第一篇：--對xxx縣財(cái)政運(yùn)行狀況的調(diào)查分析及建議

完善財(cái)政體制 促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行

--對xxx縣財(cái)政運(yùn)行狀況的調(diào)查分析及建議

●jiangxunzang

1994年實(shí)行分稅制改革后，xxx縣按照上級的要求，調(diào)整了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“劃分稅種，核定收支； 超收分成，短收分擔(dān)；收大于支，定額上解；支大于收，定額補(bǔ)貼；自求平衡，一定三年”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，總體上看，體制運(yùn)行基本平穩(wěn)，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量有所提高，但縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾仍然突出，嚴(yán)重影響正常工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問題

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一問題比較突出。政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清晰，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱。無論是1994年的分稅制改革，還是2002年實(shí)施的所得稅分享改革，重點(diǎn)都是劃分財(cái)權(quán)，而對事權(quán)和支出范圍未作相應(yīng)界定和調(diào)整，縣鄉(xiāng)政府理財(cái)自主權(quán)不強(qiáng)。一些具有收入職能的部門垂直管理后，地方政府支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段越來越少，縣鄉(xiāng)政府財(cái)力來源渠道趨于狹窄。同時(shí)，省、市對縣、鄉(xiāng)體制確定以后，存在“上級出政策、下級掏口袋”的問題，上級出臺(tái)減少地方收入的政策較多，縣鄉(xiāng)政府難以結(jié)合本地實(shí)際，統(tǒng)籌安排地方財(cái)力，加大了地方預(yù)算安排的難度。

（二）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理，可用財(cái)力增長緩慢。分稅制后的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體的結(jié)構(gòu)，從地方稅體系來看，財(cái)稅收入是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源零散，征收難度大、成本高，增收彈性小，難以成為地方財(cái)政收入的主要來源。分稅制改革以來，該縣財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)了一定增長，2003年比1994年增加xxxx萬元，增長xx%，但地方財(cái)政收入僅增加xxxx 萬元，增長xx%，其中農(nóng)業(yè)四稅就增加xxx萬元。非稅收入2003年比1994年增加xxx萬元，增長xx %。由此可見，地方可用財(cái)力增長速度緩慢和增長總量不大，地方財(cái)政收入明顯低于財(cái)政總收入增長速度，且增長質(zhì)量不高。

（三）縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員有增無減，增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力。200x年底，該縣財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)到xxxxx人，比1994年增加 xxxx人，增長xx%，僅工資性支出就增加 xxxx萬元，超過2003x年地方財(cái)政收入xxx萬元。由于財(cái)政供養(yǎng)人員大量增加，工資支出比重增大，導(dǎo)致人均可支配地方財(cái)政收入減少，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)源匱乏。xx縣是一個(gè)典型山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財(cái)源單一。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)一步深化，農(nóng)業(yè)稅稅率逐年降低、取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，來自農(nóng)業(yè)的稅收大幅下降，而二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，沒有形成支柱財(cái)源。國有企業(yè)虧損、破產(chǎn)大量增加，為縣財(cái)政提供的收入大量萎縮，現(xiàn)該縣僅僅剩下三家具有壟斷性質(zhì)的xx企業(yè)有盈利，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)，對縣鄉(xiāng)財(cái)政貢獻(xiàn)不大，處在“糧食大縣，工業(yè)弱縣，財(cái)政窮縣”的狀況。

（五）體制不完善，削弱了縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力。實(shí)行分稅制后，財(cái)政收入增益的相當(dāng)一部分被上級財(cái)政拿去，好收的、大額的稅種被上級財(cái)政上劃或共享，留給縣鄉(xiāng)的是一些零星稅種，征管難度大，結(jié)算復(fù)雜，縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入增長困難。該縣地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重由1994年的xx％下降到2003年的xx％，地方財(cái)政收入占財(cái)政支出的比重由1994年的61.08％下降到 2003年的32.81％，呈“同向”下降。分稅制后，上劃中央“兩稅”返還補(bǔ)助過低，該縣完成上劃中央“兩稅”從1994年的xxxx萬元上升到2003年的xxxx萬元，增加xxxx萬元，但2003年上劃中央“兩稅”只返還xxxx萬元，僅比1994年增加xxx萬元，占上劃增加額的x％。2002 年實(shí)施所得稅分享改革后，該縣每年又減少可用財(cái)力xxx萬元左右。

（六）剛性支出增長過快，超出承受能力。近年來上級出臺(tái) 了一系列增支規(guī)定，如對科技、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、衛(wèi)生、計(jì)生 等方面的投入都確定了占財(cái)政支出的比重，一些工程項(xiàng)目、增加工資等均規(guī)定縣鄉(xiāng)財(cái)政配套一定資金比例，僅1999年和2001年中央出臺(tái)增資政策，2003年該縣縣鄉(xiāng)財(cái)政需配套資金近xxxx萬元，給縣鄉(xiāng)財(cái)政支出帶來了很大的壓力。

（七）縣鄉(xiāng)財(cái)政包袱沉重，加劇了財(cái)政困難。截止200x年底該縣縣鄉(xiāng)政府債務(wù)總額達(dá)xxxx萬元，其兄苯誘駒xxx萬元，主要是世行貸款項(xiàng)目借款xxxx萬元，農(nóng)金會(huì)及城信社清理舉債再貸款xxxx萬元，國債轉(zhuǎn)貸資金xxx萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金xxx萬元。每年縣財(cái)政都要拿出一定數(shù)額資金用于歸還債務(wù)，導(dǎo)致財(cái)政資金調(diào)度困難，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)日趨艱難。

二、解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的建議

（一）因地制宜發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，培植和壯大財(cái)源。從縣鄉(xiāng)實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，做到宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)，形成具有特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。一是調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。對于農(nóng)業(yè)大縣，只有加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能富民強(qiáng)縣，才能更好地促進(jìn)財(cái)源建設(shè)。各級財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)以水利建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，把水利建設(shè)作為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重中之重，加大投入。調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，因地制宜發(fā)展依托城市的城郊農(nóng)業(yè)、依托交通的國（?。┑擂r(nóng)業(yè)、依托優(yōu)勢的基地農(nóng)業(yè)。二是科學(xué)引導(dǎo)，推進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)重組改制，支持骨干財(cái)源。要著力抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)品換代；積極組織引導(dǎo)，推進(jìn)企業(yè)重組，促進(jìn)企業(yè)成規(guī)模、上檔次、上水平。三是大力發(fā)展個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)，培植新的財(cái)源增長點(diǎn)。改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，讓千家萬戶都成為納稅人。四是加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培植新型財(cái)源。加快發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)、旅游、房地產(chǎn)及其他生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)，克服對縣級地方整體經(jīng)濟(jì)增長“瓶頸”制約，改善投資環(huán)境和居民生活條件，增加地方財(cái)政收入。

（二）完善分稅制財(cái)政體制。1994年開始實(shí)施的分稅制財(cái)政體制，是以當(dāng)時(shí)既定的政府職能劃分為前提的，這個(gè)體制已經(jīng)實(shí)施了10年，這期間，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制處于建立和完善之中?，F(xiàn)在應(yīng)適應(yīng)政府職能的調(diào)整（“缺位”的補(bǔ)進(jìn)，“越位”的退出）和上下級政府職能交叉情況的解決，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，大力推進(jìn)省以下財(cái)政管理體制改革，針對市、縣、鄉(xiāng)三級管理級次較多的實(shí)際情況，按照精簡、效能的原則，進(jìn)一步明確各級發(fā)展定位，減少不必要的管理環(huán)節(jié)，提高體制運(yùn)行的整體效率。市級財(cái)政應(yīng)突出中心城市特色，逐步建成城市財(cái)政，把工作重點(diǎn)放在服務(wù)于中心城市發(fā)展上，收入主要來自于城市經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)營，支出主要為城市提供公共產(chǎn)品；通過放權(quán)讓利，對縣鄉(xiāng)的財(cái)政補(bǔ)助保持相對穩(wěn)定，并按一定比例逐年遞增，壯大其財(cái)權(quán)財(cái)力，切實(shí)把縣級財(cái)政建成實(shí)力財(cái)政；積極推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)，有條件的可逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付辦法，構(gòu)建地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。進(jìn)一步清理省對下的一般性?？?，將分散在政府各部門的專項(xiàng)資金逐步納入轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整范圍，提高專項(xiàng)撥款的科學(xué)性、公正性和效益性。實(shí)事求是地確定、降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)工程的配套資金比例。建立健全省、市、縣轉(zhuǎn)移支付體制，加大對縣轉(zhuǎn)移支付力度。探索建立轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制，拿出部分轉(zhuǎn)移支付資金，將其分配與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、收入增幅及結(jié)構(gòu)、保工資程度、重點(diǎn)支出增長比例等掛鉤，變“輸血”為“造血”，調(diào)動(dòng)各級培植財(cái)源、增收節(jié)支的積極性。

（四）健全地方稅制?，F(xiàn)行地方稅收體系還不完善，地方稅收管理權(quán)限多集中于中央，難以適應(yīng)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源現(xiàn)狀，難以保障縣鄉(xiāng)政府都有相對穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，不利于調(diào)動(dòng)地方組織稅收收入的積極性，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)深化稅制改革，調(diào)整、改革稅收征管制度，完善地方稅體系，盡快建立和健全地方稅制。同時(shí)，中央、省應(yīng)加大對縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)助力度，保證縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長的可持續(xù)性。

（五）加大機(jī)構(gòu)改革力度，減輕財(cái)政支出壓力。合理劃分政府事權(quán)關(guān)系，本著財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的原則，重新界定省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范財(cái)政支出范圍。積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)辦法，根據(jù)各方面受益程度，綜合考慮縣、鄉(xiāng)財(cái)政的承受能力，確定合理的負(fù)擔(dān)比例。在規(guī)范政府職能的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外資金，凡屬政府行使職能取得的收入，應(yīng)逐步納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，提高政府調(diào)控能力。進(jìn)行地方政府的機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，尤其是合并鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及村級機(jī)構(gòu)，調(diào)整基層教育布局，走集約化辦學(xué)路子，壓縮人員、減少開支，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出壓力。

（六）積極防范化解縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是建立預(yù)警機(jī)制。地方政府和財(cái)政部門要針對本地實(shí)際，研究制訂和組織實(shí)施防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，科學(xué)合理地確定監(jiān)控指標(biāo)體系和分析方法，對財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程進(jìn)行預(yù)警監(jiān)控，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，不斷增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。要加強(qiáng)對國有資產(chǎn)運(yùn)營的監(jiān)管，確保國有企業(yè)在改革過程中資產(chǎn)不流失、不貶值。要轉(zhuǎn)變政府職能，著力改善財(cái)源建設(shè)環(huán)境，加大調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)力度，落實(shí)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的政策、措施，提高非公有制經(jīng)濟(jì)對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率。要發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和吸附作用，吸引和拉動(dòng)銀信部門、企業(yè)、民間資金對財(cái)源建設(shè)的投入；各級財(cái)政要增加對基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)等方面的投入和扶持力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以增強(qiáng)財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是規(guī)范政府行為，加強(qiáng)債務(wù)管理。按照責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，對政府財(cái)政債務(wù)實(shí)行歸口管理，控制政府債務(wù)總量?？茖W(xué)測算和制訂地方政府債務(wù)規(guī)模、中長期還款規(guī)劃及年度還款計(jì)劃，建立償債準(zhǔn)備金制度，增強(qiáng)化解債務(wù)的能力。按照法律程序辦事，嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保的管理規(guī)定，對市場競爭性項(xiàng)目要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財(cái)政不予擔(dān)保；對需要財(cái)政擔(dān)保的技術(shù)性和工業(yè)性項(xiàng)目，一定要考慮實(shí)際財(cái)力和承受能力，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好還款責(zé)任和還款資金來源。全面調(diào)查政府債務(wù)項(xiàng)目和還款金額，弄清底數(shù)，分清責(zé)任，強(qiáng)化還款意識(shí)，采取單位還款、預(yù)算扣款等有效辦法，加快回收債務(wù)資金的速度。四是深化財(cái)稅改革，提高運(yùn)行質(zhì)量。進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅建設(shè)，建立房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等稅種為主的財(cái)產(chǎn)稅體系。同時(shí)，適度擴(kuò)大地方政府稅收管理權(quán)限，增強(qiáng)地方組織收入的能力。要堅(jiān)持依法治稅，從嚴(yán)征管，堅(jiān)決堵塞收入漏洞，確保各年度財(cái)政收入任務(wù)順利完成和年度預(yù)算收支平衡，為地方政府宏觀調(diào)控提供必要的資金支持。在支出管理上，要嚴(yán)格預(yù)算管理，按照“調(diào)整結(jié)構(gòu)、確保重點(diǎn)、壓縮一般、加強(qiáng)管理”的方針，保證重點(diǎn)支出；全面推行規(guī)范化的部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算，硬化預(yù)算約束，實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管；大力實(shí)施政府采購，提高資金使用效益。

第二篇：淮北市財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況調(diào)查

淮北市財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況調(diào)查

馬 躍

一、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行的新特點(diǎn)

一是資金總量在明顯加大?；幢笔胸?cái)政支農(nóng)方面的大部分資金來源于中央和省級，還有一部分來源于市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。近年來，中央、省、市、縣等各級財(cái)政投入規(guī)模不斷加大，從2005年到2007年，中央財(cái)政從2614億元增長到3917億元，省財(cái)政從158億元增長到365億元，市財(cái)政（支農(nóng)和農(nóng)業(yè)開發(fā)合計(jì)）從1億元增長到1.5億元。

二是項(xiàng)目多，涉及單位多，資金分散。資金是隨著項(xiàng)目運(yùn)行的，近年來，支農(nóng)項(xiàng)目呈不斷增加態(tài)勢。2006年，黨國英在《新農(nóng)村建設(shè)的資金保障》中列出一個(gè)清單，共95項(xiàng)，涉及中央一級28個(gè)單位，加上我們搜集的部分，不完全統(tǒng)計(jì)為130多個(gè)項(xiàng)目，涉及30多個(gè)單位。所有項(xiàng)目都由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金監(jiān)管，但資金控制權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)還是在部門手中。通過項(xiàng)目的方式，資金從上級部門流動(dòng)到下級對口部門。

三是運(yùn)行方式多種多樣。不同項(xiàng)目有不同的運(yùn)行方式。根據(jù)最終產(chǎn)品的形式，我們可以把它們分成這樣幾類：

（1）直接面向農(nóng)民的補(bǔ)貼和補(bǔ)助。直接發(fā)放到戶的涉農(nóng)補(bǔ)貼或補(bǔ)助將近20項(xiàng)。2005年起，市財(cái)政局按照省政府的統(tǒng)一要求和省財(cái)政廳的具體部署，把財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民的所有資金集中整合，按照“統(tǒng)一渠道，統(tǒng)一方式，統(tǒng)一時(shí)間和公開補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)貼數(shù)額及政策依據(jù)”的總體要求，在金融單位為每個(gè)農(nóng)戶建立了個(gè)人賬戶，制作分戶存折，對補(bǔ)貼資金集中統(tǒng)一打卡發(fā)放。

（2）工程建設(shè)類項(xiàng)目，如公路村村通工程、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村能源工程、廣播電視村村通工程、節(jié)水灌溉、病險(xiǎn)水庫橋涵維修加固、中小學(xué)危房改造、敬老院基本建設(shè)、村級活動(dòng)場所建設(shè)、基層文化站建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基本建設(shè)等。農(nóng)民見到和使用的是這些支農(nóng)資金的實(shí)物形態(tài)。項(xiàng)目施工一般由政府主管部門發(fā)

包，由國有或私有企業(yè)承包。投資總額達(dá)到50萬元以上的項(xiàng)目，要求公開招標(biāo)和投標(biāo)。對這類項(xiàng)目，財(cái)政部門管資金，主管部門管項(xiàng)目的發(fā)包、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和驗(yàn)收。因?yàn)橹鞴懿块T權(quán)力過大，濉溪縣從2007年開始，繼續(xù)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金管理，主管部門負(fù)責(zé)工程驗(yàn)收，由發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)招標(biāo)，形成多頭制約的格局。

（3）無償獲取或者差價(jià)可以購買的物品，如良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。在這類資金運(yùn)行過程中，農(nóng)民得到的是良種、農(nóng)業(yè)機(jī)械這些可移動(dòng)的實(shí)物，提供這些實(shí)物的公司獲得可觀的收益。

（4）文化、技術(shù)和信息，如農(nóng)家書屋、電影放映工程、文化信息共享工程、金農(nóng)工程、科技文化衛(wèi)生三下鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)科技入戶工程、陽光工程、新型農(nóng)民培訓(xùn)工程、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程、測土配方施肥工程等等。項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)民看到或者學(xué)到文化、信息和實(shí)用技術(shù)，政府把資金撥付給培訓(xùn)、下鄉(xiāng)、測土、放映、入戶的單位。

（5）領(lǐng)袖、龍頭和組織，如一村一名大學(xué)生工程、三支一扶、機(jī)關(guān)干部下鄉(xiāng)掛職、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶助、農(nóng)村專業(yè)合作社補(bǔ)助等。項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)民看到政府為他們培養(yǎng)的村民領(lǐng)袖，看到政府培植的帶領(lǐng)他們致富的龍頭企業(yè)和新型合作組織。財(cái)政資金最終流向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、下鄉(xiāng)干部、龍頭企業(yè)和新型合作組織。

二、財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行產(chǎn)生的問題

黨的十六大以來，通過財(cái)政支農(nóng)資金的運(yùn)行，黨的惠農(nóng)政策落到實(shí)處，農(nóng)民收入持續(xù)上升，各項(xiàng)公共事業(yè)健康發(fā)展，廣大農(nóng)民正享受著財(cái)政陽光的普照。但不少被調(diào)查對象認(rèn)為，支農(nóng)資金運(yùn)行方面存在的問題不可忽視，集中表現(xiàn)在投入、程序、監(jiān)管和其他方面。

一是投入問題。近年來，中央和省支農(nóng)資金遞增幅度很大?；幢笔胸?cái)政投入（支農(nóng)和農(nóng)業(yè)開發(fā)合計(jì)），2005年為1億元，2006年為1.6億元，2007年為1.5億元。與2006年相比，2007年的投入有所下降。各小組報(bào)告中，普遍感到投入壓力很大，尤其感到地方政府投資不足。

在五保戶供養(yǎng)方面，2008年，按照省里的要求，不準(zhǔn)采取實(shí)物折款的方法，必須用現(xiàn)金的形式足額發(fā)放。這樣一來，即使按照分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，每人每年要增加450元，全市要增加400多萬。2010年，要實(shí)現(xiàn)30%的五保戶集中供養(yǎng)的目標(biāo)，需籌集上千萬元資金，對市、縣、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，投入壓力非常大。

二是程序問題。一卡通發(fā)放過程中，存在項(xiàng)目零碎、程序復(fù)雜、運(yùn)行緩慢的問題，該合并的沒有合并，該分開的沒有分開。民政部門反映，救災(zāi)款、優(yōu)撫款等都不能按時(shí)發(fā)放，甚至兩三個(gè)月不能打到農(nóng)戶卡上，影響了救助對象的生活。另外，群眾對發(fā)放款項(xiàng)不太明白，項(xiàng)目太多，群眾手中卡也多，不知道領(lǐng)的是什么錢。

三是監(jiān)管問題。在問卷調(diào)查中，55%的村干部認(rèn)為，近年來財(cái)政支農(nóng)資金大部分流入各級政府部門或者負(fù)責(zé)生產(chǎn)和流通的企業(yè)的口袋。有村干部反映：“農(nóng)民實(shí)際得到的很少，人均耕地1.3畝，糧食補(bǔ)貼加綜合補(bǔ)貼只有30多元。”

工程建設(shè)類項(xiàng)目招標(biāo)中的問題令人擔(dān)憂。有領(lǐng)導(dǎo)干部說：“招標(biāo)工程比不經(jīng)過招標(biāo)的工程價(jià)格還高。競標(biāo)人不是競爭，而是合謀，攜起手來共同把價(jià)格抬高，一家中標(biāo)，所有競標(biāo)人共同分肥。另外，在招標(biāo)過程中，看起來大家都有資質(zhì)，實(shí)際上有的資質(zhì)證書是借人家的，中標(biāo)后，這個(gè)人根本沒有本事做，就轉(zhuǎn)手倒賣工程。”

有些支農(nóng)項(xiàng)目資金并沒有投放到農(nóng)村。調(diào)查得知，2007年我市有兩家企業(yè)拿到省新網(wǎng)工程項(xiàng)目資金共3萬元。其中濉溪縣瑞紅煙花爆竹有限公司2萬元，用于為配送中心制作霓虹燈和廣告門頭、安裝防護(hù)大鐵門，花去1.3萬元，為30個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)定制統(tǒng)一標(biāo)志的經(jīng)營店牌，制作懸掛上墻的警示標(biāo)志安全操作規(guī)程、安全制度等，花費(fèi)7000元。市金信農(nóng)資商貿(mào)連鎖有限公司的1萬

元用于制作標(biāo)識(shí)門頭2900元，為26家農(nóng)資加盟店統(tǒng)一制作門頭標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一制作店內(nèi)規(guī)章制度1.04萬元。

四是其他問題。因?yàn)槲飪r(jià)上漲，農(nóng)村沼氣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)顯得太低，農(nóng)民做一個(gè)沼氣池，上面補(bǔ)助300元現(xiàn)金和500元實(shí)物。做成一個(gè)沼氣池，不包括上級補(bǔ)助的實(shí)物，需要2000元。這樣，農(nóng)民要自己拿出1700元，負(fù)擔(dān)過大。

淮北市節(jié)水灌溉做了好幾個(gè)點(diǎn)，都不成功，不僅利用率不高，而且保存率很低。一家一戶體制的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，使得水利工程很難維護(hù)，使用起來也很麻煩。

農(nóng)村飲水工程存在許多問題。中央要求用四五年時(shí)間解決農(nóng)村飲水問題，解決自來水問題，上面給了大量資金。但由于自來水使用費(fèi)用相對較高等原因，農(nóng)民使用的積極性不高，自來水的用量很少。而用量越少，使用成本越高；使用成本越高，價(jià)格越貴，用量就更小。

五是規(guī)劃問題。除上述問題外，最嚴(yán)重的還是規(guī)劃問題。

黨的十六大提出，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，特別是農(nóng)民小康。2050年，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在地方文件中，我們看到“十一五”發(fā)展規(guī)劃，包括五年內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但沒有看到中長期發(fā)展規(guī)劃；我們看到對小康目標(biāo)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大體描述，但有關(guān)業(yè)務(wù)部門沒有制定農(nóng)民小康標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的定量體系，缺少大致準(zhǔn)確的預(yù)測，缺乏二十年、三十年、五十年的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，缺乏整體的策劃、決策、推進(jìn)機(jī)制，對新農(nóng)村建設(shè)的投資重點(diǎn)、項(xiàng)目安排、建設(shè)時(shí)序、資金平衡缺乏綜合分析和判斷。

最近，重慶市編制出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整體發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃在12年內(nèi)將1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，核心措施是政府在縣城以上的城市以每平方米350元的價(jià)格提供人均25平方米的成本房來換取農(nóng)民的土地承包權(quán)，促進(jìn)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)?；募彝マr(nóng)場，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造前提條件。這個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略包括1個(gè)總規(guī)劃和7個(gè)子規(guī)劃，并且已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段。這樣一來，重慶市必將在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

要在預(yù)期的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)小康、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，應(yīng)組織專門班子，集中精力做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃，提出農(nóng)民小康和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體思路、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。

（作者系安徽省淮北市委黨校副教授）

文章來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》第12期湖南人民出版

第三篇：關(guān)于淮北市財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況的調(diào)查

關(guān)于淮北市財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況的調(diào)查

馬躍（安徽省淮北市委黨校副教授）

黨的十六大以來，各級財(cái)政在解決 “三農(nóng)”問題方面，投入力度不斷加大，在促進(jìn)農(nóng)村政治和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收等方面發(fā)揮著巨大的作用。當(dāng)前，財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行過程有哪些新的特點(diǎn)？干部群眾有什么反映？還存在哪些突出問題？如何解決這些問題？針對這些問題，我們從4月份以來，通過各種不同的調(diào)查方式，了解了一些情況，現(xiàn)綜合如下：

一、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行的新特點(diǎn)

一是資金總量在明顯加大?；幢笔胸?cái)政支農(nóng)方面的大部分資金來源于中央和省級，還有一部分來源于市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。近年來，中央、省、市、縣等各級財(cái)政投入規(guī)模不斷加大，從2005年到2007年，中央財(cái)政從2614億元增長到3917億元，省財(cái)政從158億元增長365億元，市財(cái)政（支農(nóng)和農(nóng)業(yè)開發(fā)合計(jì)）從1億元增長到1、5億元。

二是項(xiàng)目多，涉及單位多，資金分散。資金是隨著項(xiàng)目運(yùn)行的，近年來，支農(nóng)項(xiàng)目呈不斷增加態(tài)勢。2006年，黨國英在《新農(nóng)村建設(shè)的資金保障》中列出一個(gè)清單，共95項(xiàng)，涉及中央一級28個(gè)單位，加上我們搜集的部分，不完全統(tǒng)計(jì)為130多個(gè)項(xiàng)目，涉及30多個(gè)單位。以前的涉農(nóng)單位只有六七家，現(xiàn)在是30多家。所有項(xiàng)目都由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金監(jiān)管，但資金控制權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)還是在部門手中。通過項(xiàng)目的方式，資金從上級部門流動(dòng)到下級對口部門。

三是運(yùn)行方式多種多樣。不同項(xiàng)目有不同的運(yùn)行方式。根據(jù)最終產(chǎn)品的形式，我們可以把它們分成這樣幾類：

（1）直接面向農(nóng)民的補(bǔ)貼和補(bǔ)助。直接發(fā)放到戶的涉農(nóng)補(bǔ)貼或補(bǔ)助將近20項(xiàng)。2005年起，市財(cái)政局按照省政府的統(tǒng)一要求和省財(cái)政廳的具體部署，把財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民的所有資金集中整合，按照“統(tǒng)一渠道，統(tǒng)一方式，統(tǒng)一時(shí)間和公開補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)貼數(shù)額及政策依據(jù)”的總體要求，在金融單位為每個(gè)農(nóng)戶建立了個(gè)人賬戶，制作分戶存折，對補(bǔ)貼資金集中統(tǒng)一打卡發(fā)放。

（2）工程建設(shè)類項(xiàng)目，如公路村村通工程、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村能源工程、廣播電視村村通工程、節(jié)水灌溉、病險(xiǎn)水庫橋涵維修加固、中小學(xué)危房改造、敬老院基本建設(shè)、村級活動(dòng)場所建設(shè)、基層文化站建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基本建設(shè)等。農(nóng)民見到和使用的是這些支農(nóng)資金的實(shí)物形態(tài)。這類項(xiàng)目，施工要求的專業(yè)性和技術(shù)性比較強(qiáng)，一般由政府主管部門發(fā)包，由國有或私有企業(yè)承包。投資總額達(dá)到50萬元以上的項(xiàng)目，要求公開招標(biāo)和投標(biāo)。對這類項(xiàng)目，財(cái)政部門管資金，主管部門管項(xiàng)目的發(fā)包、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和驗(yàn)收。因?yàn)橹鞴懿块T權(quán)力過大，濉溪縣從2007年開始，繼續(xù)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金管理，主管部門負(fù)責(zé)工程驗(yàn)收，由發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)招標(biāo)，形成多頭制約的格局。

（3）無償獲取或者差價(jià)可以購買的物品，如良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。在這類資金運(yùn)行過程中，農(nóng)民得到的是良種、農(nóng)業(yè)機(jī)械這些可移動(dòng)的實(shí)物，提供這些實(shí)物的公司獲得可觀的收益，實(shí)現(xiàn)公司與農(nóng)民之間的雙贏局面。

（4）文化、技術(shù)和信息，如農(nóng)家書屋、電影放映工程、文化信息共享工程、金農(nóng)工程、科技文化衛(wèi)生三下鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)科技入戶工程、陽光工程、新型農(nóng)民培訓(xùn)工程、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程、測土配方施肥工程等等。項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)民看到或者學(xué)到文化、信息和實(shí)用技術(shù)，政府把資金撥付給培訓(xùn)、下鄉(xiāng)、測土、放映、入戶的單位，實(shí)現(xiàn)單位與農(nóng)民之間的雙贏局面。

（5）領(lǐng)袖、龍頭和組織，如一村一名大學(xué)生工程、三支一扶、機(jī)關(guān)干部下鄉(xiāng)掛職、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶助、農(nóng)村專業(yè)合作社補(bǔ)助等。項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)民看到政府為他們培養(yǎng)的村民領(lǐng)袖，看到政府培植的帶領(lǐng)他們致富的龍頭企業(yè)和新型合作組織。財(cái)政資金最終流向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、下鄉(xiāng)干部、龍頭企業(yè)和新型合作組織。

二、對財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況的反映和問題

干部群眾的反映，既有好的反映，也有問題方面的反映，有喜有憂，總的說來，好的反映占主導(dǎo)地位。大家認(rèn)為，黨的十六大以來，通過財(cái)政支農(nóng)資金的運(yùn)行，使黨的惠農(nóng)政策落到實(shí)處，農(nóng)民收入持續(xù)上升，各項(xiàng)公共事業(yè)健康發(fā)展，廣大農(nóng)民正享受著財(cái)政陽光的普照。財(cái)政支農(nóng)資金的大量投入，從各個(gè)方面都有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。不少被調(diào)查對象認(rèn)為，支農(nóng)資金運(yùn)行方面存在的問題不可忽視，集中表現(xiàn)在投入、程序、監(jiān)管和其他方面。一是投入問題。近年來，中央和省支農(nóng)資金遞增幅度很大?；幢笔胸?cái)政投入（支農(nóng)和農(nóng)業(yè)開發(fā)合計(jì)），2005年為1億元，2006年為1.6億元，2007年為1.5億元。與06年相比，07年的投入有所下降。各小組報(bào)告中，普遍感到投入壓力很大，尤其感到地方政府投資不足。

在五保戶供養(yǎng)方面，2008年，按照省里的要求，不準(zhǔn)采取實(shí)物折款的方法，必須用現(xiàn)金的形式足額發(fā)放。這樣一來，即使按照分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，每人每年要增加450元，全市要增加400多萬。2010年，實(shí)現(xiàn)30%的五保戶集中供養(yǎng)的目標(biāo)，要籌集上千萬元資金，對市、縣、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，投入壓力是非常大的。

二是程序問題。一卡通發(fā)放過程中，存在項(xiàng)目零碎、程序復(fù)雜、運(yùn)行緩慢的問題，該合并的沒有合并，該分開的沒有分開。民政部門反映，救災(zāi)款、優(yōu)撫款等都不能按時(shí)發(fā)放，甚至兩三個(gè)月不能打到農(nóng)戶卡上，影響了救助對象的生活。另外，群眾對發(fā)放款項(xiàng)不太明白，項(xiàng)目太多，群眾手中卡也多，不知道領(lǐng)的什么錢。在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有重名現(xiàn)象，沒有打到補(bǔ)助對象頭上，而是打到其他人頭上，然后由民政工作人員上門討要，往往發(fā)生糾紛。在一戶之中，打到兒子頭上，兒子不能及時(shí)把這些錢交給老人。因?yàn)閷ο髴糁苯拥叫庞蒙珙I(lǐng)錢，民政部門不能及時(shí)掌握這些對象的自然減員情況。五保戶死亡，村民委員會(huì)不能按時(shí)上報(bào)。五保戶供養(yǎng)與村干部工資合并為“村級補(bǔ)助”，放在一起打到卡上，沒有明確分別是多少，村干部認(rèn)為，五保戶供養(yǎng)占用村干部工資，一個(gè)村發(fā)過五保戶的錢后，就沒有村干部工資了，這是一個(gè)問題，建議從上面把這兩項(xiàng)錢明確分開。因?yàn)楸砀駨?fù)雜，造成市、縣、區(qū)低保辦公室工作量大。全市城市和農(nóng)村低保合計(jì)7萬人左右，每人材料一式三份，城市低保每季度審查一次，農(nóng)村低保每年審查一次，所需人手多，表格多，紙張多，導(dǎo)致人手和辦公經(jīng)費(fèi)都很緊張。

三是監(jiān)管問題。由于調(diào)查本身的限制，我們沒有發(fā)現(xiàn)跑冒滴漏的現(xiàn)象，沒有發(fā)現(xiàn)截留、挪用、貪污財(cái)政支農(nóng)資金的現(xiàn)象，也不可能獲取這些方面的事例和數(shù)據(jù)支持，但在我們回收的調(diào)查問卷和小組報(bào)告中，在個(gè)別訪談中，除了資金投入問題外，大家普遍關(guān)注的就是資金監(jiān)管問題。

在問卷調(diào)查中，55%的村干部認(rèn)為，近年來財(cái)政支農(nóng)資金大部分流入各級政府部門的口袋或者流入負(fù)責(zé)生產(chǎn)和流通的企業(yè)口袋。有的村干部在問卷調(diào)查表上寫道：“農(nóng)民實(shí)際得到的很少，人均耕地1、3畝，糧食補(bǔ)貼加綜合補(bǔ)貼只有30多元?！?/p>

工程建設(shè)類項(xiàng)目招標(biāo)中的問題令人擔(dān)憂。有領(lǐng)導(dǎo)干部說：“我們現(xiàn)在都不敢做招標(biāo)投標(biāo)了，招標(biāo)工程比不經(jīng)過招標(biāo)的工程價(jià)格還高。競標(biāo)人不是競爭，而是合謀，攜起手來共同把價(jià)格抬高，一家中標(biāo)，所有競標(biāo)人共同分肥。另外，在招標(biāo)過程中，看起來大家都有資質(zhì)，實(shí)際上有的資質(zhì)證書是借人家的，中標(biāo)后，這個(gè)人根本沒有本事做，就轉(zhuǎn)手倒賣工程。在發(fā)包過程中，我們根本審查不出來?！?/p>

有些支農(nóng)項(xiàng)目對農(nóng)民來說，所看到的不過是標(biāo)語、口號和牌子，這些牌子掛在農(nóng)民家門口，在地里，在大路上。有人反映：“有些錢跑部門手里去了，這些單位得到這些錢之后并沒有投放到農(nóng)村去。我們做項(xiàng)目區(qū)工程過程中，十幾個(gè)單位在里面砸上自己的基地牌子，我們沒有看到他們往里面投什么錢，但變成了他們共同所有的基地，上面的檢查組來到后，都

分別來到這個(gè)地方檢查?，F(xiàn)在的檢查組也都是不負(fù)責(zé)任的。除了這些標(biāo)語、口號和牌子之外，有些項(xiàng)目實(shí)施單位是否還有更多的投入，實(shí)在令人懷疑。”調(diào)查得知，2007我市有兩家企業(yè)拿到省新網(wǎng)工程項(xiàng)目資金。其中濉溪縣瑞紅煙花爆竹有限公司2萬元，市金信農(nóng)資商貿(mào)連鎖有限公司1萬元?？h瑞紅煙花爆竹有限公司把項(xiàng)目資金主要用在兩方面，一是為配送中心制作了長10米、寬3米的印有中國供銷合作社字樣及社標(biāo)圖形的霓虹燈和廣告門頭，安裝了防護(hù)大鐵門，使用項(xiàng)目資金1、3萬元；二是為30個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)定制統(tǒng)一標(biāo)志的經(jīng)營店牌，制作懸掛上墻的警示標(biāo)志安全操作規(guī)程、安全制度等，共使用資金7000元。市金信農(nóng)資商貿(mào)連鎖有限公司用于制作含有中國供銷合作社標(biāo)識(shí)的門頭2900元，為26家農(nóng)資加盟店統(tǒng)一制作門頭標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一制作店內(nèi)規(guī)章制度1、04萬元。

有政府工作人員說：“許多人通過與政府打交道發(fā)財(cái)了，比如某個(gè)集團(tuán)的老總，就是通過套取政府補(bǔ)貼而發(fā)財(cái)?shù)?。我最近下鄉(xiāng)，參觀了一個(gè)龍頭企業(yè)，還是那幾間破房子，沒有任何發(fā)展，聽說那個(gè)人每年都要套取不少政府補(bǔ)貼。有人專吃這塊資金，當(dāng)然需要買通政府官員。”四是其他問題。因?yàn)槲飪r(jià)上漲，農(nóng)村沼氣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)顯得太低，農(nóng)民做一個(gè)沼氣池，上面補(bǔ)助300元現(xiàn)金和500元實(shí)物。做成一個(gè)沼氣池，不包括上級補(bǔ)助的實(shí)物，需要2000元。這樣，農(nóng)民要拿出1700元，都嫌太貴，加上沒有糞源，都不太想做。

淮北市節(jié)水灌溉做了好幾個(gè)點(diǎn)，都不成功，不僅利用率不高，而且保存率都很低。做好之后，一般不超過兩年，老百姓就把地里的那些設(shè)施拆除了，把水泥管子拉到自己家里。一方面，老百姓需求不同，你的地里是芝麻，不需要水，我地里是玉米，需要水，這里涉及到誰來管理，水費(fèi)如何計(jì)算等一系列復(fù)雜問題；另一方面，這些管子放在地里，拖拉機(jī)作業(yè)時(shí)誤事，稍微不注意，就把這些管子破壞了，當(dāng)然大部分情況下，老百姓是有意破壞的?，F(xiàn)在是一家一戶體制，不是生產(chǎn)隊(duì)體制，水利工程很難維護(hù)，使用起來也很麻煩。

農(nóng)村飲水工程存在許多問題。中央要求用四五年時(shí)間解決農(nóng)村飲水問題，解決自來水問題，上面給了大量資金，施工時(shí)候沒有什么難度。問題是老百姓，他們認(rèn)為祖宗多少代人都是這樣吃水的，近幾十年來都是使用壓水井的方式，也沒有因?yàn)樗膯栴}造成地方病，所以對飲水改造不是非常積極，當(dāng)然也不反對。第二，現(xiàn)在都是無塔供水，質(zhì)量要求比較高，容易毀壞，每個(gè)村莊做好工程后，涉及維修和管理費(fèi)用，一個(gè)村莊至少要兩名管理人員，這些人的報(bào)酬怎么辦？水的費(fèi)用，就是電的費(fèi)用如何分?jǐn)偅咳绻苛⒎矫姿哂趦稍X，農(nóng)民是否繼續(xù)使用自來水？第三，許多農(nóng)民準(zhǔn)備兩套方案：一套自來水，留人飲用；另一套壓水井，留著洗衣服或者澆菜園，這樣自來水的用量就很少。用量越少，使用成本越高；使用成本越高，價(jià)格越貴，用量就越小。根本問題在于，不是農(nóng)民要求做什么，而是干部決定給農(nóng)民做什么。做與不做，是干部決定的。一個(gè)村莊決定做什么公共工程，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，所以就造成一種現(xiàn)象，有些農(nóng)民對這些設(shè)施不怎么愛護(hù)，反正是上面硬給的。

有些反映已經(jīng)超出我們的調(diào)查范圍，涉及到新農(nóng)村建設(shè)的宏觀層面。比如，有機(jī)關(guān)干部說：“每年一到兩次的農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)，在上海，北京或者合肥，每次都要花費(fèi)幾十萬元，毫無意義。每次都得去，分管副省長帶隊(duì)出去，其他地方都去了，你這個(gè)地方不去，就是不給省領(lǐng)導(dǎo)面子，就是不懂事。所有費(fèi)用都要市里出，安排給你一個(gè)展位，需要你花錢裝修布置，并且只能就地請那些裝修公司做，時(shí)間緊，任務(wù)重，會(huì)議結(jié)束后，這些東西只能仍掉，拉回來費(fèi)用太高，也沒有地方放。參加會(huì)議的幾乎沒有農(nóng)民，都是領(lǐng)導(dǎo)干部，以及幾個(gè)龍頭企業(yè)的老板。這是領(lǐng)導(dǎo)干部的聚會(huì)和慶典，不是農(nóng)民的聚會(huì)。農(nóng)民的聚會(huì)是各種廟會(huì)，在那里，每年都成交不少東西。為什么不取消這種陋習(xí)，把省下來的錢用在希望小學(xué)或者發(fā)給那些困難農(nóng)民？”

比如，有機(jī)關(guān)干部說：“農(nóng)村工作不是不能做好，關(guān)鍵是安排誰去做，怎么做。目前這批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想的是自己富起來，不是農(nóng)民富起來。他們工作的動(dòng)機(jī)，就是撈錢，就是保住自己的位置，就是升官。凡是與此有關(guān)的事情，他們熱心；凡是與此無關(guān)的事情，他們就不熱心。

研究財(cái)政支農(nóng)資金，看起來是經(jīng)濟(jì)問題，實(shí)質(zhì)上是政治問題，關(guān)鍵是解決體制問題，解決對下負(fù)責(zé)的問題。這個(gè)問題不解決，農(nóng)村一切問題都解決不了。外國的東西再好，拿到中國以后，都會(huì)變形，都會(huì)扭曲，像合作社這樣好的經(jīng)驗(yàn)，來到以后，都變味了，變成一級欺騙一級，小政府欺騙大政府的手段?！?/p>

比如，有掛職村書記說：“我去的那個(gè)村是那個(gè)鄉(xiāng)最落后的村，群眾對干部意見很大，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)不大敢去。鄉(xiāng)干部一年到頭只抓計(jì)劃生育，對于農(nóng)民發(fā)家致富的問題不太關(guān)心。因?yàn)橛?jì)劃生育與干部的烏紗帽關(guān)聯(lián)在一起，而農(nóng)民的窮與富與干部們的關(guān)系不大。就是說，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說，你窮也好，富也好，與我沒有關(guān)系，而你生多少孩子與我有關(guān)系，因此，我們就要管你生育的問題，甚至不惜采取一切過激的手段，讓他們交納計(jì)劃生育罰款，一人幾千塊，一下子就把農(nóng)民弄得很窮?！?/p>

我們知道，新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)是生產(chǎn)發(fā)展，核心是農(nóng)民增收。在我市農(nóng)村工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力不是放在生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收上，而是放在計(jì)劃生育上。因?yàn)橛?jì)劃生育工作的好壞是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的烏紗帽掛在一起的。改革開放將近三十年了，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的黨的基本路線難以真正落實(shí)在農(nóng)村工作中。基層政府工作重心的安排勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與計(jì)劃生育之間的關(guān)系，是困繞農(nóng)村工作的一個(gè)嚴(yán)重問題。

五是規(guī)劃問題。除上述問題外，我們認(rèn)為，最嚴(yán)重的還是規(guī)劃問題?；幢笔幸恢比鄙僦虚L期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。有些涉農(nóng)項(xiàng)目所提供的物品，像住房，有二十年以上的壽命；有些項(xiàng)目屬于長期項(xiàng)目，要延續(xù)三十年或者五十年的時(shí)間，但是，都沒有中長期規(guī)劃作為支撐。這個(gè)問題比跑冒滴漏要嚴(yán)重得多。沒有中長期規(guī)劃，投入就沒有方向，資金整合就沒有目標(biāo)，就容易使有些投資偏離甚至背離發(fā)展目標(biāo)，造成更大規(guī)模的損失。如果幾十年后，我市農(nóng)村沒有那么多村莊和人口，沒有那么多學(xué)校和醫(yī)院，沒有那么多生產(chǎn)路，那么許多投資包括村莊建設(shè)，恐怕都屬于嚴(yán)重的浪費(fèi)。

黨的十六大提出，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，特別是農(nóng)民小康。2050年，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在地方文件中，我們看到“十一五”發(fā)展規(guī)劃，包括五年內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但沒有看到中長期發(fā)展規(guī)劃；我們看到對小康目標(biāo)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大體描述，但有關(guān)業(yè)務(wù)部門沒有制定農(nóng)民小康標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的定量體系，缺少大致準(zhǔn)確的預(yù)測，缺乏二十年、三十年、五十年的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，缺乏整體的策劃、決策、推進(jìn)機(jī)制，對新農(nóng)村建設(shè)的投資重點(diǎn)、項(xiàng)目安排、建設(shè)時(shí)序、資金平衡缺乏綜合分析和判斷。

規(guī)劃是第一位的工作。規(guī)劃制約項(xiàng)目，項(xiàng)目制約資金。應(yīng)當(dāng)先有長期規(guī)劃，后有中期規(guī)劃和短期規(guī)劃；應(yīng)當(dāng)先有整體規(guī)劃，后有專項(xiàng)規(guī)劃和部門規(guī)劃，而不是相反。特別是中長期項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)建立在中長期規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在中長期規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重新審視和編制短期規(guī)劃。在農(nóng)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建好新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目庫。

最近，重慶市編制出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整體發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃在12年內(nèi)將1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，核心措施是政府在縣城以上的城市以每平方米350元的價(jià)格提供人均25平方米的成本房來換取農(nóng)民的土地承包權(quán)，促進(jìn)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)?；募彝マr(nóng)場，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造前提條件。這個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略包括1個(gè)總規(guī)劃和7個(gè)子規(guī)劃，并且已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段。這樣一來，重慶市必將在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

實(shí)現(xiàn)小康，離現(xiàn)在只有12年；實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還有40多年。我們認(rèn)為，應(yīng)組織專門班子，集中精力做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃，提出農(nóng)民小康和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體思路、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況調(diào)查

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況調(diào)查

“>鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況調(diào)查2007-02-02 21:56:50

最近，根據(jù)省、市企調(diào)隊(duì)的要求，我們對全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行了一次調(diào)查?？傮w情況是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行比較困難。收入渠道不多，總量不大，赤字負(fù)債沉重，一時(shí)難以消化，必須加大財(cái)源建設(shè)，努力增收節(jié)支，逐步擺脫財(cái)政困境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本情況

⒈現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。年以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，短收自負(fù)，收支掛鉤，自求平衡”的管理體制。縣財(cái)政核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳縣財(cái)政的收入基數(shù)，超過上繳部分，實(shí)行此例分成；支出由縣財(cái)政按統(tǒng)一規(guī)定的負(fù)擔(dān)范圍和標(biāo)準(zhǔn)核定下?lián)堋＞唧w情況是：收入方面，農(nóng)業(yè)稅作為縣財(cái)政的固定收入，全額上解縣財(cái)政；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)行基數(shù)上解，超收分成；契稅、耕地占用稅、其它收入作為鄉(xiāng)級財(cái)政收入，收入上解，全額返回。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國稅、地稅收入作為縣級收入，未納入鄉(xiāng)財(cái)政管理。在這種收入管理體制條件下，超收困難，時(shí)時(shí)有短收的危險(xiǎn)。支出方面，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工人，其中全額撥款人員人，差額撥款人員人。政府機(jī)關(guān)行政人員、廣播員、財(cái)政所人員由縣財(cái)政實(shí)行全額撥款管理，經(jīng)管員、農(nóng)技員、水管員、文化輔導(dǎo)員等由縣財(cái)政實(shí)行差額撥款管理、公用經(jīng)費(fèi)只撥全額撥款管理人員，差額人員不撥公用經(jīng)費(fèi)，支出上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較大缺口。

⒉鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況：全縣累計(jì)赤字負(fù)債萬元。用途情況：①興辦企業(yè)投資負(fù)債萬元；②普九教育和興建公共實(shí)施負(fù)債萬元；③農(nóng)業(yè)開發(fā)投資負(fù)債萬元；④彌補(bǔ)日常開支負(fù)債萬元。⑤其他負(fù)債萬元，赤字負(fù)債資金來源萬元。①工資及

運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)掛帳萬元；②教育和公共建設(shè)掛帳萬元。③借款萬元。其中：向銀行借款本金萬元；向部門或單位借款萬元；向個(gè)人或其他借款萬元。

二、存在的問題

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力總量上有所下降，可用財(cái)力有所好轉(zhuǎn)，但不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收不抵支，負(fù)債運(yùn)行的問題和困難。

⒈財(cái)源建設(shè)長期滯后，收入總量嚴(yán)重不足。從調(diào)查情況來看，收入總量一個(gè)鄉(xiāng)幾十萬元，有的鄉(xiāng)十幾萬元，這是財(cái)源建設(shè)長期滯后的結(jié)果，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展。

⒉收支缺口大，運(yùn)轉(zhuǎn)困難?！痢痢痢聊曦?cái)政收入萬元全額上繳，其中農(nóng)業(yè)稅收入萬元，其他收入萬元，縣財(cái)政補(bǔ)助收入萬元，其中：包干經(jīng)費(fèi)萬元，稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付萬元。減去鄉(xiāng)級預(yù)算支出萬元，收支兩抵，當(dāng)年預(yù)算赤字萬元，加上預(yù)算外支出（如差額人員工資、接待費(fèi)等）萬元。收支矛盾十分突出，鄉(xiāng)

鎮(zhèn)為了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定，只能舉債運(yùn)轉(zhuǎn)，“寅吃卯年”挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象較為普遍。

⒊財(cái)政負(fù)債多，包袱沉重。截止××××年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政累計(jì)赤字負(fù)債達(dá)萬元。巨額赤字負(fù)債給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作造成了嚴(yán)重影響。一是干部職工的墊款一時(shí)無法兌現(xiàn)，工作積極性受到影響；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常被債權(quán)人糾纏討債，無法正常工作；三是學(xué)校欠款難以支付，常有基建老板上門追討，有的學(xué)校甚至連學(xué)校都被強(qiáng)行封鎖，教學(xué)無法正常開展；四是經(jīng)費(fèi)緊缺引發(fā)了各類社會(huì)矛盾，社會(huì)公益事業(yè)投入嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

⒋稅收征管難，短收嚴(yán)重。由于納稅人納稅意識(shí)差，難管村、“釘子戶”等多種因素，征收難度加大，成本增高。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年有—的農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)籌無法正常征收，全縣累計(jì)有幾千萬元，該收的收不上，該上繳或列支的又不能少，出現(xiàn)墊稅和拖欠、借款辦事業(yè)的情

況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境。

⒌有償資金回收困難，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。截止××××年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政借出有償資金多萬元未記入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)內(nèi)，這些資金都是向上級財(cái)政部門借入的，由鄉(xiāng)財(cái)政承借承還的，目前這些資金均已到期或逾期，但回收困難。××××年收回的有償資金萬元，××××年收回的不足萬元，時(shí)間越往后移，回收難度更大。初步測算，有近萬元是無法收回的呆帳、壞帳。這無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一大隱患，最終債權(quán)變成了債務(wù)，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的又一隱性負(fù)債。

三、對策措施及建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的一級財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的問題，是關(guān)系到黨的基層政權(quán)建設(shè)，關(guān)系到黨和國家方針、政策在農(nóng)村貫徹落實(shí)，關(guān)系到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大問題。按照“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六大“全面建設(shè)小康社會(huì)”的要求，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難已迫在眉睫。

⒈進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擺脫困境的根本途徑。培植財(cái)源要把財(cái)稅增長與農(nóng)民增收相結(jié)合。一是要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，要研究制定財(cái)源建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，狠抓落實(shí)。二是要大力發(fā)展科技興煙，把烤煙產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)?？緹熓俏铱h農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)主導(dǎo)方向，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、財(cái)政增長的支柱產(chǎn)業(yè)。我縣種植烤煙，迄今已有多年的歷史，特別是近幾年來，縣委、縣政府大力推行科技興煙，為烤煙產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。加之與將軍集團(tuán)等大煙廠建立了比較穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系，具有了較好的外銷市場環(huán)境。三是要積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及其升級，通過大力培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

⒉加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持力度，增強(qiáng)鄉(xiāng)財(cái)政的活力。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，收入的范圍縮小

了，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的扶持力度十分重要。一是在財(cái)源建設(shè)上要加大投入。緊緊抓住進(jìn)入新一輪國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的機(jī)遇，積極爭取項(xiàng)目資金，把扶貧開發(fā)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，重點(diǎn)扶持烤煙、主要產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加大對重點(diǎn)項(xiàng)目的資金投入。加大農(nóng)村水、電、路、訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施人畜飲水工程，加快致富步伐。二是在財(cái)力上要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分成比例，增加預(yù)算安排，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，爭取上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承借承還的周轉(zhuǎn)金中經(jīng)審核確定無法收回的呆帳、壞帳予以豁免，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免新的赤字債務(wù)的發(fā)生。

⒊加強(qiáng)稅收征管，力求做到應(yīng)收盡收。

一是加大財(cái)稅宣傳力度，堅(jiān)持日常與集中相結(jié)合，大力宣傳財(cái)稅法規(guī)、政策的宣傳，提高納稅人的納稅意識(shí)，營造寬松的納稅氛圍。

二是要做到依法征稅，鞏固農(nóng)村稅

費(fèi)改革成果。我縣農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是比較輕的，要利用費(fèi)改稅后的政策做好難管村、釘子戶的工作，盡量減少稅源流失，杜絕稅費(fèi)改革后出現(xiàn)新的尾欠。

三是要搞好協(xié)稅護(hù)稅工作。建立財(cái)政所征稅、鄉(xiāng)村干部協(xié)稅、政法部門護(hù)稅的征管網(wǎng)絡(luò)，縣、鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，部門配合，切實(shí)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入征管力量不足的問題。

⒋加強(qiáng)財(cái)政支出管理，嚴(yán)格控制支出。

一是要按照“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的要求，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)，分流人員，事業(yè)單位與政府脫鉤，推向市場，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是要進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)規(guī)章制度。會(huì)議、學(xué)習(xí)、差旅、接待、通訊、下鄉(xiāng)補(bǔ)助、加班要嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度，不允許“集體研究”代替制度，征收搞提成，從嚴(yán)控制非生產(chǎn)性支出。

三是要嚴(yán)格控制計(jì)劃外支出。各級

各部門的升級達(dá)標(biāo)必須經(jīng)嚴(yán)格的審批，方能實(shí)施。報(bào)刊訂閱要明確哪些必須訂和哪些不必訂。嚴(yán)格控制外出參觀、考察。債務(wù)重的要禁止購買小車和金額較大的辦公用具，機(jī)關(guān)內(nèi)部建設(shè)一律停止，特殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須經(jīng)縣政府批準(zhǔn)。

四是要建立責(zé)任追究制度。要堅(jiān)持離任審計(jì)制度。在審計(jì)結(jié)論沒有出來時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不能提拔、調(diào)動(dòng)；紀(jì)檢、監(jiān)督、審計(jì)等監(jiān)督部門檢查出的違紀(jì)違規(guī)，不能以罰代法、以罰代紀(jì)，不能大事化小、小事化了，要嚴(yán)格執(zhí)行不提拔、不調(diào)動(dòng)、不評先評優(yōu)、一票否決的規(guī)定。觸犯刑律的，要移交司法機(jī)關(guān)。

⒌要建立消赤減債責(zé)任制。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤減債資金，采取多種措施，廣泛籌集資金，甩掉歷史包袱。同時(shí)，要堅(jiān)決堵絕新的赤字債務(wù)的發(fā)生。

第五篇：對*法院司法建議的調(diào)查分析

司法建議是指人民法院審理案件時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位、部門、組織在制度管理上存在漏洞和問題，不屬于人民法院處理，針對這些問題向其提出相應(yīng)的健全措施或改進(jìn)工作方式，供其參考采納的建議。實(shí)踐證明，人民法院積極開展司法建議工作，不僅有利于有關(guān)單位和部門及時(shí)有效地堵塞工作中的漏洞，彌補(bǔ)工作過失，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，預(yù)防和減少各種違法犯罪及各種糾紛的發(fā)生；而且有利于引導(dǎo)單位和個(gè)人更好地知法、懂法、守法，在客觀上起到法制宣傳的作用，真正達(dá)到審理一案、教育一片的目的。

司法建議具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、司法建議必須是法院通過審理某一案或某一類案件活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題，如果是從其它單位或從其它途徑(如新聞媒體)獲悉而提出的建議就不是司法建議。

2、司法建議中的問題不屬于人民法院主管處理，但它與人民法院審理的案件有種種聯(lián)系，如不及時(shí)解決，將來還可能會(huì)出現(xiàn)類似的糾紛，達(dá)不到審判的社會(huì)效果。

3、司法建議只是人民法院提供的參考性的建議，不具有強(qiáng)制性。司法建議的提出可以在人民法院審理案件的任何階段，不受訴訟程序和有關(guān)法律時(shí)效的限制。如從受理立案到判決結(jié)束，從當(dāng)事人上訴到終審執(zhí)行的任何環(huán)節(jié)都可以提出建議。

為了進(jìn)一步提高司法建議的質(zhì)量和效果，我們對近三年來的司法統(tǒng)計(jì)的基本情況、特點(diǎn)、存在問題和原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出了應(yīng)當(dāng)采取的建議和對策。

一、基本情況

近年來，我院在加強(qiáng)審判工作的同時(shí)，十分注重辦案的法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，把開展司法建議活動(dòng)作為服務(wù)社會(huì)的一項(xiàng)重要手段，積極開展司法建議活動(dòng)，延伸審判職能作用和審判效果，在辦案中著眼大局，加強(qiáng)調(diào)查研究，積極為發(fā)展大局獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，就審判和執(zhí)行當(dāng)中所發(fā)現(xiàn)的問題通過司法建議的形式及時(shí)對有關(guān)單位、部門和企業(yè)進(jìn)行提醒、幫助，取得了較好的效果。2001年到2003年，我院共發(fā)出司法建議56份，分別為14份、18份、24份，呈不斷增長趨勢。

二、存在的問題

通過與有關(guān)庭室人員座談等形式進(jìn)行調(diào)查，分析司法建議的開展情況，認(rèn)為我院的司法建議工作還存在的相當(dāng)多的問題和不足，大致有4個(gè)方面比較突出：

一是數(shù)量少。司法建議工作得不到應(yīng)有的重視，部分庭室的負(fù)責(zé)人和審判人員只注重辦案，而忽視了司法建議工作的開展。2003年全年我院僅發(fā)出司法建議9份，占全年審結(jié)案件數(shù)量2552件的0.35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到我院2003年雙百考核目標(biāo)責(zé)任制的數(shù)量要求，沒有一個(gè)庭室能夠完成考核目標(biāo)責(zé)任制中的司法建議任務(wù)，這種情況也與全年審結(jié)案件數(shù)量不相稱，與人民法院面臨的新的形勢任務(wù)不適應(yīng)。

二是質(zhì)量差。司法建議在內(nèi)容上，水平參差不齊，影響了司法建議的質(zhì)量，所發(fā)出的多數(shù)司法建議書內(nèi)容簡單，寥寥幾句話，用語簡單，受建議單位操作性不強(qiáng)。從個(gè)案從微觀角度提出改進(jìn)工作的司法建議較多，而就某一時(shí)期、某一類案件反映出來的帶普遍性、傾向性的問題從宏觀角度提出系統(tǒng)地解決問題的司法建議較少。對完善規(guī)章制度加強(qiáng)思想教育提出的建議多，對發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為向有關(guān)監(jiān)察紀(jì)檢部門提出的處理建議少。

三是缺規(guī)范。首先是缺乏管理規(guī)范。我院的司法建議工作沒有形成制度和專門的管理機(jī)構(gòu)，對提出司法建議沒有一定的審核和備案程序規(guī)定，而是由各庭室在審判過程中或是案件審結(jié)后自行編寫發(fā)出，且對應(yīng)當(dāng)提出司法建議的情形沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，對如何送達(dá)司法建議和處理建議的反饋情況也沒有明確規(guī)定，每月發(fā)出多少司法建議缺乏具體統(tǒng)計(jì)。其次是缺乏格式規(guī)范。我院的司法建議在形式上沒有形成統(tǒng)一的格式樣本，司法建議有的有文號，有的沒有文號，有的文號是和案件編號一致，有的是隨意編文號。再次是缺乏對象規(guī)范。受建議對象不夠明確或不準(zhǔn)確，多數(shù)司法建議是就案提出的，有時(shí)僅僅對案件當(dāng)事單位提出，把司法建議當(dāng)作案件審結(jié)后的一種善后手段，沒有對相關(guān)部門或當(dāng)事單位的上級主管部門提出，一些普遍存在的問題沒有提出建議。

四是效果弱。受建議單位普遍對司法建議不夠重視，在2003年發(fā)出的司法建議中，被建議單位沒有一個(gè)將辦理情況書面回復(fù)我院的，據(jù)側(cè)面了解，只有國土資源局根據(jù)建議撤銷了一份土地證書，但也沒有書面回復(fù)。這種對司法建議重視不夠、采納較少的態(tài)度影響了人民法院提出司法建議的積極性。

三、存在問題的原因分析

一是思想認(rèn)識(shí)不夠強(qiáng)。不管是法官還是有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對司法建議的地位和作用的重要性認(rèn)識(shí)普遍不高，司法建議虛無思想嚴(yán)重，認(rèn)為司法建議可提可不提，或者建議就是建議，辦不辦理無所謂。

二是制度建設(shè)落后。法院對司法建議工作沒有一套完整的規(guī)章制度，目前司法建議雖然在實(shí)踐中已得到人們的承認(rèn)，但我國的法律尚未把它作為一項(xiàng)制度確定下來，法院的工作評比也沒涉及此項(xiàng)內(nèi)容或雖涉及但沒有作為考評重要內(nèi)容，法院每年的評先選優(yōu)沒有把開展司法建議情況列入考核內(nèi)容，對整體沒有開展司法建議活動(dòng)的缺乏制裁措施。

三是司法建議缺乏強(qiáng)制性。因司法建議沒有強(qiáng)制性，受建議人并不一定接受，建議人因工作徒勞也失去了積極性。從另一角度來說，法院在司法建議中不受任何實(shí)體和程序的約束，不建議也不算失職，無人追究，不影響工作成績，這些都會(huì)影響司法建議的質(zhì)量和數(shù)量。

四、加強(qiáng)司法建議工作的建議

（一）加強(qiáng)教育，提高認(rèn)識(shí)。首先法院要重視司法建議工作，要把司法建議工作擺上重要議事日程。每名法官要認(rèn)識(shí)到，開展司法建議是法律規(guī)定的人民法官的法律義務(wù)和職責(zé)，只有消除引發(fā)案件的癥結(jié)問題，才能有效擴(kuò)大辦案的社會(huì)效果，積極促進(jìn)社會(huì)各方遵守憲法和法律。其次各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要進(jìn)一步澄清認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對司法建議工作的領(lǐng)導(dǎo)，對落實(shí)司法建議情況進(jìn)行監(jiān)督，采取切實(shí)措施支持司法建議工作的開展。再次是被提出司法建議的有關(guān)單位和部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待，進(jìn)一步端正態(tài)度，并根據(jù)自身情況積極采納建議，就提及的建議督促有關(guān)人員落實(shí)，彌補(bǔ)工作中的漏洞，減少矛盾和糾紛的發(fā)生，積極配合法院做好反饋工作，有關(guān)單位和部門應(yīng)將司法建議的落實(shí)情況作為考察內(nèi)部工作人員的重要內(nèi)容之一。

（二）完善制定有關(guān)司法建議法律。要以法律的形式把司法建議工作作為一項(xiàng)制度確定下來，規(guī)定司法建議的地位、內(nèi)容、形式，規(guī)范司法建議的程序。讓司法建議與判決、裁定、決定、通知、命令、公告等結(jié)合起來，構(gòu)成一套完整的法律文書種類，以便處理法院在訴訟中遇到、發(fā)現(xiàn)的各種問題，充分發(fā)揮人民法院的職能作用。

（三）加強(qiáng)司法建議制度建設(shè)。人民法院應(yīng)把司法建議工作列入重要議事日程，把司法建議作為一項(xiàng)重要制度確定下來，確立專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理。為使司法建議活動(dòng)規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，在有關(guān)法律規(guī)定或司法行政文件沒有出臺(tái)以前，可以自行制定關(guān)于加強(qiáng)司法建議的暫行辦法，在司法建議的地位作用，適用的范圍和對象，行文格式及主要內(nèi)容等方面作出明確的規(guī)定。規(guī)定司法建議的適用范圍：審理各類案件中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪、管理制度中的重大漏洞，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為，國家工作人員的嚴(yán)重瀆職行為，以及對人們生命安全有繼續(xù)危害的行為等。統(tǒng)一司法建議的審核和備案程序，指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各業(yè)務(wù)庭寫出司法建議初稿后，送交專門機(jī)構(gòu)審核或備案；統(tǒng)一行文格式和編號，全院統(tǒng)一格式和文書編號，在專門機(jī)構(gòu)登記編號，各業(yè)務(wù)庭不得自行編號。統(tǒng)一送達(dá)和反饋意見處理程序，司法建議作出后可以直接送達(dá)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人，也可以由其主管部門轉(zhuǎn)交。法院可以指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)送達(dá)和處理反饋意見，也可以由各業(yè)務(wù)庭自行掌握。

（四）統(tǒng)一司法建議內(nèi)容。要逐步規(guī)范制作樣式。撰寫司法建議書要有的放矢，易于落實(shí)，用詞要準(zhǔn)確。司法建議的內(nèi)容既可以指出存在的問題，也可以提出解決的方案，可以建議機(jī)關(guān)、企業(yè)建立健全某些規(guī)章制度，司法建議還可以建議有關(guān)部門修改某些規(guī)章制度，甚至建議收回個(gè)別難以執(zhí)行的文件等。還可以建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)對某些企業(yè)的責(zé)任人和職工作出行政處理等等。

（五）努力提高司法建議質(zhì)量。一是注重及時(shí)性，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)建議，提高司法建議的時(shí)效性；二是強(qiáng)調(diào)針對性，注意發(fā)現(xiàn)深層次存在的問題，提出具體建議，做到一事一建議，提高司法建議的針對性；三是提高指導(dǎo)性，對普遍存在的共性問題注意調(diào)查研究，提高司法建議的指導(dǎo)性，力爭使每一件司法建議都收到實(shí)效；

(六）加強(qiáng)司法建議考核。為真正發(fā)揮司法建議的作用，人民法院在對審判人員的工作考評中，提司法建議的數(shù)量、質(zhì)量作為考察審判人員能力的一個(gè)項(xiàng)目，將開展司法建議活動(dòng)引入審判人員的崗位目標(biāo)考核，強(qiáng)調(diào)抓出效果，對發(fā)出司法建議書并產(chǎn)生良好效果的審判人員根據(jù)《法官法》的規(guī)定給予適當(dāng)?shù)木窕蛭镔|(zhì)鼓勵(lì)，對應(yīng)發(fā)出司法建議書而未發(fā)出的審判人員，則酌情予以處罰。每發(fā)出一篇建議和建議被發(fā)送單位采納而向該院反饋意見及獲獎(jiǎng)的司法建議，都將在目標(biāo)管理中獲得相應(yīng)的加分，調(diào)動(dòng)法官參與的積極性。

（七）督察落實(shí)司法建議。每年集中一定時(shí)間，對發(fā)出的司法建議進(jìn)行梳理清查，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，區(qū)別情況，逐件督促落實(shí)。建立司法建議的回訪和意見反饋制度，不斷改進(jìn)司法建議工作。定期了解司法建議的落實(shí)情況，接受有關(guān)部門反饋的意見和建議，促進(jìn)和帶動(dòng)接受司法建議部門和有關(guān)方面共同做好治理工作，擴(kuò)大和鞏固審判的效果。對落實(shí)司法建議措施不具體的，可以再次致函建議重新制定整改措施；對只有整改措施而沒有落實(shí)的，致函抓緊落實(shí)；對那些領(lǐng)導(dǎo)不重視，依然我行我素，拒不采納建議的單位，除再次發(fā)函外，將發(fā)現(xiàn)的問題、司法建議的內(nèi)容、落實(shí)整改的情況等書面向其上級主管部門、組織部門、紀(jì)檢和黨委、人大的主要領(lǐng)導(dǎo)同志反映，動(dòng)員各方面的力量，堅(jiān)決堵塞漏洞。對涉及部門較多，需要共同采取措施的，請黨委政府出面做好協(xié)調(diào)工作，拿出整改的建議方案，商有關(guān)單位共同落實(shí)。

（八）提高司法建議權(quán)威。為促進(jìn)司法建議工作，可以請求縣社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)出臺(tái)支持配合司法部門司法建議落實(shí)的意見，要求全縣各部門對法院的司法建議，被建議單位或其上級主管部門，要在5日內(nèi)回復(fù)法院。涉及個(gè)案、個(gè)事、個(gè)人的司法建議，被建議單位在回復(fù)時(shí)，必須提出切實(shí)可行的整改辦法，確定時(shí)限落實(shí)整改措施；對重大的司法建議，被建議單位應(yīng)在回復(fù)法院的同時(shí)，上報(bào)社會(huì)治安綜合治理辦公室；凡在規(guī)定期限內(nèi)逾期不回復(fù)的，由縣社會(huì)治安綜合治理辦公室向其上級主管部門及全縣通報(bào)；如因司法建議未認(rèn)真落實(shí)而造成嚴(yán)重后果的，由縣綜治委對被建議單位及其上級主管部門實(shí)行社會(huì)治安綜合治理“一票否決”權(quán)。