第一篇：1我國(guó)職業(yè)病監(jiān)管及防治中存在的問(wèn)題與對(duì)策

我國(guó)職業(yè)病監(jiān)管及防治中存在的問(wèn)題與對(duì)策

河南新密市劉寨鎮(zhèn)農(nóng)民工張海超“開(kāi)胸驗(yàn)肺”事件曾一度引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，該事件充分暴露了我國(guó)職業(yè)病鑒定防治體制的弊端。隨著我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種職業(yè)病已成為危害勞動(dòng)者身體健康和生命安全的重要因素，也成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙。我國(guó)接觸職業(yè)危害人數(shù)、職業(yè)病患者累積數(shù)量、職業(yè)病人死亡數(shù)量和新發(fā)現(xiàn)病人的絕對(duì)數(shù)量均居世界首位，成為職業(yè)病危害最嚴(yán)重國(guó)家之一，而我國(guó)職業(yè)病的鑒定與防治工作卻與世界先進(jìn)國(guó)家有較大差距。

所謂職業(yè)病，是指企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者在工作中因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害物質(zhì)等因素而引起的疾病。2002年4月18日，衛(wèi)生部、勞動(dòng)保障部發(fā)布《職業(yè)病目錄》，包括塵肺、職業(yè)性放射性疾病、職業(yè)中毒、物理因素所致職業(yè)病、生物因素所致職業(yè)病、職業(yè)性皮膚病、職業(yè)性眼病、職業(yè)性耳鼻喉口腔疾病、職業(yè)性腫瘤和其他職業(yè)病等十大類(lèi)115種。

我國(guó)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作經(jīng)歷了3個(gè)階段：從建國(guó)初期到1998年，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管主要由勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)；1998年機(jī)構(gòu)改革后，原勞動(dòng)部承擔(dān)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察職能劃轉(zhuǎn)至衛(wèi)生行政部門(mén)；2003年，衛(wèi)生部承擔(dān)的作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查、職業(yè)危害申報(bào)、職業(yè)危害事故調(diào)查處理等職能劃轉(zhuǎn)到原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，2005年又明確將此項(xiàng)職能劃歸國(guó)家安全監(jiān)管總局，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理的職能由衛(wèi)生部門(mén)和安監(jiān)部門(mén)共同承擔(dān)。

我國(guó)職業(yè)病的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

我國(guó)職業(yè)病的現(xiàn)狀。近十年來(lái)，我國(guó)職業(yè)病發(fā)病情況呈現(xiàn)明顯的凹形反彈傾向。發(fā)病人數(shù)從20世紀(jì)90年代初逐年下降，1997年降至最低后又呈反彈趨勢(shì)，其中主要是塵肺病檢出率顯著回升，塵肺病又以煤工塵肺、矽肺最為嚴(yán)重。

據(jù)有關(guān)部門(mén)粗步估算，我國(guó)現(xiàn)有1600萬(wàn)家企業(yè)存在著有毒有害的作業(yè)場(chǎng)所，受不同程度危害的職工總數(shù)超過(guò)2億人，每年因職業(yè)病危害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)1000億元，間接經(jīng)濟(jì)損失2000億元；平均每年新發(fā)職業(yè)病人數(shù)高達(dá)2萬(wàn)，其中塵肺病發(fā)病數(shù)占80%，急、慢性中毒約占20%；現(xiàn)存累計(jì)患者67萬(wàn)余人，而實(shí)際病例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于報(bào)告數(shù)字。因職業(yè)危害給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失要大于因工傷事故造成的經(jīng)濟(jì)損失。

我國(guó)職業(yè)病的特點(diǎn)。一是接觸職業(yè)病危害人數(shù)多(數(shù)以?xún)|計(jì))，患病數(shù)量大，發(fā)病年齡下降，新職業(yè)病不斷出現(xiàn)，專(zhuān)家估計(jì)今后10年至15年我國(guó)職業(yè)病發(fā)病總數(shù)還將呈繼續(xù)上升趨勢(shì)； 二是職業(yè)病危害分布行業(yè)廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)職業(yè)危害嚴(yán)重，農(nóng)民工成為職業(yè)危害的主要受害者； 三是職業(yè)病危害流動(dòng)性大、危害轉(zhuǎn)移嚴(yán)重；四是職業(yè)病具有隱匿性、遲發(fā)性特點(diǎn)，危害往往被忽視；五是職業(yè)病危害造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。

我國(guó)職業(yè)衛(wèi)生工作中存在的主要問(wèn)題

國(guó)家法律制度不健全，執(zhí)法力度不夠。2001年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》和《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》。由但于體制上的原因，我國(guó)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生的統(tǒng)一立法，職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生的分別管理自然不利于提高行政效率和降低行政成本。

此外，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系與國(guó)外工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系相比存在諸多不足，如我國(guó)法定的職業(yè)病目錄中僅列致癌性因素8種，而美國(guó)2005年公布的《致癌物》報(bào)告中致癌物質(zhì)種類(lèi)達(dá)到246種，國(guó)際癌癥研究所

(IARC)2004年公布的確定的人類(lèi)致癌物為95種，很可能是人類(lèi)的致癌物66種，可能的人類(lèi)的致癌物多達(dá)241種。職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體系嚴(yán)重缺陷，監(jiān)管職責(zé)不明。我國(guó)在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能從勞動(dòng)部轉(zhuǎn)歸到衛(wèi)生部，后又將作業(yè)場(chǎng)所的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督職能劃轉(zhuǎn)到安監(jiān)部門(mén)。我國(guó)分割了職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生，由安監(jiān)和衛(wèi)生兩部門(mén)從不同方面履行職責(zé)，給實(shí)際工作帶來(lái)嚴(yán)重困難。2003年機(jī)構(gòu)調(diào)整后，衛(wèi)生部門(mén)失去了執(zhí)法權(quán)，不能再到企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，而《職業(yè)病防治法》中又規(guī)定它是執(zhí)法主體。安監(jiān)部門(mén)由于職能劃分不合理，缺少執(zhí)法主體法律依據(jù)，尚未完全承接此項(xiàng)職能。

職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)力量薄弱、職業(yè)病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不完善。目前，全國(guó)有毒有害企業(yè)超過(guò)1600萬(wàn)家，而接受職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督的卻不足10萬(wàn)家。國(guó)家對(duì)職業(yè)衛(wèi)生管理方面的培訓(xùn)少，企業(yè)對(duì)職業(yè)衛(wèi)生管理人員的培訓(xùn)更是鮮有，導(dǎo)致職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督和管理人員的斷層。實(shí)際工作中，從事職業(yè)衛(wèi)生管理的人員常常是兼職工作，特別是企業(yè)，常配備一些對(duì)工藝和毒物知之甚少的人員從事管理。

我國(guó)的社會(huì)保障、保險(xiǎn)體系不健全。我國(guó)雖在《工傷保險(xiǎn)條例》中將職業(yè)病患者也納入工傷保險(xiǎn)范圍內(nèi)，但工傷保險(xiǎn)機(jī)制不完善，實(shí)際執(zhí)行情況較差。特別是廣大進(jìn)城農(nóng)民工，用人單位違法用工情況普遍存在，農(nóng)民工享受不到“五險(xiǎn)一金”等社會(huì)保障的待遇，甚至無(wú)勞動(dòng)合同，遇到職業(yè)病等工傷需要保險(xiǎn)賠付時(shí)缺乏法律依據(jù)，已經(jīng)構(gòu)成了新的社會(huì)問(wèn)題。此外，農(nóng)民工的大病醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)也處于欠缺狀態(tài)。

企業(yè)防治觀念淡薄，責(zé)任意識(shí)薄弱。用人單位對(duì)職業(yè)病防治工作重要性的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，不履行職業(yè)病防治責(zé)任。很多企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程中存在的職業(yè)危害依然嚴(yán)重，衛(wèi)生防護(hù)設(shè)備陳舊，職業(yè)衛(wèi)生條件惡劣；用人單位有意無(wú)意地忽視職業(yè)病危害的存在，不履行職業(yè)病告知義務(wù)，不組織職業(yè)病防治知識(shí)培訓(xùn)和勞動(dòng)者體檢；勞動(dòng)者發(fā)生健康損害時(shí)，立即辭退或中止與勞動(dòng)者的勞務(wù)合同，嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)者的健康權(quán)益。

職業(yè)病診斷鑒定過(guò)程復(fù)雜。由于勞動(dòng)合同制度不健全、用工管理混亂，使相當(dāng)多的用人單位在職業(yè)病診斷鑒定中存在不規(guī)范行為，勞動(dòng)關(guān)系、職業(yè)史、職業(yè)健康監(jiān)護(hù)資料和工作場(chǎng)所職業(yè)病危害因素檢測(cè)等資料不全造成職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)難以受理勞動(dòng)者的職業(yè)病診斷申請(qǐng)，一些職業(yè)病患者不能及時(shí)進(jìn)入法定診斷程序。此外，職業(yè)病防治法及其配套法規(guī)、規(guī)章中對(duì)用人單位在職業(yè)病診斷鑒定中負(fù)舉證責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定，引發(fā)了很多爭(zhēng)議和糾紛。

國(guó)外職業(yè)病監(jiān)管的啟示

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)200多年的努力，工傷事故已經(jīng)得到有效遏制，職業(yè)安全問(wèn)題已得到較好解決，而職業(yè)衛(wèi)生工作則成為這一領(lǐng)域工作的重點(diǎn)，越來(lái)越走向高度專(zhuān)業(yè)化，逐步形成了防止職業(yè)健康傷害的三位一體(工程技術(shù)、個(gè)體防護(hù)和精細(xì)管理)的綜合格局。

美國(guó)——1970年，美國(guó)頒布了《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》, 是世界上最早建立職業(yè)安全衛(wèi)生法的國(guó)家，并成立3個(gè)永久性機(jī)構(gòu)：職業(yè)安全與衛(wèi)生監(jiān)察局(OSHA)、職業(yè)安全與衛(wèi)生復(fù)審委員會(huì)(OSHRC)、職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所(NIOSH)。NIOSH是隸屬于疾病控制與預(yù)防中心(CDC)的一個(gè)研究機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制職業(yè)病識(shí)別指南、疾病與工作關(guān)聯(lián)指南等指導(dǎo)性文件，但并不作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，而是為了配合有關(guān)法規(guī)提供的一種技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)，已受到參與職業(yè)病判定有關(guān)醫(yī)生的肯定。OSHA隸屬于美國(guó)勞工部，負(fù)責(zé)頒布并實(shí)施工作場(chǎng)所安全與衛(wèi)生法規(guī)，制定了一系列的戰(zhàn)略方針和對(duì)策，并實(shí)施強(qiáng)制檢查，對(duì)違反職業(yè)安全衛(wèi)生的行為進(jìn)行處罰。OSHRC獨(dú)立于美國(guó)政府部門(mén)，對(duì)OSHA的工作進(jìn)行監(jiān)察和監(jiān)督。與職業(yè)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)有關(guān)的工作則由勞工統(tǒng)計(jì)局(BLS)負(fù)責(zé)，采用由下至上(企業(yè)雇主記錄和報(bào)告)和由上至下(OSHA和BLS年度調(diào)查)相結(jié)合的調(diào)查統(tǒng)計(jì)方式。

近年來(lái)，美國(guó)職業(yè)安全健康局將最危險(xiǎn)的工作場(chǎng)所和傷害率與職業(yè)病發(fā)生率高的企業(yè)的雇主確定為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，實(shí)施3種不同的執(zhí)法計(jì)劃：加強(qiáng)執(zhí)行計(jì)劃(EEP)--跟蹤具有嚴(yán)重、故意或反復(fù)違反美國(guó)職業(yè)安全健康局相關(guān)

規(guī)定的歷史記錄的雇主；特別工地關(guān)注計(jì)劃(SST)--重點(diǎn)關(guān)注傷害事故率和職業(yè)病發(fā)生率最高的工作場(chǎng)所的實(shí)施效果；國(guó)家重點(diǎn)計(jì)劃(NEPs)--關(guān)注公認(rèn)的全國(guó)性重大健康或安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)輔以教育、培訓(xùn)和合作計(jì)劃，使工作場(chǎng)所傷害事故、職業(yè)病患者和死亡事故數(shù)量下降。

歐洲——將職業(yè)病的診斷納入工傷賠償或保險(xiǎn)系統(tǒng)，其體系與美國(guó)基本相似。

英國(guó)于1974年頒布了《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，其職業(yè)衛(wèi)生的法規(guī)、監(jiān)管和調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系與美國(guó)具有一定的相似性。所不同的是，英國(guó)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)主管機(jī)構(gòu)為專(zhuān)門(mén)的職業(yè)安全與衛(wèi)生執(zhí)行局(HSE)和地方當(dāng)局(LAs)，1998年頒布的《安全和衛(wèi)生(執(zhí)法機(jī)關(guān))規(guī)章》規(guī)定LAs主要管理批發(fā)、零售、辦公、休閑和餐飲的職業(yè)安全和衛(wèi)生，HSE和LAs通過(guò)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)委員會(huì)(HELA)進(jìn)行協(xié)同；并成了負(fù)責(zé)衛(wèi)生和安全相關(guān)規(guī)章制度制定的職業(yè)安全衛(wèi)生委員為(HSC)。

德國(guó)的勞動(dòng)醫(yī)學(xué)是在早期的德國(guó)企業(yè)內(nèi)醫(yī)療保健醫(yī)師體制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。德國(guó)的法律規(guī)定：雇員超過(guò)20人的企業(yè)必須建立勞動(dòng)保護(hù)委員會(huì)，由一名雇主或雇主委托的代理人、兩名企業(yè)雇員委員會(huì)的代表、企業(yè)醫(yī)生、勞動(dòng)安全專(zhuān)員和現(xiàn)場(chǎng)安全員組成。企業(yè)醫(yī)生和勞動(dòng)安全專(zhuān)員的任務(wù)分別是：在勞動(dòng)保護(hù)和事故預(yù)防涉及到有關(guān)健康保護(hù)或勞動(dòng)安全(包括使勞動(dòng)更加符合勞動(dòng)者的要求)的所有問(wèn)題上向雇主提供支持。德國(guó)還針對(duì)生產(chǎn)事故建立了很多職業(yè)協(xié)會(huì)，法律法規(guī)規(guī)定了工業(yè)企業(yè)工傷者由職業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，具體由職業(yè)協(xié)會(huì)勞動(dòng)保護(hù)所執(zhí)行；職業(yè)協(xié)會(huì)要對(duì)職業(yè)事故進(jìn)行登記和調(diào)查，對(duì)符合條件的人員給予職業(yè)事故保險(xiǎn)賠償；雇主參加職業(yè)協(xié)會(huì)是強(qiáng)制性的，是開(kāi)辦企業(yè)的前置條件，職業(yè)事故保險(xiǎn)費(fèi)由雇主全部支付，其他的公共保險(xiǎn)由雇主和雇員各承擔(dān)一半。

日本——于1947年頒布了《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，規(guī)定在厚生勞動(dòng)省設(shè)立勞動(dòng)基準(zhǔn)局作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)；1972年頒布《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》也規(guī)定了勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督官的權(quán)限和司法警察的職權(quán)，并在需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)的勞動(dòng)安全衛(wèi)生領(lǐng)域設(shè)立了產(chǎn)業(yè)安全專(zhuān)員及職業(yè)衛(wèi)生專(zhuān)員，對(duì)企業(yè)、工人等進(jìn)行指導(dǎo)。各大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)內(nèi)部設(shè)有勞動(dòng)科學(xué)研究所，除負(fù)責(zé)本集團(tuán)內(nèi)部的勞動(dòng)衛(wèi)生和勞動(dòng)保護(hù)工作外，還負(fù)責(zé)職業(yè)病鑒定工作。

解決我國(guó)職業(yè)病監(jiān)管中問(wèn)題的根本方法

（1）盡快完善職業(yè)病防治法律法規(guī)及職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，完善《職業(yè)病防治法》實(shí)施細(xì)則，明確執(zhí)法主體，使職業(yè)病防治工作操作性更強(qiáng)；調(diào)整政府機(jī)構(gòu)在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管方面的職能分工，將職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生納入統(tǒng)一管理，形成職業(yè)病防治工作的長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(2)落實(shí)《國(guó)家職業(yè)病防治規(guī)劃(2009－2015年)》。各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要重視并切實(shí)履行職業(yè)病防治職責(zé)，將定職業(yè)病防治規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并進(jìn)行考核。同時(shí)，要增加職業(yè)病防控的經(jīng)費(fèi)投入，堅(jiān)持預(yù)防為主原則。

(3)相關(guān)部門(mén)要加大執(zhí)法力度，特別是對(duì)職業(yè)病危害嚴(yán)重企業(yè)的整治，提高企業(yè)的違法成本。與此同時(shí)，切實(shí)有效的執(zhí)行職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)和控制效果評(píng)價(jià)，落實(shí)“三同時(shí)”審查，從源頭上控制和消除職業(yè)病危害。

(4)建立完善的職業(yè)衛(wèi)生保障機(jī)制。如充分發(fā)揮職業(yè)病工傷保險(xiǎn)體系的作用，強(qiáng)化我國(guó)工傷保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率和費(fèi)率浮動(dòng)機(jī)制的作用，并將職業(yè)病的診斷和康復(fù)同時(shí)納入工傷賠償(保險(xiǎn))系統(tǒng)。

(5)建立完善的勞動(dòng)衛(wèi)生與職業(yè)病檔案管理，建立健全職業(yè)病報(bào)告的組織系統(tǒng)，將現(xiàn)有職業(yè)病防治信息網(wǎng)絡(luò)重新整合，整體規(guī)劃、進(jìn)一步完善職業(yè)病監(jiān)測(cè)體系；統(tǒng)一職業(yè)病、工作相關(guān)疾病統(tǒng)計(jì)口徑，并與國(guó)際接軌及互認(rèn)。

(6)積極開(kāi)展職業(yè)衛(wèi)生健康教育與促進(jìn)，加強(qiáng)用人單位的職業(yè)衛(wèi)生知識(shí)的宣傳普及，提高勞動(dòng)者的自我防護(hù)

第二篇：防治職業(yè)病存在五個(gè)問(wèn)題

據(jù)衛(wèi)生部網(wǎng)站消息，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺日前在保護(hù)農(nóng)民工健康高層論壇上演講時(shí)指出，由于中國(guó)目前還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)，職業(yè)病危害問(wèn)題也日益突出，當(dāng)前職業(yè)病危害形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

一是嚴(yán)重職業(yè)病危害沒(méi)有得到有效控制。我國(guó)正處在職業(yè)病高發(fā)期和矛盾凸顯期，塵肺、急性職業(yè)中毒等重點(diǎn)職業(yè)病發(fā)病居高不下。截至2008年底，各地累計(jì)報(bào)告職業(yè)病70多萬(wàn)例，其中塵肺病累計(jì)發(fā)病近64萬(wàn)例。近幾年，平均每年報(bào)告新發(fā)塵肺病1萬(wàn)例左右，同時(shí)塵肺病發(fā)病工齡明顯縮短，急、慢性職業(yè)中毒呈上升趨勢(shì)。由于一些勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工職業(yè)健康體檢率低，再加上職業(yè)病具有遲發(fā)性和隱匿性的特點(diǎn)，我國(guó)每年實(shí)際新發(fā)職業(yè)病情況要遠(yuǎn)高于現(xiàn)有報(bào)告數(shù)字。據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，在今后一段時(shí)期，我國(guó)職業(yè)病發(fā)病總數(shù)還將繼續(xù)呈上升趨勢(shì)。

二是農(nóng)民工職業(yè)病危害問(wèn)題突出。目前，我國(guó)有近2億5千萬(wàn)農(nóng)民工。據(jù)調(diào)查顯示，大多數(shù)農(nóng)民工在職業(yè)病危害嚴(yán)重的中小企業(yè)工作。工資偏低，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、職業(yè)病和工傷事故多等等。由于勞動(dòng)關(guān)系不固定，流動(dòng)性大，接觸職業(yè)病危害的情況十分復(fù)雜，其健康影響難以準(zhǔn)確估計(jì)。近年來(lái)，在一些地區(qū)，群發(fā)性職業(yè)病危害事件時(shí)有發(fā)生。如河北省高碑店市農(nóng)民工苯中毒事件，福建省仙游縣、安徽省無(wú)為縣、云南省水富縣農(nóng)民工患?jí)m肺病事件等。由于塵肺病和慢性職業(yè)中毒的潛伏期較長(zhǎng)，往往不受重視，而一旦發(fā)病往往難以治愈，病死率高。在一些地方農(nóng)民工家庭因職業(yè)病致貧、返貧問(wèn)題十分突出，農(nóng)民工健康問(wèn)題已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧的公共衛(wèi)生問(wèn)題和嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。

陳竺指出，當(dāng)前，職業(yè)病防治工作存在的主要問(wèn)題：一是用人單位職業(yè)病防治責(zé)任落實(shí)不到位。一些用人單位片面追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視對(duì)勞動(dòng)者的健康保護(hù)。二是一些地方片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視職業(yè)病防治工作，引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重職業(yè)病危害。三是職業(yè)病防治監(jiān)管沒(méi)有形成合力，存在監(jiān)管不力甚至缺位的問(wèn)題。四是職業(yè)病防治監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，職業(yè)病防治技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、分布不均，而且長(zhǎng)期以來(lái)公共財(cái)政投入不足，工作重點(diǎn)沒(méi)有放在職業(yè)病防治工作上，不能適應(yīng)當(dāng)前職業(yè)病防治工作的需要。五是職業(yè)病防治工作還沒(méi)有引起社會(huì)的足夠重視。

第三篇：我國(guó)糧食安全存在的問(wèn)題與對(duì)策

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的問(wèn)題

今年 我們的形勢(shì)與政策教育學(xué)習(xí)中，沈一中老師給我們講了題為‘當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的形勢(shì)為題’為主題的講座。在這篇講座中，沈老師給我們講到了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量已經(jīng)越來(lái)越危急到了我們的日常生活當(dāng)中。同時(shí)，也給我們講了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形成的原因、發(fā)展等。這次的講座是我印象深刻，也許是因?yàn)樵谖覀兊娜粘Ｉ钪?，食品是不可或缺的原因吧。下面，我就?lái)談?wù)勛约簩?duì)食品問(wèn)題的見(jiàn)解。

在我的了解里，我們中國(guó)一直是一個(gè)人口大國(guó)，可以想象一下，如果產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題，對(duì)于我們的國(guó)家是具有致命的傷害力的。我們國(guó)家本來(lái)就有十三億的人口，現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們的農(nóng)業(yè)土地已經(jīng)越來(lái)越少了，而我們的人口卻越來(lái)越多。按這個(gè)形式下去，我們國(guó)家的糧食和產(chǎn)品相對(duì)來(lái)說(shuō)也會(huì)越來(lái)越少了，面對(duì)這個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題，身為大學(xué)生的我們，就非常有義務(wù)來(lái)關(guān)注與致力于解決這個(gè)問(wèn)題。第一，我覺(jué)得，我們必須要堅(jiān)持生產(chǎn)與在利益面前要做到自律，生產(chǎn)要效率 也要安全 第二，我覺(jué)得我們應(yīng)該改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)模式，我們中國(guó)現(xiàn)在還是處于粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，這種 模式使得農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量得到增加，如果發(fā)展集約型的農(nóng)業(yè)，就可以大大提高單位面積的糧食產(chǎn)量 并且還節(jié)約了大量的資源。同時(shí)應(yīng)該大力發(fā)展科學(xué)農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，是越來(lái)越多的人能發(fā)展農(nóng)業(yè)事業(yè)。第三，我們現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境堪憂，生產(chǎn)無(wú)法從根源上上保證質(zhì)量和安全，所以我們大學(xué)生要從自身做起，保護(hù)環(huán)境。第五，隨著資源的越來(lái)越少，我們大學(xué)生也應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展可再生能源與生態(tài)燃料，還土地一個(gè)美好的未來(lái)，這樣才會(huì)產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。

在觀念上，我們要從戰(zhàn)略高度上重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品，事關(guān)民族復(fù)興，國(guó)家穩(wěn)定。在政策上，我們要明確農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)是；努力實(shí)現(xiàn)科技又生態(tài)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，科技與生態(tài)并不矛盾。在技術(shù)上，我們要努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，從源頭上保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)久的問(wèn)題，我們大學(xué)生的道路也是任重而道遠(yuǎn)的，希望我們的國(guó)家會(huì)一直糧食富足，遠(yuǎn)離糧食危機(jī)。

第四篇：當(dāng)前我國(guó)土地管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

當(dāng)前我國(guó)土地管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

摘要：土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段我國(guó)土地管理中存在的主要問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)模糊、規(guī)劃管理滯后、執(zhí)法力度不夠、違規(guī)占地嚴(yán)重；明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化規(guī)劃管理、完善保護(hù)制度、加大執(zhí)法力度是加強(qiáng)我國(guó)當(dāng)前土地管理的對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：土地管理,問(wèn)題,對(duì)策

一、現(xiàn)階段我國(guó)土地管理中存在的主要問(wèn)題分析

1、土地產(chǎn)權(quán)模糊。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行的土地所有制為社會(huì)主義公有制，包括社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義集體所有制兩種形式，即由社會(huì)主義國(guó)家或集體經(jīng)濟(jì)組織代表勞動(dòng)人民占有土地，行使占有、使用、收益、處分等權(quán)利[1]。但在實(shí)際操作中，國(guó)家土地所有權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，造成了事實(shí)上的土地地方或部門(mén)所有制。土地的集體所有權(quán)主體“虛置”，淡化了土地的公有制意識(shí)，集體所有權(quán)弱化，對(duì)土地的利用開(kāi)發(fā)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經(jīng)營(yíng)等短期行為。

2、規(guī)劃管理滯后。城鄉(xiāng)土地管理缺乏宏觀規(guī)劃，土地使用存在著嚴(yán)重的情緒化和意志化傾向。農(nóng)村土地規(guī)劃及其管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，大多數(shù)農(nóng)村土地沒(méi)有制定出更加詳細(xì)的專(zhuān)項(xiàng)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃，大多數(shù)只按照缺乏科學(xué)依據(jù)的自創(chuàng)規(guī)劃去執(zhí)行，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理，利用率下降，土地退化嚴(yán)重。如毀林開(kāi)荒、過(guò)度開(kāi)發(fā)等掠奪性經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問(wèn)題的發(fā)生。城市則大搞“圈地”運(yùn)動(dòng)和形象工程，擴(kuò)建開(kāi)發(fā)區(qū)、建造大學(xué)城、盲目上大廣場(chǎng)、大馬路，功能分區(qū)不科學(xué)、布局不合理，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

3、執(zhí)法力度不夠。土地管理有法可依，但執(zhí)法難以從嚴(yán)，經(jīng)常出現(xiàn)有法不依的情況。部分單位或者個(gè)人執(zhí)法能力不強(qiáng)，執(zhí)法處罰不嚴(yán)，甚至在利益驅(qū)使下，為了滿(mǎn)足局部利益，以各種方式和理由去征用土地，竟然超越土地管理法律法規(guī)的范圍，對(duì)某些所謂重點(diǎn)工程項(xiàng)目“特殊關(guān)照”，這樣就使土地管理執(zhí)法工作難上加難，因而導(dǎo)致大量土地資源的流失。同時(shí)，土地法律法規(guī)不健全導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法可依，現(xiàn)有的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化、可操作性差，偏重于保護(hù)基本土地的數(shù)量，忽視了質(zhì)量的保護(hù)，難以發(fā)揮強(qiáng)制性的約束力[2]。總之，依法行政障礙多、難度大，執(zhí)法水平不高，監(jiān)管不力，導(dǎo)致非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買(mǎi)賣(mài)土地，超標(biāo)用地、土地閑置撂荒等違法現(xiàn)象嚴(yán)重。

4、違規(guī)占地嚴(yán)重。目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，但是，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速的今天，有些地方政府不顧當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際，貪大求洋，盲目跟風(fēng)，大搞形象工程和政績(jī)工程，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏科學(xué)合理規(guī)劃，違背城鎮(zhèn)發(fā)展正常規(guī)律，城鎮(zhèn)建設(shè)用地一再擴(kuò)大，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)家出于經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、交通等發(fā)展的需要，每年需征用大量的土地。但是，在利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府為了自身利益，也“順?biāo)浦邸?，大搞開(kāi)發(fā)區(qū)再賣(mài)地，一些地方政府為了引進(jìn)外資，政府領(lǐng)導(dǎo)往往不惜一切代價(jià)拉攏客商來(lái)本地投資，在選址問(wèn)題上，完全遵從客商意愿，用地先用后征、邊用邊征問(wèn)題突出，土地利用隨意性大，隨意改變土地用途的現(xiàn)象普遍存在，造成大量招商引資項(xiàng)目成為“圈占土地項(xiàng)目”。

二、加強(qiáng)土地管理的對(duì)策建議

1、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。農(nóng)村理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化集體統(tǒng)一管理職能，避免土地利用的無(wú)政府狀態(tài)，促進(jìn)土地合理利用，有條件的地方可適度放開(kāi)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，試行土地合理流動(dòng)，適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地的集約利用和機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化程度，減少土地的撂荒閑置現(xiàn)象，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益。城市加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確土地所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)，實(shí)行財(cái)產(chǎn)法人代表制度，確保國(guó)家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上和法律上得以實(shí)現(xiàn)。

2、強(qiáng)化規(guī)劃管理。規(guī)劃是土地管理的靈魂，是指導(dǎo)建設(shè)與發(fā)展的基本依據(jù)和行動(dòng)指南。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加速，建設(shè)與發(fā)展已越來(lái)越受到人們的關(guān)注，規(guī)劃亦顯得愈益重要。因此，管理者應(yīng)遵循發(fā)展規(guī)律、集合領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家和群眾的智慧，認(rèn)真編制土地利用規(guī)劃。規(guī)劃是政府管理的法律和經(jīng)濟(jì)手段，涉及廣大居民的切身利益，因此，通過(guò)規(guī)劃首先建立和完善建設(shè)指標(biāo)體系和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)文化服務(wù)配套設(shè)施。其次，在規(guī)劃方向上要把握好形態(tài)的走向，盡最大可能保留和維護(hù)其特色風(fēng)貌，并使其與周邊環(huán)境有最佳的過(guò)渡、銜接關(guān)系，體現(xiàn)中間區(qū)帶的整體和諧美。最后，在規(guī)劃建設(shè)中，尊重客觀的規(guī)律，走可持續(xù)發(fā)展的道路，努力促進(jìn)人與自然的有機(jī)統(tǒng)一。

3、完善保護(hù)制度。建立“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，為生產(chǎn)發(fā)展提供高效土地。所謂“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，首先必須是“最嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度”，而這種保護(hù)需要法律和政府來(lái)提供；其次才是嚴(yán)格規(guī)范政府對(duì)土地使用的規(guī)劃和審批管理[3]。完善耕地保護(hù)責(zé)任制度，層層落實(shí)政府耕地保護(hù)責(zé)任，完善考核辦法，獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，考核結(jié)果向社會(huì)公示，作為黨委政府領(lǐng)導(dǎo)晉升任用的依據(jù)。同時(shí)建立動(dòng)態(tài)巡查、衛(wèi)片檢查、有獎(jiǎng)舉報(bào)等制度，聘請(qǐng)鄉(xiāng)村郵政員作為違法用地信息員，強(qiáng)化國(guó)土資源部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)察職能，力爭(zhēng)土地管理預(yù)防到位、責(zé)任到位[4]。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要嚴(yán)格土地執(zhí)法，依據(jù)土地管理法，嚴(yán)肅查處各種土地違法行為。完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民群眾的土地權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處，各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體現(xiàn)劃，按照“供給引導(dǎo)和制約需求”的原則，合理確定各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的規(guī)模和布局，嚴(yán)格建設(shè)用地審批程序，對(duì)建設(shè)用地依法進(jìn)行審批。

4、加大執(zhí)法力度。針對(duì)目前非法占地或土地隱性市場(chǎng)交易所造成的制度外農(nóng)民土地大量流失，并且在土地產(chǎn)權(quán)制度改革和國(guó)家土地管理制度改革不到位的情況下，應(yīng)該加大打擊力度，嚴(yán)厲查處違法占地和整治土地隱性交易，使違法犯罪分子都受到應(yīng)有的懲罰。同時(shí)，要建立土地執(zhí)法監(jiān)察巡查制度、聯(lián)絡(luò)員制度、批后跟蹤監(jiān)督制度，結(jié)合體制改革，還將建立土地執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法力度。嚴(yán)格農(nóng)用地非農(nóng)化約束機(jī)制，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的權(quán)利集中統(tǒng)一到中央政府和省級(jí)政府，實(shí)行兩級(jí)下達(dá)控制指標(biāo)。要加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。建立基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)體系，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的分級(jí)監(jiān)控管理，層層建立責(zé)任制，切實(shí)保護(hù)好已經(jīng)劃定基本農(nóng)田，積極開(kāi)發(fā)耕地，落實(shí)土地整理項(xiàng)目，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地和農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模，減少耕地占用；嚴(yán)格執(zhí)行耕地占用與開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤制度，穩(wěn)定耕地面積落實(shí)“占一補(bǔ)一”要求，確保占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要[5]。嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和建設(shè)用地審批制度。城鎮(zhèn)規(guī)模應(yīng)實(shí)行集中統(tǒng)一的整體控制，合理規(guī)劃城市的用地規(guī)模和增長(zhǎng)速度，促進(jìn)城市土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，加強(qiáng)閑置土地的再開(kāi)發(fā)利用，盤(pán)活土地存量資產(chǎn)，提高土地利用率。

總之，我國(guó)目前土地問(wèn)題十分嚴(yán)峻，人地矛盾日益突出，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。作為一個(gè)人多地少的發(fā)展中國(guó)家，土地問(wèn)題將始終是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。因此，加強(qiáng)土地資源保護(hù)是一個(gè)根本性的問(wèn)題，我們必須嚴(yán)肅對(duì)待。

[參考文獻(xiàn)] [1]章向東.我國(guó)現(xiàn)階段土地管理存在的問(wèn)題及對(duì)策探討[J].法制與社會(huì)，2007，（9）.P 660-661.[2]朱偉勝.加強(qiáng)土地管理的思考[J].科技資訊，2007，（18）.P218.[3]周丙娟，何維佳，陳美球等.新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地管理[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，（5）.P1462-1463.[4]陳志剛.構(gòu)建土地管理長(zhǎng)效機(jī)制和協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制初探[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2008，（2）.P272-273.[5]王懷胤.土地管理中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].吉林人大工作，2007，（9）.P28-29

第五篇：我國(guó)農(nóng)村土地制度變革中存在的問(wèn)題與對(duì)策

我國(guó)農(nóng)村土地制度變革中存在的問(wèn)題與對(duì)策

內(nèi)容摘要：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為政治、經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革為主線，對(duì)每個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地變動(dòng)的內(nèi)容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為當(dāng)前農(nóng)村土地制度的改革提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度 承包責(zé)任制

我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史沿革

農(nóng)村土地制度屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。它是約束人們土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系規(guī)則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系制度，反映人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。具體地說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變分為以下兩個(gè)階段：

（一）改革開(kāi)放前農(nóng)村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制。新中國(guó)的成立初期的土地改革，中國(guó)共產(chǎn)黨依靠政權(quán)的強(qiáng)制力量，廢除了舊中國(guó)的土地私有制，建立起土地農(nóng)民私有制，國(guó)家沒(méi)收封建地主、官僚資本家土地所有權(quán)，無(wú)償分給農(nóng)民，到1952年土地改革結(jié)束時(shí)，新政府給3億多無(wú)地或少地的農(nóng)民，按照“當(dāng)?shù)仄骄鶚?biāo)準(zhǔn)”無(wú)償分配了7億多畝土地，基本實(shí)現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)民土地私有制。

2.農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民土地私有制向土地的集體所有制過(guò)渡階段。從1953年至1957年期間，根據(jù)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)入合作社時(shí)代，也就是土地集中經(jīng)營(yíng)，通過(guò)建立互助組、初級(jí)社、高級(jí)社把土地的農(nóng)民私有制過(guò)渡到土地的集體所有制。

3.土地的 “三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度的建立。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開(kāi)始在全國(guó)掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社運(yùn)動(dòng)主要是通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對(duì)土地加以集中，實(shí)行公社集體所有。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，也就是土地集體所有，共同勞動(dòng)。這種土地制度一直延續(xù)到1978年。

（二）改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度的變革

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，也可分為三個(gè)階段：

1.“公地私營(yíng)”的農(nóng)村土地承包責(zé)任制。20世紀(jì)70年代末，農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農(nóng)地制度的變革上。1977年安徽鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民冒著生命危險(xiǎn)，搞起了“包產(chǎn)到戶(hù)”。至此，我國(guó)農(nóng)村的人民公社體制被事實(shí)撕開(kāi)，加速了農(nóng)村土地制度變革。國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革勢(shì)在必行，確立了農(nóng)村土地集體所有，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予農(nóng)戶(hù)的農(nóng)村土地承包責(zé)任制。這是一次由農(nóng)民引導(dǎo)的土地制度創(chuàng)新，不僅帶來(lái)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和繁榮，而且還引發(fā)了我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)，中共中央作出了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》(草案)，推動(dòng)了土地的家庭承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)行。

2.土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一階段農(nóng)村土地制度的大方向是由原來(lái)的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶(hù)承包以后獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。由于經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊

過(guò)小、承包期過(guò)短、頻繁調(diào)整、無(wú)承包合同或承包合同不健全等問(wèn)題。為此，中央在1984年1月出臺(tái)的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地向種田能手集中，允許土地轉(zhuǎn)包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。1986年，中央又制定通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進(jìn)了農(nóng)村集體土地管理的法制化。

3.農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善。中共中央、國(guó)務(wù)院在1993年11月《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出了再一次延長(zhǎng)土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)?999年1月1日起施行的新土地法，使對(duì)土地承包關(guān)系的管理逐步過(guò)渡到法治軌道，對(duì)抑制農(nóng)村土地的過(guò)快非農(nóng)化、更好地保護(hù)耕地起到了積極作用；2008年10月召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的指導(dǎo)性文件。

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的主要問(wèn)題

（一）“農(nóng)村土地集體所有”模糊了土地的產(chǎn)權(quán)定位

我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但對(duì)“集體”應(yīng)如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。在（農(nóng)業(yè)法）和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。可見(jiàn)，集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級(jí)。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級(jí)組織是哪些集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，很不清晰。都使農(nóng)民權(quán)益無(wú)法保障。

（二）農(nóng)地承包期的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)地利用短期化

一般而言，對(duì)土地所有者來(lái)說(shuō)，其希望出租土地的期限越短越好；對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者而言，則希望土地承包的期限越長(zhǎng)越有利。自農(nóng)地實(shí)行家庭承包制以來(lái)，國(guó)家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期。農(nóng)民在承包期內(nèi)，為了追求土地利用效益的最大化，對(duì)承包土地進(jìn)行掠奪性的墾殖，包括化學(xué)肥料的濫用，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導(dǎo)致農(nóng)村耕地面積下降。另外表現(xiàn)在隨意改變土地的性質(zhì)和用途。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)承包土地的隨意性開(kāi)發(fā)，突出表現(xiàn)在隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。

（三）“征地價(jià)格的剪刀差”嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益

按照現(xiàn)行的土地政策，征占農(nóng)村土地的辦法是，農(nóng)村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買(mǎi)賣(mài)，村民委員會(huì)只能把土地賣(mài)（出讓?zhuān)┙o國(guó)家土地管理部門(mén)，再由土地管理部門(mén)出讓?zhuān)ㄙu(mài)）給征用部門(mén)或企業(yè)，而且由政府單方確定征地價(jià)格。一般來(lái)講，政府的征地價(jià)格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格高，即是“征地價(jià)格的剪刀差”。而微薄的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，農(nóng)民也不能全部獲得。在政府和農(nóng)民處于市場(chǎng)不平等地位的情況下，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒(méi)能隨著城市化的進(jìn)程而同步增長(zhǎng)，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

（四）缺乏嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度

在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地方面，土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度未能有效落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還不夠有效。一些地方違反規(guī)劃和用地審批程序，擅自下放土地

審批權(quán)，特別是開(kāi)發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議，圈占土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重影響和干擾了國(guó)家對(duì)土地供應(yīng)總量的控制和耕地保護(hù)目標(biāo)。不同區(qū)域之間，為創(chuàng)造政績(jī)吸引投資，競(jìng)相壓低地價(jià)，造成土地資源浪費(fèi)、土地資產(chǎn)流失。如何建立和完善最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度是一個(gè)遠(yuǎn)沒(méi)有解決的問(wèn)題。

改革和完善我國(guó)農(nóng)村土地制度的措施

（一）健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

土地是國(guó)家的寶貴資源，一定要建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律，才能保護(hù)好、發(fā)展好。如果這樣的制度不建設(shè)好，僅靠人治是不行的。農(nóng)村基層干部是國(guó)家和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質(zhì)不是很高，在現(xiàn)行體制下，管好用好土地存在問(wèn)題較多，所以，農(nóng)村的土地應(yīng)該收歸國(guó)家所有，使用權(quán)屬農(nóng)民，農(nóng)民享有獨(dú)立的土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。國(guó)家應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地的分配、經(jīng)營(yíng)和管理。土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占都要制定嚴(yán)格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

（二）確立長(zhǎng)久的土地承包制度

十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）特別強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有的農(nóng)地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，因此，應(yīng)完善《土地承包法》，在土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)民土地的承包權(quán)利，制約鄉(xiāng)、村集體的權(quán)利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。以確保農(nóng)地承包的“長(zhǎng)久不變”。這種方法可叫“永包制”。實(shí)行“永包制”，如果鄉(xiāng)、村干部要再調(diào)整農(nóng)民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實(shí)行自愿原則；第二要談妥價(jià)格，實(shí)行等價(jià)交換。農(nóng)民就有了保護(hù)自己承包耕地的權(quán)利，才能和國(guó)家一起保護(hù)住農(nóng)業(yè)耕地。這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、遏制城鄉(xiāng)上下的圈地風(fēng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善規(guī)范征地制度

中央應(yīng)抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，完善規(guī)范征地制度。要求嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。首先，《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！稕Q定》明確界定政府征地權(quán)，主要限于公益性征地，不能征用經(jīng)營(yíng)性用地。所謂公益性用地，是指國(guó)家財(cái)政出資、完全用于公共事業(yè)、非贏利性的建設(shè)用地。其次，《決定》強(qiáng)調(diào)逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。也就是在減少征地、保護(hù)耕地的同時(shí)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民。

（四）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則。具體政策上要注意三點(diǎn)：要確保農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶(hù)。要堅(jiān)持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉(zhuǎn)方式。在形式上，可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒆赓U、股份合作、互換等形式；在價(jià)格上，可以通過(guò)招標(biāo)經(jīng)營(yíng)等形式，由市場(chǎng)確定，也可以在堅(jiān)持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場(chǎng)評(píng)估而定；在期限上，既可以長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，也可以季節(jié)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，就是要確實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，保證國(guó)家糧食安全。

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