第一篇：完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的思考

完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的思考

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益。各級(jí)黨組織和干部都要自覺(jué)接受黨員和人民群眾監(jiān)督。拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下。緊緊圍繞黨和國(guó)家的工作大局，是當(dāng)前檢察工作講政治的重要體現(xiàn)，也是今后開(kāi)展檢察工作的主旋律和基本要求。黨的十六屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下；抓緊建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。這一切無(wú)疑對(duì)法律監(jiān)督工作提出了新的更高要求。

加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

當(dāng)前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展進(jìn)程中，一些嚴(yán)重?cái)_亂和破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪有明顯上升勢(shì)頭，且屢禁不止。究其原因，與其說(shuō)是因?yàn)槟切┥a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的膽大妄為，敢于冒天下之大不韙，倒不如說(shuō)是因?yàn)槟承┬姓?zhí)法部門對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)了問(wèn)題，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法能力低下、執(zhí)法不到位、不依法行政以及刑事司法缺位所致。發(fā)生上述事件，不能將問(wèn)題簡(jiǎn)單地歸咎于某一個(gè)地方、某一個(gè)執(zhí)法部門和執(zhí)法者，而應(yīng)該從更深的層面上反思行政執(zhí)法體制性的問(wèn)題。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能否依法行政，能否及時(shí)將已經(jīng)涉嫌刑事犯罪的案件依法移送司法機(jī)關(guān)處理，直接關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。如果行政執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，隨意性太強(qiáng)，或者行政執(zhí)法部門受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，搞“以罰代刑”、有罪不究、有案不移，甚至個(gè)別執(zhí)法人員徇私舞弊、濫用職權(quán)、瀆職失職，就勢(shì)必會(huì)造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、以致人民群眾的生活秩序嚴(yán)重混亂。檢察機(jī)關(guān)作為憲法賦予的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的獨(dú)立國(guó)家權(quán)力。為了使國(guó)家的行政法律法規(guī)能夠統(tǒng)一正確實(shí)施，在監(jiān)督和保障行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政方面，就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)和發(fā)揮更加重要的作用。這是由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)決定的，是其法定職責(zé)所在，也是為了在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義的內(nèi)在要求。

行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀和監(jiān)督不力的原因

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督，尤其是對(duì)行政執(zhí)法部門有罪不究、有案不移、搞“以罰代刑”的監(jiān)督工作，依然存在監(jiān)督不到位的情況，分析其中原因，主要有：

舉報(bào)案件線索少。對(duì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件的查處，從當(dāng)前的司法實(shí)踐來(lái)看，有罪不究、“以罰代刑”的問(wèn)題主要發(fā)生在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如果不移送或者不及時(shí)移送犯罪線索，司法機(jī)關(guān)便很難發(fā)現(xiàn)此類案件。一方面，作為被處罰的當(dāng)事人本來(lái)已經(jīng)涉嫌犯罪，當(dāng)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處以較輕的處罰后（相對(duì)于刑罰而言），出于趨利避害的心理，本人自然想息事寧人。另一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件作罰款處理（為主要形式）或作其它形式的處罰，通常都會(huì)受到部門利益或者經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，得罰便罰，加上行政執(zhí)法人員自身執(zhí)法水平和依法行政意識(shí)淡薄等因素，往往會(huì)在執(zhí)法人員心中形成案件已經(jīng)處罰過(guò)了，多一事不如少一事，或者不移送也無(wú)所謂的心態(tài)，因此便不會(huì)再去追究當(dāng)事人的法律責(zé)任了，這也是“以罰代刑”現(xiàn)象存在的根本原因。

監(jiān)督手段不足。從當(dāng)前情況看，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪打擊不力的主要原因就在于有的行政執(zhí)法部門搞“以罰代刑”、有罪不究，發(fā)現(xiàn)犯罪線索后不向司法機(jī)關(guān)移送。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的手段目前只有兩種，一是通過(guò)查辦行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件來(lái)達(dá)到監(jiān)督的目的，但此類案件從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，因“以罰代刑”而受到查處的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污受賄案件非常少，比例也小。二是根據(jù)《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對(duì)涉嫌犯罪的案件，當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送司法機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之后，可以實(shí)施立案監(jiān)督，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。但是發(fā)出的檢察建議不被采納，音信皆無(wú)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何。

完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的幾點(diǎn)設(shè)想

建立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)保持經(jīng)常性聯(lián)系的工作機(jī)制。在建立聯(lián)系機(jī)制上，可以成立一個(gè)由檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)組成的相對(duì)固定的監(jiān)督保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各組成部門既相互獨(dú)立，又相互配合，保持經(jīng)常性的相互聯(lián)系。通過(guò)召開(kāi)定期聯(lián)席會(huì)議等形式，保障監(jiān)督行政執(zhí)法。為增強(qiáng)監(jiān)督的效力，地方黨委、政府可以以文件的形式，或者由地方人大以地方立法的形式規(guī)定。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序違法案件時(shí)，特別是對(duì)已達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌犯罪的，要按照法律及有關(guān)規(guī)定，及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送，同時(shí)向人民檢察院備案，由司法機(jī)關(guān)依法查明犯罪事實(shí)后，追究犯罪分子的刑事責(zé)任。同時(shí)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將有關(guān)工作制度、保障措施及有關(guān)責(zé)任追究制等引入規(guī)定之中，予以規(guī)范，以確保專門監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，檢察機(jī)關(guān)還可以利用行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查辦行政案件須公示公開(kāi)的特點(diǎn)，發(fā)動(dòng)群眾積極舉報(bào)，并把落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度引入到檢察監(jiān)督上來(lái)，有了廣大群眾的積極參與，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的廣泛性便可大大加強(qiáng)。

加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查，把執(zhí)法責(zé)任追究制真正落到實(shí)處。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰案件的檢查、調(diào)查權(quán)，尚無(wú)法律明確規(guī)定，但是出于維護(hù)國(guó)家行政法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的目的，經(jīng)過(guò)地方人大立法后或者依據(jù)地方黨委、政府出臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合當(dāng)?shù)卣姆ㄖ撇块T、審計(jì)部門或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)等，進(jìn)行執(zhí)法檢查。完善立法。這是解決對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督不力的根本方法。國(guó)家或地方人大應(yīng)盡快完善立法，及早制定、完善有關(guān)落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)施的具體法律法規(guī)。按照“公權(quán)無(wú)法律授權(quán)不可為”的司法準(zhǔn)則。只有制定了相關(guān)的法律法規(guī)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督才有法律依據(jù)，才不再僅僅是依靠黨委、政府建立的聯(lián)系制度或者協(xié)商制度來(lái)完成任務(wù)，檢察工作的開(kāi)展才更有力度。

加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法的幾點(diǎn)思考

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最經(jīng)常最普遍的管理活動(dòng)，可以說(shuō)，行政執(zhí)法活動(dòng)執(zhí)法頻率最頻繁，涉及領(lǐng)域最廣泛，關(guān)系公民的權(quán)益也最經(jīng)常、最直接、最寬廣。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法，真正做到依法執(zhí)法、依法行政，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府、法治國(guó)家的目標(biāo)。加強(qiáng)行政立法工作，加快立法步伐。抓緊制定一批當(dāng)前急需的規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律法規(guī)，注重立法質(zhì)量，使所立之法具有超前性、預(yù)見(jiàn)性、導(dǎo)向性和穩(wěn)定性，還要集思廣益，使制定的法律充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿。同時(shí)，要防止立法中滲入局部利益和部門利益，造成法律法規(guī)打架和職權(quán)交叉現(xiàn)象，從而影響法律的全面、公正和完整。

理順行政執(zhí)法體制。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門職能，徹底實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)和整個(gè)社會(huì)的活力與效率?？茖W(xué)劃分各級(jí)政府之間、政府與部門之間、部門與部門之間以及同一部門不同層次之間的職責(zé)權(quán)限，改變行政執(zhí)法“上下一般粗”的狀況。相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，組建相對(duì)獨(dú)立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制，使權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。首先是嚴(yán)把執(zhí)法部門進(jìn)人關(guān)和執(zhí)法資格審查關(guān)。其次，要健全對(duì)行政執(zhí)法人員的各項(xiàng)管理制度，嚴(yán)明紀(jì)律，賞罰分明，形成良好的用人機(jī)制。最后，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的政治思想教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，提高他們嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平。

完善執(zhí)法監(jiān)督體制。一是重視和加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督立法,實(shí)行行政執(zhí)法監(jiān)督的法制化。只有通過(guò)立法規(guī)范監(jiān)督活動(dòng)，才能保障監(jiān)督工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，才能實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督，確保監(jiān)督真正有效。二是改革行政監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,建立起行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。行

政監(jiān)督機(jī)關(guān)保持獨(dú)立,這已是世界各國(guó)所公認(rèn)的一項(xiàng)原則。我國(guó)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)察部門和審計(jì)部門）作為行政系統(tǒng)內(nèi)部專門監(jiān)督行政的機(jī)關(guān)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種監(jiān)督體制使得監(jiān)督機(jī)關(guān)地位不夠獨(dú)立，容易受到來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的干擾和影響，因而監(jiān)督效果大打折扣。解決這個(gè)問(wèn)題的有效辦法是建立自上而下的獨(dú)立的外部監(jiān)督體系,提高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，保障行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠排除一切干擾因素，獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán),做到大膽秉公執(zhí)法,嚴(yán)格依法辦事。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,“國(guó)家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則?”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府定位必須由權(quán)力型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府,政府的職能應(yīng)主要集中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)?市場(chǎng)監(jiān)管?社會(huì)管理和公共服務(wù)上?政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)該集中在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,在市場(chǎng)機(jī)制失靈的地方,政府必須到位,以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足?目前,重點(diǎn)是完善行政執(zhí)法機(jī)制,糾正錯(cuò)位?越位和缺位現(xiàn)象,使政府?企業(yè)都能明確落實(shí)到各自的位置?

（一）轉(zhuǎn)變行政立法理念，健全行政法制體系

首先，行政立法必須樹(shù)立“法制統(tǒng)一”的理念。沒(méi)有社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一、政治的安定和社會(huì)的和諧。社會(huì)主義法制統(tǒng)一體現(xiàn)在法律制度建設(shè)上集中表現(xiàn)為“不抵觸”原則：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”；下位法不得與上位法相抵觸；其他規(guī)范性文件不得與法律規(guī)范相抵觸。其次，行政立法必須樹(shù)立“以人為本”的理念。社會(huì)的和諧是實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)關(guān)系的和諧，而人是一切社會(huì)關(guān)系的總和，人是各種社會(huì)關(guān)系的參加者，在行政立法中必須樹(shù)立“以人為本”的理念。把尊重人權(quán)、愛(ài)護(hù)群眾、依靠人民的精神滲透到法律制度建設(shè)的各個(gè)方面，貫穿到行政立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)然，“以人為本”的行政立法理念必須有“人情化執(zhí)法”理念相對(duì)應(yīng)，才有助于身處弱勢(shì)的當(dāng)事人在不受精神強(qiáng)制的情況下充分表達(dá)意志、依法行使權(quán)利，確保法律的正確實(shí)施和法律機(jī)制的和諧運(yùn)行。此外，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，行政立法必須樹(shù)立“制約權(quán)力”的觀念，立法的目的不僅僅是為了“管理”，而是限制權(quán)力的濫用、規(guī)范權(quán)力的行使、保障公民的權(quán)利。

（二）積極培育公務(wù)員的行政法治理念

有了好的制度、好的法律，最終還是要靠人去執(zhí)行。自古以來(lái)，為政在人。正如王安石所言：“吏不良則有法而莫守，法不善則有財(cái)而沒(méi)理”。公務(wù)員是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者，實(shí)現(xiàn)制度約束之下的公務(wù)員依法辦事，是我國(guó)法治走向良性運(yùn)作的根本。首先，要切實(shí)轉(zhuǎn)變和徹底消除公務(wù)員的“權(quán)力本位”和特權(quán)意識(shí)，使之牢固樹(shù)立執(zhí)政為民、公正執(zhí)法和行政執(zhí)法即服務(wù)于民的觀念，要十分重視通過(guò)各種途徑努力大力提高公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和綜合素質(zhì)。其次，行政執(zhí)法工作不同于一般的行政工作，其專業(yè)性、法律性都很強(qiáng)，因此應(yīng)當(dāng)考慮行政執(zhí)法人員職業(yè)化的措施，要通過(guò)經(jīng)常的、制度化的培訓(xùn)考試等方法使行政執(zhí)法人員真正成為對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)的“奉法者”。與此同時(shí)，必須加大對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)察、督促甚至制裁的力度，堅(jiān)決清除行政執(zhí)法人員中極少數(shù)素質(zhì)低劣的害群之馬。

（三）消除傳統(tǒng)行政執(zhí)法“單邊主義”思想，健全行政執(zhí)法參與機(jī)制

“政府是為了保障權(quán)利而設(shè)置的”，“政府沒(méi)有任何權(quán)利，它是許多個(gè)人為了保障他們自己權(quán)利的目的而選擇的代表團(tuán)體”。既然行政執(zhí)法權(quán)來(lái)自于公民權(quán)，公民權(quán)是行政執(zhí)法權(quán)所追求的目的和需要保障的價(jià)值，那么行政執(zhí)法權(quán)必須依全體公民的意志而行使，服務(wù)于公民，受公民監(jiān)督。因此必須消除傳統(tǒng)的行政執(zhí)法“單邊主義”思想，建立執(zhí)法主體和相對(duì)人的新型雙向關(guān)系。在雙向關(guān)系中，一方面強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不是法治的最高主體，而是法制的客體和對(duì)象；另一方面強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的參與，來(lái)自行政相對(duì)人的反向作用促使執(zhí)法者改變著執(zhí)法姿態(tài)、改進(jìn)著執(zhí)法作風(fēng)、改善著執(zhí)法局面。相對(duì)人對(duì)執(zhí)法者的反向作用和相互之間的雙向關(guān)系獲得了程序制度的充分支持，相對(duì)人通過(guò)行使陳述、申辯、質(zhì)證、聽(tīng)證等程序性權(quán)利，加強(qiáng)了與執(zhí)法者的對(duì)等、對(duì)話和合法對(duì)抗，增強(qiáng)了行政執(zhí)法的參與性和民主化。構(gòu)建新型雙向行政執(zhí)法方式，有利于防止執(zhí)法權(quán)力專橫，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保障。

（四）構(gòu)建科學(xué)、民主、高效的行政執(zhí)法程序

執(zhí)法程序是正確實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章的基本保證，只有建立科學(xué)、民主、高效的執(zhí)法程序，才能杜絕行政執(zhí)法中的隨意性，不斷提高行政效率，保障公民、法人以及其他社會(huì)組織的合法權(quán)益。一方面，應(yīng)加強(qiáng)行政程序立法，建立健全行政程序法律體系。包括：行政立法程序、行政裁決程序、行政處理程序、行政許可程序、行政合同程序和行政復(fù)議程序等；另一方面，要確立行政程序法律制度。行政程序法律制度是行政程序法律規(guī)范制定與實(shí)施的制度保證，因而必須盡快確立與完善。主要包括：咨詢制度、調(diào)查制度、聽(tīng)取陳述和申辯制度、聽(tīng)證制度、告知制度、不單方接觸制度、回避制度、職能分離制度、時(shí)效制度、說(shuō)明理由制度、記錄和決定制度、救濟(jì)制度等；加強(qiáng)對(duì)各國(guó)行政程序立法的研究，去其糟粕，取其精華，在條件成熟時(shí)，及時(shí)著手制定行政程序法典。程序是法律機(jī)制和諧運(yùn)行的軌道，建立健全執(zhí)法程序就是要做到執(zhí)法權(quán)限法定化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法處罰標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法操作有序化、執(zhí)法檢查經(jīng)?；?、執(zhí)法監(jiān)督制度化。

（五）完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為

失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，最終走向腐敗。嚴(yán)格行政執(zhí)法，必須強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，改革現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體制：以法律形式確定、完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、政黨監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的法律地位；確定各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)限、分工、監(jiān)督方式和程序，理順各種監(jiān)督之間的關(guān)系，健全行政監(jiān)督體系；改變現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的從屬性，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不應(yīng)被監(jiān)督對(duì)象所領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)實(shí)行越級(jí)監(jiān)督；加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督，把監(jiān)督放在事前，事中，不能只重視事后監(jiān)督，監(jiān)督關(guān)口前移，爭(zhēng)取監(jiān)督效益的最大化。

在加強(qiáng)行政系統(tǒng)外部監(jiān)督方面，首先應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督在行政法制監(jiān)督體系中居于核心地位。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是代表國(guó)家和人民的具有最高法律效力的監(jiān)督。其次是改革司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。一方面是“解放”司法審判權(quán)，從體制上給審判機(jī)關(guān)以完整的人、財(cái)、物權(quán)，讓審判機(jī)關(guān)沒(méi)有后顧之憂、無(wú)私無(wú)畏地行使審查權(quán)，監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)作。另一方面是擴(kuò)大司法審查范圍，將《行政訴訟法》排斥司法審查的四大事項(xiàng)盡快納入審查范圍，建立起我國(guó)的司法審查機(jī)制。（司法審查的四大事項(xiàng)：國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為以及法律規(guī)定的行政終結(jié)裁決行為）第三是加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督。新聞媒體以敏銳、直接、傳播范圍廣泛、反映問(wèn)題迅速的特點(diǎn)而成為一種重要的監(jiān)督形式。行政公開(kāi)，政府接受輿論監(jiān)督，通過(guò)報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)等對(duì)行政行為的報(bào)道，增加政府行為的透明度，這既是依法行政的要求，也是現(xiàn)代民主的重要標(biāo)志。

在完善行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督方面，必須加強(qiáng)行政自律。應(yīng)建立健全行政執(zhí)法責(zé)任、錯(cuò)案追究制、行政管理公示制、評(píng)議考核制等制度，進(jìn)一步完善和落實(shí)對(duì)規(guī)范性文件和重大具體行政行為的備案審查，及時(shí)糾正不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件和違法、不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為。進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，各級(jí)政府及相關(guān)部門要嚴(yán)格依法辦理每一個(gè)行政復(fù)議案件。同時(shí)，監(jiān)察、審計(jì)等專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行職能，恪盡職守、敢于碰硬。確保行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，完善內(nèi)部自控體制，促進(jìn)行政執(zhí)法人員廉潔自律，依法行政。

第二篇：民事、行政檢察監(jiān)督的立法完善淺析

文章標(biāo)題：民事、行政檢察監(jiān)督的立法完善淺析

隨著我國(guó)“市民社會(huì)”的初步建立和日趨成熟，民事主體循利而動(dòng)，在民事活動(dòng)中追求自身利益最大化的過(guò)程中，往往不惜損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。在國(guó)有資產(chǎn)流失、污染環(huán)境、破壞資源、行業(yè)壟斷，以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益案件日益增多的情況下，誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家和公眾提起訴訟？目前，對(duì)于追訴

民事主體侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事責(zé)任問(wèn)題上，我國(guó)法律在由誰(shuí)作為訴訟主體行使訴權(quán)尚處于立法的“真空”狀態(tài)。這種立法缺陷，在一定程度上助長(zhǎng)了某些當(dāng)事人通過(guò)民事、行政活動(dòng)侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為，這既影響到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，也不利于法律對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)。諸如上述嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件發(fā)生后，因?yàn)闆](méi)有適格的訴訟主體，或有關(guān)主體不敢起訴、不愿起訴，無(wú)力起訴、起訴不力，而使得國(guó)家、社會(huì)利益得不到及時(shí)、有效的司法救濟(jì)。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)建立保護(hù)因當(dāng)事人違反行政法、民商法等私法而損害國(guó)家、社會(huì)公眾利益的公益訴訟制度，并賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公眾提起民事、行政訴訟，以保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵犯，已經(jīng)成為我國(guó)民事、行政檢察監(jiān)督制度立法改革的重要方向之一。以下，筆者將對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行初步的探討。

一、公益訴訟的起源和概念

公益訴訟制度起源于羅馬法。羅馬法的程式訴訟中有關(guān)于私益訴訟和公益訴訟的劃分，相對(duì)于私益訴訟而言，公益訴訟乃是為了維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，在民事訴訟中均規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參加訴訟，并可以上訴。在英美法系，公益訴訟制度有兩種模式，一是由檢察官代表國(guó)家提起民事、行政訴訟；另一種是由私人為保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他個(gè)人的利益，以國(guó)家名義提起民事或行政訴訟。

我國(guó)對(duì)于公益訴訟的定義，過(guò)去討論較少，現(xiàn)行法律中也無(wú)任何規(guī)定，迄今為止學(xué)術(shù)界對(duì)此也沒(méi)有明確統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)訴訟法只規(guī)定有共同訴訟、代表訴訟和代理訴訟，除此之外，沒(méi)有從訴訟的效果或訴訟的目的上劃分出公益訴訟和私益訴訟。筆者認(rèn)為：所謂公益訴訟，應(yīng)是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、公眾利益和社會(huì)利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)，其主要的法律特征有：

1、公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)而言的，私益訴訟是因保護(hù)公民、法人的合法民事權(quán)益而引發(fā)的訴訟；公益訴訟則是因保障國(guó)家或公共利益而引發(fā)的訴訟。

2、公益訴訟包括基于刑法意義上的公共利益而產(chǎn)生的訴訟即我國(guó)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家追訴刑事被告人刑事責(zé)任的“國(guó)家公訴”；以及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)侵犯國(guó)家利益、公眾利益和社會(huì)利益的民事行為，向法院提起民事訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動(dòng)和特定的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)侵犯國(guó)家利益、公眾利益和社會(huì)利益的行政行為，向法院提起行政訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動(dòng)。后者在我國(guó)立法上處于“真空”狀態(tài)，本文的“公益訴訟”特指排除“國(guó)家公訴”外的公益訴訟。

3、公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括公益民事訴訟和公益行政訴訟。

二、賦予中國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)的合理性

（一）訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的必要組成部分，沒(méi)有訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)將是一種抽象權(quán)力，而法律監(jiān)督本身將必然是無(wú)力和蒼白的。我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，對(duì)一切法律活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均是為了國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益，均是為了社會(huì)的公共秩序和善良風(fēng)俗。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理的過(guò)程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。刑事案件由于直接涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共秩序和公民的安危，刑法和刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使刑事訴訟的訴權(quán)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)基于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益而實(shí)施的對(duì)行政、民商事的法律監(jiān)督，法律應(yīng)當(dāng)同等的賦予其相應(yīng)的訴權(quán)。唯此，當(dāng)民事主體通過(guò)民事行為、行政機(jī)關(guān)以違法行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)能夠作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代言人提起訴訟，以達(dá)到起法律監(jiān)督的目的。

（二）將公益訴訟權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)是由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的。憲法規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及軍事機(jī)關(guān)。公益訴訟權(quán)從性質(zhì)上屬于司法范疇，將其賦予司法機(jī)關(guān)行使理所應(yīng)當(dāng)。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)具體包括審判機(jī)關(guān)即法院和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察院。若將公益訴訟權(quán)利賦予審判機(jī)關(guān)行使即由法院主動(dòng)追究違法行為者的責(zé)任，必將違反“不告不理”訴訟基本原

則，從而陷入法律沖突的泥潭。故筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟有如下優(yōu)點(diǎn)：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)行使國(guó)家訴權(quán)，由其代表國(guó)家提起訴訟于法有據(jù)；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。

（三）賦予檢察機(jī)關(guān)公益

訴訟權(quán)是由于公益訴訟自身性質(zhì)決定的。首先，公益的特點(diǎn)就是涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益，該類利益較公民的人身、財(cái)產(chǎn)利益具有高度抽象性和不便把握性，個(gè)體公民或法人往往感受不到該類利益的存在，或者不能及時(shí)全面的感知因該類利益受到侵害而造成自身利益間接受損的狀態(tài)，如基于行業(yè)壟斷而造成的移動(dòng)電話“漫游資費(fèi)”居高不下等事實(shí)。其次，涉及國(guó)家和公共利益的案件一般涉案金額巨大，訴訟費(fèi)用較高，個(gè)人往往無(wú)力負(fù)擔(dān)，或者不愿負(fù)擔(dān)；最后，公益訴訟案件取證較難，被告往往是大集團(tuán)或行政機(jī)關(guān)，公民個(gè)人的法律專業(yè)水平無(wú)法與之抗衡，原、被告雙方在實(shí)體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。在我國(guó)官本位思想還比較嚴(yán)重的情況下，這種不平等在行政訴訟中尤為明濕。故為了平衡原、被告之間的差距，將公益訴訟權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)不啻是一個(gè)明智的選擇。

（四）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益原則、能有效節(jié)約有限的司法資源。國(guó)有資產(chǎn)流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴(kuò)張等案件，侵害的不只是單獨(dú)的民事主體，而是一定范圍內(nèi)的公眾，直至一個(gè)國(guó)家的利益。在此情況下，若要求單個(gè)主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平負(fù)擔(dān)的原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家利益社會(huì)利益的代表，有維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，保護(hù)國(guó)家利益和公共利益不受侵害的職責(zé)。由檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求，又能簡(jiǎn)化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。

三、我國(guó)公益訴訟制度的立法構(gòu)建

筆者在撰寫(xiě)本文前閱讀了大量的相關(guān)文獻(xiàn)、資料，筆者發(fā)現(xiàn)，目前不少學(xué)者和司法工作者傾向于我國(guó)借鑒和發(fā)展英美法系公益訴訟的模式，構(gòu)筑以檢察機(jī)關(guān)公益訴訟為主，其他公益團(tuán)體和社會(huì)組織公益訴訟為輔的公益訴訟制度。但筆者認(rèn)為我國(guó)的公益訴訟權(quán)僅賦予檢察機(jī)關(guān)更具合理性，其理由在上文中已闡明，在此不作贅述。

四、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的范圍

檢察機(jī)關(guān)提起公益民事和行政訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)存的立法、司法體系，將其限定在合理的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)目前亟需提起公益訴訟的案件范圍主要有以下幾個(gè)方面：

(一)涉及國(guó)有資產(chǎn)流失，侵犯國(guó)家利益的案件。在以往的司法實(shí)踐中，對(duì)侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益案件，往往對(duì)構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的交行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，而對(duì)已經(jīng)流失的國(guó)有資產(chǎn)則無(wú)法通過(guò)民事訴訟程序予以追繳。將該類案件納入公益訴訟范圍，通過(guò)啟動(dòng)訴訟程序，可以達(dá)到追究侵害人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯的目的。

(2)公害案件。公害案件是侵害人因其違法行為造成不特定的多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的案件。公害案件多表現(xiàn)為環(huán)境污染案件：如擅自采伐造成資源的破壞性開(kāi)采、毀壞風(fēng)景名勝、違規(guī)排放污水、廢氣等案件。該類案件一般較為復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)將其納入公益訴訟范圍。

(3)壟斷案件。壟斷案件多表現(xiàn)為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件，如公用企業(yè)的限定購(gòu)買或不合理搭售行為、地方政府的地區(qū)封鎖行為等引發(fā)的案件。目前在我國(guó)很多公用事業(yè)是由政府部門或企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)的，如供電、郵政、電信、鐵路運(yùn)輸?shù)鹊取ＯM(fèi)者實(shí)際上處于不平等的地位。因此，將該類案件歸由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟范圍也是十分必要的。

(4)其他損害公益的案件。我國(guó)《合同法》第52條規(guī)定：“惡意串通，損害國(guó)家、集體或第三人利益的合同無(wú)效?！备鶕?jù)這一規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對(duì)惡意串通，損害國(guó)家、社會(huì)和公共利益的合同向法院提起確認(rèn)之訴，并依法追繳行為人非法所得，以維護(hù)國(guó)家和集體的利益。

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第三篇：關(guān)于完善行政執(zhí)法責(zé)任制的思考

行政執(zhí)法責(zé)任制作為規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度，在促進(jìn)行政執(zhí)法行為規(guī)范行使、保障行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，助推了市縣人民政府依法行政工作的深入開(kāi)展，但在實(shí)施運(yùn)行中也產(chǎn)生了一系列亟待解決的問(wèn)題，如何理性認(rèn)識(shí)和把握這些矛盾問(wèn)題，并健全完善行政執(zhí)法責(zé)任制度，是進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，深化法治實(shí)踐的重要課題。

一、行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著依法行政工作和行政執(zhí)法體制改革的逐步深入，行政執(zhí)法責(zé)任制度在各地各部門的探索實(shí)踐中，獲得很大發(fā)展和進(jìn)步。

（一）行政執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單基本建立

2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》后，各地各級(jí)行政執(zhí)法單位相繼在本級(jí)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組組織下，對(duì)照法律、法規(guī)、規(guī)章，經(jīng)過(guò)部門清理、集中初審、反饋意見(jiàn)和審核確認(rèn)四個(gè)步驟，完成了對(duì)執(zhí)法主體清理、執(zhí)法依據(jù)梳理和執(zhí)法職權(quán)界定工作，并通過(guò)新聞媒體以及政府和部門門戶網(wǎng)站統(tǒng)一向社會(huì)公布梳理結(jié)果。以四川省廣安市為例，2007年市本級(jí)清理出具有行政執(zhí)法主體資格的單位共74個(gè)；執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章等共1996部；具有行政執(zhí)法職權(quán)共3516項(xiàng)。同時(shí)，各地根據(jù)新頒布和修訂的法律法規(guī)以及政府機(jī)構(gòu)改革情況，建立了執(zhí)法依據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)變更后的行政主體及其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限，及時(shí)予以公布實(shí)施和報(bào)送備案。

（二）分解和公布行政執(zhí)法執(zhí)權(quán)基本實(shí)現(xiàn)

各地各級(jí)行政執(zhí)法部門在梳理執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)上，兼顧執(zhí)法質(zhì)量和效率，按照不同的執(zhí)法職權(quán)類別，根據(jù)職位分類要求，合理分解執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限和責(zé)任，落實(shí)具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，層層簽訂執(zhí)法責(zé)任書(shū)，并建立執(zhí)法流程圖表，通過(guò)門戶網(wǎng)站和辦公場(chǎng)所設(shè)置的公告欄或電子顯示屏向社會(huì)公示，方便群眾監(jiān)督和投訴。

（三）行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制基本確立

為推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任工作落實(shí)，全國(guó)有30個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)了行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法，為被考核的行政執(zhí)法單位設(shè)立考核檔案，量化考核內(nèi)容，建立起日?？己伺c集中考核相結(jié)合、以日?？己藶橹鞯膭?dòng)態(tài)考核機(jī)制，并將評(píng)議考核或者評(píng)議考核結(jié)果納入對(duì)行政機(jī)關(guān)綜合目標(biāo)績(jī)效考核體系，或者依法行政評(píng)議考核之中，實(shí)現(xiàn)了評(píng)議考核對(duì)行政執(zhí)法指導(dǎo)和促進(jìn)的功效。

二、行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

（一）行政執(zhí)法主體和執(zhí)法職權(quán)設(shè)置不科學(xué)

行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施的邏輯前提是明確的行政執(zhí)法主體和清晰的執(zhí)法權(quán)限，這就要求國(guó)家行政法制層面必須對(duì)行政主體及其執(zhí)法依據(jù)有準(zhǔn)確和清楚的設(shè)定，但由于我國(guó)在行政法制建設(shè)領(lǐng)域“長(zhǎng)期欠賬”，加之高度集中又高度分散的部門行政管理傳統(tǒng)由來(lái)以久，導(dǎo)致了我國(guó)行政執(zhí)法主體繁多，機(jī)構(gòu)林立的現(xiàn)狀。數(shù)量龐大的執(zhí)法主體對(duì)職權(quán)的科學(xué)分配設(shè)置帶來(lái)立法技術(shù)障礙，造成了職權(quán)難明、職責(zé)難清的后續(xù)問(wèn)題。雖然，近年政府機(jī)構(gòu)改革和綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)在一定程度上解決了行政執(zhí)法主體過(guò)多的問(wèn)題，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)龐雜，職權(quán)不清，職權(quán)交叉的現(xiàn)狀仍未得到根本改善。如在城市建設(shè)管理、文化市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、食品衛(wèi)生等管理領(lǐng)域中常常發(fā)生執(zhí)法打架現(xiàn)象。城市管理開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，部門之間的責(zé)、權(quán)界定和管理監(jiān)督與違法行為的處罰又存在脫節(jié)和厘不清的問(wèn)題。

（二）行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制不健全

1、行政執(zhí)法評(píng)議主體單一。多數(shù)地方政府現(xiàn)行的行政執(zhí)法評(píng)議考核制度過(guò)多的強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部（包括自身評(píng)議和上級(jí)部門評(píng)議）的監(jiān)督考評(píng)，而有意無(wú)意的淡化外部評(píng)議以致公眾對(duì)行政執(zhí)法評(píng)議參與度不夠。這種評(píng)議機(jī)制在實(shí)踐過(guò)程中導(dǎo)致了一些執(zhí)法部門和執(zhí)法人員只唯上不唯實(shí)，工作只做給上級(jí)看，做給領(lǐng)導(dǎo)看，忽視了行政執(zhí)法行為作用對(duì)象的需求。不僅無(wú)法保證執(zhí)法評(píng)議結(jié)果的客觀公正，而且也損害了執(zhí)法部門的自身形象。這都是因?yàn)閮?nèi)部評(píng)議存在著自我完善動(dòng)力不足和對(duì)行政執(zhí)法的實(shí)際效能考慮不周的“先天”局限。

2、行政執(zhí)法評(píng)議考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)且內(nèi)容抽象。雖然省級(jí)行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核辦法

大都明確了評(píng)議考核的內(nèi)容和要求，但因其是原則性規(guī)定，市縣政府在實(shí)施中就出現(xiàn)了五花八門的做法，造成了考核標(biāo)準(zhǔn)的不同尺度、考核分值的多少不等，考核方法落后等普遍現(xiàn)象，缺乏針對(duì)性和可操作性等問(wèn)題。

（三）行政執(zhí)法責(zé)任追究不力

行政執(zhí)法責(zé)任追究是行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。盡管近10多年來(lái)各地、各行政管理領(lǐng)域都在探索和完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制度的長(zhǎng)效機(jī)制，但從實(shí)際情況看，行政執(zhí)法責(zé)任追究難以落實(shí)的問(wèn)題遠(yuǎn)未根本解決，與建設(shè)責(zé)任政府的要求相去甚遠(yuǎn)。主要原因還是在于：行政主體責(zé)任意識(shí)淡漠、執(zhí)法責(zé)任界限不清、執(zhí)法責(zé)任難以認(rèn)定，行政執(zhí)法的考核評(píng)價(jià)與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任相脫節(jié)等。

三、進(jìn)一步完善行政執(zhí)法責(zé)任制度的對(duì)策

（一）深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制作為組織行政執(zhí)法活動(dòng)的法律制度和運(yùn)行體系，從根本上決定著行政執(zhí)法責(zé)任制推進(jìn)的方向和效用的發(fā)揮程度，所以，應(yīng)當(dāng)按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，努力建立權(quán)責(zé)明確、行政規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。

1、加強(qiáng)行政法制建設(shè)，尤其是健全行政組織法律制度。這是完善行政執(zhí)法責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)。只有在法制層面科學(xué)合理地設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確劃分行政執(zhí)法權(quán)限，解決執(zhí)法權(quán)交叉重疊的問(wèn)題，才能最大限度的避免分散執(zhí)法方式下普遍存在的政出多門、權(quán)責(zé)不明、多頭管理、責(zé)任難以界定等問(wèn)題，從而保障行政執(zhí)法責(zé)任制的真正落實(shí)。

2、深入開(kāi)展行政綜合執(zhí)法改革。行政綜合執(zhí)法改革將原來(lái)分別由各類行政機(jī)關(guān)行政的執(zhí)法權(quán)，包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)等，通過(guò)依法配置，相對(duì)集中于一個(gè)或幾個(gè)行政主體來(lái)行使，從而減少矛盾沖突，是行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要措施。當(dāng)前，全國(guó)開(kāi)展相對(duì)集中處罰權(quán)工作領(lǐng)域已經(jīng)由城市管理擴(kuò)展到文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)

域；相對(duì)集中行政許可權(quán)工作也正在積極探索過(guò)程中。今后，要在更大范圍繼續(xù)深入開(kāi)展行政綜合執(zhí)法改革，堅(jiān)決克服執(zhí)法權(quán)力部門化現(xiàn)象，減少權(quán)力交叉重疊的體制矛盾，從而提高行政執(zhí)法效率，也便于行政執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)和對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督。

（二）健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制

行政執(zhí)法評(píng)議考核是關(guān)于行政執(zhí)法工作狀況、水平和績(jī)效的重要評(píng)價(jià)機(jī)制，是推行行政執(zhí)法責(zé)任制承上啟下的重要環(huán)節(jié)，所以，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制有效開(kāi)展有著至關(guān)重要的作用。

1、評(píng)議考核主體多元化。鑒于公眾是行政執(zhí)法工作的直接作用對(duì)象，他們對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量有著切身體會(huì)，對(duì)行政執(zhí)法評(píng)議最有發(fā)言權(quán)。所以，行政執(zhí)法評(píng)議考核主體應(yīng)當(dāng)多元組合，除了行政機(jī)關(guān)自我評(píng)價(jià)外，還需要社會(huì)各方面的廣泛參與。首先要保證行政執(zhí)法信息的及時(shí)全面公開(kāi)，在增加行政執(zhí)法透明度的基礎(chǔ)上建立專家評(píng)議、社會(huì)公眾評(píng)議、新聞媒體公眾組織評(píng)議等外部評(píng)議方式，從而真正提高行政執(zhí)法評(píng)價(jià)質(zhì)量，增強(qiáng)評(píng)價(jià)權(quán)威性保障。

2、考核指標(biāo)科學(xué)化。一要嚴(yán)格按照建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)和要求來(lái)設(shè)定?？己说闹匾獦?biāo)準(zhǔn)在于能否按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。在具體考核指標(biāo)內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)包括是否依法科學(xué)、民主決策，是否依法立法和制定發(fā)布規(guī)范性文件，是否依法實(shí)施行政管理（包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政服務(wù)、行政指導(dǎo)等行政依法作為和依法不作為的各個(gè)方面），是否依法作為監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督和作為監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)，包括規(guī)范性文件備案審查、辦理行政復(fù)議案件、履行行政應(yīng)訴義務(wù)等各個(gè)方面。二要緊密圍繞考評(píng)對(duì)象的法定職權(quán)和執(zhí)法任務(wù)來(lái)設(shè)定，充分體現(xiàn)考評(píng)對(duì)象不同的法定職責(zé)和執(zhí)法特點(diǎn)。

3、考評(píng)方法信息化。隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及電子政務(wù)的飛速發(fā)展，數(shù)字化的評(píng)價(jià)體系已經(jīng)出現(xiàn)，因其摒棄了傳統(tǒng)評(píng)價(jià)體系逐個(gè)進(jìn)行與手工操作的不足，為優(yōu)化行政執(zhí)法評(píng)議體系提供了契機(jī)。建立數(shù)字化的行政執(zhí)法評(píng)議體系不僅會(huì)提高執(zhí)法評(píng)議的工作效率，而且為公眾參與執(zhí)法評(píng)議工作搭建了技術(shù)平臺(tái)，公眾可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的在線投票、民意調(diào)查、執(zhí)法投訴等參與執(zhí)法評(píng)議過(guò)程，并影響評(píng)議結(jié)果，從而保證評(píng)價(jià)信息的全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。

（三）加大行政執(zhí)法責(zé)任追究力度

“沒(méi)有懲罰的制度是無(wú)用的。只有運(yùn)用懲罰,才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見(jiàn)。”要實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法責(zé)任制的制度效用，就必須改變行政執(zhí)法責(zé)任追究力度疲軟現(xiàn)狀，必須動(dòng)真格。一是整合責(zé)任追究主體力量，將政府法制部門、審計(jì)、監(jiān)察、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段和監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃整合、增加責(zé)任追究的合力和效能；二是將執(zhí)法責(zé)任制由傳統(tǒng)的單純事后監(jiān)督并追究責(zé)任，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督并追究責(zé)任；三是切實(shí)將行政執(zhí)法評(píng)議考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處、干部任免緊密掛鉤，與各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和獎(jiǎng)懲掛鉤。將依法行政考核納入政府工作目標(biāo)管理體系，占有相當(dāng)分值，作為年終績(jī)效考評(píng)的重要組成部分。依據(jù)考評(píng)結(jié)果，嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究制度。

第四篇：關(guān)于完善行政執(zhí)法責(zé)任制的思考

關(guān)于完善行政執(zhí)法責(zé)任制的思考

【摘要】行政執(zhí)法責(zé)任制是推進(jìn)政府依法行政的重要措施。行政執(zhí)法責(zé)任制推行十多年來(lái)，取得顯著成效，但行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施過(guò)程中理論研究相對(duì)匱乏的問(wèn)題日益凸顯出來(lái)。本文主要從行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題、完善對(duì)策三個(gè)主要方面來(lái)討論行政執(zhí)法責(zé)任制的完善，從而對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)依法行政起到積極作用。

【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法責(zé)任；實(shí)施現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策 前 言

行政執(zhí)法責(zé)任制作為規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度，在促進(jìn)行政執(zhí)法行為規(guī)范行使、保障行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，助推了市縣人民政府依法行政工作的深入開(kāi)展，但在實(shí)施運(yùn)行中也產(chǎn)生了一系列亟待解決的問(wèn)題，如何理性認(rèn)識(shí)和把握這些矛盾問(wèn)題，并健全完善行政執(zhí)法責(zé)任制度，是進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，深化法治實(shí)踐的重要課題。

一、行政執(zhí)法責(zé)任制的三個(gè)環(huán)節(jié)

行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是“責(zé)任”。“責(zé)任”一詞在現(xiàn)代漢語(yǔ)中的解釋是：做好份內(nèi)的事，對(duì)沒(méi)有做好份內(nèi)的事承擔(dān)相關(guān)損失。從行政執(zhí)法責(zé)任制創(chuàng)建本質(zhì)分析，行政執(zhí)法責(zé)任制中的“責(zé)任”應(yīng)當(dāng)是：沒(méi)有做好應(yīng)做的事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性后果。行政執(zhí)法責(zé)任把國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，統(tǒng)一對(duì)應(yīng)設(shè)置責(zé)任，嚴(yán)格遵循“無(wú)責(zé)任無(wú)行政”的現(xiàn)代行政法治原則，以責(zé)任制約權(quán)力。行政執(zhí)法責(zé)任制就是“行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”的統(tǒng)稱，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以監(jiān)督行政執(zhí)法行為為主要內(nèi)容的層級(jí)監(jiān)督制度。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過(guò)明確政府機(jī)關(guān)法定的 行政執(zhí)法職責(zé)、分解執(zhí)法崗位責(zé)任，健全行政執(zhí)法評(píng)議考核體系，落實(shí)行政責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為為目的的工作監(jiān)督機(jī)制。

圍繞行政執(zhí)法責(zé)任制的中心“責(zé)任”，可以把行政執(zhí)法責(zé)任制分為三個(gè)環(huán)節(jié)，也可以稱之為行政執(zhí)法責(zé)任制“責(zé)任”流向的三步曲。這三個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)筑了行政執(zhí)法責(zé)任制的結(jié)構(gòu)體系。

（一）責(zé)任分解——行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié) 這一環(huán)節(jié)就是依法確定各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的總的職責(zé)權(quán)限，并將職責(zé)權(quán)限分解到本行政機(jī)關(guān)的有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，在此基礎(chǔ)上層層建立各行政區(qū)域和各系統(tǒng)的行政執(zhí)法責(zé)任體系。具體的說(shuō)，包括依法確定行政機(jī)關(guān)外部執(zhí)法責(zé)任和依法確定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部崗位責(zé)任兩個(gè)方面。

1、確定行政機(jī)關(guān)外部執(zhí)法責(zé)任。建立行政執(zhí)法責(zé)任制的第一步，是依法確定各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限和行為規(guī)范，并將其統(tǒng)一視為行政機(jī)關(guān)必須履行的責(zé)任。隨著我國(guó)立法工作的長(zhǎng)足進(jìn)步，各級(jí)政府及其所屬部門的職責(zé)權(quán)限已經(jīng)基本納入了法制軌道。同時(shí)，隨著依法行政工作的推進(jìn)，綜合規(guī)范行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章也相繼出臺(tái)，使行政機(jī)關(guān)自身的行為規(guī)范日益明確并越來(lái)越多地納入法制軌道。按照行使職權(quán)即相當(dāng)于履行職責(zé)和政府必須規(guī)范自身行為的法治原則，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)權(quán)限和行為規(guī)范應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一視為必須履行的責(zé)任。這便是確定行政機(jī)關(guān)執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)，也是法治政府和責(zé)任政府的基本要求。

2、確定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部崗位責(zé)任。按照我國(guó)行政機(jī)關(guān)層級(jí)制的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)之間和各崗位職能之間具有制定業(yè)務(wù)流程以及工作順序的程序與機(jī)制，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各管理體系之間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，這就決定了一個(gè)對(duì)外的行政行為，一般要由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部多個(gè)行政崗位職能運(yùn)做才能完成。行政機(jī)關(guān)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，都可能導(dǎo)致以整個(gè)行政機(jī)關(guān)的名義承擔(dān)這一行為的法律后果。因此，為確保行政機(jī)關(guān)的外部執(zhí)法責(zé)任得以正確履行并防止其落空，行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法責(zé)任必須進(jìn)行分解，并就每項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的完成進(jìn)一步提出工作標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，使之逐項(xiàng)落實(shí)到具有相應(yīng)執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)和和人員，明晰崗位責(zé)任。

（二）責(zé)任評(píng)估——行政執(zhí)法責(zé)任制的核心環(huán)節(jié)

這一環(huán)節(jié)就是對(duì)行政機(jī)關(guān)落實(shí)制度和履行法定職責(zé)的情況進(jìn)行跟蹤檢查考核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改，同時(shí)引入社會(huì)評(píng)議等外部監(jiān)督機(jī)制，真實(shí)、全面、客觀、公正地反映每一個(gè)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況。這一環(huán)節(jié)需要把握好兩個(gè)方面：

1、完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的考核制度。首先，明確全面的考核內(nèi)容?？己说膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)情況的所有內(nèi)容。其次，制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，考核標(biāo)準(zhǔn)能夠準(zhǔn)確、全面的反映考核內(nèi)容，做到公開(kāi)、公平、公正。再次，采取有效的考核方法。行政執(zhí)法責(zé)任制既要對(duì)行政機(jī)關(guān)總的責(zé)任履行情況進(jìn)行考核，也要對(duì)每個(gè)執(zhí)法崗位每位行政執(zhí)法人員履行 責(zé)任情況進(jìn)行考核，因此要做到定性考核與定量考核相結(jié)合、專項(xiàng)考核與綜合考核相結(jié)合、靜態(tài)考核與動(dòng)態(tài)考核相結(jié)合、自我考核與集體考核相結(jié)合。

2、建立行政機(jī)關(guān)外部評(píng)議制度。行政執(zhí)法責(zé)任制作為行政系統(tǒng)內(nèi)部建立的層級(jí)監(jiān)督制度，其動(dòng)力機(jī)制主要依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部較高層級(jí)的行政權(quán)來(lái)監(jiān)督和制約較低層級(jí)的行政權(quán)，但這并不意味著對(duì)行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)結(jié)果完全取決于上級(jí)行政機(jī)關(guān)，社會(huì)評(píng)議的作用也不可忽視。只有外部評(píng)議產(chǎn)生的壓力才能促使行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生嚴(yán)格考核和認(rèn)真整改的動(dòng)力。內(nèi)部考核與外部評(píng)議的有機(jī)結(jié)合，才是公正評(píng)價(jià)行政執(zhí)法狀況的客觀基礎(chǔ)。

（三）責(zé)任追究——行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

這一環(huán)節(jié)是采取有效措施，將行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況同其榮辱掛鉤，同有關(guān)單位和人員的獎(jiǎng)懲掛鉤，尤其是同行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的政績(jī)掛鉤，這是行政執(zhí)法責(zé)任制具有持久生命力的保障。

1、責(zé)任追究是強(qiáng)化政府責(zé)任的重要體現(xiàn)。隨著我國(guó)提出依法治國(guó)方略，建設(shè)法治政府，各級(jí)政府及其所屬行政執(zhí)法部門依法行政的責(zé)任越來(lái)越重，依法行使職權(quán)、強(qiáng)化政府責(zé)任已成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)落實(shí)政府宗旨，應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn)的唯一選擇。行政執(zhí)法責(zé)任制作為促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要載體，落實(shí)得好壞，直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。行政執(zhí)法責(zé)任制的后果必然體現(xiàn)在對(duì)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人及其他工作人員兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲上，好的給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，差的給予批評(píng)懲處，直至依法追究其過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

2、責(zé)任追究是評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作已經(jīng)基本納入法制軌道，轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法的情況下，各級(jí)政府及其所屬部門的全部或者大部份業(yè)務(wù)工作都可以通過(guò)行政執(zhí)法責(zé)任制來(lái)調(diào)整和帶動(dòng)，而行政執(zhí)法工作本身如果脫離政府的中心工作也將一事無(wú)成。因此，行政執(zhí)法同政府的全面工作必須融為一體，體現(xiàn)在目標(biāo)上就是要把行政執(zhí)法責(zé)任制的考核目標(biāo)與政府目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，使行政執(zhí)法責(zé)任制成為評(píng)價(jià)一個(gè)行政機(jī)關(guān)全面工作及行政首長(zhǎng)政績(jī)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著依法行政工作和行政執(zhí)法體制改革的逐步深入，行政執(zhí)法責(zé)任制度在各地各部門的探索實(shí)踐中，獲得很大發(fā)展和進(jìn)步。

（一）行政執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單基本建立

2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》后，各地各級(jí)行政執(zhí)法單位相繼在本級(jí)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組組織下，對(duì)照法律、法規(guī)、規(guī)章，經(jīng)過(guò)部門清理、集中初審、反饋意見(jiàn)和審核確認(rèn)四個(gè)步驟，完成了對(duì)執(zhí)法主體清理、執(zhí)法依據(jù)梳理和執(zhí)法職權(quán)界定工作，并通過(guò)新聞媒體以及政府和部門門戶網(wǎng)站統(tǒng)一向社會(huì)公布梳理結(jié)果。同時(shí)，各地根據(jù)新頒布和修訂的法律法規(guī)以及政府機(jī)構(gòu)改革情況，建立了執(zhí)法依據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)變更后的行政主體及其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限，及時(shí)予以公布實(shí)施和報(bào)送備案。

（二）分解和公布行政執(zhí)法職權(quán)基本實(shí)現(xiàn)

各地各級(jí)行政執(zhí)法部門在梳理執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)上，兼顧執(zhí)法質(zhì)量和效率，按照不同的執(zhí)法職權(quán)類別，根據(jù)職位分類要求，合理分解執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限和責(zé)任，落實(shí)具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，層層簽訂執(zhí)法責(zé)任書(shū)，并建立執(zhí)法流程圖表，通過(guò)門戶網(wǎng)站和辦公場(chǎng)所設(shè)置的公告欄或電子顯示屏向社會(huì)公示，方便群眾監(jiān)督和投訴。

（三）行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制基本確立

為推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任工作落實(shí)，全國(guó)有30個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)了行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法，為被考核的行政執(zhí)法單位設(shè)立考核檔案，量化考核內(nèi)容，建立起日常考核與集中考核相結(jié)合、以日?？己藶橹鞯膭?dòng)態(tài)考核機(jī)制，并將評(píng)議考核或者評(píng)議考核結(jié)果納入對(duì)行政機(jī)關(guān)綜合目標(biāo)績(jī)效考核體系，或者依法行政評(píng)議考核之中，實(shí)現(xiàn)了評(píng)議考核對(duì)行政執(zhí)法指導(dǎo)和促進(jìn)的功效。

三、行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

（一）行政執(zhí)法主體和執(zhí)法職權(quán)設(shè)置不科學(xué)

行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施的邏輯前提是明確的行政執(zhí)法主體和清晰的執(zhí)法權(quán)限，這就要求國(guó)家行政法制層面必須對(duì)行政主體及其執(zhí)法依據(jù)有準(zhǔn)確和清楚的設(shè)定，但由于我國(guó)在行政法制建設(shè)領(lǐng)域“長(zhǎng)期欠賬”，加之高度集中又高度分散的部門行政管理傳統(tǒng)由來(lái)以久，導(dǎo)致了我國(guó)行政執(zhí)法主體繁多，機(jī)構(gòu)林立的現(xiàn)狀。數(shù)量龐大的執(zhí)法主體對(duì)職權(quán)的科學(xué)分配設(shè)置帶來(lái)立法技術(shù)障礙，造成了職權(quán)難明、職責(zé)難清的后續(xù)問(wèn)題。雖然，近年政府機(jī)構(gòu)改革和綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)在一定 程度上解決了行政執(zhí)法主體過(guò)多的問(wèn)題，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)龐雜，職權(quán)不清，職權(quán)交叉的現(xiàn)狀仍未得到根本改善。如在城市建設(shè)管理、文化市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、食品衛(wèi)生等管理領(lǐng)域中常常發(fā)生執(zhí)法打架現(xiàn)象。城市管理開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，部門之間的責(zé)、權(quán)界定和管理監(jiān)督與違法行為的處罰又存在脫節(jié)和厘不清的問(wèn)題。

（二）行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制不健全

1、行政執(zhí)法評(píng)議主體單一。多數(shù)地方政府現(xiàn)行的行政執(zhí)法評(píng)議考核制度過(guò)多的強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部（包括自身評(píng)議和上級(jí)部門評(píng)議）的監(jiān)督考評(píng)，而有意無(wú)意的淡化外部評(píng)議以致公眾對(duì)行政執(zhí)法評(píng)議參與度不夠。這種評(píng)議機(jī)制在實(shí)踐過(guò)程中導(dǎo)致了一些執(zhí)法部門和執(zhí)法人員只唯上不唯實(shí)，工作只做給上級(jí)看，做給領(lǐng)導(dǎo)看，忽視了行政執(zhí)法行為作用對(duì)象的需求。不僅無(wú)法保證執(zhí)法評(píng)議結(jié)果的客觀公正，而且也損害了執(zhí)法部門的自身形象。這都是因?yàn)閮?nèi)部評(píng)議存在著自我完善動(dòng)力不足和對(duì)行政執(zhí)法的實(shí)際效能考慮不周的“先天”局限。

2、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)一刀切。考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置直接關(guān)系到行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)的實(shí)際效果，考評(píng)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為衡量每一個(gè)行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員履行執(zhí)法責(zé)任狀況的尺度。這一尺度既要體現(xiàn)宏觀上的總的社會(huì)評(píng)價(jià)，又要體現(xiàn)為微觀上每一項(xiàng)具體任務(wù)的完成和每一個(gè)行政行為的作出，既要體現(xiàn)工作項(xiàng)目和指標(biāo)，又要體現(xiàn)工作質(zhì)量和效率。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職能不同，執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任的大小也不同，因此其考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。而目前的行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)基本上還采取的是“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，從而在實(shí)際當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法任務(wù)越重，工作越多的行政機(jī)關(guān)，問(wèn)題越多，得分越少，而執(zhí)法任務(wù)越輕，工作越少的行政機(jī)關(guān)，問(wèn)題越少，得分越高的不公平現(xiàn)象。

3、考核內(nèi)容兩張皮。首先，行政執(zhí)法責(zé)任制考核內(nèi)容與日常執(zhí)法實(shí)際脫節(jié)?，F(xiàn)有的行政執(zhí)法責(zé)任制考核內(nèi)容不能全面包含行政執(zhí)法內(nèi)容，容易使行政執(zhí)法責(zé)任制在落實(shí)過(guò)程中滿足于造聲勢(shì)而不是抓落實(shí)，滿足于搞形式而不是促工作。有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法責(zé)任制就是法制機(jī)構(gòu)的事，行政執(zhí)法責(zé)任制就是簽責(zé)任書(shū)、發(fā)文件、報(bào)報(bào)表、迎對(duì)檢查，沒(méi)有自覺(jué)地把執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到日常執(zhí)法工作中。其次，行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)與政府目標(biāo)考評(píng)脫節(jié)。行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)在政府目標(biāo)考評(píng)體系中所占份額過(guò)少，行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的手段的重要作用沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

4、考核方法兩次會(huì)。行政執(zhí)法責(zé)任制考核缺乏經(jīng)常性，一般都采用半年、年終兩次集中檢查的方式。這種方式一方面造成一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不注重行政執(zhí)法責(zé)任制平時(shí)的落實(shí)，只注重應(yīng)付行政執(zhí)法責(zé)任制檢查，從而使行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)范行政執(zhí)法行為的作用得不到發(fā)揮；另一方面，行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)單位并不能全面掌握行政執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行情況，缺少人大、政協(xié)、行政相對(duì)人的監(jiān)督評(píng)議，往往容易走過(guò)場(chǎng)，不能準(zhǔn)確反映執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。

（三）行政執(zhí)法責(zé)任追究不力

行政執(zhí)法責(zé)任追究是行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。盡管近10多年來(lái)各地、各行政管理領(lǐng)域都在探索和完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制度的長(zhǎng)效機(jī)制，但從實(shí)際情況看，行政執(zhí)法責(zé)任追究難以落實(shí)的問(wèn)題遠(yuǎn)未根本解決，與建設(shè)責(zé)任政府的要求相去甚遠(yuǎn)。主要原因還是在于：行政主體責(zé)任意識(shí)淡漠、執(zhí)法責(zé)任界限不清、執(zhí)法責(zé)任難以認(rèn)定，行政執(zhí)法的考核評(píng)價(jià)與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任相脫節(jié)等。

1、追究主體不明確。從目前實(shí)踐來(lái)看，行政執(zhí)法責(zé)任制是由法制機(jī)構(gòu)來(lái)落實(shí)，行政執(zhí)法責(zé)任追究作為行政執(zhí)法責(zé)任制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，也應(yīng)由法制機(jī)構(gòu)落實(shí)，但是責(zé)任追究主要涉及到對(duì)人的處理，而處理人的權(quán)利一般集中在人事、監(jiān)察部門。這就形成了一中工作關(guān)系上的矛盾：負(fù)責(zé)追究責(zé)任的部門沒(méi)有相應(yīng)處理權(quán)，而擁有處理權(quán)的人事、監(jiān)督部門又不是負(fù)責(zé)責(zé)任追究的部門。為解決這一矛盾，目前的通用模式是依照人事管理權(quán)限和行政處分審批權(quán)限的有關(guān)規(guī)定辦理，在行政機(jī)關(guān)設(shè)立行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、監(jiān)察、法制、人事、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人共同組成。但是追究機(jī)構(gòu)各成員單位的職責(zé)劃分一般比較模糊，因而使得責(zé)任追究主體上的矛盾不能得到有效解決。

2、追究程序不具體。由于各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法內(nèi)容各不相同，而目前各地的責(zé)任追究制度相對(duì)比較原則，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同適用的對(duì)責(zé)任追究的總規(guī)定，因此在有些方面的規(guī)定不夠具體詳細(xì)，特別是在程序規(guī)定上。一是啟動(dòng)追究程序方面，什么情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查？由誰(shuí)來(lái)提出調(diào)查要求？向誰(shuí)提出調(diào)查要求？由誰(shuí)來(lái)批準(zhǔn)調(diào)查要求？這些問(wèn)題都需要作出規(guī)定。特別需要提出的是，責(zé)任追究程序的啟動(dòng)是否需要經(jīng)過(guò)行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。從實(shí)際情況看，有此規(guī)定，可以加強(qiáng)對(duì)責(zé)任追究工作的領(lǐng)導(dǎo)，也可以防止追究程序啟動(dòng)的隨意性，但是一般情況下，行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé) 人，使得一些因?yàn)橹饕?fù)責(zé)人原因?qū)е碌倪^(guò)錯(cuò)得不到追究。二是在調(diào)查決定方面，調(diào)查的期限、對(duì)從立案到審查，再到作出處理決定的程序、對(duì)誰(shuí)來(lái)作出決定、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行決定、不服決定有何救濟(jì)途徑等問(wèn)題都需要未能作出明確規(guī)定。

四、進(jìn)一步完善行政執(zhí)法責(zé)任制度的對(duì)策

（一）深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制作為組織行政執(zhí)法活動(dòng)的法律制度和運(yùn)行體系，從根本上決著行政執(zhí)法責(zé)任制推進(jìn)的方向和效用的發(fā)揮程度，所以，應(yīng)當(dāng)按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，努力建立權(quán)責(zé)明確、行政規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。

1、加強(qiáng)行政法制建設(shè)，尤其是健全行政組織法律制度。

侵犯社會(huì)公正的行政違法行為之所以屢禁不止，究其主要原因是我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，行政侵權(quán)成本較低所致?，F(xiàn)行的行政法及其相關(guān)法律大多是從行政執(zhí)法者的角度出發(fā)，對(duì)于侵犯公民公正的權(quán)力沒(méi)有完整清晰的技術(shù)界定，因此導(dǎo)致行政違法行為大多有漏洞可鉆。所以在立法層面，對(duì)于要構(gòu)建以維護(hù)社會(huì)公正為核心的行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)以法律文件的形式確立相關(guān)立法，并把維護(hù)社會(huì)公正作為立法的首要價(jià)值，有效預(yù)防危害社會(huì)公正的行政違法行為。同時(shí)對(duì)于已經(jīng)過(guò)時(shí)的相關(guān)法律法規(guī)我們應(yīng)該去重新修訂，或者以政府文件的形式去重新闡述它的含義，只有這樣，我們才能真正做到在維護(hù)社會(huì)公正上無(wú)相應(yīng)的法律法規(guī)漏洞。

加強(qiáng)行政法制建設(shè)，尤其是健全行政組織法律制度。這是完善行政執(zhí)法責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)。只有在法制層面科學(xué)合理地設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確劃分行政執(zhí)法權(quán)限，解決執(zhí)法權(quán)交叉重疊的問(wèn)題，才能最大限度的避免分散執(zhí)法方式下普遍存在的政出多門、權(quán)責(zé)不明、多頭管理、責(zé)任難以界定等問(wèn)題，從而保障行政執(zhí)法責(zé)任制的真正落實(shí)。

2、深入開(kāi)展行政綜合執(zhí)法改革。行政綜合執(zhí)法改革將原來(lái)分別由各類行政機(jī)關(guān)行政的執(zhí)法權(quán)，包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)等，通過(guò)依法配置，相對(duì)集中于一個(gè)或幾個(gè)行政主體來(lái)行使，從而減少矛盾沖突，是行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要措施。當(dāng)前，全國(guó)開(kāi)展相對(duì)集中處罰權(quán)工作領(lǐng)域已經(jīng)由城市管理擴(kuò)展到文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域；相對(duì)集中行政許可權(quán)工作也正在 積極探索過(guò)程中。今后，要在更大范圍繼續(xù)深入開(kāi)展行政綜合執(zhí)法改革，堅(jiān)決克服執(zhí)法權(quán)力部門化現(xiàn)象，減少權(quán)力交叉重疊的體制矛盾，從而提高行政執(zhí)法效率，也便于行政執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)和對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督。

（二）健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制

行政執(zhí)法評(píng)議考核是關(guān)于行政執(zhí)法工作狀況、水平和績(jī)效的重要評(píng)價(jià)機(jī)制，是推行行政執(zhí)法責(zé)任制承上啟下的重要環(huán)節(jié)，所以，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制有效開(kāi)展有著至關(guān)重要的作用。

1、評(píng)議考核主體多元化。鑒于公眾是行政執(zhí)法工作的直接作用對(duì)象，他們對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量有著切身體會(huì)，對(duì)行政執(zhí)法評(píng)議最有發(fā)言權(quán)。所以，行政執(zhí)法評(píng)議考核主體應(yīng)當(dāng)多元組合，除了行政機(jī)關(guān)自我評(píng)價(jià)外，還需要社會(huì)各方面的廣泛參與。首先要保證行政執(zhí)法信息的及時(shí)全面公開(kāi)，在增加行政執(zhí)法透明度的基礎(chǔ)上建立專家評(píng)議、社會(huì)公眾評(píng)議、新聞媒體公眾組織評(píng)議等外部評(píng)議方式，從而真正提高行政執(zhí)法評(píng)價(jià)質(zhì)量，增強(qiáng)評(píng)價(jià)權(quán)威性保障。

2、考核指標(biāo)科學(xué)化。一要嚴(yán)格按照建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)和要求來(lái)設(shè)定。考核的重要標(biāo)準(zhǔn)在于能否按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。在具體考核指標(biāo)內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)包括是否依法科學(xué)、民主決策，是否依法立法和制定發(fā)布規(guī)范性文件，是否依法實(shí)施行政管理（包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政服務(wù)、行政指導(dǎo)等行政依法作為和依法不作為的各個(gè)方面），是否依法作為監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督和作為監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)，包括規(guī)范性文件備案審查、辦理行政復(fù)議案件、履行行政應(yīng)訴義務(wù)等各個(gè)方面。二要緊密圍繞考評(píng)對(duì)象的法定職權(quán)和執(zhí)法任務(wù)來(lái)設(shè)定，充分體現(xiàn)考評(píng)對(duì)象不同的法定職責(zé)和執(zhí)法特點(diǎn)。

3、考評(píng)方法信息化。隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及電子政務(wù)的飛速發(fā)展，數(shù)字化的評(píng)價(jià)體系已經(jīng)出現(xiàn)，因其摒棄了傳統(tǒng)評(píng)價(jià)體系逐個(gè)進(jìn)行與手工操作的不足，為優(yōu)化行政執(zhí)法評(píng)議體系提供了契機(jī)。建立數(shù)字化的行政執(zhí)法評(píng)議體系不僅會(huì)提高執(zhí)法評(píng)議的工作效率，而且為公眾參與執(zhí)法評(píng)議工作搭建了技術(shù)平臺(tái)，公眾可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的在線投票、民意調(diào)查、執(zhí)法投訴等參與執(zhí)法評(píng)議過(guò)程，并影響評(píng)議結(jié)果，從而保證評(píng)價(jià)信息的全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。

（三）加大行政執(zhí)法責(zé)任追究力度

“沒(méi)有懲罰的制度是無(wú)用的。只有運(yùn)用懲罰,才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見(jiàn)?！币獙?shí)現(xiàn)行政執(zhí)法責(zé)任制的制度效用，就必須改變行政執(zhí)法責(zé)任追究力度疲軟現(xiàn)狀，必須動(dòng)真格。一是整合責(zé)任追究主體力量，將政府法制部門、審計(jì)、監(jiān)察、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段和監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃整合、增加責(zé)任追究的合力和效能；二是將執(zhí)法責(zé)任制由傳統(tǒng)的單純事后監(jiān)督并追究責(zé)任，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督并追究責(zé)任；三是切實(shí)將行政執(zhí)法評(píng)議考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處、干部任免緊密掛鉤，與各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和獎(jiǎng)懲掛鉤。將依法行政考核納入政府工作目標(biāo)管理體系，占有相當(dāng)分值，作為年終績(jī)效考評(píng)的重要組成部分。依據(jù)考評(píng)結(jié)果，嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究制度。

獎(jiǎng)懲并用，不僅適用于企業(yè)同樣也適用于維護(hù)社會(huì)公正的行政執(zhí)法責(zé)任制。這是因?yàn)?，?duì)維護(hù)社會(huì)公正的行政執(zhí)法人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，不僅能夠激發(fā)行政執(zhí)法人員維護(hù)社會(huì)公正的信心，同時(shí)也能夠在行政執(zhí)法領(lǐng)域起到先鋒模范作用。雖然我國(guó)目前尚未針對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行立法，但是在日后的行政執(zhí)法當(dāng)中，凡是對(duì)維護(hù)社會(huì)公正有突出貢獻(xiàn)的執(zhí)法人員我們都應(yīng)該積極給予表彰，并大力宣傳，從而讓我們的整個(gè)行政執(zhí)法隊(duì)伍樹(shù)立一種維護(hù)社會(huì)公正的崇高信念。但是僅僅只有獎(jiǎng)勵(lì)是不行的，對(duì)于那些建危害社會(huì)公正的行政機(jī)關(guān)及其行政公務(wù)人員，我們不僅要追究行政機(jī)關(guān)的整體責(zé)任，而且還應(yīng)對(duì)違反社會(huì)公正的單個(gè)行政執(zhí)法人員實(shí)行有效懲戒。這是因?yàn)閱蝹€(gè)的行政執(zhí)法人員在執(zhí)行維護(hù)社會(huì)公正的事件當(dāng)中，他所代表的不僅僅是自己的形象，同時(shí)也是代表其所在的行政機(jī)關(guān)的形象，只有實(shí)行嚴(yán)格的處罰體制，才能讓行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政執(zhí)法人員嚴(yán)格要求。在維護(hù)社會(huì)公正為核心的行政執(zhí)法責(zé)任中，適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽土P措施交叉運(yùn)用，相輔相成，從而達(dá)到依法行政，維護(hù)社會(huì)公正的目的。

結(jié)束語(yǔ)

依法行政是依法治國(guó)基本方略在行政領(lǐng)域的具體運(yùn)用，是依法治國(guó)的關(guān)鍵所在，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要舉措，有利于增強(qiáng)政府部門及其工作人員的執(zhí)法自覺(jué)性和責(zé)任感，推動(dòng)法律正確地實(shí)施；同時(shí)有助于把政府工作全方位納入法制軌道，全面提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭傳坤,青維富.行政執(zhí)法責(zé)任制理論與實(shí)踐及對(duì)策研究[M].北京:中國(guó)法 制出版社，2004.[2]戴芳.對(duì)推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干思考.法制建設(shè).2010.11 [3]任中杰.推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作中的誤區(qū)及思考.中國(guó)工商管理研究.2009.05 [4]馬春生,尚君善.充分認(rèn)識(shí)推行行政執(zhí)法責(zé)任制的深層阻力.政府法制.半月刊.2006 [5]張永勝.關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干思考.山西省財(cái)政廳.

第五篇：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究

[摘要]強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，作為國(guó)家法律監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)，必須完善對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的檢察監(jiān)督制度。在所有行政行為中，涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施具有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的主動(dòng)性、調(diào)整范圍的廣泛性、與廣大人民群眾切身利益的密切相關(guān)性，倘若不加以有效監(jiān)督和制約，將極易被濫用去侵犯公民的合法權(quán)益造成嚴(yán)重后果，因而對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督具有重要意義。對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施有效檢察監(jiān)督，檢察識(shí)別是前提，檢察建議、支持訴訟、提出抗訴是具有操作性的監(jiān)督方式，尊重行政權(quán)的自主性、堅(jiān)持檢察權(quán)的謙抑性是檢察監(jiān)督中檢察監(jiān)督權(quán)的正確定位。

[關(guān)鍵詞]行政強(qiáng)制措施;檢察識(shí)別;監(jiān)督方式;權(quán)力定位;檢察監(jiān)督

我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這一條文明確了檢察機(jī)關(guān)國(guó)家法律監(jiān)督者的地位。法律監(jiān)督的本質(zhì)是防范、控制和矯正權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，保證國(guó)家意志的統(tǒng)一和實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的根本任務(wù)就是對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約。然而，與檢察機(jī)關(guān)積極行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進(jìn)行審判監(jiān)督相比，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督卻一直囿于行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位，沒(méi)能有效實(shí)施，所以作為制約權(quán)力的法律監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)督作用促使行政權(quán)在規(guī)范和制度中運(yùn)行。行政行為是指行政主體行使行政權(quán)，做出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為，直接體現(xiàn)行政權(quán)的主動(dòng)性、直接性和強(qiáng)制性，所以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約行政權(quán)的有效方式就是對(duì)行政行為實(shí)施檢察監(jiān)督。在所有行政行為中，行政強(qiáng)制措施調(diào)整范圍廣泛，直接針對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，具有更明顯的直接性和強(qiáng)制性，而且強(qiáng)制方式屬于物理性強(qiáng)制，更應(yīng)被有效監(jiān)督，因而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督。

十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(下稱《決定》)，對(duì)合理配置權(quán)力、推進(jìn)檢察改革做出了重要部署?！稕Q定》要求“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度?！标U明了“檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)”的一種重要形態(tài)――對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督。這將構(gòu)成“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督”的“司法監(jiān)督”的重要內(nèi)容?！稕Q定》明確提出對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督，體現(xiàn)了監(jiān)督和制約行政權(quán)的決心，也反映了目前違法濫用行政強(qiáng)制措施，嚴(yán)重侵害公民合法權(quán)益，危害國(guó)家法治建設(shè)的現(xiàn)狀。中央領(lǐng)導(dǎo)指出：“如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方政府和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問(wèn)題演變?yōu)樾淌路缸??！憋@然，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，有利于規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行，從而積極助推全面依法治國(guó)。

一、行政強(qiáng)制措施的檢察識(shí)別

行政強(qiáng)制措施的檢察識(shí)別，通俗地講，就是對(duì)被檢察監(jiān)督的行政行為是否屬于行政強(qiáng)制措施作出判定。檢察識(shí)別是檢察監(jiān)督的第一步，是正確監(jiān)督和處理案件的前提。如果識(shí)別出現(xiàn)偏差，就會(huì)影響事實(shí)的認(rèn)定和程序的適用。而且，“識(shí)別”是一項(xiàng)智識(shí)性活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)不能簡(jiǎn)單沿用行政機(jī)關(guān)的判斷，應(yīng)該作出檢察認(rèn)定。

(1)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，所謂行政強(qiáng)制措施，是指行政主體在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！缎姓?qiáng)制法》第九條規(guī)定了4種類型的行政強(qiáng)制措施：限制公民人身自由，查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，扣押財(cái)物，凍結(jié)存款、匯款，并作了“其他行政強(qiáng)制措施”的兜底規(guī)定。可見(jiàn)，行政強(qiáng)制措施可分為對(duì)公民人身自由的行政強(qiáng)制措施和對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施。

在檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督過(guò)程中，識(shí)別哪些行為屬于行政強(qiáng)制措施，需要結(jié)合行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)把握以下標(biāo)準(zhǔn)：

第一，暫時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中為維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序而采取的暫時(shí)性手段，本身不是其管理的最終目標(biāo)。如果某一行為對(duì)權(quán)益的處分具有最終性，則不屬于行政強(qiáng)制措施;

第二，控制性標(biāo)準(zhǔn)。行政強(qiáng)制措施是為了“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等”而采取的措施。如果某一行為具有制裁性、懲戒性，則不屬于行政強(qiáng)制措施;

第三，從屬性標(biāo)準(zhǔn)。行政強(qiáng)制措施是一種輔助性行政行為，它為另一種行政行為服務(wù)，具有預(yù)防和保障的作用。如對(duì)醉酒、精神病發(fā)作等狀態(tài)下的人員限制人身自由，是為了防止該人危害社會(huì);對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封是為了防止該財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，從而保障事后的行政裁判能夠得到執(zhí)行。

(2)識(shí)別范圍

《決定》立足于全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要，讓檢察機(jī)關(guān)對(duì)“行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督”，且將其對(duì)象限縮為“涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，因而檢察識(shí)別的范圍是“涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的行政強(qiáng)制措施。事實(shí)上，《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的各種行政強(qiáng)制措施，包括“其他行政強(qiáng)制措施”，都可歸入“涉及公民人身”或者“涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。也就是說(shuō)，只要確認(rèn)了其為行政強(qiáng)制措施，就可以將其歸入檢察監(jiān)督的對(duì)象之內(nèi)。將對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督的范圍界定為“涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，可以避免超出檢察機(jī)關(guān)能力范圍的全面監(jiān)督，既約束部分行政權(quán)力的行使，又最大限度地尊重行政權(quán)力的運(yùn)行的自身規(guī)律性。

二、檢察監(jiān)督的方式

檢察機(jī)關(guān)對(duì)識(shí)別出的行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)采取合理有效、具有操作性的監(jiān)督方式。構(gòu)建行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督方式體系，是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的有力武器。

(1)檢察建議

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第一條：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！币蚨瑱z察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法濫用行政強(qiáng)制措施，完全可以以檢察建議的方式督促其糾正。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合實(shí)際情況，可以向有關(guān)單位發(fā)出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯(cuò)建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。但檢察建議系柔性的法律監(jiān)督方式，它通過(guò)被建議單位的自覺(jué)接受、主動(dòng)采取行動(dòng)而發(fā)揮作用。這也是當(dāng)前學(xué)界及司法界普遍認(rèn)為檢察建議適用效果不盡如人意的根本性原因，為了更好地實(shí)施檢察監(jiān)督，必須切實(shí)提升檢察建議的法律效力和實(shí)施效果。可以從以下方面完善：

一是法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察建議接收者的義務(wù)。法律(至少在《人民檢察院組織法》中)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察建議接收者(有關(guān)單位和人員)的義務(wù)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議，接收者必須按照檢察建議書(shū)中的要求，限期審查自己的有關(guān)行為，承認(rèn)確有違法情況和漏洞的，要及時(shí)糾正或采取有效措施，并將糾正或改進(jìn)情況通報(bào)發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān);認(rèn)為沒(méi)有違法情況的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)回復(fù)察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在必要時(shí)，可以向其上級(jí)主管部門反映情況，上級(jí)主管部門接到檢察機(jī)關(guān)反映的違法情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查了解，并回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

二是賦予檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)懲戒權(quán)。對(duì)于違法實(shí)施行政強(qiáng)制措施的人員和單位，在收到檢察建議后，沒(méi)有正當(dāng)理由仍然不予糾正或者改進(jìn)的，或者發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向其所在單位、有關(guān)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大及其常委會(huì)提出對(duì)其進(jìn)行違法、違紀(jì)審查的建議，并且根據(jù)審查結(jié)果決定是否提請(qǐng)懲戒處分。

三是建立檢察建議約談制度。即指檢察機(jī)關(guān)在發(fā)送檢察建議的同時(shí)，與被建議單位相約座談，闡釋檢察建議內(nèi)容，共同研究整改措施，幫助行政機(jī)關(guān)預(yù)防和減少違法濫用行政強(qiáng)制措施，并將約談與跟蹤回訪緊密結(jié)合起來(lái)的一項(xiàng)創(chuàng)新性工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可以事先約談相關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)人，直接溝通，了解案情、釋法說(shuō)理，這樣既保證檢察建議有的放矢、言之成理又可以提高被建議單位履行檢察建議的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)與跟蹤回訪制度相結(jié)合，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督督促效應(yīng)，確保檢察建議的實(shí)效性與時(shí)效性。

(2)支持訴訟

《行政訴訟法》已經(jīng)明確將對(duì)行政強(qiáng)制措施的不服納入行政訴訟的受案范圍，檢察機(jī)關(guān)可以支持公民、組織訴訟，有效緩解弱勢(shì)群體不敢起訴、起訴難的問(wèn)題。雖然行政訴訟法沒(méi)有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以支持行政相對(duì)人訴訟，但《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴?！笨梢钥醋魇侵С制鹪V的原則性規(guī)定，而民事訴訟法作為行政訴訟法的法律淵源之一，對(duì)于行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，可以適用與行政訴訟性質(zhì)不沖突的民事訴訟規(guī)則。還有《人民檢察院組織法》第四條的規(guī)定，則可以認(rèn)為是法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的一種概括性授權(quán)。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的弱勢(shì)群體，他們?nèi)狈Ρ匾R(shí)、資源、甚至勇氣，當(dāng)面對(duì)過(guò)于強(qiáng)大的力量侵害時(shí)，不敢起訴，不知起訴或者無(wú)能力起訴。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)輔助權(quán)利人訴訟，保障當(dāng)事人平等地享有參與行政訴訟的機(jī)會(huì)，符合支持訴訟的立法精神。

相對(duì)民事起訴而言，行政相對(duì)人起訴壓力更大、起訴更難，實(shí)踐中行政訴訟高撤訴率就是實(shí)證?；跈z察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，從有效監(jiān)督行政權(quán)，解決行政相對(duì)人在受侵害后無(wú)力、不敢或不能進(jìn)行訴訟的實(shí)際情況來(lái)看，支持訴訟應(yīng)該作為一種監(jiān)督措施。特別是針對(duì)實(shí)踐中，符合起訴條件的行政相對(duì)人向法院提起訴訟，法院拒絕接收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據(jù)、不予答復(fù)的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)以支持訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督將會(huì)很有實(shí)際效果。

2D00年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中形成了不同的支持訴訟模式。其中適合支持行政相對(duì)人提起行政訴訟的模式有兩種：其一，向法院遞交《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》的事前監(jiān)督模式，支持當(dāng)事人參加訴訟，但不介入隨后的訴訟活動(dòng);其二，向法院遞交《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》并出庭支持訴訟，對(duì)庭審活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

(3)提出抗訴

《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第二條規(guī)定：“人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，通過(guò)辦理民事、行政抗訴案件，對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，保障國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施?！睓z察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)錯(cuò)誤的行政裁判結(jié)果提出抗訴，間接對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。特別是針對(duì)法院作出的涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益采取行政強(qiáng)制措施的行政裁判。行政抗訴是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的法定手段，從現(xiàn)行法律來(lái)看，將抗訴機(jī)制嚴(yán)格落實(shí)將會(huì)比各種創(chuàng)新的監(jiān)督形式更有效果。

三、檢察監(jiān)督中的權(quán)力定位

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督活動(dòng)的本質(zhì)是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，然而每種權(quán)力都有自己的特性和作用，既要讓行政權(quán)發(fā)揮作用，又要讓監(jiān)督權(quán)得以落實(shí)，就必須正確“定位”檢察監(jiān)督權(quán)的角色，積極彌補(bǔ)“缺位”，極力避免“越位”。我國(guó)行政權(quán)和檢察權(quán)分別為獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，行政權(quán)是管理的權(quán)力，提供秩序;檢察權(quán)是監(jiān)督的權(quán)力，提供保障。兩種權(quán)力在我國(guó)憲政體制內(nèi)，相互獨(dú)立而各居其位、各司其職;相互關(guān)聯(lián)而分工配合、相輔相成。就行政強(qiáng)制措施來(lái)說(shuō)，其本質(zhì)是行政權(quán)在行政管理中的具體表現(xiàn)，是治理國(guó)家的具體方式;其具有管理上的即時(shí)性、控制性和強(qiáng)制性以及違法行使損害人民切身利益的密切相關(guān)性和范圍廣泛性，這決定了在對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督時(shí)，必須同時(shí)做到既尊重了行政權(quán)的自主性，又切實(shí)履行了檢察權(quán)的監(jiān)督職能。

(1)尊重行政權(quán)的自主性

行政權(quán)是以一種主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體的方式對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行管理，而司法權(quán)則被動(dòng)地解決社會(huì)爭(zhēng)端。行政強(qiáng)制措施更是為了“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等”而采取的緊急措施。這要求檢察機(jī)關(guān)必須充分尊重行政權(quán)的自主性，尊重行政強(qiáng)制措施臨時(shí)性、緊急性的特點(diǎn)，在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)不能以監(jiān)督之名橫加干涉，否則會(huì)使得行政行為效力的公定性、確定性、執(zhí)行力喪失意義，進(jìn)而影響行政權(quán)威，影響行政治理活動(dòng)的進(jìn)行，甚至導(dǎo)致社會(huì)陷入無(wú)序狀態(tài)。

(2)堅(jiān)持檢察監(jiān)督權(quán)的謙抑性

“謙抑”本意是克制、妥協(xié)、寬容。檢察權(quán)謙抑的理論主要應(yīng)用在刑事司法過(guò)程中，也就是在刑事訴訟過(guò)程中檢察權(quán)要盡可能保持克制、妥協(xié)和寬容?？酥凭褪窃趩?dòng)階段要忍一忍、放一放，妥協(xié)就是在過(guò)程中能合議就合議，能協(xié)商就協(xié)商，寬容是在結(jié)果上能差不多就算了，放他一馬、饒他一把，就是這個(gè)意思。當(dāng)把“謙抑”運(yùn)用在行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中，就有更豐富的含義了。

克制體現(xiàn)在實(shí)施檢察監(jiān)督遵循被動(dòng)監(jiān)督原則。首先，為維護(hù)行政權(quán)運(yùn)行的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督應(yīng)該以當(dāng)事人主動(dòng)為原則，檢察院依職權(quán)為例外。其次，當(dāng)事人不服行政強(qiáng)制措施，有多種救濟(jì)方式，可復(fù)議，也可訴訟。如果當(dāng)事人選擇了這些途徑來(lái)維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)不必也不應(yīng)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督。所以，一般情況下，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)為前提。

妥協(xié)體現(xiàn)在實(shí)施檢察監(jiān)督遵循合法性監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)對(duì)行政權(quán)行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督，不包括合理性的監(jiān)督。檢察監(jiān)督為法律監(jiān)督，對(duì)行政強(qiáng)制措施的合法性進(jìn)行監(jiān)督是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義。就行政強(qiáng)制措施合理性而言，既要尊重行政機(jī)關(guān)依法享有的行政自由裁量權(quán)，又要充分考量采取行政強(qiáng)制措施的客觀情境、有關(guān)政策、行政習(xí)慣等所具有的特殊性，所以對(duì)于行政強(qiáng)制措施合理性的監(jiān)督，更適合采取上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等方式。如果對(duì)行政強(qiáng)制措施合理性采取檢察監(jiān)督的方式，既不符合法律監(jiān)督的屬性，也不利于貫徹行政權(quán)運(yùn)行兼顧效率與公平的原則。因此，不宜將行政強(qiáng)制措施的合理性納入檢察監(jiān)督的內(nèi)容。

寬容體現(xiàn)在實(shí)施檢察監(jiān)督遵循結(jié)果監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)事后結(jié)果監(jiān)督為主，事中監(jiān)督為輔。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)實(shí)施的暫時(shí)性或控制性的行為，具有預(yù)防性、及時(shí)性和時(shí)限性，如果檢察機(jī)關(guān)過(guò)早介入，有可能影響行政強(qiáng)制措施預(yù)防性和及時(shí)性功效，導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施難以發(fā)揮其運(yùn)行的目的，故而進(jìn)行事后結(jié)果監(jiān)督更為妥當(dāng)。當(dāng)然，若重大行政行為違法可能造成無(wú)法挽回的后果，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)行政主體在特定范圍內(nèi)的重大行政行為進(jìn)行事中監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力并不必然導(dǎo)致腐敗，而不受監(jiān)督的權(quán)力則必然導(dǎo)致腐敗，因此檢察機(jī)關(guān)要不斷提高監(jiān)督水平，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，對(duì)行政權(quán)實(shí)施檢察監(jiān)督，就更應(yīng)當(dāng)以法律和制度作為支撐。換言之，檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法濫用行政強(qiáng)制措施行使法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)有更加全面和堅(jiān)實(shí)的法律制度支撐;有關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督的法律依據(jù)和方式方法等，需要法律予以進(jìn)一步明確規(guī)范。

(4)嚴(yán)格、規(guī)范、充分使用技術(shù)偵查手段

新修訂的刑事訴訟法對(duì)于技術(shù)偵查有明確的規(guī)定，因此，檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件，尤其是復(fù)雜、重大、疑難案件的過(guò)程中，在審慎審批、依法使用的情況下，可以靈活運(yùn)用充分、必要的技術(shù)偵查措施。以當(dāng)前的技術(shù)水平和配備，技術(shù)偵查措施主要包括電話監(jiān)聽(tīng)，運(yùn)動(dòng)軌跡監(jiān)控，恢復(fù)、獲取手機(jī)聯(lián)系記錄、內(nèi)容以及微信、新浪微博等即時(shí)溝通工具數(shù)據(jù)。從各地實(shí)際情況和成本、效率角度的出發(fā)，地級(jí)市一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在條件允許的情況下，應(yīng)積極配備一整套的技術(shù)偵查設(shè)備，若條件確實(shí)不成熟，應(yīng)積極依托公安、國(guó)安、移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商等單位進(jìn)行偵查，以更好地利用好這把利劍。

(5)職務(wù)偵查人員的再教育

面對(duì)非法證據(jù)排除規(guī)則的新情況，對(duì)于偵查人員的各方面素質(zhì)都有更高的要求，必要的教育培訓(xùn)工作顯得刻不容緩。教育培訓(xùn)的重點(diǎn)是非法證據(jù)排除制度的學(xué)習(xí)和應(yīng)對(duì)、加強(qiáng)出庭說(shuō)明取證情況的能力。比如面對(duì)辯護(hù)律師刁鉆提問(wèn)時(shí)如何應(yīng)對(duì);偵查人員和出庭作證身份落差的心理鴻溝如何適應(yīng);面對(duì)法庭的調(diào)查，如何言簡(jiǎn)意賅，正確表達(dá)自己的所思所想。

(6)做好與律師的良性互動(dòng)

新刑訴法規(guī)定除特別重大賄賂犯罪且存在有礙偵查情形外，不得阻礙律師會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人，所有案件偵查終結(jié)前，都必須許可律師會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人。職務(wù)犯罪偵查部門應(yīng)健全與律師的溝通交流制度，重視聽(tīng)取律師的意見(jiàn)，在偵查的各個(gè)環(huán)節(jié)，都必須及時(shí)有效地聽(tīng)取律師的意見(jiàn)，并及時(shí)地給予積極、有效的反饋，從而有利于把握案件事實(shí)、定性。