改革、農(nóng)村綜合配套改革以及支農(nóng)惠農(nóng)措施等制度和政策調(diào)整，使農(nóng)村土地制度和經(jīng)營(yíng)體制的環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。農(nóng)村家庭人口自然增減，不同家庭人均承包耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)；大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，造成投入降低、粗放耕作甚至棄耕、撂荒等問(wèn)題；同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)發(fā)展大規(guī)模征用耕地，土地征用制度不科學(xué)，導(dǎo)致土地承包糾紛不斷增多。

目前農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規(guī)范導(dǎo)致的，還有一些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的，從根本上解決這些問(wèn)題，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。為解決農(nóng)村土地制度面臨的突出問(wèn)題，近幾年有關(guān)部門(mén)和地方大膽探索，積累了有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。如正在推廣的集體林權(quán)制度改革，允許把森林、林木和林地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股的條件。

四、農(nóng)村土地制度改革的基本著力點(diǎn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。為此必須建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建市場(chǎng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成有序流暢的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全以法律為手段的農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度。

第一，建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村土地實(shí)行國(guó)家所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制相結(jié)合的所有權(quán)制度，其中國(guó)家所有的農(nóng)村土地交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)群眾集體所有制包括農(nóng)村集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種形式。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，可以考慮由縣級(jí)人民政府代表國(guó)家行使國(guó)家所有的農(nóng)村土地所有權(quán)，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體，逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共管理職能分開(kāi)，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，有條件地允許以農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股。

第二，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)評(píng)估制度。尊重農(nóng)民對(duì)承包土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)格形成中的有效作用，借鑒我國(guó)固定資產(chǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，考慮農(nóng)村土地的功能，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，現(xiàn)代評(píng)估方法為手段，職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)為依托，完善的法規(guī)體系為保障的農(nóng)村土地評(píng)估制度。經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估確定的農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值，可以作為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股的定價(jià)基礎(chǔ)和確定征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。

第三，逐步建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。參照我國(guó)目前各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的做法，運(yùn)用信息化的交易平臺(tái)，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)，逐步建立區(qū)域性和全國(guó)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。可以先在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開(kāi)。配套推動(dòng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)家贖買(mǎi)制度，對(duì)舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，以及舉家流入城鎮(zhèn)就業(yè)達(dá)到一定年限并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的家庭所承包土地，由國(guó)家按照剩余承包年限和收益現(xiàn)值法評(píng)估的價(jià)值贖買(mǎi)。國(guó)家贖買(mǎi)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過(guò)大問(wèn)題，剩余部分按照市場(chǎng)化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。逐步放開(kāi)政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶資金、技術(shù)到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四、正確劃分政府和市場(chǎng)在農(nóng)村土地管理中的作用。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的作用。政府應(yīng)通過(guò)制定法律法規(guī)、土地利用規(guī)劃等，調(diào)控農(nóng)村土地用途結(jié)構(gòu)，保證國(guó)家糧食安全；依法進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和監(jiān)督檢查，維護(hù)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)秩序；出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易、土地資源配置等應(yīng)在完善市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步交由市場(chǎng)機(jī)制解決。第五、加快完善農(nóng)村土地法律法規(guī)體系。抓緊修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》以及農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，消除法律法規(guī)在農(nóng)村土地制度規(guī)范上的沖突，明確原有農(nóng)村土地所有權(quán)主體、權(quán)能等方面的模糊規(guī)定，并為深化農(nóng)村土地制定改革留有法律空間。在此基礎(chǔ)上，率先在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，就農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、價(jià)值評(píng)估制度、使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制以及農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股等重大問(wèn)題進(jìn)行試驗(yàn)，條件成熟后制定統(tǒng)一的土地法典，將城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)功能、權(quán)利義務(wù)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序等納入一部法律。同時(shí)修訂《公司法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉(xiāng)土地法典為主體、相關(guān)法律法規(guī)有效銜接配套的土地法律法規(guī)體系。

第四篇：農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

核心提示：總書(shū)記所說(shuō)的我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說(shuō)，在總書(shū)記看來(lái)，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對(duì)性的。

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地制度如何改革，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家農(nóng)村治理體系和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系重大?？倳?shū)記要求農(nóng)村土地改革“堅(jiān)守底線，事可先行”，體現(xiàn)了他一貫的在堅(jiān)守底線基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新的治國(guó)理念?；诖?，筆者立足于多年的學(xué)術(shù)積累與農(nóng)村調(diào)研的感受，談—下關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的粗淺認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)村土地制度底線的形成與堅(jiān)守的理由

總書(shū)記所說(shuō)的我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說(shuō)，在總書(shū)記看來(lái)，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對(duì)性的。

毋庸諱言，一些學(xué)者和黨政官員主張徹底放棄農(nóng)村土地集體所有制，恢復(fù)農(nóng)村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者與官員的主觀動(dòng)機(jī)，即他們旨在發(fā)揮市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的決定性作用。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動(dòng)吸收人類(lèi)文明成果包括源于西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論成果的具體體現(xiàn)，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放三十多年取得的基本制度成果，對(duì)此大家沒(méi)有分歧。然而，土地私有是我國(guó)農(nóng)村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎?換言之，只有農(nóng)村土地私有，市場(chǎng)才能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用嗎?對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答，在現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革問(wèn)題上，分成了“集體學(xué)派”與“私有學(xué)派”。本文的觀點(diǎn)當(dāng)然屬于集體學(xué)派。

“私有學(xué)派”否定農(nóng)村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)捆綁在一起，尤其是抓住了產(chǎn)權(quán)不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認(rèn)，當(dāng)年農(nóng)村土地集體所有制確實(shí)對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制起到了支撐作用。土地歸農(nóng)民集體所有和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體建立起來(lái)的。但把二者混為一談卻是錯(cuò)誤的。大量歷史文獻(xiàn)表明，我們黨主張農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)(包括合作經(jīng)濟(jì))，從新民主主義革命時(shí)期就開(kāi)始了，從理論到實(shí)踐，都大大早于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。當(dāng)時(shí)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的初衷有兩個(gè)：一是克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度下生產(chǎn)力千百年難以發(fā)展的弊端，通過(guò)合作即資源重新配置形成新的生產(chǎn)力;二是克服農(nóng)民分散單干必然出現(xiàn)的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實(shí)上土地集體所有制在很大程度上實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)要求，比如，分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，靠集體經(jīng)濟(jì)就做到了，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展;在解決農(nóng)村內(nèi)部貧富差距方面，集體經(jīng)濟(jì)的制度性效果也十分明顯。事實(shí)有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當(dāng)然，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的干擾，集體經(jīng)濟(jì)制度沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期效果也是事實(shí)。

筆者認(rèn)為，正是由于土地歸農(nóng)民集體所有已經(jīng)顯示了制度優(yōu)勢(shì)，所以在黨的十一屆三中全會(huì)后興起的農(nóng)村改革中，農(nóng)民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制，而不是土地集體所有制。2012年春節(jié)期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學(xué)等高校研究生做“百村千戶(hù)”問(wèn)卷調(diào)查，回收1052份問(wèn)卷，在“您希望將來(lái)農(nóng)村的土地制度是一”選項(xiàng)中，90%以上的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有選擇“按人平分，私有到戶(hù)，然后像解放前那樣自由買(mǎi)賣(mài)土地”。所以，筆者贊同總書(shū)記堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制底線的主張，是因?yàn)樗目捶ㄊ强茖W(xué)的，符合客觀實(shí)際，代表了從事農(nóng)耕勞作的廣大農(nóng)民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學(xué)派”不認(rèn)同農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢(shì)，那么至少應(yīng)該論證以下兩個(gè)觀點(diǎn)的科學(xué)性：一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地私有制具有優(yōu)越性，能夠?qū)崿F(xiàn)資源離效配置，集體所有制取而代之是個(gè)歷史性錯(cuò)誤;二是近三十年的農(nóng)村土地集體所有制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

二、小規(guī)模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)農(nóng)村普遍推廣后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。該制度有三個(gè)要件：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，三是集體統(tǒng)一為農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)提供社會(huì)化服務(wù)。但眾所周知，2006年農(nóng)村稅費(fèi)改蕈后，農(nóng)戶(hù)不僅不再向集體繳納任何承包費(fèi)用，而且承包地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營(yíng)時(shí)租金全部歸原承包戶(hù)收取。這樣，不論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上還是在法理學(xué)意義上，集體經(jīng)濟(jì)組織就喪失了土地所有者的基本權(quán)利——通過(guò)對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有獲取收益。在大多數(shù)農(nóng)村，集體都是經(jīng)濟(jì)上幾乎沒(méi)有任何收入的“空殼”，無(wú)力向農(nóng)戶(hù)提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)。正因?yàn)槿绱耍r(nóng)村需要深化改革。關(guān)鍵在于往哪個(gè)方向上改。“集體學(xué)派”反對(duì)以改革的名義搞農(nóng)村集體土地私有化，并不是抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期盛行的“左傾”意識(shí)形態(tài)不放，而是因?yàn)檫@種事實(shí)上的土地私有阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)就是，土地分割細(xì)碎問(wèn)題長(zhǎng)期解決不了，土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒的狀況越來(lái)越嚴(yán)重，土地資源配置效率低下。這是因?yàn)?，幾億農(nóng)民在比較效益驅(qū)動(dòng)下，選擇外出務(wù)工經(jīng)商，無(wú)法兼顧農(nóng)田的精耕細(xì)作。這一現(xiàn)象并非中國(guó)特有，在實(shí)行土地私有制的日本早就出現(xiàn)了，以至于從20世紀(jì)70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農(nóng)業(yè)”、“周日農(nóng)業(yè)”等說(shuō)法，指責(zé)那些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為輔的所謂“第二種兼業(yè)農(nóng)戶(hù)”對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的忽視。如果沒(méi)有私有制對(duì)于擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的制度性障礙，日本的農(nóng)產(chǎn)品自給率還可以提高十個(gè)百分點(diǎn)左右。“私有學(xué)派”認(rèn)為一旦土地私有，就可能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，這其實(shí)是出于對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的迷信，結(jié)果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國(guó)農(nóng)民新的偉大創(chuàng)造：靠市場(chǎng)機(jī)制確權(quán)把集體變成土地所有者、經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就理應(yīng)受到農(nóng)民的抵制;既然農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢(shì)，就理應(yīng)受到農(nóng)民的擁護(hù)。事實(shí)確實(shí)如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權(quán)工作，卻進(jìn)展緩慢，激發(fā)不出當(dāng)年農(nóng)民搞大包干那樣的熱情。一些農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)完成很長(zhǎng)一段時(shí)間，仍然看不到任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新跡象。

與土地確權(quán)的冷清形成鮮明對(duì)照的是，筆者近半年來(lái)在廣東省清遠(yuǎn)市搞農(nóng)村綜合改革調(diào)研，了解到一些當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)改革案例，深受啟發(fā)和鼓舞。這里僅舉網(wǎng)絡(luò)上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠(yuǎn)市葉屋村一個(gè)例子。葉屋村通過(guò)村民自治機(jī)制推動(dòng)“土地改革”(注：村民就是這樣說(shuō)的)，從2010年起，改變了多年來(lái)各家各戶(hù)土地七零八落的狀況，主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工的農(nóng)戶(hù)只承包一塊旱地，主要?jiǎng)趧?dòng)力在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶(hù)都實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地撂荒和粗放經(jīng)營(yíng)問(wèn)題徹底解決。同時(shí)，吸收四十多名青壯年勞動(dòng)力回村務(wù)農(nóng)，所有農(nóng)戶(hù)單純靠從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，最低人均收入也已經(jīng)超過(guò)了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進(jìn)行土地改革的直接動(dòng)因就是要由窮變富：村長(zhǎng)葉時(shí)通作為養(yǎng)魚(yú)專(zhuān)業(yè)戶(hù)早已過(guò)上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶(hù)分散的承包地集中連片，選好種養(yǎng)項(xiàng)目，收入都能與自己差不多。對(duì)于葉時(shí)通的想法大家都認(rèn)同，但要做到集中連片經(jīng)營(yíng)，必須調(diào)整多年未變的土地承包關(guān)系，對(duì)此的意見(jiàn)就五花八門(mén)了o最大的阻力來(lái)自那些人均占有較多土地和較好土地的農(nóng)戶(hù)，他們認(rèn)為自己吃虧了。經(jīng)過(guò)三十多次各戶(hù)家長(zhǎng)共同開(kāi)會(huì)討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農(nóng)村土地改革的常用術(shù)語(yǔ)概括葉屋村的經(jīng)驗(yàn)，也可謂是明確產(chǎn)權(quán)的過(guò)程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權(quán)調(diào)整土地。這個(gè)集體不是行政村，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

其次，明確集體土地的成員權(quán)，只有生活在集體土地范圍內(nèi)的人擁有集體成員資格，娶進(jìn)來(lái)的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權(quán)。嫁出去的閨女和過(guò)世的老人失去土地承包權(quán)。

再次，用地租調(diào)節(jié)各戶(hù)土地的多少和肥瘦。每人無(wú)償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內(nèi)部沒(méi)有人愿意承包的土地由集體來(lái)統(tǒng)一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開(kāi)透明，主要用于改善生產(chǎn)條件，也拿出一些獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機(jī)耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設(shè)施。葉屋村通過(guò)土地改革，既整合了各戶(hù)分割細(xì)碎的土地，又破解了集體經(jīng)濟(jì)空殼難題。該村經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟示是：租金既實(shí)現(xiàn)了集體作為土地所有者的權(quán)利，又調(diào)節(jié)了土地資源在經(jīng)營(yíng)者之間的合理配置，反過(guò)來(lái)幫助了勞動(dòng)者改善生產(chǎn)生活條件。在葉屋，古典市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對(duì)立關(guān)系不見(jiàn)了，代之以土地所有者、經(jīng)營(yíng)者與勞動(dòng)者之間的利益共同體關(guān)系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國(guó)農(nóng)民基于土地集體所有制的又一偉大創(chuàng)造，為農(nóng)村土地改革做出有益探索。

來(lái)源：《中國(guó)黨政干部論壇》

第五篇：農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地制度如何改革，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家農(nóng)村治理體系和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系重大?？倳?shū)記要求農(nóng)村土地改革“堅(jiān)守底線，事可先行”，體現(xiàn)了他一貫的在堅(jiān)守底線基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新的治國(guó)理念?；诖耍P者立足于多年的學(xué)術(shù)積累與農(nóng)村調(diào)研的感受，結(jié)合漢海招融網(wǎng)關(guān)于土地信息的第一手資料，談—下關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的粗淺認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)村土地制度底線的形成與堅(jiān)守的理由

總書(shū)記所說(shuō)的我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說(shuō)，在總書(shū)記看來(lái)，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對(duì)性的。

毋庸諱言，一些學(xué)者和黨政官員主張徹底放棄農(nóng)村土地集體所有制，恢復(fù)農(nóng)村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者與官員的主觀動(dòng)機(jī)，即他們旨在發(fā)揮市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的決定性作用。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動(dòng)吸收人類(lèi)文明成果包括源于西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論成果的具體體現(xiàn)，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放三十多年取得的基本制度成果，對(duì)此大家沒(méi)有分歧。然而，土地私有是我國(guó)農(nóng)村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎？換言之，只有農(nóng)村土地私有，市場(chǎng)才能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用嗎？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答，在現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革問(wèn)題上，分成了“集體學(xué)派”與“私有學(xué)派”。本文的觀點(diǎn)當(dāng)然屬于集體學(xué)派。

“私有學(xué)派”否定農(nóng)村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)捆綁在一起，尤其是抓住了產(chǎn)權(quán)不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認(rèn)，當(dāng)年農(nóng)村土地集體所有制確實(shí)對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制起到了支撐作用。土地歸農(nóng)民集體所有和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體建立起來(lái)的。但把二者混為一談卻是錯(cuò)誤的。大量歷史文獻(xiàn)表明，我們黨主張農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)(包括合作經(jīng)濟(jì))，從新民主主義革命時(shí)期就開(kāi)始了，從理論到實(shí)踐，都大大早于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。當(dāng)時(shí)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的初衷有兩個(gè)：一是克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度下生產(chǎn)力千百年難以發(fā)展的弊端，通過(guò)合作即資源重新配置形成新的生產(chǎn)力；二是克服農(nóng)民分散單干必然出現(xiàn)的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實(shí)上土地集體所有制在很大程度上實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)要求，比如，分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，靠集體經(jīng)濟(jì)就做到了，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；在解決農(nóng)村內(nèi)部貧富差距方面，集體經(jīng)濟(jì)的制度性效果也十分明顯。事實(shí)

有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當(dāng)然，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的干擾，集體經(jīng)濟(jì)制度沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期效果也是事實(shí)。

筆者認(rèn)為，正是由于土地歸農(nóng)民集體所有已經(jīng)顯示了制度優(yōu)勢(shì)，所以在黨的十一屆三中全會(huì)后興起的農(nóng)村改革中，農(nóng)民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制，而不是土地集體所有制。2012年春節(jié)期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學(xué)等高校研究生做“百村千戶(hù)”問(wèn)卷調(diào)查，回收1052份問(wèn)卷，在“您希望將來(lái)農(nóng)村的土地制度是一”選項(xiàng)中，90%以上的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有選擇“按人平分，私有到戶(hù)，然后像解放前那樣自由買(mǎi)賣(mài)土地”。所以，筆者贊同總書(shū)記堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制底線的主張，是因?yàn)樗目捶ㄊ强茖W(xué)的，符合客觀實(shí)際，代表了從事農(nóng)耕勞作的廣大農(nóng)民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學(xué)派”不認(rèn)同農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢(shì)，那么至少應(yīng)該論證以下兩個(gè)觀點(diǎn)的科學(xué)性：一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地私有制具有優(yōu)越性，能夠?qū)崿F(xiàn)資源離效配置，集體所有制取而代之是個(gè)歷史性錯(cuò)誤；二是近三十年的農(nóng)村土地集體所有制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

二、小規(guī)模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)農(nóng)村普遍推廣后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。該制度有三個(gè)要件：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，三是集體統(tǒng)一為農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)提供社會(huì)化服務(wù)。但眾所周知，2006年農(nóng)村稅費(fèi)改蕈后，農(nóng)戶(hù)不僅不再向集體繳納任何承包費(fèi)用，而且承包地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營(yíng)時(shí)租金全部歸原承包戶(hù)收取。這樣，不論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上還是在法理學(xué)意義上，集體經(jīng)濟(jì)組織就喪失了土地所有者的基本權(quán)利——通過(guò)對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有獲取收益。在大多數(shù)農(nóng)村，集體都是經(jīng)濟(jì)上幾乎沒(méi)有任何收入的“空殼”，無(wú)力向農(nóng)戶(hù)提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)。正因?yàn)槿绱耍r(nóng)村需要深化改革。關(guān)鍵在于往哪個(gè)方向上改。

“集體學(xué)派”反對(duì)以改革的名義搞農(nóng)村集體土地私有化，并不是抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期盛行的“左傾”意識(shí)形態(tài)不放，而是因?yàn)檫@種事實(shí)上的土地私有阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)就是，土地分割細(xì)碎問(wèn)題長(zhǎng)期解決不了，土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒的狀況越來(lái)越嚴(yán)重，土地資源配置效率低下。這是因?yàn)?，幾億農(nóng)民在比較效益驅(qū)動(dòng)下，選擇外出務(wù)工經(jīng)商，無(wú)法兼顧農(nóng)田的精耕細(xì)作。這一現(xiàn)象并非中國(guó)特有，在實(shí)行土地私有制的日本早就出現(xiàn)了，以至于從20世紀(jì)70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農(nóng)業(yè)”、“周日農(nóng)業(yè)”等說(shuō)法，指責(zé)那些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入

為輔的所謂“第二種兼業(yè)農(nóng)戶(hù)”對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的忽視。如果沒(méi)有私有制對(duì)于擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的制度性障礙，日本的農(nóng)產(chǎn)品自給率還可以提高十個(gè)百分點(diǎn)左右?！八接袑W(xué)派”認(rèn)為一旦土地私有，就可能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，這其實(shí)是出于對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的迷信，結(jié)果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國(guó)農(nóng)民新的偉大創(chuàng)造：靠市場(chǎng)機(jī)制確權(quán)把集體變成土地所有者、經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就理應(yīng)受到農(nóng)民的抵制；既然農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢(shì)，就理應(yīng)受到農(nóng)民的擁護(hù)。事實(shí)確實(shí)如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權(quán)工作，卻進(jìn)展緩慢，激發(fā)不出當(dāng)年農(nóng)民搞大包干那樣的熱情。一些農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)完成很長(zhǎng)一段時(shí)間，仍然看不到任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新跡象。

與土地確權(quán)的冷清形成鮮明對(duì)照的是，筆者近半年來(lái)在廣東省清遠(yuǎn)市搞農(nóng)村綜合改革調(diào)研，了解到一些當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)改革案例，深受啟發(fā)和鼓舞。這里僅舉網(wǎng)絡(luò)上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠(yuǎn)市葉屋村一個(gè)例子。

葉屋村通過(guò)村民自治機(jī)制推動(dòng)“土地改革”(注：村民就是這樣說(shuō)的)，從2010年起，改變了多年來(lái)各家各戶(hù)土地七零八落的狀況，主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工的農(nóng)戶(hù)只承包一塊旱地，主要?jiǎng)趧?dòng)力在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶(hù)都實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地撂荒和粗放經(jīng)營(yíng)問(wèn)題徹底解決。同時(shí)，吸收四十多名青壯年勞動(dòng)力回村務(wù)農(nóng)，所有農(nóng)戶(hù)單純靠從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，最低人均收入也已經(jīng)超過(guò)了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進(jìn)行土地改革的直接動(dòng)因就是要由窮變富：村長(zhǎng)葉時(shí)通作為養(yǎng)魚(yú)專(zhuān)業(yè)戶(hù)早已過(guò)上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶(hù)分散的承包地集中連片，選好種養(yǎng)項(xiàng)目，收入都能與自己差不多。對(duì)于葉時(shí)通的想法大家都認(rèn)同，但要做到集中連片經(jīng)營(yíng)，必須調(diào)整多年未變的土地承包關(guān)系，對(duì)此的意見(jiàn)就五花八門(mén)了o最大的阻力來(lái)自那些人均占有較多土地和較好土地的農(nóng)戶(hù)，他們認(rèn)為自己吃虧了。經(jīng)過(guò)三十多次各戶(hù)家長(zhǎng)共同開(kāi)會(huì)討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農(nóng)村土地改革的常用術(shù)語(yǔ)概括葉屋村的經(jīng)驗(yàn)，也可謂是明確產(chǎn)權(quán)的過(guò)程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權(quán)調(diào)整土地。這個(gè)集體不是行政村，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

其次，明確集體土地的成員權(quán)，只有生活在集體土地范圍內(nèi)的人擁有集體成員資格，娶進(jìn)來(lái)的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權(quán)。嫁出去的閨女和過(guò)世的老人失去土地承包權(quán)。

再次，用地租調(diào)節(jié)各戶(hù)土地的多少和肥瘦。每人無(wú)償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內(nèi)部沒(méi)有人愿意承包的土地由集體來(lái)統(tǒng)一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開(kāi)透明，主要用于改善生產(chǎn)條件，也拿出一些獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機(jī)耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設(shè)施。

葉屋村通過(guò)土地改革，既整合了各戶(hù)分割細(xì)碎的土地，又破解了集體經(jīng)濟(jì)空殼難題。該村經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟示是：租金既實(shí)現(xiàn)了集體作為土地所有者的權(quán)利，又調(diào)節(jié)了土地資源在經(jīng)營(yíng)者之間的合理配置，反過(guò)來(lái)幫助了勞動(dòng)者改善生產(chǎn)生活條件。在葉屋，古典市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對(duì)立關(guān)系不見(jiàn)了，代之以土地所有者、經(jīng)營(yíng)者與勞動(dòng)者之間的利益共同體關(guān)系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國(guó)農(nóng)民基于土地集體所有制的又一偉大創(chuàng)造，為農(nóng)村土地改革做出有益探索。