第一篇：土地財政問題研究報告

“地方政府“土地財政”問題研究報告

摘要：地方政府“土地財政”問題之弊端，客觀上已給我國地方政府的財政安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來阻礙。其形成與中國的城市土地有償制度設置有密切關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行的分稅制財政體制客觀上導致地政府實行“土地財政”，出讓金收入機制又促使地方政府偏愛“土地財政”。要解決地方政府的“土地財政”問題，關(guān)鍵在于改革和完善現(xiàn)有財政體制，構(gòu)建地方政府“稅收財政”模式。

關(guān)鍵詞：土地財政；分稅制金融風險；財政體制

1． 研究背景及現(xiàn)狀

在一般意義上，土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系。但在中國的語境下，土地財政主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此作為其財政收入來源的經(jīng)濟關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，自實行土地有償出讓制度之后，地方政府土地出讓金收入迅速增長，在財政收入中所占比重不斷提升，2001—2003年，全國土地出讓金合計9100多億元，約占同期全國地方財政收入的35％。2004年，全國土地出讓金收入(僅限于土地一級市場)達5894億元，占同期地方財政總收入的47％。2005年，地根收緊，出讓金收入占比雖有下降，但總額仍有5505億元，2006年，總額再次攀升，達7676．89億元。在有些縣市中，土地出讓金占預算外財政收入的比重已超過了50％，有些地區(qū)甚至占到80％以上。

2．土地財政的成因

2．1稅制的缺陷 1994年，我國開始實行分稅財政體制，其主要目的是扭轉(zhuǎn)以往中央財政收入占全部財政收入比重過低，中央財政脆弱的局面，到2003年中央財政占全部財政收入的比重由1993年的22％上升到54．6％，也就是說稅制改革后，收入向上集中，地方財政收入的比例減少了。一方面，由于在分稅制改革中沒有明確省以下的財政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級財力、市級財力的做法，導致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財政缺乏；另一方面，我國事權(quán)卻不斷向下集中，地方政府財政要負責義務教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、社會保障等公共事務，同時還要在一定程度上支持地方的經(jīng)濟建設，這些事權(quán)剛性強、欠帳多，所需要支出基數(shù)大、增長快，可壓縮性小。由此可見，地方政府要能夠有所作為就必須增大財政收入。

2．2政府對建設用地一級市場的壟斷 我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬國家所有，實行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營、管理。

2．3土地收益分配的不合理 國有土地收益分配的下移導致土地收益分配不合理，也是“土地財政”形成的重要原因。地方政府是國有土地事實上的所有者，在分稅制財政體制中，國有土地有償使用收入納入地方的固定收入。

2．4大量的政府背景貸款的誘惑 城市基礎(chǔ)設施建設需要大量的資金，只靠財政收入顯然不能滿足，政府只有利用土地進行融資間接增加財政支配能力。由于人民銀行規(guī)定地方政府不能直接從銀行貸款，于是，地方政府就成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進行貸款。

3．土地財政的嚴重弊端

客觀上講，土地財政是地方政府的主要理財方式，通過融資，推進了城市的快速發(fā)展。但是由于土地帶來的直接收益和土地融資帶來的間接財政支配能力占地方政府投資的比重越大，地方建設對土地的依賴也越大，其存在風險的可能性也越大，不利于地方財政安全、金融和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，其負面的效應大概有以下幾方面：

3.1大規(guī)模的拆建、征用土地，既造成土地浪費，也帶來農(nóng)民失業(yè)。從表面上看它降低了中國工業(yè)化、城市化成本，但實際上制造出一批無資產(chǎn)貧民，成為社會持續(xù)發(fā)展的極大障礙。

3.2推高房價，加劇城市居民購房困難。導致房價上漲的一個很重要的原因就是地方政府的土地財政政策導致土地出讓價格的上漲，開發(fā)商又把這種高價格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價由此而攀升。土地財政正是樓市調(diào)控艱難、房價居高不下的重要原因之一。房價過高已經(jīng)成為目前我國一個非常突出的社會問題。

3.3積累財政、金融風險。根據(jù)國務院于2001年5月發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構(gòu)要依法提供信貸支持。地方各級政府紛紛成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進行貸款。這種通過土地抵押進行的融資，是以政府的信用來支撐的，其貸款風險將最終轉(zhuǎn)嫁為國家財政風險。由于土地融資在城市擴張中的杠桿作用，城市基礎(chǔ)設施投資產(chǎn)生對金融的過度依賴，土地財政行為既加大了地方政府的財政風險，也加大了商業(yè)銀行系統(tǒng)的金融風險。

3.4容易滋生地方政府“懶政行為”、“腐敗行為”。國有土地收益分配下移。一方面，在征收過程中，中央政府部門的收入往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問題相當嚴重。另一方面，征地補償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過多。

4．治理“土地財政”模式的政策建議

綜上所述，“土地財政”模式是現(xiàn)有財政體制下地方政府的必然選擇。要打破地方政府對“土地財政”的路徑依賴，關(guān)鍵在于改革和完善現(xiàn)有財政體制，構(gòu)建地方政府“稅收財政”模式。

4．1堵塞財政資金管理漏洞，硬化預算約束。堵住財政資金管理漏洞，從根本上講就是要取消預算外資金制度，將全部財政資金納入預算體系。應大力推進綜合預算管理，將政府性收入全部納入預算，統(tǒng)籌安排，增強財政收支的透明度，接受人大和公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)預算的硬約束。在“土地財政”的治理上現(xiàn)階段實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預算，實行徹底的“收支兩條線”管理，并逐步過渡到土地出讓金納入預算內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。

4．2．完善分稅制財政體制。一是合理劃分中央與地方的財政支出責任。必須明確規(guī)定中央和地方的支出責任，并盡可能用法律形式固定下來。二是建立獨立穩(wěn)定的地方稅體系。短期內(nèi)完善以營業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系。長期內(nèi)建立以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅為主體稅種，以資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。房地產(chǎn)稅具有極強的穩(wěn)定性和地域性，是最適

宜于地方政府開征的稅種。在輔助稅種的設計上，應重點放在資源稅、環(huán)保稅等有利于地方經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的稅種上。三是構(gòu)建規(guī)范科學的轉(zhuǎn)移支付制度，以求達到其財力與事權(quán)相匹配，最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務均等化的目標。

4．3．經(jīng)濟和政治激勵約束機制雙管齊下。我國中央政府主導的漸進式財政體制變遷過程中，地方政府的策略性行為受經(jīng)濟與政治雙重激勵與約束機制作用。因此，在改革和完善預算外資金制度和分稅制財政體制的同時，施以科學的政績考核等政治激勵與約束，雙管齊下，更加符合中國的國情。在現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量指標與政績顯示直接掛鉤的激勵下，地方政府常不惜以積累巨大財政風險為代價來傳遞政績接力棒。因此，完善政績考核制度的核心，就是要對地方官員的政績進行全面、客觀和公正評價。

參考文獻：

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第二篇：如何理性看待土地財政問題修改

如何理性看待“土地財政”問題

今年初，在全國國土資源工作會議上公布2010年全國土地出讓金總額達2.7萬億元，同比增幅達70.4%這一數(shù)據(jù)以來，關(guān)于土地出讓金緣何能在“最嚴調(diào)控年”里創(chuàng)下新高？巨額的“賣地”進賬如何使用？地方的“土地財政依賴癥”是否會進一步加劇？等報道頻現(xiàn)，“土地財政”問題更是成為熱議焦點。對此，我部開展了一系列研究探討工作。“土地財政”，是社會各界對以地生財?shù)牡胤秸斦杖虢Y(jié)構(gòu)的稱謂，是指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加收益的現(xiàn)象。在地方政府財政中，與土地關(guān)聯(lián)的內(nèi)容包括土地出讓收入、不動產(chǎn)稅費以及土地抵押貸款三部分。我們認為，土地出讓收入是地方財政收入的主要構(gòu)成，片面地將土地出讓收入不斷增加等同于“以地生財”甚至“土地財政”的說法有失偏頗，這是不同層面的兩個問題。

一、多年來，黨中央、國務院及其有關(guān)部門制定出臺了一系列政策措施，土地出讓收支管理日臻嚴格規(guī)范

為了切實加強土地出讓收支管理，近年來黨中央、國務院及有關(guān)部門采取了一系列措施。2006年5月，溫家寶總理提出土地出讓金“收支兩條線”的管理要求。隨后，下發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)?2006?100號），規(guī)定將土地出讓收支全額納入預算，實行“收 1

支兩條線”管理。隨后下發(fā)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財綜?2006?68號），對國有土地使用權(quán)出讓收支管理進一步細化；2008年，《財政部、國土資源部關(guān)于加強土地出讓收支預算編制工作的通知》（財綜?2008?74號）規(guī)定，嚴格遵循“以收定支、收支平衡”的原則，科學編制土地出讓收支預算。2009年，《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜[2009]74號）進一步強調(diào)，加強征收管理，保障土地出讓收入及時足額征收和繳入地方國庫保障土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，嚴格做好土地出讓收支預算編制工作。這一系列政策文件的相繼出臺，有力促進了我國土地出讓收支管理的規(guī)范化、制度化。

國家對土地出讓收入的使用范圍做出了明確要求，大致包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設支出以及城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安臵費支出等其他支出共五大類。在此基礎(chǔ)上，重點明確了幾類土地出讓純收益支出比例。2004年，財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》的通知(財綜?2004?49號)規(guī)定：“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府根據(jù)不同情況，按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15％確定。”2007年，《廉租住房保障辦法》中首次明確：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。2010年，財政部，國家發(fā)展改革委，住房城鄉(xiāng)建設等3部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程資

金使用管理有關(guān)問題的通知》（財綜?2010?95號）規(guī)定，允許土地出讓凈收益用于發(fā)展公共租賃住房。從2010年起，各地在確保完成當年廉租住房保障任務的前提下，可將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。2011年，中央1號文件《中共中央、國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》規(guī)定：“從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設，充分發(fā)揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益?！?/p>

二、理性看待土地出讓收入不斷增加的現(xiàn)實作用和產(chǎn)生原因

（一）土地出讓收入是地方財政的重要組成部分，在地方經(jīng)濟建設中發(fā)揮了重要作用

多年實踐表明，土地出讓收入為國家和城市建設，包括城市基礎(chǔ)設施、民生工程、社會事業(yè)、公共教育、保障性住房、支農(nóng)工程等建設提供了重要資金支持，在完善城市建設、提升公共服務水平、改善人居環(huán)境等經(jīng)濟發(fā)展實踐中發(fā)揮了積極作用，促進了社會穩(wěn)定和公平。上海甚至醞釀利用土地出讓收益充實社會基金，杭州提取土地出讓收益支持教育發(fā)展等，這充分彰顯了土地出讓收入在支撐地方經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。我們也應客觀清晰地認識到，雖然，2011年土地出讓收入2.7萬億，但完全扣除拆遷建設成本后的土地出讓凈收益遠沒有想象的那么大，具體數(shù)據(jù)不清。而且，各地土地出讓凈收益也不均衡，大城市出讓收益高一些，小城市相對較低。從土地出讓收益分配流量來看，35%的土地出讓收益國家已經(jīng)明確用途，其中，土地出讓收益的15%用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，10%用于保障房建設，10%用于農(nóng)田水利建設，真正留給地方政府的自由支配空間比較有限。正是這部分比較有限地收益資金，有效彌補了公共財政的不足，確保了經(jīng)濟社會建設的順利推進。因此，我們認為土地出讓收入的穩(wěn)步增長在地方發(fā)展中的作用是居功至偉的。

（二）供地總量增加、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及通脹預期是土地出讓收入增加的主要外因，而地方財權(quán)事權(quán)不匹配是其深層次內(nèi)因

依托我們的土地市場監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)分析，我們認為，2011年土地出讓價款比去年有較大增幅的主要原因是，土地出讓面積增長較快，這也是落實國家保增長、促發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。2011年，全國土地供應總量中以出讓方式供應的面積占68.1%，達到29.15萬公頃，同比增長39.6%。其中，出讓房地產(chǎn)用地和工礦倉儲用地面積同比分別增長50.4%和30.8%。此外，土地出讓價款的增加，還受其他因素的影響：一是以招標拍賣掛牌方式供應的比重進一步提高，招拍掛出讓面積同比增長44.5％，占土地出讓總面積的88.3％，同比提高3.0個百分點；二是土地供應總量中房地產(chǎn)用地占比明顯提高，房地產(chǎn)用地出讓面積占比進一步提高，2010年達45.3%，同比提高了3.3個百分點；三是受近年來房地產(chǎn)價格上漲的影響，土地征地拆遷成本剛性上漲，導致土地取得成本不斷增加；四是通脹預期下，流動性充裕，使得資金加速進入土地市場，推動地價繼續(xù)上漲，全年105個城市居住

用地地價同比增幅9.95%。

上述關(guān)于供地總量增加、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及通脹預期等只能說是土地出讓收入增加的主要外因，這些因素也只是特殊發(fā)展階段的客觀反映，不可避免；而我國特殊的財稅體制環(huán)境，尤其是地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，才是誘發(fā)土地出讓收入高居不下，個別地區(qū)土地財政依賴加劇的深層次內(nèi)因。1994年國家分稅制改革后，地方政府一直面臨事權(quán)多、財權(quán)少的窘境，況且各地納入預算的財政收入不多。2008年為積極應對經(jīng)濟危機，國家啟動4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，地方財政資金配套壓力陡增，很多處于赤字狀態(tài)。這種情況下，土地財政收入成為地方各類建設支出的救命稻草，也就不難理解。我們認為，嚴格按照有關(guān)政策規(guī)定，在符合規(guī)劃和計劃要求，充分保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的前提下，地方政府通過招拍掛等有償使用方式出讓土地，充分發(fā)揮市場配臵資源的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的最大化的這種做法，其總體方向是正確的。土地出讓收入的不斷增加，是土地市場迅速發(fā)展，經(jīng)濟社會水平不斷提高的必然結(jié)果。當然我們也發(fā)現(xiàn)，隨著土地市場的快速發(fā)展，一些地方也的確出現(xiàn)了政府過度依賴土地出讓收入以及出讓金使用用途、分配不規(guī)范等問題，我們對這種苗頭性和傾向性問題也一直高度關(guān)注，今后將進一步根據(jù)情況制定各種有效措施，及時做好監(jiān)管引導。

三、下一步工作打算

今后，國土部將會同財稅等部門，進一步推進相關(guān)理論研究

和試點探索工作，有針對性地提出解決對策。一是配合招拍掛制度改革的深化推進，系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，健全土地市場運行機制；探索多元化有償使用制度，使土地有償使用收入不過分集中在一次出讓，遏制片面追求土地收益的短期行為。二是深化推進土地出讓收益管理體制改革，協(xié)調(diào)處理好政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，明確土地出讓收益分配結(jié)構(gòu)，強化土地出讓收益收支監(jiān)管，使得土地出讓收入更加科學、透明和合理，如探討建立全國、地區(qū)和城市土地基金等；三是貫徹落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》精神，配合推進國家財稅制改革，按照財力與事權(quán)相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，從根源上遏制地方政府土地財政依賴問題。

第三篇：“土地財政”城鎮(zhèn)化延續(xù)

“土地財政”城鎮(zhèn)化延續(xù)

在今天，以“土地”為核心的發(fā)展模式已經(jīng)問題纏身并發(fā)展到盡頭。如新華社評論所言，房地產(chǎn)支撐著政府財政、經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)和個人財富增值利益，這樣注冊香港公司是不牢靠的，政府就應當果斷剝離捆綁在其上的利益。

近日，經(jīng)濟學家吳敬璉透露，過去幾十年來的造城運動中，政府獲取的土地價差保守估計在30萬億元左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才會大力推動造城運動與發(fā)展地產(chǎn)業(yè)。

建立在壟斷土地一級市場上的“土地財政”是中國特有的城市化道路的核心，是中國特有的現(xiàn)象。各個地方政府在過去十幾年，通過土地融資，推動城市化，即“經(jīng)營城市”。這一過程構(gòu)成了過去20年發(fā)生在中國的所謂中國式的“城市化”。其本質(zhì)是，地方政府為了政績需要而不斷地投資，這需要資金，通過“土地財政”以及城市建設，恰好可以實現(xiàn)個人“政績”。當然，更大的推動力是其中普遍的巨大的官僚尋租機會，因此，每屆政府都不遺余力地賣地，兌現(xiàn)政績與個人利益，而不管后果。甚至即使沒有賣出去的土地也拿去作為抵押的杠桿，借貸（債）搞建設。

這也是一個與民爭利的過程，所謂“30萬億”的價差背后，就是對農(nóng)民以及城市拆遷居民的。由于政府壟斷了一級市場，即使農(nóng)民的集體土地，也要先由政府征用后才能在市場上出售，這個環(huán)節(jié)形成的價差就是對農(nóng)民的剝奪。在上世紀90年代末房改時，政府將公房幾乎無償劃給了城市居民，這些房產(chǎn)在過去的十幾年中獲得了巨大的資產(chǎn)升值，但是，農(nóng)民卻無法擁有自己土地的產(chǎn)權(quán)，而且被城市化征用的增值部分被政府拿走。

但是，城市居民也并非都是獲益者。今天回頭來看，所謂受益者，應該主要是參與房改的體制內(nèi)的公務員以及事業(yè)單位從業(yè)人員，而他們的獲益程度也因為權(quán)力等級不同而不同。在房改后，這些部門繼續(xù)以遠低于市場的價格進行福利分房或者變現(xiàn)福利分房，并成為過去十余年房價上漲的最大受益群體。而普通居民則承擔了不斷上漲的房價，甚至有的家庭需要幾代人的儲蓄才能為孩子購買一套住房。

實際上，政府在地產(chǎn)業(yè)獲得的好處不限于“土地財政”，還有巨額的稅收。根據(jù)統(tǒng)計，過去十年間，僅針對房地產(chǎn)業(yè)征收的五大稅種，其總收入從 2003年的900多億元，暴漲至2012年的1.01萬億元，增幅高達十倍有余。土地與稅負成本占房價的60%左右，如果再加上高額的抵押貸款利息，購房者基本上是為政府和銀行打工。

對于房價上漲的調(diào)控屢屢失效，皆因政府在地產(chǎn)業(yè)中有巨大的利益，而體制內(nèi)從業(yè)者因福利分房又不承擔房價上漲的壓力，反而因房價上漲獲得資產(chǎn)升值。因此，各級政府對地產(chǎn)調(diào)控是“虛與委蛇”。

當然，一種觀點是，地產(chǎn)價格上漲是貨幣貶值推動的，因為過去十年持續(xù)通貨膨脹，鼓勵了人民買房投資以抵抗儲蓄貶值。一種估計是，中國有1/3的新增住房屬于投資性質(zhì)?？蓪嶋H上，貨幣貶值除了政府控制利率處于較低水平之外，主要原因是政府的“土地財政”釋放了過多的貨幣所致。孰因孰果，還是要搞清楚。

可以看出，過去十余年，中國貨幣貶值、房價等增速都是迅猛的，甚至是瘋狂的。瘋狂的主要原動力就是土地。政府近乎失控利用土地發(fā)展經(jīng)濟，也造成了通貨膨脹、基于家庭資產(chǎn)的貧富差距、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日益失衡、腐敗等等問題，并透支了未來中國經(jīng)濟發(fā)展的動力和空間。

面對這30萬億，也有聲音提出，為在“分稅制”下，地方認為事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府拿得少，做得多。因此，地方政府才不得不大搞“土地財政”，為城市化融資。如果不搞“土地財政”，地方政府則沒錢做事，也沒錢搞民生。

第四篇：土地財政報告總結(jié)

思想政治課討論紀要

“土地財政”現(xiàn)象

一

討論題目：“土地財政”現(xiàn)象

討論要點1：科學劃分中央政府與地方政府在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的權(quán)責，努力實現(xiàn)各級政府權(quán)責協(xié)調(diào)。屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，由中央政府管理，以保證國家法制統(tǒng)一和政令暢通。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方政府管理。屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。

討論要點2：建立科學的政績評價體系。正確的政績觀要體現(xiàn)我們黨全心全意為人民服務的宗旨，堅持“以人為本”，把滿足人的全面需要和促進人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。

討論要點3：根據(jù)各級政府承擔的事權(quán)職責，明確各級政府財政責任。全國性公共產(chǎn)品和服務以及具有調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間重大收入分配性質(zhì)的財政責任，應當由中央政府承擔。地方性公共產(chǎn)品和服務的財政責任，應當由地方各級政府承擔。對于在省級范圍內(nèi)，但具有“外溢效應”的公共項目和工程，中央政府要承擔部分財政責任。

二 報告內(nèi)容

報告演講人：李楊 提綱：

? 土地財政的定義 ? 土地財政的前世今生

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

思想政治課討論紀要

? 土地財政的形成機制 ? 土地財政的影響 內(nèi)容：

? 土地財政的定義 ? 土地財政的前世今生 1、1954-1978——無償無限期的使用制度。2、1979-1990——城市土地有償使用的探索，補償貿(mào)易所有權(quán)和使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離。3、1990-2002——協(xié)議出讓，對土地使用權(quán)出讓，轉(zhuǎn)移。優(yōu)點：政府對土地交易控制，靈活性大。缺點：1.土地收入大量流失，壓低低價；

2.沒有引入競爭機制，缺乏公正性，不利于公平競爭，滋生腐敗。4、2002至今——11號招標拍賣或者掛牌防腐敗。

? 土地財政的形成機制

1.分稅制改革，使土地財政稱為必要

財政：中央政府接管 事權(quán)：地方政府，有財政壓力 2.土地制度的缺陷

二元土地所有制：城市土地國家所有，農(nóng)村集體所有

3.土地收益分配使得地方政府有利可圖——低進高出 ? 土地財政的影響

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

思想政治課討論紀要

優(yōu)點：1.促進城市化推進

2.地方經(jīng)濟發(fā)展

缺點：1.三無農(nóng)民

2.推高低價跟房價 3.耕地減少，糧食安全問題 4.影響財政安全性

對策：1.改革行政①改變行政政績評價辦法②地方政府（投資向服務性轉(zhuǎn)化）

2.改革財政制度①明確各級政府間的事權(quán)分化②優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

3.加強土地管理，調(diào)節(jié)土地收益分配機制

三 提問與討論

劉景升：你剛才提到土地財政是推高地價，房價的原因，如今政府有何辦法，是否出來控制？

李楊：土地財政是房價，物價的其中之一，房價之所以這么高，中央政府發(fā)錢太多，錢財流向房地產(chǎn)，政府控制房價，錢將流向其他地方，比如高鐵計劃代替了房地產(chǎn)，很大程度上平息了民眾的不滿。由此可見政府正在做調(diào)整。

書記：07年至今，特別是09年最厲害，房地產(chǎn)圈地運動，現(xiàn)在都有2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

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部分圈地空置，沒有修房，08年金融危機時候放任以防經(jīng)濟危機，可是現(xiàn)在是否應該控制，現(xiàn)在土地浪費，與財政 土地財政有什么關(guān)系？

李楊：土地財政一直在改革，國家力保房地產(chǎn)不倒，現(xiàn)在國家已經(jīng)意識到這個土地財政的問題，應該認識到房子也是一個商品，認識到了之后，房子是商品，房價不是只升不降，跟政府不是太多聯(lián)系，主要是地方政府誤解政府政策，跟黨的政府政策走。

閆永剛：地方政府有很大責任，唯GDP是論，海生圈地，圍海造田，掙錢賣地，在這個方面，立法和行政方面是否有什么措施？ 李楊：①中央政府想做，地方政府不聽，地方GDP與干部考核制度有關(guān)，應該改革官員選拔問題

②可能地方對中央有誤解。

柴少波：國家在土地財政制度上有什么改革或者制度動向？國家制度上有什么動向？

李楊：在這個方面我沒有搜集到太多資料，在怎樣解決問題上，打破地方土地財政的壟斷。

問：打破賣地的壟斷，怎樣辦到政府手中的市場化？

李楊：土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離，買的房不是自己的，只有使用權(quán)，最有還是回到政府手中，政府再轉(zhuǎn)賣，稱為商品。

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

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問：你說政府的政策有缺陷，怎樣調(diào)整這些缺陷？

李楊：1公共利益追求的鑒定，不如列舉法無法窮盡，抽象的定義也無法寫到法律上，最重要的是加強法制建議。

王浩錚補充：大家有一種誤解，覺得土地財政是不應該的，政府是無錢而招商引資，政府唯一有的資本是土地，土地財政是有其好處的，而且發(fā)揮了極大地作用，但是現(xiàn)在發(fā)展過頭了，土地財政是一個國家發(fā)展的必經(jīng)過程。

在美國也有土地財政，土地完了，轉(zhuǎn)征收房產(chǎn)稅，而且每年繳稅也不一樣，如今政府也開始在重慶試點轉(zhuǎn)移支付，地方政府通過稅收的方式改革，轉(zhuǎn)移到其他的服務上，北京控制房價力度加大，有400多家房地產(chǎn)申請注銷，可見政府的土地財政在改革中取得成效。在國外征收的是財產(chǎn)稅。土地財政是必經(jīng)之路，美國也是土地從公有到私有的發(fā)展。

馬老師：國稅，地稅兩種稅收，不同的土地財政促進了經(jīng)濟發(fā)展，但是土地地價上去了，開放商圈地，這個一圈地開發(fā)商蓋或是不蓋，土地開發(fā)或是不開發(fā)都是凈賺，現(xiàn)在國家開始打壓，國家打壓的力度很大，廣州現(xiàn)在富豪們手上好幾套房子，外國地稅很重，就可以遏制多買房，打壓暴發(fā)戶，打擊炒房人物。但是這個是一個發(fā)展過程，后期出現(xiàn)弊端，你們大家也將面臨這個問題，所有權(quán)，使用權(quán)分離，70年后不好說，后期的物權(quán)法再看怎么樣？

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

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主持人：發(fā)達國家是壓低物價，國內(nèi)卻抬高地價，可是羊毛出在羊身上，這樣的方式是極其不好的，思想的碰撞產(chǎn)生了火花，很高興，如有什么其他的問題，我們將在接下來的討論課上進一步討論，時間有限，提問到此為止。

四 組內(nèi)自由討論

本次討論大家都比較積極熱情，同時也學到了很多的理論知識，在很次的報告中，時間控制比較好，報告效果良好。

對道德與利益的討論：

在老人摔倒時候我們應該去扶，但是我們要注意前車之鑒，注意保護自己。

對教育公平的討論：

教育區(qū)域發(fā)展不受大家的重視，大家只注意到經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，沒有看到區(qū)域發(fā)展的不平衡，我們應該引起思考，我們想想如何發(fā)展農(nóng)村教育，高考名額分配。

土地財政的討論：

在以后的幾十年中，土地財政會有一個比較好的調(diào)整，相信房子會有的，土地會有的，老婆會有的。

書記總結(jié)：二組從土地財政定義，土地財政缺陷也是不經(jīng)之路，但是經(jīng)濟發(fā)展有促進作用，政府也是有所認識，正在進行改革，我們拭目2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

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以待。

記錄員：阿比爾的

2組組員：阿比爾的、王浩錚、李楊，張耀陽、熊署丹、楊蘭強

第五篇：土地問題

安徽宣城：村民組侵害準村民權(quán)益廣德法院做幫兇被舉報

作者：葛樹春 來源：中國反腐維權(quán)網(wǎng) 時間：2009-06-23 00:25:32

尊敬的宣城市中級人民法院 劉順道 院長 ： 您好！

本人中國反腐維權(quán)網(wǎng)（民間輿論監(jiān)督聯(lián)盟）總監(jiān)葛樹春，現(xiàn)致信閣下主要反映貴轄下廣德縣長安社區(qū)第 14 村民組村民傅祖漢所承包的土地被征用后 14 村民組卻未全額分配其補償款，起訴至廣德法院卻遭受司法不公等諸多悲慘遭遇。

2007 年傅祖漢戶籍所在的廣德縣長安社區(qū) 14 組所有土地被廣德開發(fā)區(qū)征用，14 村民組積極配合政府征地的同時也得到應得征地補償款，在村民依法得到土地補償款的同時，同為 14 組村民的傅祖漢卻沒有取得應得的土地補償款，據(jù)了解傅祖漢家所承包的土地數(shù)量并不少于其他村民。

（傅祖漢指向自家先前的土地）

應取得 130500 元土地補償款的傅祖漢卻只得到該筆款項的 20% 這讓傅祖漢十分無奈，多次找到村民組理論后卻被告知這是大多數(shù) 14 組村民的意見，無論傅拿出哪條法律法規(guī)來反駁村民組的做法但都無濟于事。為維護自己的合法權(quán)益 07 年 9 月傅祖漢依法向廣德縣人民法院提起民事訴訟。07 年 10 月廣德縣人民法院依法判決傅祖漢享有 全額土地補償款的分配權(quán)，贏了官司的傅祖漢并不樂觀，原因是 14 村民組并沒有依法履行廣德縣法院的生效判決文書，而廣德法院也以沒有執(zhí)行內(nèi)容為由拒絕為傅祖漢執(zhí)行傅應得的補償款。咨詢相關(guān)律師并在中國法院網(wǎng)查詢相關(guān)給付之訴和確認之訴案例后，傅祖漢再次向廣德縣法院遞交起訴書訴求長安 14 村民組依法履行先前的判決書(給付之訴)，然而傅祖漢從 08 年 4 月遞交判決書至今，廣德法院也未將其“給付之訴”予以立案。傅祖漢曾采取多種方式向廣德縣法院遞交起訴書，包括親自到法院遞交和通過郵寄的方式，但收到起訴書的廣德縣法院就是不為其立案，并且還無任何書面答復，令傅更為氣憤的是因為此事上訪至安徽省高院得到高院書函后廣德法院某庭長面對高院的書函聲稱書函就是一張廢紙，對此我們捉摸不透高院的書函在基層法院怎會變?yōu)橐粡垙U紙？！

面對法院法官囂張的態(tài)度，廣德縣法院面對相關(guān)法律不去執(zhí)行的錯誤做法后，傅祖漢求助于有關(guān)媒體，在記者介入該事后卻出現(xiàn)了滑稽的一幕：知錯的廣德法院在傅祖漢沒有申請再審的情況下主動為傅祖漢提起再審，順應法院的做法傅祖漢依法增加了判令被告 14 村民組給付傅祖漢 108422 元的訴訟請求，訴訟的同時傅祖漢向廣德法院申請財產(chǎn)保全，14 村民組的 108422 元至今仍在保全中（凍結(jié)中）。

最后法院下達再審判決書，糾正了先前審判中的錯誤后，判決傅祖漢享有與其他 14 組成員同等的土地補償款分配權(quán)。對于傅祖漢請求 14 村民組給付其 108422 元的訴訟請求，法院卻沒有體現(xiàn)甚至只字未提。經(jīng)咨詢土地補償費分配糾紛不僅僅是確認之訴，其訴的性質(zhì)是確認之訴兼有給付之訴。如果法院不依法作出給付傅祖漢應當獲得的具體補償費金額的判決，傅的起訴就會失去意義。傅多次找到廣德法院理論得到的答復只有一個，既然上訴了便等中院的判決，另據(jù)了解此份判決是經(jīng)過廣德縣法院審判委員會數(shù)名專家級法官的探討后得到的結(jié)論，對此我們認為審判并探討此案的法官并不資深，甚至其有違一名法官的職業(yè)道德，當事人提出的訴訟請求判決書里竟只字未提，這讓其他聞聽該事的新聞記者驚愕不已。根據(jù) 安徽省實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法 說明傅的戶口是因合法遷入的，傅是該村民組的成員。另外 《安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛的指導意見》以及我國婚姻法及其相關(guān)司法解釋中明確的證明了傅祖漢應依法享有與其他村民應有的土地補償待遇，而有關(guān)部門卻以長安社區(qū) 14 村民組的行為屬于村民自治行為，并以此否定了傅祖漢的合法請求，對此傅祖漢認為這個理由太牽強。根據(jù)村民自治的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定村民自治不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得侵犯人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法的財產(chǎn)權(quán)利。

在建設和諧社會法制中國的今天我們請領(lǐng)導在百忙之中過問一下此案，而還法律尊嚴以及事主公道！此致 恭呈 葛樹春

2009 年 4 月 21 日于皖廣德 本人聯(lián)系郵箱： fanfucn@sina.com 本人聯(lián)系電話： 010--87836605 附：傅祖漢相關(guān)上訪材料。

上 訴 詞

尊敬的審判長，審判員：

感謝法庭今天開庭審理我的上訴案件，我就上訴狀的內(nèi)容以及事實依據(jù)作如下發(fā)言；

被上訴人不按村民同等待遇給付我應該享有的土地補償費全額的分配款是對我的岐視，是違反法律的行為。一，《憲法》第49條規(guī)定“婚姻，家庭，母親和兒童受國家的保護。《民法通則》第4條‘民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則’。第5條：‘公民，法人的合法的民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯’。第10條：‘公民的民事權(quán)利能力一律平等’第74條：‘勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有。。。等等。’

二，我自1989年就招親到被上訴人村民組吳開勝家，同時戶口也遷到被上訴人處，已有20年（有我的身份證，派出所的戶籍證明和被上訴人村民組和長安社區(qū)的證明為證）我并在1995年有二輪承包土地，（有吳開勝家的土地承包證為證）。根據(jù)安徽省實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法，第8條。符合下列條件之一的本村人員，為本集體經(jīng)濟組織成員：第2款：與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的；第4款：刑滿釋放后戶口遷回本村的；之規(guī)定：說明我的戶口是因合法婚姻遷入的。

盡管我在2002年與前妻吳之月離婚，但我離婚后仍在承包土地。于2005年和非農(nóng)業(yè)居民張芝菊結(jié)婚，我并沒有取得非農(nóng)業(yè)戶籍，(本案中我也是嫁到城市的“入贅婿”)（有我的結(jié)婚證，我妻子的戶口本和身份證為證）被上訴人如果這樣對我，我豈不成了‘兩頭空’的人？

根據(jù)《安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導意見》第2條第一款規(guī)定；對于對于嫁入城市的婦女，如果其沒有取得非農(nóng)業(yè)戶籍，應視為具有原集體經(jīng)濟組織成員資格?！叭胭樞觥钡某蓡T資格參照前述精神處理.。對于離婚、喪偶的婦女不論其戶籍是在嫁出地，還是已遷入嫁入地現(xiàn)又回嫁出地生活的，均應以現(xiàn)戶籍所在地確定其集體經(jīng)濟組織成員資格。

被上訴人因土地被征用，在07年9月5號已經(jīng)決定的分配方案及給付分配款時，人均分得130500元。依法應該給予我全額的分配款，到現(xiàn)在（包括青苗補償費）我只拿到22078元。所以被上訴人還有108422元沒有分配給我（有被上訴人村民組的分配方案和分配款到戶表為證）.我的合法權(quán)利應受到法律保護，任何組織和個人均無權(quán)剝奪。我是否有被上訴人村民組的成員資格，不能以該組“多數(shù)人的暴政”來決定，只能由法律做出統(tǒng)一的規(guī)定。

三，組 通過一審二次的審理，我的戶籍在被上訴人村民已經(jīng)有20年，我具有被上訴人村民成員資格已是不爭的事實。對照最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》的通知：第2項第2條第5款、“依法妥善處理農(nóng)村集體土地征用案件，切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。等和最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條的相關(guān)規(guī)定：村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配。已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。正如最高人民法院民一庭 庭長 辛正郁對《審理農(nóng)村土地承包糾紛案件 適用法律若干問題的解釋》中所說：土地補償費在受分配主體范圍內(nèi)，權(quán)利是均等的，土地補償費分配不是集體組織收益分配，不應該體現(xiàn)權(quán)利義務對等。只要是成員，就生而平等。如果沒有法律的特別規(guī)定，我就應該和被上訴人村民組的全體成員共同平等參與分配。

四，一審法院應該判決被上訴人給付我土地補償費的具體金額。確沒有判，這是一審判決的瑕疵所在。正如上訴狀中所說，土地補償費分配糾紛不僅僅是確認之訴，其訴的性質(zhì)是確認之訴兼有給付之訴。如果法院不依法作出被上訴人給付我應當獲得的具體補償費金額的判決，我的起訴就會失去意義。我已具有被上訴人村民組成員資格，而被上訴人不支付給我應當分得的，已經(jīng)分配的土地補償費份額，法院又沒有明確被上訴人應支付給我具體的土地補償費金額。被上訴人應該怎么履行生效判決呢﹖法院如何執(zhí)行生效判決呢？這種不具有任何實際意義的判決對我就如同一張白紙。也是對法律的褻瀆，對當事人的愚弄。直接動搖了法律的威信和權(quán)威性民事審判必須貫徹“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”.“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的 指導原則，本案的一審判決不符合這一原則的。同時，裁判文書是一個案件處理結(jié)果的載體，給付裁判的可執(zhí)行性和不超訴訟請求范圍的原則。對判決結(jié)果應該明確、具體、完整到標的物的名稱、數(shù)量或者數(shù)額、給付時間以及給付方式。因此一審的判決書，實體判決不具體，不明確。實際上就是一份不能執(zhí)行的判決書，或者說是人為的制造“執(zhí)行難”。

五，綜上所述：請求中級人民法院根據(jù)《民法通則》第106條，第108條和《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條之規(guī)定：判決被上訴人再向我支付108422元的土地補償費，請支持我的上訴請求。謝謝。

回復

傅祖漢 發(fā)表于 2009/6/27 14:11 2樓 民 事 上 訴 狀

上訴人(原審原告)：傅祖漢，男，1966年3月4日生，漢族，農(nóng)民，住廣德縣桃州鎮(zhèn)長安社區(qū)夏湯村11號《第十四村民組》。電話：*** 被上訴人(原審被告)：廣德縣桃州鎮(zhèn)長安社區(qū)第十四村民組。住廣德縣桃州鎮(zhèn)長安社區(qū)夏湯村《第十四村民組》。

負責人鄒武旗，該村民組長。電話：*** 上訴人因與被上訴人廣德縣桃州鎮(zhèn)長安社區(qū)第十四組土地補償費分配糾紛一案，不服廣德縣人民法院2009年02月23日(2008)廣民一再初字第6號判決，現(xiàn)提出上訴。

上訴請求：

1.變更廣德人民法院(2008)廣民一再初字第6號判決； 2.改判由被上訴人立即給付上訴人土地補償費108422元；

3、一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。上訴理由：

廣德人民法院(2008)廣民一再初字第6號判決書，由于沒有明確具體的給付數(shù)額，因而其訴的性質(zhì)為確認之訴。土地補償費分配糾紛案件訴的性質(zhì)，不僅僅是確認之訴。而是兼有確認之訴和給付之訴，因而在裁判上必須既確認資格，又判決給付義務。理由是：

一，征地補償費分配糾紛有兩種情形，一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，尚未決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，原告起訴要求確認其集體經(jīng)濟組織成員資格。這種情形下僅僅確認之訴。第二種情形是本案這種情形。也就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，依照法律規(guī)定的民主議定程序，制訂了土地補償費分配方案，并在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部已經(jīng)分配了收到的土地補償費。這種情形下，原告起訴請求支付相應份額的，就包含了確認之述和給付之訴兩種性質(zhì)。即使從司法解釋使用的請求“支付”相應份額的用詞來看，也應當含有給付之訴的意義。

二，法院執(zhí)行的困難并非法院作出給付的法定障礙。法院不能因為判決可能存在執(zhí)行上的困難就拒絕作出給付的判決。法院決不可能因為債務人沒有償付能力而拒絕作出債務人履行債務的判決。三，如果法院不依法作出被上訴人給付上訴人應當獲得的具體補償費份額的判決，上訴人的起訴就會失去意義。如果法院判決確認了上訴人的集體經(jīng)濟組織成員資格后，集體經(jīng)濟組織仍不支付其應當分得的土地補償費份額，由于確認之述的判決不具有可執(zhí)行的內(nèi)容，上訴人應當怎么辦﹖被上訴人如何履行？是否還要另行提起一個給付之訴﹖這是不是意味著上訴人就只能得到一個空洞的、沒有任何實際意義的集體經(jīng)濟組織成員資格，這種不具有任何實際意義的判決如同一張白紙，是對法律的褻瀆，是對當事人的愚弄。直接動搖了法律的威信和權(quán)威性。

四、裁判書主文制作的技術(shù)要求應遵循：簡要、明確、窮盡、用詞規(guī)范、給付裁判的可執(zhí)行性和不超訴訟請求范圍的原則。所謂明確就是指裁判書主文應當嚴謹準確，便于當事人、其他讀者和執(zhí)行法官立即領(lǐng)會和準確執(zhí)行。判決主文不滿足可執(zhí)行的條件，實際上是給執(zhí)行出了難題，要么放棄執(zhí)行，要么“違法”即根據(jù)自己的判斷和解釋執(zhí)行，這是一個兩難選擇。無論作何選擇，執(zhí)行官都有不依法行使職權(quán)的嫌疑。實際上就是一份不能執(zhí)行的判決。為此，判決書不能人為的制造“執(zhí)行難”?；谏鲜隼碛?，請求人民法院依法改判，支持上訴人的上訴請求。

此致

宣城市中級人民法院 附： 1.本上訴狀副本 1 份 2.財產(chǎn)保全續(xù)保申請書 1 份

上訴人：傅祖漢

2009 年4 月23 日

村民代表會議決議侵犯村民權(quán)益時，村民是否可以訴訟維權(quán)？起訴的訴訟請求是什么？

推薦答案

只要個人的利益受到不法侵害就可以提出訴訟。不管這個不法侵害是來自個人的，還是來自某一單位或某一組織的。法律依據(jù)：

1、《中華人民共和國憲法》第十三條：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。

國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。

2、《中華人民共和國民法通則》第五條：公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。

補充回答，只要是確實受到侵害，即使是村民代表會議決定的，也是不合法的。村民委員會組織法只是規(guī)定了其決策程序必須是合法的，但程序合法不等于實體合法，只要是實體不合法，確實無理無補償對某一村民或某部分村民造成傷害的，也是不合法的?？梢蕴崞鹪V訟。

初探村民自治決議引發(fā)訴訟之司法對策

作者：張政 發(fā)布時間：2010-12-09 17:34:47

1998年全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，隨著這部法律的實施，廣大農(nóng)村地區(qū)民主意識深入人心，民主進程明顯加快。農(nóng)民通過投票表決形成自治決議，實現(xiàn)自我教育、自我管理，自我服務的自治模式。但是伴隨著村民自治的深入，在農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)了一些新的矛盾。在法院受理的涉農(nóng)糾紛中，村民以自治決議侵害個人合法權(quán)益為由，提起的訴訟案件數(shù)量大量增加。2008年最高法院作出《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》，對此類涉及村民自治案件的審理作出了原則性的規(guī)定:“在審理涉及村民自治決議的案件中，只要不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，就應當尊重和維護村民自治決議的效力。村民自治決議違反法律、行政法規(guī)，侵害農(nóng)民合法權(quán)益的，要依法予以撤銷”。但在司法實踐中，地方法院對此類涉及村民自治案件的認識存在差異，導致裁判結(jié)果并不統(tǒng)一甚至大相徑庭。寫作本文，作者意在探究此類案件的本質(zhì)問題，從實踐角度出發(fā)，為案件審理和矛盾化解提出一條可能的思路。

一、對涉及村民自治案件的基本認識

（一）什么是涉及村民自治案件。最高法院對涉及村民自治案件并未作出明確的界定，我們來看看現(xiàn)實生活中人民法院已受理的案件情況。

例

1、周春華等14人與廣元市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)下西壩社區(qū)街道辦事處活力村3組承包土地征收補償款分配糾紛案。活力村因集體土地被政府征用，而獲得一筆土地補償款。該村原有的村規(guī)民約中，明確規(guī)定凡有兩個或兩個以上女孩的家庭，只能有一個女孩可以招贅女婿上門并享受村民待遇，其他女孩嫁出本村后不保留本村村民身份、不保留土地。在分配此次土地補償款時，村民小組會議依據(jù)村規(guī)民約形成決議，明確周春華等17人屬于“姑娘戶”，不得參與此次土地補償款分配。因此周春華等17人以村民小組為被告向法院起訴，認為村民小組會議決議侵害自己的合法權(quán)益，請求判令村民小組向自己分配該次土地補償款。

例

2、王雙玉與北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)王莊村民委員會侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案。被告王莊村委會制定《關(guān)于王莊村遷入人員繳納集體積累的決定》，并將該方案在全村進行入戶征求意見，70.9％的農(nóng)戶同意該方案。后因集體土地被征用，被告王莊村委會制定《王莊村關(guān)于高教園征占土地補償費分配方案》，再次進行入戶征求意見，238戶中169戶同意該方案。后被告召集村民代表會議再次將上述2個方案付諸表決，34名代表中29名代表同意。原告王雙玉認為上述兩個方案未經(jīng)法定程序，致使相關(guān)條款不盡公平，被告依據(jù)上述兩個方案向外來戶分配土地補償款侵害了包括自己在內(nèi)的全體村民的合法權(quán)益，向法院起訴，要求確認被告作出的《王莊村關(guān)于高教園征占土地補償費分配方案》無效①。

通過以上案例作者認為，所謂涉及村民自治案件是指：人民法院受理的，村民不服村民自治決議決定事項，以自治決議侵害村民合法權(quán)益為由，請求撤銷自治決議或主張享受村民福利待遇的案件①。

（二）涉及村民自治案件的主要分類

1、從最高法院民事案件案由分類：一個是“承包土地征收補償款分配糾紛”;一個是“侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”。

2、從原告特定身份分類：空掛戶糾紛；外嫁女糾紛；外孫子女糾紛；外來戶糾紛；入學、入伍戶糾紛；超計劃生育戶糾紛；收養(yǎng)子女戶糾紛等等。

3、從起訴依據(jù)分類：有戶口有土地類（如外嫁女、外孫子女）；有戶口無土地類（如空掛戶、外來戶）；無戶口無土地類（如超計劃生育戶、收養(yǎng)子女戶）；無戶口有土地類（如入學、入伍戶）。

二、對涉及村民自治案件中主要矛盾的認識

作者認為涉及村民自治案件共同存在以下兩個主要矛盾：

1、村民自治決議與村民個人經(jīng)濟權(quán)益的沖突。例1中村民小組通過決議，決定周春華等17人不參與本次土地補償款分配，導致原告未取得土地補償款；例2中村民代表會議決定向外來戶發(fā)放土地補償款，導致原告認為自己應分得的份額減少。農(nóng)村的土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，而多數(shù)地區(qū)人多地少的矛盾非常突出，土地相對有限人口不斷增加更加劇了這一矛盾。當農(nóng)村土地被征用后，作為土地替代物的土地補償費就必然成為村民為了失地后維持生存而爭奪的焦點。

2、村民自治決議體現(xiàn)的多數(shù)村民與特定少數(shù)村民之間歧視及反向歧視的沖突。在我國農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)在仍然存在歧視外人、歧視女性、男尊女卑的觀念。在集體利益分配的時候，這些腐朽的觀念正好用來作為掩蓋追求個人利益最大化的借口，從而引發(fā)糾紛。

三、實踐中需要解決的認識問題

1、對村民自治決議的基本認識。

要在司法實踐中處理好涉及村民自治決議的案件，首先應對村民自治有個基本的理解。村民自治按照民政部的解釋②是：廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。它發(fā)端于20世紀80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農(nóng)村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員；自治的區(qū)域是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)；自治的內(nèi)容為本村的公共事務和公益事業(yè)，即村務；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。

其次，必須明確村民自治組織的主體。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，由此可見村民委員會是村民自治組織的主體。

問題是，在審判實踐中村民小組往往也被作為被告起訴。那么村民小組是否具有法律上的主體資格呢？《中華人民共和國村民委員會組織法》第十條規(guī)定“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選?！?。從這段文字我們看不到村民小組在村民自治中具有主體資格。再結(jié)合《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條“村民委員會向村民會議負責并報告工作”、第十七條“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成”分析。村民自治的決策機構(gòu)是全村村民會議，執(zhí)行機構(gòu)是村民委員會。村民小組會議并不是自治決策機構(gòu)，村民小組當然也不具備（或者至少現(xiàn)在還不具備）法律意義上的村民自治主體資格。再次，村民自治決議的形式。村民會議通過的決定、制定的村規(guī)民約、自治章程，可以統(tǒng)稱為自治決議。

最后，必須明確村民自治決議的性質(zhì)和地位。村民自治是我國憲法賦予農(nóng)民的一項基本民主權(quán)利，即在特定地域內(nèi)的農(nóng)民，享有在本村召開的村民會議上，直接投票決定本村的公共事務和公益事務的權(quán)利。村民自治決議，就是本村多數(shù)村民對付諸表決事項的最終意見，是村民會議的最終結(jié)果。全體村民都應當遵守村民自治決議，按照村民自治決議的內(nèi)容進行自我管理、自我教育、自我服務。

特別說明一點，村民小組決議的性質(zhì)和地位問題。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定了村民小組具有獨立于村一級的土地所有權(quán)，獨立行使集體土地的管理、使用和收益的權(quán)利。第十四條第二款、第十五條第二款與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十八條都規(guī)定了類似的土地管理民主議定程序。另外，《中華人民共和國村民委員會組織法》雖未將村民小組納入村民自治主體，但將村民小組作為村的組成部分。所以，作者認為村民小組對集體財產(chǎn)作出的決議具有村民自治決議性質(zhì)，是本小組村民集體意志的體現(xiàn)，在本村民小組內(nèi)部全體村民應當遵守。對村民不服村民小組決議引發(fā)的訴訟，人民法院應當受理。

2、村民自治決議引發(fā)訴訟的原因

計劃經(jīng)濟的慣性、傳統(tǒng)習慣的影響、有限土地的制約、集體經(jīng)濟的發(fā)展、個人維權(quán)意識的加強、法律規(guī)范的缺陷。

3、司法實踐中適用法律的問題

針對村民自治，現(xiàn)行的部門法只有《中華人民共和國村民委會組織法》。該法雖授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定實施辦法，但地方人大常委會一般也只對村委會選舉制定了配套規(guī)定。理論界對將實體法與組織法合二為一的狀況有很多研討，主要集中在呼吁設立單行的農(nóng)村村民自治法以及呼喚司法介入兩個方面。這些觀點對于法院也非常有借鑒意義，但就目前的審判實踐而言，卻只能立足現(xiàn)行法律、法規(guī)、司法解釋來裁判具體案件。下面我們對這些法律法規(guī)和司法解釋做一個歸納和分類： 第一、涉及村民自治內(nèi)容的法律和司法解釋:《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條；

最高人民法院《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》第二部分

（六）1項、“在審理涉及村民自治決議的案件中，只要不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，就應當尊重和維護村民自治決議的效力。村民自治決議違反法律、行政法規(guī)，侵害農(nóng)民合法權(quán)益的，要依法予以撤銷”。

第二、涉及村民個人權(quán)益保護的司法解釋：

最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條、第二十三條、第二十四條；

最高人民法院《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》第二部分

（二）5項“要按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關(guān)規(guī)定，妥善處理好征地補償費用分配等糾紛。案件涉及農(nóng)村集體成員資格界定標準的，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，最大限度地保護農(nóng)民特別是婦女、兒童的合法權(quán)益”。

四、司法對策

1、審理規(guī)則：

⑴、承包地征收補償費用分配糾紛案件，最高法院出臺了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，受案法院應當直接按照此司法解釋的規(guī)定處理。

⑵、侵犯經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛中因不服村民自治決議的案件按以下規(guī)則處理。

第一、立案時，對原告進行釋明，要求其明確是否主張撤銷村民自治決（決議涉案部分）。主張的予以立案，不主張仍堅持起訴的判決駁回原告訴訟請求。實踐中，大量的原告僅要求判令被告向自己支付相應款項，而沒有要求撤銷侵害自己權(quán)益的自治決議。作者認為無論其主張的是土地補償費還是集體福利，均屬集體財產(chǎn)。集體財產(chǎn)的處分應當由全體村民自治決定，處分權(quán)在全體村民，而不在法院。人民法院僅能對自治決議是否合法合理作出裁判，不能直接對處分的具體結(jié)果進行裁判。否則，就有司法干涉村民自治的危險，村民自治就可能流于形式。當村民認為自治決議不符合自己訴求時，都可能一紙訴狀告上法庭，這時法院面對巨大的案件數(shù)量，也是難以應對的。

第二、審理中重點審查自治決議程序是否符合法律規(guī)定，自治決議涉案內(nèi)容是否違反了法律法規(guī)強制性規(guī)定。程序合法，內(nèi)容合法的，維持自治決議效力，判決駁回原告訴訟請求；程序或內(nèi)容有違反法律法規(guī)強制性規(guī)定情形的，判決撤銷自治決議。前文案例2，北京昌平區(qū)法院認為被告作出的土地款分配方案，經(jīng)過村民代表會議形成了自治決議，原告主張確認該分配方案無效沒有法律依據(jù)，判決駁回了原告的訴訟請求。原告不服一審判決上訴，二審終審維持了一審判決。

第三、關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員資格問題。作者發(fā)現(xiàn)很多地方法院在案件審理中將原告是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格作為審查重點和案件裁判的關(guān)鍵，比如陜西省高院出臺了《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》詳細規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員資格取得與喪失情形，與之配套對農(nóng)村易被剝奪或限制參與分配的幾種主體（如外嫁女）的收益分配作出了直接規(guī)定。作者認為集體經(jīng)濟組織成員資格的取得與喪失，在理論界尚有較大爭議并沒有形成通說。在沒有出臺全國性法律法規(guī)前，應以地方人大制定地方性法規(guī)為宜。在沒有地方性法規(guī)作為依據(jù)的地區(qū)，法院審理案件需要確認取得集體經(jīng)濟組織成員資格的，以尊重村民自治決議為宜；對原告認為自治決議剝奪已有集體經(jīng)濟組織成員資格違法的，以法律法規(guī)有明確保護個人權(quán)益的規(guī)定為原則。比如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。外嫁女基于仍然擁有承包土地就應認定并未喪失原集體經(jīng)濟組織成員資格，自治決議剝奪其集體經(jīng)濟組織成員資格就是錯誤的。

2、處理原則：

對涉及村民自治案件，作者認為可從以下四個原則進行整體把握：“慎立案、慎撤銷、重調(diào)解、重建議”。

⑴、慎立案原則。對涉及村民自治的案件法院應當慎重立案。村民自治制度本身就是一項農(nóng)村治理制度，就是要通過村民自治的民主方式，達到農(nóng)民的事務農(nóng)民辦、農(nóng)村的事務農(nóng)村辦、農(nóng)民內(nèi)部矛盾由農(nóng)民內(nèi)部解決的目的。而我國農(nóng)村地區(qū)受地區(qū)差異、經(jīng)濟發(fā)展差異等因素的影響，村民之間、村民與村委會之間的糾紛類型千差萬別，解決糾紛的方式也是異常豐富。當村民個人權(quán)益受到侵害時，往往是村民內(nèi)部沒有達成共識和妥協(xié)。如果在村民民主決議前設置一個類似于聽證或者討論的程序，這樣的共識和妥協(xié)更加容易達成。這樣做有利于加強村民之間的溝通理解，有利于避免矛盾的產(chǎn)生和升級，有利于維護農(nóng)村的穩(wěn)定和諧。在司法實踐中，應當對涉及村民自治決議的案件，除判斷是否為人民法院受理案由外，還應以有無書面自治決議為是否立案的標準，慎重立案。對沒有形成自治決議的起訴，當事人所主張的款項并沒有被實際剝奪，侵權(quán)事實并沒有形成。可以告知當事人首先尋求其內(nèi)部解決或者向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求救濟。

⑵、慎撤銷原則。對涉及村民自治案件，法院要慎用撤銷權(quán)，保障農(nóng)民民主權(quán)利，促進農(nóng)村民主管理制度的健全。

村民自治的實質(zhì)是一項農(nóng)村村民自我管理的民主制度，本文反復強調(diào)這一點，就是希望法院同仁引起高度重視。法治與民主是一個社會文明程度的直接體現(xiàn)，也是人類文明進步的前進方向。在中國農(nóng)村地區(qū)推行村民自治，既是我們黨的重大決策，也是廣大農(nóng)村兄弟的熱切期盼。民主來之不易，民主進程長期而艱巨，司法應當有所為，有所不為?！坝兴鶠椤笔侵冈谖覀兊膶徟袑嵺`中，對涉及村民自治的案件，爭取做到“以促成村民內(nèi)部解決為主，以法院裁判為輔”。在案件處理的全過程，通過以案講法的形式，向原被告進行法律釋明，減少村民之間的對立情緒，強化村民依法行使民主權(quán)利意識，引導村民會議制定符合法律法規(guī)的自治決議?！坝兴粸椤笔侵冈诎讣幚磉^程中慎用撤銷權(quán)，給制定了違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的自治組織自我調(diào)整糾正的時間，幫助自治組織在法律框架內(nèi)正確行使自治權(quán)利。

⑶、重調(diào)解原則。一份自治決議引發(fā)了訴訟，必然是該自治組織內(nèi)部村民之間發(fā)生了沖突和對立。這種沖突和對立既有經(jīng)濟利益的因素又有日常生活矛盾的因素（比如家族矛盾、宗族矛盾、派系矛盾、鄰里糾紛等），這兩方面因素共同作用下以自治決議的形式形成了對少數(shù)村民權(quán)益的侵害。這種現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)仍然大量存在，在短時期內(nèi)即使是司法機關(guān)也難以解決，還需要村組通過各種渠道自行消化。所以法院在處理涉及村民自治案件時，必須工作的重點放在調(diào)解上，將自治過程中產(chǎn)生的矛盾，放在自治的框架內(nèi)化解。

首先通過案件立案和審理環(huán)節(jié)，查清矛盾產(chǎn)生的直接原因。

其次采用走訪的方式，到糾紛發(fā)生地的村組去。在村組干部和村民熟悉的環(huán)境中，與他們進行面對面的座談。掌握糾紛深層次的矛盾，引導村民尋求正確的矛盾解決途徑，避免將一般矛盾帶入村民自治這一民主事項中去。針對村組干部在村民自治中的重要地位和重要作用，應當將調(diào)解工作的重點放在村組干部身上?，F(xiàn)實生活中，村組干部普遍都是村民直選產(chǎn)生的，或者文化程度高，或者社會閱歷豐富，當?shù)氐那闆r也非常熟悉，村民比較信賴。他們的公正程度、民主意識程度、法律意識程度，在現(xiàn)階段能夠極大的左右一項自治決議的合法合理程度。我們應當爭取將自治決議中違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的問題向村組干部講清楚講透，爭取將村民矛盾首先應當在村民內(nèi)部解決這個觀念灌輸給村組干部。引導村組干部積極主動去教育說服其他村民，積極主動、合理合法的管理村務、化解本村組村民的矛盾。

最后應當對提起訴訟的原告進行教育疏導工作。一方面肯定他們通過司法途徑保護自己權(quán)益的意識；另一方面應當向他們宣傳村民自治的意義和作用，弱化他們與其他村民的對立情緒，引導他們接受與被告達成和解。

⑷、重建議原則。司法實踐中，當法院的調(diào)解工作遇到被告堅決抵制時，或者法院依法撤銷了自治決議時，為真正實現(xiàn)案結(jié)事了，真正實現(xiàn)受侵害的合法權(quán)益的保護，人民法院可以采用向地方政府發(fā)出司法建議、向地方黨委、人大專題報告的形式，形成黨委、人大、行政、司法四種力量的合力，促成合法的自治決議。

村民自治是國家對農(nóng)村農(nóng)民的管理制度。雖然人民公社解體后，政府退出了農(nóng)村管理體系，但現(xiàn)階段政府不能一退了之。村民自治是一個新事物，相應的法律法規(guī)遠遠沒有健全，政府有責任有義務幫助村民正確行使自治權(quán)利。人民法院可以向糾紛發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣區(qū)政府發(fā)出司法建議，建議政府通過行政途徑參與到矛盾化解工作中。

我國憲法規(guī)定人民法院對人大負責并報告工作，當法院工作遇到自身難以克服的困難時，應當向人大報告，建議在立法途徑尋求解決辦法。同時，可以建議地方人大指派糾紛發(fā)生地的人大代表參與到矛盾化解工作中。

人民法院審判工作是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下進行的，人民法院審判工作也是圍繞黨的改革發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會大局服務的。涉及村民自治案件的發(fā)生，大多具有國家或地方重點建設項目、城市基礎(chǔ)設施項目、地方招商引資項目建設背景?；馔恋卣饔眠^程產(chǎn)生的矛盾，保護農(nóng)民依法取得失地補償，就是對這些項目建設的重要保障。糾紛發(fā)生地的黨組織和黨員，同樣應當承擔起化解村民矛盾，維護地方和諧穩(wěn)定的任務。法院可以通過黨內(nèi)程序提出建議，由其上級組織要求村黨支部和黨小組及其全體黨員，嚴格執(zhí)行黨的政策，積極主動的化解本村組村民矛盾。本文案例1就是作者所在法院采用向地方黨委政府建議的方式，由黨委政府法院共同工作。促使被告轉(zhuǎn)變觀念，重新形成了向周春華等人分配土地補償款的決議，并實際履行，周春華等17人全部在開庭日前撤訴。

綜上所述，在法律法規(guī)尚未健全的情況下，人民法院審理涉及村民自治案件，應當慎之又慎，尋求多種渠道化解矛盾，努力實現(xiàn)保護村民個人合法權(quán)益與維護村民自治決議權(quán)威性相統(tǒng)一。

注明：

①檢索自法律圖書館網(wǎng)站http://004km.cn/cpws/cpws_view.asp?id=200401318300

②出自中華人民共和國民政部網(wǎng)站