第一篇：地方政府借債行為的規(guī)制辦法

論地方政府借債行為的規(guī)制

【前言】：從財(cái)政學(xué)角度來(lái)講,地方政府債務(wù)是一種特殊債務(wù),是指地方政府依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,通過(guò)簽訂債權(quán)協(xié)議的方式向非政府主體借款,并由此而產(chǎn)生的還款義務(wù)。我國(guó)《預(yù)算法》中明確規(guī)定,地方政府隨意舉債。但是,現(xiàn)實(shí)中隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題也日趨嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 首先,在我國(guó)實(shí)行分稅制改革后,中央政府與地方政府在權(quán)利的分配發(fā)生很大的變化,一方面,中央政府掌握著很多稅收征收權(quán),擁有大量的財(cái)政收入,但是中央政府的支出比例卻不多；另一方面,地方政府需要交大部分的財(cái)政收入都要上交中央國(guó)庫(kù),再根據(jù)地方政府的需要從中央向地方調(diào)撥,但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不能滿(mǎn)足地方政府財(cái)政支出的需要,因而使得地方財(cái)政資金的支出吃緊,面臨著很大的財(cái)政壓力,尤其是近年來(lái)隨著社會(huì)保障制度改革以及稅收制度的改革,使得地方政府的財(cái)政問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。由于我國(guó)《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行債券,這就阻塞了地方政府進(jìn)行融資舉債的一個(gè)重要渠道,使得現(xiàn)實(shí)中地方政府為了維持正常的工作運(yùn)轉(zhuǎn),而通過(guò)一些非正規(guī)途徑進(jìn)行舉債,由此導(dǎo)致了很多問(wèn)題的產(chǎn)生。其次,目前我國(guó)正處在一個(gè)轉(zhuǎn)型期,行政體制也面臨著改革轉(zhuǎn)型,政府職能要從全能型政府向著服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中必定會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題和面臨很多阻力,其中一個(gè)突出問(wèn)題表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員數(shù)量龐大、“三公”經(jīng)費(fèi)居高不下,導(dǎo)致政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過(guò)大,給地方政府造成了很大的財(cái)政壓力。最后,由于政府債務(wù)管理機(jī)制不完善,缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu),形成了現(xiàn)實(shí)中九龍治水似的多部門(mén)共同管理現(xiàn)狀,并且由于各部門(mén)的管理范圍和管轄權(quán)限不一致,因而達(dá)不到理想的管理效果。從上述分析可以看出,我國(guó)行政體制管理落后、監(jiān)督管理機(jī)制不健全是地方債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的最主要的原因。就政治制度來(lái)說(shuō),中央政府與地方政府權(quán)力配置不合理,政府管理職能完善。就財(cái)稅制度來(lái)說(shuō),地方政府所擁有的征稅權(quán)力范圍過(guò)窄,稅收收入比例過(guò)低、轉(zhuǎn)移支付制度不健全、預(yù)算制度不完善等問(wèn)題,無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。就我國(guó)投融資機(jī)制來(lái)說(shuō),地方政府在公共項(xiàng)目建設(shè)投資中的比例偏高,民間資本進(jìn)入公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域面臨很多問(wèn)題和障礙,缺乏行之有效的地方投融資模式等問(wèn)題。以上這些問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)地方政府的財(cái)政資金使用不足,財(cái)政壓力過(guò)大、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增多,并由此產(chǎn)生了很多地方債務(wù)問(wèn)題。本文的寫(xiě)作目的在于從制度上分析我國(guó)當(dāng)前存在的地方債務(wù)問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上提出規(guī)制地方政府債務(wù)的法律措施,從法律的角度建構(gòu)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)制的法律機(jī)制,以更好地解決我國(guó)當(dāng)前地方債務(wù)問(wèn)題?！娟P(guān)鍵詞】：地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 制度構(gòu)建 規(guī)制 國(guó)外借鑒

地方政府債務(wù)，是指地方政府為了履行職能需要，通過(guò)借款、轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金、擔(dān)保、延期支付等方式產(chǎn)生的各種債券?？陀^地說(shuō)，適度的政府債務(wù)，可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為政府提高提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力發(fā)揮積極的作用，但是，地方政府的債務(wù)一旦達(dá)到或者超過(guò)一個(gè)極限，就會(huì)給地方政府帶來(lái)巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并破壞地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。2009 年5 月份銀監(jiān)會(huì)最新數(shù)據(jù)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)為7．38 萬(wàn)億元； 據(jù)估算，2009 年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11 萬(wàn)億元，相當(dāng)于2009 年地方本級(jí)財(cái)政收入的3 倍。由于地方財(cái)政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長(zhǎng)，總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重，因此，對(duì)于地方政府性債務(wù)造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)風(fēng)險(xiǎn)仍應(yīng)保持足夠的警覺(jué)。

一、地方政府債務(wù)的特點(diǎn)

1.債務(wù)成因多樣化。地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相 當(dāng)龐大，地方政府的舉債行為又十分分散，產(chǎn)生債務(wù)的原因既有企業(yè)貸款困難由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保向銀行融資所形成的債務(wù)，也有因稅款征收不足或挪用資金等原因造成的社會(huì)保障資金存在缺口，既有糧食企業(yè)虧損掛賬，也有拖欠中小學(xué)教職工工資，還有拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款、清理合作基金會(huì)貸款和項(xiàng)目配套資金短缺等等而形成的債務(wù)。2.舉債形式多樣化。地方政府主要是以借貸、拆借、擔(dān)保、拖 欠工程款及個(gè)人款、掛賬等等形式向商業(yè)銀行、國(guó)際金融組織、外國(guó)政府、上級(jí)財(cái)政部門(mén)甚至民間個(gè)人等渠道取得借款，借款形式呈多樣化。

3.舉債方式隱蔽。地方政府舉債大都巧借名目，遮遮掩掩，地 方政府在舉債問(wèn)題上隱蔽性強(qiáng)，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，透明度更差，形成一種“暗箱操作”。

4.還債時(shí)間長(zhǎng)。地方政府負(fù)債累累，而地方財(cái)源不足無(wú)力償還，“拆東墻補(bǔ)西墻”、為還債而舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，龐大的債務(wù)一拖再拖得不到解決，而且地方政府債臺(tái)高筑致使很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的壓力和掣肘，損害了政府的形象和公信力。5.地方融資平臺(tái)項(xiàng)目多由地方

政府提供隱性擔(dān)保。這直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，從而導(dǎo)致銀行難以把握一些地方政府真實(shí)的負(fù)債及擔(dān)保狀況，使商業(yè)銀行向來(lái)一直通行的一些風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)。

二、地方政府債務(wù)形成的主要原因 1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要政府提供相應(yīng)

地方政府債務(wù)的特點(diǎn)、成因及化解的公共產(chǎn)品。近年來(lái)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，目前部分地區(qū)財(cái)力還不是很寬裕，有限的財(cái)政資金不足以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，迫使政府舉債，從而提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。2009 年，為了配合中央政府4 萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府出臺(tái)的配套投資計(jì)劃總規(guī)模已高達(dá)18 萬(wàn)億元，近乎4 倍于中國(guó)的全年財(cái)政收入。地方政府利用大規(guī)模投資保持地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而穩(wěn)定就業(yè)。

2.財(cái)政體制因素造成地方政府舉債。

按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供。但由于事權(quán)劃分不清，上級(jí)政府向上集中資金的過(guò)程中，地方政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時(shí)，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就造成地方政府舉債，以填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無(wú)償投資和一般商業(yè)金融投資之間的空白。

3.現(xiàn)行的金融市場(chǎng)環(huán)境和銀行制度為政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大創(chuàng)造條件。銀行短期信貸安全性的要求，使銀行偏好于政府項(xiàng)目或者政府擔(dān)保的項(xiàng)目貸款。不良貸款已經(jīng)成為中國(guó)銀行業(yè)（主要是中資銀行）的最大問(wèn)題。而控制銀行新增不良貸款的主要手段是控制貸款對(duì)象。根據(jù)一般的銀行貸款安全性原則，銀行向政府或由政府提供擔(dān)保項(xiàng)目（包括公司）貸款的安全性顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的企業(yè)。在政府急需發(fā)展建設(shè)資金的情況下，通過(guò)銀行信貸融資較為容易，致使政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。4.舉債不慎，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。

缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，草率舉債，是造成財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。有的地方在舉債問(wèn)題上，對(duì)債務(wù)固有的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，只要聽(tīng)到有錢(qián)可借，就積極活動(dòng)，有多少借多少，至于借來(lái)以后能不能發(fā)揮效益，能不能按時(shí)償還，卻不加考慮。政府債務(wù)多頭管理。目前，地方政府負(fù)債有的是政府直接運(yùn)作，有的是通過(guò)一些部門(mén)運(yùn)作，還有的是通過(guò)政府所屬的投融資公司運(yùn)作，存在債務(wù)多頭管理、政府調(diào)控不力、重債務(wù)收入輕債務(wù)償還等一系列問(wèn)題。一些地方政府對(duì)政府債務(wù)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、償債能力如何等不清楚，相關(guān)的一些基礎(chǔ)管理工作還相當(dāng)薄弱，財(cái)政往往只能被動(dòng)地承擔(dān)墊款責(zé)任。5.政績(jī)考核體制不完善。

由于任期有限，地方政府官員往往為了追求政績(jī)而不惜透支財(cái)力，短期行為較為嚴(yán)重，最后的結(jié)果就是把債務(wù)留給繼任者。然而，不論是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)信息一般公開(kāi)，繼任者如法炮制，債臺(tái)不斷高筑，形成惡性循環(huán)。

三、解決地方政府債務(wù)過(guò)高的對(duì)策

沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)損害政府信用的構(gòu)建，甚至導(dǎo)致政府破產(chǎn)，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。因此，我們必須積極采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)所可能造成的危害。1.理清政府債務(wù)，建立責(zé)任管理制度。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)由于債務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)投向多種多樣、負(fù)債面寬等

因素給債務(wù)管理工作帶來(lái)了很大的困難。因此，地方政府要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的清理工作，特別是要加強(qiáng)對(duì)隱性債務(wù)的清查力度。要充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)在這一過(guò)程中的作用，同時(shí)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。要建立地方政府債務(wù)的責(zé)任管理制度，做到“誰(shuí)舉債，誰(shuí)獲益，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)，積極倡導(dǎo)“減債也是政績(jī)” 的行政理念，把“任期內(nèi)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增減變化” 作為地方官員政績(jī)考核的指 標(biāo)之一。

2.建立完善的法律法規(guī)體系。

完備的法律法規(guī)對(duì)地方政府債務(wù)管理來(lái)說(shuō)是必不可少的。地方政府從融資來(lái)源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定。我國(guó)應(yīng)該制訂《公債法》或《地方公債法》，并相應(yīng)修訂現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他相關(guān)的財(cái)政法規(guī)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求，在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下，逐步建立規(guī)范的地方公債制度，允許地方財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，是規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)融資行為的必由之路。同時(shí)，為了確保債券發(fā)行及依照法定程序進(jìn)行，我們可以借鑒美國(guó)等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用市場(chǎng)約束手段對(duì)其舉債后的行為進(jìn)行監(jiān)控，依靠債券市場(chǎng)中信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及金融中介、社會(huì)結(jié)構(gòu)的力量，對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)于監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也能起到積極作用。3.改革干部任用及考核標(biāo)準(zhǔn)。

要擺脫只顧盲目上項(xiàng)目、搞面子工程的觀念束縛，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和政績(jī)考核，要定位于保證地方國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的基點(diǎn)上，一是要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀； 二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、資源分布情況及人才、物力、財(cái)力的綜合分布情況、政府債務(wù)情況，預(yù)計(jì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和地域綜合實(shí)力，全面評(píng)估地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效。以此逐步引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部走出“只做表面文章” 誤區(qū)，在考查、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，注意結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行縝密調(diào)研，包括項(xiàng)目可行性調(diào)研和必要的市場(chǎng)分析。經(jīng)評(píng)估有價(jià)值的項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)的過(guò)程中也同時(shí)要嚴(yán)格資金監(jiān)控，盤(pán)活資產(chǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，把潛在的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，在干部的管理使用方面，要把責(zé)任追究制度落到實(shí)處，以增強(qiáng)地方干部的責(zé)任心和使命感，引導(dǎo)其全心全意投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。4.鼓勵(lì)有條件的地方成立擔(dān)保公司。

地方政府負(fù)債形成的一個(gè)重要原因就是政府的對(duì)外擔(dān)保，這里的政府擔(dān)保行為完全屬于企業(yè)行為，從根源上說(shuō)也是政企不分的一個(gè)表現(xiàn)。擔(dān)保公司是專(zhuān)門(mén)從事金融中介業(yè)務(wù)的企業(yè)，對(duì)外提供擔(dān)保，擔(dān)保期內(nèi)收取保費(fèi)正是其日常業(yè)務(wù)。由于擔(dān)保公司本身是以盈利為主要目的的企業(yè)，其業(yè)務(wù)收入來(lái)源是從擔(dān)保貸款額度中提取一定比例的擔(dān)保費(fèi)。因而擔(dān)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小直接決定了其經(jīng)營(yíng)成果好壞。所以擔(dān)保公司的啟動(dòng)有效地減少了政府因主動(dòng)、被動(dòng)等不規(guī)范的對(duì)外擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)糾紛，同時(shí)也為國(guó)有企業(yè)的改革創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境，從一定程度上控制了政府隱性負(fù)債的數(shù)額。隨著試點(diǎn)城市擔(dān)保公司的運(yùn)作成功，我們也應(yīng)鼓勵(lì)在條件成熟的地方推廣開(kāi)來(lái)。5.合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。

造成地方財(cái)政困難、地方政府債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱(chēng)。要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須從財(cái)政體制方面入手。在現(xiàn)有分稅制財(cái) 政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模。

6.擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入規(guī)模。

要化解地方政府債務(wù)、解決當(dāng)前地方財(cái)政困難的問(wèn)題，根本出路是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷壯大地方財(cái)政收入規(guī)模，增加地方可用財(cái)力，這樣，才能從根本上解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，上級(jí)政府部門(mén)要制定推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，采取各種有效措施，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、地方財(cái)源單一的不合理狀況，建立多層次、多方位的財(cái)源體系，促進(jìn)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。7.加強(qiáng)監(jiān)督管理。

建立完善的政府債務(wù)管理體系，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督管理，建立完善的事中、事后監(jiān)督機(jī)制，防止資金挪用和浪費(fèi)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)重大舉債項(xiàng)目，通過(guò)采取委派財(cái)務(wù)總監(jiān)等形式，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的審計(jì)工作。對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)問(wèn)責(zé)，并加大處罰力度。同時(shí)，加強(qiáng)債務(wù)預(yù)警管理。8.建立健全地方政府債務(wù)信息

公開(kāi)披露制度。健全地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度，提高財(cái)政透明度，依靠社會(huì)公眾的力量對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督。從美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)看，如果公眾對(duì)政府的收支狀況一無(wú)所知，公眾就難以約束政府將資金投向可以使官員的家族或朋友獲利，或者承諾支持他們競(jìng)選運(yùn)動(dòng)的項(xiàng)目。建立債務(wù)信息公開(kāi)制度，將要求地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，將其負(fù)債及其償還情況向公眾公開(kāi)、透明化，通過(guò)政府會(huì)計(jì)制度改革，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行更為科學(xué)合理的確認(rèn)及計(jì)量，再配合以相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度，從而為督促其更科學(xué)、有效地運(yùn)用債務(wù)資金，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用。

9.加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管層之間的溝通協(xié)調(diào)。

鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺(tái)企業(yè)主要的融資渠道，商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)施更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，加強(qiáng)貸前審查和貸后跟蹤，密切跟蹤不同地方政府的綜合負(fù)債狀況和償債能力，以監(jiān)控信貸風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)與財(cái)政部、地方財(cái)政部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機(jī)制，提高地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作透明度。另外，考慮到未來(lái)貨幣政策趨緊及信貸規(guī)?？刂频那闆r下，地方政府融資平臺(tái)對(duì)貸款的路徑依賴(lài)將受到很大限制，無(wú)論從項(xiàng)目融資穩(wěn)定性的角度還是從防范金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度，地方政府的融資制度都亟待尋求陽(yáng) 光化、市場(chǎng)化的路徑。

四、國(guó)外地方政府債務(wù)管理模式和管理機(jī)制的分析

地方政府債務(wù)管理是一國(guó)財(cái)政分級(jí)管理的重要內(nèi)容之一。受本國(guó)政治體制、財(cái)政體制、資本市場(chǎng)與金融機(jī)構(gòu)的完善程度、社會(huì)歷史變遷等因素的影響，各國(guó)的地方政府債務(wù)管理模式千差萬(wàn)別，中央政府對(duì)地方政府舉債控制的模式也多種多樣。

1、成立專(zhuān)門(mén)債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。

世界上絕大部分國(guó)家都有較為統(tǒng)一的債務(wù)管理部門(mén),在中央政府一般設(shè)有相應(yīng)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在大多數(shù)國(guó)家,財(cái)政和預(yù)算部門(mén)是最主要的地方政府債務(wù)管理職能部門(mén),承擔(dān)管理地方政府債務(wù)的主要職責(zé)。但在某些國(guó)家,地方財(cái)政部門(mén)還需要與其他的職能部門(mén),如金融管理部門(mén)、國(guó)內(nèi)事務(wù)綜合管理部門(mén)和計(jì)劃管理部門(mén)相互協(xié)商,共同管理地方政府債務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，主要有兩種類(lèi)型:一是由財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)代管。在南非,財(cái)政部政府間財(cái)政關(guān)系司下設(shè)省級(jí)財(cái)政處和城市財(cái)政處分別承擔(dān)省級(jí)和市級(jí)債務(wù)管理職能;在加拿大,財(cái)政部金融政策管理局的金融市場(chǎng)處負(fù)責(zé)政府融資、政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制工作。二是在財(cái)政部?jī)?nèi)單獨(dú)設(shè)臵地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在法國(guó),經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部國(guó)庫(kù)司下設(shè)的“債務(wù)管理中心”, 負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理,確保各級(jí)政府債務(wù)能夠及時(shí)償還并履行對(duì)歐盟承擔(dān)的義務(wù)。在德國(guó),聯(lián)邦財(cái)政部下設(shè)的第七理事會(huì)所屬A 理事會(huì)具體負(fù)責(zé)債務(wù)管理與控制;在保加利亞，財(cái)政部成立債務(wù)司,統(tǒng)一債務(wù)管理職能。

2、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算統(tǒng)一管理。

各國(guó)普遍認(rèn)為,政府債務(wù)是政府收入的重要來(lái)源之一,應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。同時(shí),各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)大多實(shí)行硬預(yù)算約束。例如,根據(jù)《市政財(cái)務(wù)管理法案》,南非地方政府債務(wù)收入作為地方政府收入的一部分,納入市政府財(cái)政計(jì)劃和預(yù)算,并將可能存在的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行清查分類(lèi),這樣可使政府注意到以前所不知曉的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)各類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)算管理。日本對(duì)地方公債發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。日本中央政府(主要指大藏省和自治省)每年都編制地方債計(jì)劃。地方債計(jì)劃不屬于國(guó)會(huì)審議的對(duì)象,只作為參考資料提交國(guó)會(huì)。但是,由于地方債計(jì)劃是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定的,規(guī)定了中央政府提供認(rèn)購(gòu)地方債資金的規(guī)模及地方債資金的具體用途,自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí),將以該計(jì)劃為依據(jù)。巴西在2000 年頒布的《財(cái)政責(zé)任法》中明令禁止中央政府向州及市政府融資。如果州及市政府將其債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給聯(lián)邦政府,則其在完全分期償還債務(wù)前不得舉借新債。

3、堅(jiān)持債務(wù)管理高度透明。

透明度要求是指要求地方政府公開(kāi)包括債務(wù)在內(nèi)的政府財(cái)政狀況，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，才能有效的提高政府債務(wù)控制能力，防止地方政府債務(wù)惡性膨脹。在南非,市政府借款過(guò)程中牽涉到的每個(gè)人,都必須披露對(duì)潛在貸款或投資者的決定有實(shí)質(zhì)影響的信息，同時(shí)采取合理的措施以確保被披露信息內(nèi)容的準(zhǔn)確性。在瑞士,公民可以通過(guò)表決來(lái)決定貸款或項(xiàng)目撥款、預(yù)算整體估算值、單筆支付信貸或年度撥款、貸款等事項(xiàng)。在巴西,地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政賬戶(hù)收支情況,每四個(gè)月須發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告并公之于眾。這些信息的披露主要依靠與所有銀行聯(lián)網(wǎng)的國(guó)家信息系統(tǒng)完成,所有的借貸交易情況必須在信息系統(tǒng)中登記,否則將被視為非法交易。

4、健全監(jiān)控、糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)制度。

在對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制的過(guò)程中，一些國(guó)家運(yùn)用司法、審計(jì)等部門(mén)的嚴(yán)格監(jiān)督與控制，和其他監(jiān)控一起形成全方位的立體監(jiān)控體系。法國(guó)與日本對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控體系很有特色。法國(guó)中央政府依靠議會(huì)、審計(jì)法院、財(cái)政部、財(cái)政部派駐各地的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。日本則是由地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)審計(jì)地方政府的債務(wù)運(yùn)行情況。一些國(guó)家針對(duì)地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，建立了相應(yīng)地方債務(wù)糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)機(jī)制。這一機(jī)制主要用于地方債務(wù)管理的事中和事后控制。其中，事中控制可以及時(shí)糾正債務(wù)管理過(guò)程中的偏差，防止風(fēng)險(xiǎn)積聚和增大；事后控制能夠確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并盡量減少風(fēng)險(xiǎn)的再次發(fā)生和累積。此外，糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，對(duì)于抑制地方政府盲目、無(wú)序借債也起著積極的作用。如巴西《財(cái)政責(zé)任法》規(guī)定對(duì)不履行義務(wù)的地方政府責(zé)任人給予人事處罰。對(duì)于更為嚴(yán)重的失職行為，將給予革職、禁止在公共部門(mén)工作、處以罰金、甚至進(jìn)監(jiān)獄等處罰。

五、國(guó)外地方政府債務(wù)經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示

地方財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題，尤其縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，影響地方的資本運(yùn)行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過(guò)重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心。國(guó)外地方政府債務(wù)管理的一些成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)加強(qiáng)地方債務(wù)管理，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了很多有益的借鑒和啟示：

1、必須由中央政府加強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理。

我國(guó)正處于逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩者缺一不可。當(dāng)前我們還不可能完全依靠市場(chǎng)力量來(lái)約束地方政府債務(wù),中央政府必須進(jìn)行較為嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理,這是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的必要舉措。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明, 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)無(wú)不與政府間財(cái)政關(guān)系的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。凡是中央政府對(duì)地方政府債務(wù)管理有序、控制較嚴(yán)的國(guó)家,其地方財(cái)政就會(huì)健康運(yùn)行,經(jīng)濟(jì)就會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng),反之,就會(huì)導(dǎo)致債務(wù)過(guò)度膨脹、引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擾亂財(cái)經(jīng)秩序,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。無(wú)論是聯(lián)邦制還是單一制國(guó)家，為降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),各國(guó)中央政府都不同程度地承擔(dān)了監(jiān)管地方政府債務(wù)的職責(zé)。為有效監(jiān)管地方政府舉債行為，世界上絕大部分國(guó)家都在中央層次建立了地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在管理部門(mén)的確定上,除個(gè)別國(guó)家外,絕大部分國(guó)家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。目前,我國(guó)尚未建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制和制度體系。中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理體系, 規(guī)范地方政府舉債行為, 建立規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從根本上防范和化解目前我國(guó)地方政府隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、必須采取制度約束和行政控制相結(jié)合的管理模式。

采用何種管理模式是地方政府債務(wù)管理成敗的關(guān)鍵。我國(guó)債務(wù)管理模式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前實(shí)際情況確定。雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,但市場(chǎng)秩序尚不規(guī)范,采用市場(chǎng)約束模式管理地方政府債務(wù),條件尚不成熟（在這種情況下，過(guò)早、過(guò)度放權(quán)都會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，巴西、阿根廷、俄羅斯的經(jīng)歷提供了這方面的教訓(xùn)）?？紤]到我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó),政府級(jí)次較多,各地情況千差萬(wàn)別,比較適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇應(yīng)當(dāng)是制度約束和行政控制的結(jié)合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基礎(chǔ)上,將地方政府性債務(wù)管理納入行政控制范圍,以彌補(bǔ)當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理的缺位。特別需要注意的是，從各國(guó)地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定，增強(qiáng)了各級(jí)政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推諉和爭(zhēng)取資金的不正當(dāng)手段。另外從融資來(lái)源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還也都有明確的法律規(guī)定，我國(guó)必須抓緊制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，使地方政府債務(wù)管理逐步走上法制化的軌道。

3、必須科學(xué)控制和有效理順地方政府的舉債行為。

其一，加大對(duì)地方政府性融資平臺(tái)的監(jiān)管力度，規(guī)范其融資運(yùn)作。目前地方政府普遍擁有種類(lèi)繁多的融資平臺(tái)，大多數(shù)平臺(tái)依托政府信用或者公共資源（如土地、礦產(chǎn)等）作為抵押物，以企業(yè)法人的名義進(jìn)行大量融資。在確保地方政府“健康融資”的前提下，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這些平臺(tái)融資的梳理和監(jiān)督，及時(shí)掌握其融資進(jìn)度和規(guī)模，淘汰那些本不具備舉債條件的平臺(tái)，對(duì)那些有條件的融資平臺(tái)加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范管理。其二，適當(dāng)擴(kuò)大中央代替地方政府發(fā)債的力度，逐步替代地方政府非規(guī)范的平臺(tái)融資?？紤]到在積極財(cái)政政策執(zhí)行期間地方政府融資壓力大的現(xiàn)實(shí)，為規(guī)范這些融資活動(dòng)，在短期內(nèi)可以考慮適當(dāng)加大中央政府代替地方政府發(fā)債的規(guī)模，為有序控制地方政府性平臺(tái)融資創(chuàng)造替代條件。從長(zhǎng)期看，這也為逐步構(gòu)建較為規(guī)范的地方政府公債制度積累經(jīng)驗(yàn)。其三，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無(wú)論地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的融資發(fā)展行為，都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致，并嚴(yán)格管理地方政府的擔(dān)保行為。針對(duì)有些地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r，應(yīng)探索實(shí)施追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任制度。

4、必須建立適合我國(guó)國(guó)情的債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

健全各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公債管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)。從各國(guó)情況看,管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模,建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制。為使這一機(jī)制切實(shí)可行,相關(guān)指標(biāo)要量化到每一級(jí)政府,同時(shí)要進(jìn)行供給和需求雙重控制。當(dāng)前,我國(guó)雖然尚未發(fā)生地方政府性債務(wù)危機(jī),但局部地區(qū)已經(jīng)存在發(fā)生債務(wù)危機(jī)的隱患,為避免這種隱患轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)盡快采取強(qiáng)有力的控制措施,建立預(yù)警機(jī)制。要通過(guò)確定一系列預(yù)警指標(biāo)及判別標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，通過(guò)對(duì)財(cái)政債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和逾期違約展開(kāi)實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)負(fù)債的變動(dòng)趨勢(shì)做出分析評(píng)價(jià)，通過(guò)測(cè)算每一項(xiàng)負(fù)債的參數(shù)以及債務(wù)違約概率，確定未來(lái)償還債務(wù)對(duì)財(cái)政資金的支出需求，形成科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

5、必須進(jìn)一步拓寬民間資本投資領(lǐng)域和渠道。

一般來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期以擴(kuò)大政府支出為特征的積極財(cái)政政策可以快速、直接地增加需求，可以有效防止短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑過(guò)快。但經(jīng)濟(jì)的真正啟動(dòng)最終則要看以市場(chǎng)拉動(dòng)和政府投資帶動(dòng)的民間投資活躍程度。因此，逐步放開(kāi)對(duì)一些政府壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入管制，拓寬民間資本投資的領(lǐng)域和渠道是引導(dǎo)社會(huì)投資跟進(jìn)、提高社會(huì)總投資水平的重要戰(zhàn)略。我們可以通過(guò)不斷創(chuàng)新機(jī)制，降低投資準(zhǔn)入門(mén)檻，加大政府投資項(xiàng)目中的面向市場(chǎng)、面向社會(huì)的股權(quán)融資，減少地方政府公共債務(wù)的累計(jì)規(guī)模，達(dá)到“少借債、多辦事”的目的。其選擇方式，一方面可以考慮放松準(zhǔn)入條件，在一些公用事業(yè)項(xiàng)目執(zhí)行初期盡可能引入社會(huì)資本，緩解地方政府債務(wù)融資的壓力；另一方面也可以考慮將一些有獲利潛力的政府投資項(xiàng)目在竣工后適時(shí)轉(zhuǎn)讓給民間資本，臵換出部分現(xiàn)金流，減緩政府債務(wù)壓力，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二篇：地方政府違規(guī)舉債融資法律規(guī)制

地方政府違規(guī)舉債融資的法律規(guī)制

疫情影響下經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)一步加劇，地方政府基建投資隨之加碼，舉債融資方式也是“各顯神通”。同時(shí)，全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)會(huì)議明確，要始終樹(shù)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不因疫情及財(cái)政困難而放松地方政府債務(wù)管理，強(qiáng)化違法違規(guī)舉債責(zé)任追究。為此，本文從法律角度對(duì)地方政府違規(guī)舉債融資問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

01.地方政府違規(guī)舉債融資的原因分析 拋開(kāi)中央與地方在財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分等宏觀體制原因外，地方政府違規(guī)舉債融資原因大體如下：

（一）地方政府舉債融資觀念問(wèn)題

1.舉債融資方式合規(guī)性意識(shí)不足，本著法不責(zé)眾的觀念利用平臺(tái)公司或其他違規(guī)模式融資。

2.舉債融資預(yù)算約束意識(shí)不足，重項(xiàng)目舉債建設(shè)，輕債務(wù)管理償還，形成了企業(yè)借債、政府使用、償債資金無(wú)法落實(shí)的局面，債務(wù)償還主要依靠土地收入和借新還舊，或者寄希望于下屆政府或者上級(jí)政府救助，“上任點(diǎn)菜，下任買(mǎi)單”的投機(jī)觀念普遍。

（二）一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾

地方基建融資因有政府信用背書(shū)、融資風(fēng)險(xiǎn)小，融資規(guī)模大、利于業(yè)績(jī)提升等特點(diǎn)為金融機(jī)構(gòu)所青睞?；诖?，一些金融機(jī)構(gòu)綁架地方政府和地方國(guó)企，以政府信用代替商業(yè)化評(píng)估，放松合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)管控要求，幫助地方政府違規(guī)舉

債融資，以致于政府購(gòu)買(mǎi)“金融”服務(wù)、利用平臺(tái)公司作公益項(xiàng)目業(yè)主融資等違規(guī)方式泛濫不止。

（三）現(xiàn)有合規(guī)的舉債融資方式無(wú)法完全滿(mǎn)足實(shí)際需要

PPP 模式和政府債券模式是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）明確提出的舉債融資方式，也是政府舉債融資僅有的兩種合規(guī)方式，但兩種方式無(wú)法完全滿(mǎn)足地方政府基于政績(jī)沖動(dòng)的基建融資需要。

02.地方政府主要舉債融資模式簡(jiǎn)述 （一）PPP 模式

PPP 模式要求地方政府遵守程序、考慮財(cái)力上項(xiàng)目，避免違規(guī)及過(guò)度舉債。受制于財(cái)承空間、持續(xù)合規(guī)監(jiān)管等因素，對(duì)一些地方政府而言，PPP 模式制度價(jià)值僅限于合規(guī)，即使有財(cái)承空間，也不作為首選融資模式。主要原因如下：

1.項(xiàng)目落地難。項(xiàng)目落地周期長(zhǎng)，合規(guī)性要求高，政策變動(dòng)頻繁，項(xiàng)目庫(kù)管理具有一定主觀性，項(xiàng)目實(shí)施可預(yù)期性差、不可控，制度實(shí)施成本高。

2.項(xiàng)目融資難。政府方配套難，如無(wú)法解決項(xiàng)目用地、用地手續(xù)或股權(quán)出資等；投資人資本金出資難，過(guò)度依賴(lài)資金“杠桿”，股權(quán)融資受限；項(xiàng)目融資難，合規(guī)性審核嚴(yán)，融資成本高。

3.新上項(xiàng)目難。新上項(xiàng)目受財(cái)承 5%、10%的限制等，一些缺乏收益的公益性學(xué)校、市政及普通公路等項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施；一些項(xiàng)目為滿(mǎn)足使用者付費(fèi)比例不低于 10%的要求而過(guò)度“包裝”，或入庫(kù)闖關(guān)失敗，或帶病前行。

4.合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)高。在招商引資或合同談判中，強(qiáng)勢(shì)投資人要求地方政府（含出資代表、地方國(guó)企）提供擔(dān)保、兜底融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（如運(yùn)維費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)、使用者付費(fèi)差額補(bǔ)足等）等，逼迫地方政府違規(guī)作出承諾，讓政府方覺(jué)得無(wú)奈、風(fēng)險(xiǎn)大。

5.政府方對(duì)項(xiàng)目整體“駕馭感”差。PPP 項(xiàng)目的過(guò)程管理主要依賴(lài)于投資人，項(xiàng)目進(jìn)展順利與否，很大程序上取決于是不是找到了一個(gè)“靠譜”、有實(shí)力的投資人。然而，一般的市、縣一級(jí)政府很難吸引優(yōu)秀的有實(shí)力的投資人，項(xiàng)目進(jìn)展很大程度上靠運(yùn)氣，增加了地方政府選擇 PPP 模式的顧慮。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債模式

專(zhuān)項(xiàng)債模式屬新《預(yù)算法》規(guī)定的政府舉債融資方式，要求債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)，即項(xiàng)目應(yīng)具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目收益覆蓋債券本息，實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)作，該模式無(wú)法適用于缺乏收益或者經(jīng)濟(jì)效益不足的項(xiàng)目。

1.專(zhuān)項(xiàng)債模式如火如荼，其優(yōu)勢(shì)在于：

（1）受疫情影響，專(zhuān)項(xiàng)債也在加速發(fā)行使用，項(xiàng)目周期短。

（2）發(fā)行流程相對(duì)簡(jiǎn)單，銀行主導(dǎo)，中介配合，交易機(jī)制簡(jiǎn)單。

（3）資金成本低，債券期限逐步與項(xiàng)目期限相匹配，資金下達(dá)時(shí)間快，甚至提前下達(dá)。

（4）不改變?cè)械墓芾眢w制，對(duì)政府而言，更簡(jiǎn)便、更熟悉、更易控制。

2.專(zhuān)項(xiàng)債模式相當(dāng)程度上擠壓了 PPP 模式的空間，但同時(shí)也存在隱憂(yōu)：

（1）資金閑置或挪用，未能形成或及早形成實(shí)務(wù)工作量。

（2）過(guò)度包裝，虛構(gòu)或虛增項(xiàng)目預(yù)期收益。

（3）虛假配套，地方政府承諾的財(cái)政配套資金難以?xún)冬F(xiàn)。

（三）BT（建設(shè)-移交）模式

即由地方政府（含所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等）委托單位建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方政府對(duì)工程價(jià)款逐年予以支付（即“回購(gòu)”）。

除采用 PPP 模式外，按照《預(yù)算法》的要求，公共項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)“先有預(yù)算后有支出”，《政府投資條例》要求政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，且政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)，現(xiàn)行法規(guī)政策下，BT 模式已無(wú)合規(guī)空間。但不少政府投資項(xiàng)目仍穿著“EPC”的“馬甲”運(yùn)作，如：

1.借施工招標(biāo)的外衣，行墊資施工之實(shí)，在施工合同中詳細(xì)約定政府逾期付款的違約責(zé)任，以違約責(zé)任的形式解決墊資的融資成本問(wèn)題。

2.采取“F+EPC”模式，實(shí)為違規(guī)舉債、墊資建設(shè)。但“F+EPC”模式適用于PPP 模式的投資人，EPC 模式可適用于政府投資項(xiàng)目，按照法規(guī)政策要求，規(guī)范實(shí)施本身并不違規(guī)。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)“服務(wù)”

即工程建設(shè)項(xiàng)目被包裝成政府購(gòu)買(mǎi)的“服務(wù)”，由地方政府或平臺(tái)公司通過(guò)委托代建、融資租賃、信托理財(cái)?shù)确绞劫?gòu)買(mǎi)融資服務(wù)。

《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)）列明了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單，明確禁止將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)的融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍?！墩?gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第 102 號(hào)）也明確了不得將融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。

因一些金融機(jī)構(gòu)在融資業(yè)績(jī)沖動(dòng)下曲解或誤導(dǎo)，地方政府也通過(guò)制定本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的權(quán)力將工程建設(shè)或融資納入服務(wù)目錄，擴(kuò)大服務(wù)范圍、超越購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限，該模式曾一度泛濫。然而，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍受《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》“先有預(yù)算后有支出”的約束，而非先有服務(wù)再追加預(yù)算，該模式本質(zhì)是違規(guī)的，因而也被政策規(guī)制。

（五）ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）模式

即地方政府授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其提供投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，地方政府給予一定財(cái)政支持。不同于 PPP、BT 或委托代建，ABO 模式主要特點(diǎn)為：授權(quán)方式為競(jìng)爭(zhēng)授權(quán)或協(xié)議指定，授權(quán)對(duì)象為地方國(guó)企，授權(quán)項(xiàng)目多為資源整合類(lèi)、邊界條件可能不清晰，授權(quán)期限無(wú)限制等。

ABO 模式項(xiàng)目實(shí)踐始于北京，江蘇省出臺(tái)了《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇建建管〔2018〕23 號(hào)），但國(guó)家層面并無(wú)明確規(guī)定，不屬于合規(guī)的舉債融資模式。ABO 項(xiàng)目性質(zhì)為政府投資項(xiàng)目，財(cái)政資金作為項(xiàng)目重要付費(fèi)來(lái)源，實(shí)質(zhì)仍為政府采購(gòu)。但在預(yù)算安排、實(shí)施主體選擇和競(jìng)價(jià)指標(biāo)等方面，違反《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》等，因競(jìng)爭(zhēng)性程序缺失等，合同可能面臨無(wú)效。

（六）平臺(tái)公司模式

即由地方政府指定平臺(tái)公司作為公益性項(xiàng)目的業(yè)主或代建單位，代地方政府舉債融資，建設(shè)政府投資項(xiàng)目。該模式實(shí)質(zhì)為企業(yè)舉債、政府使用，政府通過(guò)企業(yè)舉債，混淆了政府與企業(yè)的職能和責(zé)任，屬違規(guī)舉債。

在舉債方式上，由于資產(chǎn)注入困難（公益性資產(chǎn)禁止注入、土地出讓實(shí)行收支兩條線(xiàn)、財(cái)政注資難等），平臺(tái)公司往往要求合作單位具有墊資能力或融資能力；在債務(wù)償還上，政府無(wú)法出具擔(dān)保函、承諾函或者將企業(yè)債務(wù)納入政府預(yù)算，主要由企業(yè)先行償還，政府通過(guò)無(wú)償注入或者低價(jià)出售資產(chǎn)予以彌補(bǔ)。

03.政府舉債融資的違規(guī)識(shí)別與法律風(fēng)險(xiǎn) （一）舉債融資方式的違規(guī)識(shí)別

1.PPP 模式和專(zhuān)項(xiàng)債模式，系國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文等相關(guān)法規(guī)政策文件明確推行的合規(guī)舉債融資模式，但項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，仍需要關(guān)注項(xiàng)目違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)。

（1）根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)）等，存在政府兜底的，將被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，項(xiàng)目直接退庫(kù)，提請(qǐng)問(wèn)責(zé)；存在其他不規(guī)范運(yùn)作問(wèn)題的，限期整改，否則，也將啟動(dòng)退庫(kù)問(wèn)責(zé)程序。

（2）根據(jù)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155 號(hào)）等，違規(guī)嚴(yán)重的，相關(guān)地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行資格將被暫停，相關(guān)人員將被依法追責(zé)。

2.其他舉債融資模式大量存在，但幾乎都是不同程度地違反了《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，可結(jié)合以下規(guī)定識(shí)別：

（1）是否違反《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》等“先有預(yù)算后有支出”及相關(guān)的招標(biāo)采購(gòu)程序的要求。

（2）是否違反《政府投資條例》“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金”以及“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”的要求。

（3）是否違反國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文“分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的要求。

（4）是否違反《財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部等關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50 號(hào)）“地方政府及其所屬部門(mén)不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”的要求等。

（二）違規(guī)舉債融資的法律風(fēng)險(xiǎn)

違規(guī)舉債融資一旦被認(rèn)定，地方政府往往會(huì)協(xié)商、協(xié)調(diào)解除相關(guān)合同、撤銷(xiāo)政府所出決議或擔(dān)保函，并通過(guò)退還、延期支付、借新還舊、債務(wù)置換等方式進(jìn)行整改。但債務(wù)整改并不會(huì)因此而淡化或規(guī)避違規(guī)舉債融資的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)管理實(shí)行嚴(yán)控增量，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任，債務(wù)管理作為硬指標(biāo)被納入政績(jī)考核。如發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：

（1）地方政府將面臨著整改、違約失信、營(yíng)商環(huán)境惡化、被列入投融資“黑名單”等風(fēng)險(xiǎn)。

（2）相關(guān)責(zé)任單位將面臨行政問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)責(zé)任人將面臨黨紀(jì)處分、行政問(wèn)責(zé)以及玩忽職守、濫用職權(quán)等刑事風(fēng)險(xiǎn)。

（3）金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員將被依法依規(guī)追責(zé)，金融機(jī)構(gòu)將自行承擔(dān)相應(yīng)損失或被下調(diào)評(píng)價(jià)等級(jí)等。

（4）中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具相關(guān)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)等的，單位及相關(guān)從業(yè)人員將被依法依規(guī)追責(zé)。

2.合同效力風(fēng)險(xiǎn)

（1）違規(guī)舉債融資所涉合同

政府違規(guī)舉債融資所涉合同的效力，需結(jié)合《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《合同法》、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號(hào)）等進(jìn)行具體判斷。

如存在應(yīng)招未招、未招先定、串標(biāo)、泄密等情形的，屬法定無(wú)效；如不屬于法定無(wú)效情形，而僅僅違反《預(yù)算法》第三十五條禁止違規(guī)舉債的規(guī)定，筆者認(rèn)為該規(guī)定系規(guī)范政府收支行為的行政管理性強(qiáng)制規(guī)定，非效力性強(qiáng)制規(guī)定，不能因此認(rèn)定合同無(wú)效。

（2）政府擔(dān)保

政府通過(guò)安慰函、承諾函或會(huì)議紀(jì)要等方式提供擔(dān)保，為法律明確禁止，擔(dān)保合同無(wú)效，但擔(dān)保人仍應(yīng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

第三篇：淺談過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制

中共遼寧省委黨校

在職研究生畢業(yè)論文

題 目： 淺談過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制

作

者： 年級(jí)、專(zhuān)業(yè)： 學(xué)

號(hào)： 班

級(jí)： 指導(dǎo)老師：

完成時(shí)間：

論文寫(xiě)作承諾書(shū)

作為中共遼寧省委黨校2012級(jí)在職研究生，本人在此鄭重承諾，嚴(yán)格按照省委黨校研究生部相關(guān)規(guī)定與要求進(jìn)行畢業(yè)論文寫(xiě)作，保證做到：

1.主動(dòng)接受指導(dǎo)教師的全過(guò)程指導(dǎo)，對(duì)畢業(yè)論文的寫(xiě)作要求、寫(xiě)作內(nèi)容、寫(xiě)作格式及印制要求等相關(guān)信息有全面、清晰的了解，嚴(yán)格按規(guī)范和程序操作。

2.寫(xiě)作過(guò)程真實(shí)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是自己的勞動(dòng)成果，不請(qǐng)人代筆。3.對(duì)前人和他人的研究成果進(jìn)行必要利用時(shí)，清楚注明出處或來(lái)歷，不抄襲或剽竊。

如未能履行自己的責(zé)任、踐行自己的承諾，我愿意承擔(dān)由此引起的一切后果。

論文作者（簽名）：

****年**月**日

前 言

過(guò)度醫(yī)療是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員違背臨床醫(yī)學(xué)規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，不能為患者真正提高診治價(jià)值，只是徒增醫(yī)療資源耗費(fèi)的診治行為。關(guān)于對(duì)過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制，我國(guó)目前尚無(wú)系統(tǒng)、完善的法律以為公民維護(hù)醫(yī)療就診時(shí)自身合法權(quán)益提供有力保障。本文旨在通過(guò)對(duì)過(guò)度醫(yī)療的一般涵義進(jìn)行基本闡述，以分析過(guò)度醫(yī)療在我國(guó)產(chǎn)生的原因及其對(duì)患者與醫(yī)生權(quán)利、衛(wèi)生資源、醫(yī)學(xué)學(xué)科發(fā)展所造成的危害為研究基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制從立法與司法規(guī)制、非訴訟規(guī)制、醫(yī)療管理體制、其它管理等四個(gè)方面的完善提出自己的建議或意見(jiàn)。

目 錄

一、過(guò)度醫(yī)療一般涵義..........................................5

（一）過(guò)度醫(yī)療的定義與分類(lèi)...................................5 1.過(guò)度醫(yī)療的定義..........................................5 2.過(guò)度醫(yī)療的分類(lèi)..........................................6

（二）過(guò)度醫(yī)療的構(gòu)成要件.....................................7 1.加害行為................................................7 2.損害事實(shí)................................................8 3.因果關(guān)系................................................8 4.過(guò)錯(cuò)....................................................9

二、過(guò)度醫(yī)療的成因及危害.......................................10

(一)過(guò)度醫(yī)療的成因..........................................10 1.立法與司法因素.........................................10 2.行政管理因素...........................................12 3.其它因素...............................................13

（二）過(guò)度醫(yī)療的危害........................................13 1.對(duì)患者權(quán)利與醫(yī)務(wù)人員權(quán)利的影響.........................13 2.醫(yī)療衛(wèi)生資源的嚴(yán)重浪費(fèi).................................14 3.不利于醫(yī)學(xué)學(xué)科的良性發(fā)展...............................15

三、過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制.....................................16

（一）過(guò)度醫(yī)療行為的立法規(guī)制與司法規(guī)制......................16

（二）過(guò)度醫(yī)療行為的非訴訟規(guī)制..............................17

（三）醫(yī)療管理體制的完善....................................18

（四）其它方面...........................................19 參考文獻(xiàn).......................................................21

淺談過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的成績(jī)是有目共睹：遍及城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系逐步建立，居民醫(yī)療保障制度不斷完善，一批危害人民健康的傳染病被控制或消滅，公共衛(wèi)生服務(wù)和保障能力得到提供。成績(jī)的取得令我們欣喜，但同時(shí)我們也要看到不足——過(guò)度醫(yī)療，近些年來(lái)它已逐漸成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，甚至是一個(gè)困擾全世界的社會(huì)問(wèn)題。

一、過(guò)度醫(yī)療一般涵義

（一）過(guò)度醫(yī)療的定義與分類(lèi) 1.過(guò)度醫(yī)療的定義

過(guò)度醫(yī)療，顧名思義應(yīng)屬于醫(yī)療的范疇，它是一種超過(guò)了一定限度、范圍的醫(yī)療，但到目前為止,過(guò)度醫(yī)療仍無(wú)一個(gè)被大眾共同認(rèn)可的定義。在這里我們引用馬亦龍教授曾在名為《綜合治理公立醫(yī)院的過(guò)度醫(yī)療》的提案中一段話(huà)詮釋過(guò)度醫(yī)療：過(guò)度醫(yī)療是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員違背臨床醫(yī)學(xué)規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，不能為患者真正提高診治價(jià)值，只是徒增醫(yī)療資源耗費(fèi)的診治行為。或者說(shuō)，在治療過(guò)程中，不恰當(dāng)、不規(guī)范甚至不道德，脫離患者病情實(shí)際而進(jìn)行的檢查、治療等醫(yī)療行為。它是與道德相違背的，是被法律以及相關(guān)制度所被禁止的。

過(guò)度醫(yī)療不僅定義不明確，在現(xiàn)實(shí)中它同保護(hù)性醫(yī)療、防御性醫(yī)療行為也是非常難以界定的。因?yàn)榕R床醫(yī)學(xué)的復(fù)雜性，每個(gè)患者的情況也不盡相同，即使是同一種疾病也會(huì)有不同臨床表現(xiàn)，同一種疾病的不同時(shí)期其治療方法也會(huì)不同。譬如說(shuō)感冒，如果做CT就是過(guò)度醫(yī)療，若做常規(guī)的血標(biāo)本檢查就不一定是。有時(shí)很多相似的臨床表現(xiàn)，醫(yī)生必需依靠檢查結(jié)果進(jìn)行鑒別診斷，需要采取全面、有效的檢查，其中哪些檢查是正確診斷所必需的、哪些是多

余的，則完全由醫(yī)生根據(jù)自己的診療水平與臨床經(jīng)驗(yàn)而定。因此，對(duì)過(guò)度醫(yī)療的判斷也就無(wú)法確定一個(gè)具體的量化指標(biāo)。此外，在不同經(jīng)濟(jì)、文化背景下，人們對(duì)過(guò)度醫(yī)療的認(rèn)識(shí)也不盡相同。

2.過(guò)度醫(yī)療的分類(lèi)

一是過(guò)度用藥。目前，過(guò)度用藥在臨床治療中是種極為普遍的現(xiàn)象，尤其是抗生素的濫用。據(jù)WHO調(diào)查暗顯示住院患者使用抗生素的比例約占30%；而我國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是近70%的住院患者使用抗生素，并且大多是二、三種抗生素聯(lián)合使用。臨床醫(yī)師通常憑治療經(jīng)驗(yàn)選擇抗生素，缺乏病原學(xué)診斷。無(wú)指征或指征不明顯、預(yù)防性、大劑量、長(zhǎng)時(shí)間使用為其特點(diǎn)，寧新勿舊、寧聯(lián)合勿單一的用藥方法已逐漸成為其用藥準(zhǔn)則。我們把這種不符合臨床用藥原則、超出患者實(shí)際病情需要的用藥方式稱(chēng)為過(guò)度用藥。

二是過(guò)度檢查。在疾病的診治中需依靠醫(yī)生的“望、聞、問(wèn)、切”進(jìn)行體格檢查，同時(shí)還要借助醫(yī)療設(shè)備輔助檢查，旨為明確患者的病因以便選擇不同的治療方案。醫(yī)學(xué)科技發(fā)展的日新月異使醫(yī)療設(shè)備得到大量更新，先進(jìn)的設(shè)備、檢查項(xiàng)目層出不窮，有效提高了醫(yī)生對(duì)疾病的診斷水平。但隨之而來(lái)的是大批高檔檢查設(shè)備的應(yīng)用，使醫(yī)務(wù)人員對(duì)醫(yī)學(xué)檢查設(shè)備的依賴(lài)性與日劇增，過(guò)度檢查的醫(yī)療行為也隨之出現(xiàn)。如臨床診療過(guò)程中，醫(yī)院硬性規(guī)定的住院全套常規(guī)檢查項(xiàng)目；對(duì)外院檢查結(jié)果的不認(rèn)同；普通設(shè)備檢查能明確診斷的卻必須再使用高檔設(shè)備進(jìn)一步佐證，以及重復(fù)檢查等等，這些行為都屬于過(guò)度檢查。

三是過(guò)度手術(shù)。隨著近代西方醫(yī)學(xué)技術(shù)知識(shí)的傳入，將先進(jìn)的醫(yī)學(xué)理論、醫(yī)學(xué)技術(shù)以及醫(yī)學(xué)教育思想和方法引入中國(guó)，許多傳統(tǒng)的中醫(yī)理念、療法都得到了不同程度的革新。手術(shù)治療作為一種新的療法，在臨床實(shí)踐中大量的

運(yùn)用后逐漸被國(guó)人所接受。無(wú)疑，手術(shù)對(duì)外傷、臟器急性炎癥、骨折、部分心腦血管等許多疾病的早期治療有其獨(dú)到療效，有效減輕了此類(lèi)疾病的致死率、致殘率。但手術(shù)只是疾病眾多治療方法中的一種，而且其治療有非常嚴(yán)格的適用范圍與禁忌。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子：產(chǎn)婦分娩是一個(gè)非常正常的生理過(guò)程。而如今，正常的分娩卻被過(guò)度醫(yī)療化，越來(lái)越多的產(chǎn)婦選擇剖宮產(chǎn)，以手術(shù)的方式結(jié)束妊娠。上世紀(jì)50～60年代各個(gè)國(guó)家的剖宮產(chǎn)率都在5%以下，自上世紀(jì)70年代以來(lái)國(guó)外剖宮產(chǎn)率迅速上升，上世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步下降，目前在美國(guó)及大多數(shù)國(guó)家的剖宮產(chǎn)率已達(dá)15%～20%。而我國(guó)的剖宮產(chǎn)率與國(guó)外相比有滯后現(xiàn)象。上世紀(jì)80年代開(kāi)始明顯上升，上世紀(jì)90年代快速上升，且已影響到農(nóng)村地區(qū)。近10年來(lái)我國(guó)的剖宮產(chǎn)率已由32.7%上升到51.3%，有些醫(yī)院的剖宮產(chǎn)率甚至高達(dá)60%至80%。像這樣，沒(méi)有嚴(yán)格按照手術(shù)適應(yīng)癥相關(guān)要求，而是出于其他目的，對(duì)某些可以采取非手術(shù)療法治療的病癥而采取手術(shù)（含微創(chuàng)、介入等）方式治療，我們稱(chēng)之為過(guò)度手術(shù)。

（二）過(guò)度醫(yī)療的構(gòu)成要件

侵權(quán)責(zé)任以侵權(quán)行為的存在為前提，同時(shí)要看行為人實(shí)施的具體侵權(quán)行為是否符合法律規(guī)定的責(zé)任條件。當(dāng)前我國(guó)的通說(shuō)認(rèn)為，侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)采取“四要件說(shuō)”，即侵權(quán)行為的構(gòu)成要包括加害行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系和過(guò)錯(cuò)。所以，過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任行為的構(gòu)成如下：

1.加害行為

加害行為即存在違法過(guò)度醫(yī)療行為。過(guò)度醫(yī)療中的加害行為是對(duì)他人合法權(quán)益的侵害，只有存在造成他人合法權(quán)益被侵害的加害行為的前提下，才可能追究加害行為人的侵權(quán)責(zé)任。這是過(guò)度醫(yī)療本質(zhì)特征，也是該侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成中的核心要件。如廣州5歲女童“誤吞彎針”事件，在醫(yī)院診治過(guò)程中，檢查項(xiàng)目多達(dá)217項(xiàng)，其中包括艾滋、梅毒、類(lèi)風(fēng)濕等。兩天后，女孩通過(guò)大便自行將彎針排出，但醫(yī)療費(fèi)卻高達(dá)3366元。在實(shí)踐中，判斷醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員是否實(shí)施了過(guò)度醫(yī)療行為，主要在于醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否提供了超出患者實(shí)際需求的醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療行為超出了治療疾病的基本需要，且對(duì)疾病的治療起不到任何的積極效果。此外，患者必須保留醫(yī)院開(kāi)具的藥價(jià)清單，查看收費(fèi)項(xiàng)目是否合理?？傊灰t(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員實(shí)施了不必要的檢查、手術(shù)等醫(yī)療診斷行為，就可以認(rèn)定其存在過(guò)度醫(yī)療。

2.損害事實(shí)

過(guò)度醫(yī)療行為造成患者明顯醫(yī)療損害，這是構(gòu)成過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任的結(jié)果要件。王利明先生給醫(yī)療損害作出了明確的定義：醫(yī)療損害指的是，醫(yī)療機(jī)構(gòu)（含醫(yī)務(wù)人員）在從事其目的的事業(yè)（診療、護(hù)理）行為時(shí)，因過(guò)錯(cuò)造成的對(duì)患者方的損害[1]。損害事實(shí)是由兩個(gè)要素構(gòu)成的，一是權(quán)利被損害，二是權(quán)利被侵害而造成的利益受到損害的客觀結(jié)果。具體而言，損害事實(shí)包括財(cái)產(chǎn)損害事實(shí)、人身?yè)p害事實(shí)和精神損害事實(shí)。過(guò)度醫(yī)療行為所造成患者的財(cái)產(chǎn)損害方法，包括過(guò)度醫(yī)療行為所造成的患者的財(cái)產(chǎn)損失，分為直接和間接：即患者為此支付的醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)其疾病治療實(shí)際所需的醫(yī)療費(fèi)用，同時(shí)也應(yīng)包括因患者由此遭受明顯人身?yè)p害所導(dǎo)致的間接經(jīng)濟(jì)損失。過(guò)度的診療措施勢(shì)必會(huì)對(duì)患者生命健康權(quán)益造成損害，即患者的人身?yè)p害。同時(shí)，患者進(jìn)行了不必要的檢查和手術(shù)，精神上也受到嚴(yán)重折磨，遭受至精神損害。因此，過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)行為造成患者醫(yī)療損害應(yīng)作廣義理解，即包括患者的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)直接、間接損害以及精神損害。

3.因果關(guān)系

臺(tái)灣王澤鑒先生認(rèn)為：所謂侵權(quán)行為法上的因果關(guān)系，是指致害行為或

物體與損害事實(shí)之間的客觀聯(lián)系，是歸責(zé)的客觀基礎(chǔ)。[2]醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成中的因果關(guān)系是指醫(yī)療行為與損害結(jié)果之間的客觀必然聯(lián)系。在過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成中則是指過(guò)度醫(yī)療行為與患者損害之間存在引起與被引起的關(guān)系，即患者所遭受的醫(yī)療損害是由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員實(shí)施過(guò)度醫(yī)療行為造成的。筆者認(rèn)為，過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成中的因果關(guān)系具有明顯的“兩因一果性”特征：即患者所遭受的醫(yī)療損害是由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員同時(shí)實(shí)施了過(guò)度醫(yī)療行為與違法履行告知義務(wù)所引起的。因此，在對(duì)過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任因果關(guān)系的認(rèn)定中，只能夠證明過(guò)度醫(yī)療行為存在或者因醫(yī)師違法履行告知義務(wù)造成了患者醫(yī)療損害，就應(yīng)認(rèn)定兩者之間存在因果關(guān)系。

4.過(guò)錯(cuò)

過(guò)錯(cuò)是侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成的要件之一，表現(xiàn)為故意和過(guò)失兩種形勢(shì)，對(duì)過(guò)錯(cuò)的理解應(yīng)從主、客觀兩方面考慮。過(guò)錯(cuò)不僅僅是一種主觀的心理狀態(tài)，也是一種客觀的行為活動(dòng)。過(guò)錯(cuò)是行為人進(jìn)行某種活動(dòng)時(shí)自身的心理狀態(tài)通過(guò)其具體的行為表現(xiàn)出來(lái)，不是只要具有某種心理狀態(tài)就可以判定該行為人具有過(guò)錯(cuò)。醫(yī)療侵權(quán)行為中的過(guò)錯(cuò)屬于過(guò)錯(cuò)的一種，它是指醫(yī)方在為患者提供醫(yī)療服務(wù)過(guò)程中，由于故意或者過(guò)失，違反診療規(guī)范或醫(yī)學(xué)倫理準(zhǔn)則，實(shí)施了造成患者人身、健康、財(cái)產(chǎn)或者精神損害的行為。醫(yī)療過(guò)錯(cuò)行為人的主觀心態(tài)為故意或過(guò)失，客觀上由于醫(yī)方的行為造成了患方人身、健康、財(cái)產(chǎn)或精神上的實(shí)際損害。滿(mǎn)足主、客觀兩方面的條件才可認(rèn)定醫(yī)方的行為屬醫(yī)療過(guò)錯(cuò)。判定是否屬于醫(yī)療過(guò)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)是“醫(yī)療水準(zhǔn)”來(lái)衡量醫(yī)方有無(wú)。醫(yī)療水準(zhǔn)即，醫(yī)師在進(jìn)行醫(yī)療行為時(shí)，其學(xué)識(shí)、注意程度，技術(shù)以及態(tài)度均應(yīng)符合具有一般醫(yī)療專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的醫(yī)師于同一情況下所應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)方擁有選擇診療方法的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)肩負(fù)避免不利于患者之結(jié)果發(fā)生的義務(wù)。

二、過(guò)度醫(yī)療的成因及危害(一)過(guò)度醫(yī)療的成因

世界各國(guó)都存在不同程度的過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象，即使是醫(yī)療保險(xiǎn)體制較為發(fā)達(dá)的美國(guó)、瑞典等國(guó)家也不例外。過(guò)度醫(yī)療行為由來(lái)已久且產(chǎn)生原因盡不同，在我國(guó)的成因主要有以下幾點(diǎn)。

1.立法與司法因素

我國(guó)先后出臺(tái)、修訂了一系列法律、法規(guī)，如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》等等，通過(guò)這些法律、法規(guī)的實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范了醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有效保護(hù)了患者就醫(yī)的合法權(quán)益，改善日益緊張的醫(yī)患關(guān)系。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的這些法律與司法解釋在實(shí)際運(yùn)用中也存在一些問(wèn)題，亟待解決與完善。簡(jiǎn)單舉例說(shuō)：

首先《藥品管理法》。2001年修訂之時(shí)，恰逢藥品購(gòu)銷(xiāo)或使用過(guò)程中的 “回扣或其他利益”出現(xiàn)的比較頻繁，成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，引起立法者的注意。因此，在新修訂的《藥品管理法》第九章第九十條明確規(guī)定“藥品的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品購(gòu)銷(xiāo)中暗中給予、收受回扣或者其他利益的，藥品的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者其代理人給予使用其藥品的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、藥品采購(gòu)人員、醫(yī)師等有關(guān)人員以財(cái)物或者其他利益的，由工商行政管理部門(mén)處一萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，有違法所得的，予以沒(méi)收；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并通知藥品監(jiān)督管理部門(mén)，由藥品監(jiān)督管理部門(mén)吊銷(xiāo)其《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。按條款規(guī)定，我們可看出藥品購(gòu)銷(xiāo)或使用過(guò)程中出現(xiàn)的“回扣或其他利益”是非

法的，是為法律所否定，對(duì)此類(lèi)違法行為也必將是要追究其法律責(zé)任的。此立法原意是可靠的，然而我們也不難發(fā)現(xiàn)：工商行政管理部門(mén)對(duì)藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)有行政上的管理職能，但是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員來(lái)說(shuō)工商行政管理部門(mén)的管理職能要如何去實(shí)現(xiàn)，他的管理力度、限制權(quán)限又有多大，這就需要法律進(jìn)一步的給予完善。

其次，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，對(duì)由醫(yī)療行為引起的醫(yī)療侵權(quán)訴訟實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”，即由醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任，醫(yī)療機(jī)構(gòu)只有證明醫(yī)療行為沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，醫(yī)療行為與對(duì)患者的傷害沒(méi)有因果關(guān)系才能免責(zé)。舉證責(zé)任倒置的確有助于保護(hù)患方，患方不具備醫(yī)療專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在醫(yī)生面前對(duì)醫(yī)療爭(zhēng)議處于被動(dòng)地位，如果由患方舉證證明醫(yī)方過(guò)錯(cuò)，是十分困難的。但是，舉證責(zé)任倒置逼迫醫(yī)生在醫(yī)療行為中為了保護(hù)自己，避免在醫(yī)患糾紛中輸官司，開(kāi)大量檢查，為不輸?shù)艄偎径ば谋Ａ艉酶鞣N證據(jù)，為提高安全系數(shù)而不積極施治,把風(fēng)險(xiǎn)留給患者，帶來(lái)了諸多問(wèn)題，最明顯的就是過(guò)度檢查。為此，在2010年7月1日起施行的《侵權(quán)責(zé)任法》中，在對(duì)醫(yī)療侵權(quán)行為進(jìn)行歸責(zé)時(shí)，立法者確立了以過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為主的歸責(zé)體系，力求改變“醫(yī)療行為引起的侵權(quán)訴訟適用舉證責(zé)任倒置”的現(xiàn)狀。但事實(shí)上，仍存在著一定的問(wèn)題。從立法上說(shuō)，《侵權(quán)責(zé)任法》作為全國(guó)人大常委會(huì)制定的一部法律，其條文不能對(duì)早先出臺(tái)的司法解釋直接進(jìn)行修改或廢止，由此《侵權(quán)責(zé)任法》的頒行并不影響最高人民法院《證據(jù)規(guī)定》的施行與效力。因此，《證據(jù)規(guī)定》中第四條關(guān)于舉證倒置的規(guī)定，依然是司法審判實(shí)踐中法官分配醫(yī)患雙方雙方舉證責(zé)任時(shí)所要援引的重要法律依據(jù)。那么，患方在醫(yī)療訴訟中的舉證責(zé)任壓力未得到緩解，醫(yī)務(wù)人員在工作中為避免被患者訴諸法院勢(shì)必仍會(huì)把自己的舉證責(zé)任放在首位。

2.行政管理因素

首先，在我國(guó)醫(yī)院是非盈利性機(jī)構(gòu)，“救死扶傷、治病救人”是醫(yī)者神圣職責(zé)。但隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組使得原有的醫(yī)療衛(wèi)生體制發(fā)生了深刻的變化：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生事業(yè)的公益性和福利性，而在改革開(kāi)放后國(guó)家既強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生事業(yè)的公益性與福利性，又承認(rèn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)具有部分企業(yè)性質(zhì)，相對(duì)應(yīng)的國(guó)家財(cái)政對(duì)醫(yī)療單位實(shí)行的拔款就從全額補(bǔ)貼變成了財(cái)政差額補(bǔ)貼。國(guó)家對(duì)醫(yī)院財(cái)政補(bǔ)貼嚴(yán)重不足［3］，根本無(wú)法維持醫(yī)院的生存，更談不上支助醫(yī)院的發(fā)展。因此，衛(wèi)生部曾出臺(tái)“以藥補(bǔ)醫(yī)”的政策，允許醫(yī)院對(duì)西藥加價(jià)15%，中藥加價(jià)30%出售。這本是權(quán)宜之計(jì)。但因衛(wèi)生改革的滯后，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格卻沒(méi)有體現(xiàn)出其實(shí)際價(jià)值。“以藥補(bǔ)醫(yī)”逐漸演變成了“以藥養(yǎng)醫(yī)”。在這種政府補(bǔ)貼有限的情況下，醫(yī)生在醫(yī)療過(guò)程中，只能是從眾多診斷和治療中去選擇為提供相對(duì)復(fù)雜、利益大的治療方案，于是產(chǎn)生了過(guò)度用藥、過(guò)度治療、過(guò)度手術(shù)等一系列情況，以此來(lái)獲得額外的收入，彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足。

其次，現(xiàn)行行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定也存在一定不足。迄今為止，因醫(yī)療專(zhuān)業(yè)自身的特殊性，我國(guó)還從未建有系統(tǒng)、規(guī)范的醫(yī)院管理行政法規(guī)。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l件》是針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療工作管理的行政法規(guī)；2010年衛(wèi)生部制訂了《全國(guó)醫(yī)院工作制度與人員崗位職責(zé)》是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的日常工作、行為規(guī)范有較為詳細(xì)的規(guī)定，等等?？梢哉f(shuō)，我國(guó)當(dāng)前涉及到醫(yī)療行為的法規(guī)較多，這些行政法規(guī)的出臺(tái)對(duì)醫(yī)療行業(yè)現(xiàn)狀具有較強(qiáng)的適宜性，對(duì)過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象也有較強(qiáng)的針對(duì)性，但是不系統(tǒng)、不規(guī)范，這也使得患者、醫(yī)生及司法人員在面對(duì)醫(yī)療事件，無(wú)法清晰、明確地界定合法、非法行為以及侵權(quán)行為對(duì)應(yīng)的處罰條款。現(xiàn)實(shí)中，同樣的醫(yī)療糾紛可因

原告所應(yīng)用的法規(guī)不同產(chǎn)生不同的判決結(jié)果。這有待我們國(guó)家行政法規(guī)的逐步完善與統(tǒng)一。

3.其它因素

一是部分醫(yī)務(wù)人員職業(yè)道德缺失。不可否認(rèn)，過(guò)度醫(yī)療的出現(xiàn)有其體制層面的原因，但部分醫(yī)務(wù)人員職業(yè)道德的缺失也是過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象越演越烈的原因之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人們的世界觀呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)，新的事物誘惑了一部分醫(yī)務(wù)人員不再是以“救死扶傷、治病救人”為己任，而是以追求個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，在為患者提供的診療工作中偏離了診療規(guī)范，選擇開(kāi)具大處方、大檢查、回扣藥，乃至是實(shí)施無(wú)臨床意義的手術(shù)治療，從而加劇了過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象的蔓延。

二是患者自身的原因。首先，醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，無(wú)法避免醫(yī)療意外的發(fā)生，即使意外發(fā)生概率只為萬(wàn)分之一，但如若“中標(biāo)”對(duì)個(gè)體而言則變成100%；其次，由于醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的高、精、深，很多理論知識(shí)是普通百姓不能熟知、無(wú)法掌握，他們?nèi)狈?duì)所患疾病的正確認(rèn)識(shí)，而對(duì)治療期望又高，也樂(lè)于通過(guò)接受大量、復(fù)雜、精確的檢查、用藥乃至手術(shù)以期取得較好的治療效果；最后，由于一些虛假醫(yī)藥廣告肆虐，使不少的民眾、患者形成了這樣的一些錯(cuò)誤的醫(yī)療觀念：價(jià)格越高、越貴的藥越是好藥；越是先進(jìn)的醫(yī)療技術(shù)就越利于疾病的診斷治療等等［4］。從這些角度而言，造成了患者治病不是以自身病情的實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行就醫(yī)選擇，逐漸形成有病就要去大醫(yī)院、看名專(zhuān)家、用高檔藥的這種大眾化的就醫(yī)心理趨向，由此也導(dǎo)致了過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）過(guò)度醫(yī)療的危害

1.對(duì)患者權(quán)利與醫(yī)務(wù)人員權(quán)利的影響

首先是對(duì)患者權(quán)利的影響。在過(guò)度醫(yī)療過(guò)程中，醫(yī)生對(duì)患者提供的醫(yī)療服務(wù)已經(jīng)超出其實(shí)際的需要，超出了合理的“度”的范圍。舉例來(lái)說(shuō)，一名心肌梗塞的患者來(lái)到醫(yī)院進(jìn)行治療，常規(guī)的溶栓藥物就可治療疾病。在此種情況下，如若醫(yī)生出于別的某些目的無(wú)視臨床操作規(guī)范，或患者為確保自己的醫(yī)療安全追逐過(guò)度、不適宜但更為安全、快捷的治療方案——直接冠狀動(dòng)脈介入治療，這將會(huì)給患者的生理機(jī)能造成嚴(yán)重?fù)p害，侵害了患者的健康權(quán)；同時(shí)，此種治療方法的選擇，患者要為醫(yī)生的醫(yī)療行為付出更多的資金，使治療疾病的成本增多，侵害了患者的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。在此治療過(guò)程中，如若醫(yī)生未將患者疾病的真實(shí)情況全部如實(shí)的告知或是有選擇性、誘導(dǎo)性地告知，那么，醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏的患者就無(wú)法對(duì)自身疾病選擇出最合適的治療方案，患者的知情同意權(quán)在不同程度的遭受到侵害的同時(shí)，自我決定權(quán)也受到侵害。

其次是對(duì)醫(yī)務(wù)人員權(quán)利的影響?，F(xiàn)階段，醫(yī)患之間的信任危機(jī)造成患者看病要提防著醫(yī)生，醫(yī)生面對(duì)著頻繁的醫(yī)鬧和人身傷害，也要時(shí)刻提防患者。如何確保萬(wàn)一發(fā)生醫(yī)療糾紛時(shí)自己有據(jù)可依？那就是多開(kāi)檢查。哪怕只是頭痛發(fā)燒，它既可能是感冒、流感，也可能合并肺炎、腦炎等，就算概率很小，但有時(shí)候不做檢查就不能排除，每排查一個(gè)都要付出代價(jià)。如果患者一點(diǎn)誤診的概率都不能接受，醫(yī)生只能選擇把每一個(gè)可能性都進(jìn)行排查。而且，在治療時(shí)，醫(yī)生也會(huì)選擇短期效果更好的醫(yī)療措施。一個(gè)感染的孩子，如果發(fā)燒不退家長(zhǎng)就找醫(yī)生算賬，那么醫(yī)生為保證自己的人身安全就可能選擇見(jiàn)效更快的靜脈給藥，用更廣譜、更高級(jí)的抗生素。無(wú)疑，在這種情況下醫(yī)生選擇合理的診療方案的權(quán)利被剝奪。

2.醫(yī)療衛(wèi)生資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

國(guó)家發(fā)展改革委副主任朱之鑫于2009年曾公布說(shuō)：“2009年我國(guó)醫(yī)療輸

液104億瓶，相當(dāng)于13億人口每人輸了8瓶液，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際上2.5至3.3瓶的水平?！焙芏嗷颊哒J(rèn)為注射藥物要比口服藥物見(jiàn)效快，因此一感冒發(fā)燒就主動(dòng)要求靜脈點(diǎn)滴。其實(shí)，在口服、肌肉注射、靜脈點(diǎn)滴三種給藥途徑中，風(fēng)險(xiǎn)最大的就是靜脈點(diǎn)滴，過(guò)多注射會(huì)增加不必要的治療風(fēng)險(xiǎn)及不良反應(yīng)。由此可見(jiàn)，不分病情輕重的輸液是臨床中最常見(jiàn)的過(guò)度醫(yī)療。這僅是對(duì)臨床用藥一項(xiàng)治療的調(diào)查結(jié)果，過(guò)度檢查、過(guò)度手術(shù)在實(shí)際生活中也是比比皆是。而實(shí)際情況卻是，我國(guó)有13億人口，占世界人口的22%，衛(wèi)生總費(fèi)用僅占世界的2%，衛(wèi)生資源總體不足是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)有關(guān)資料顯示：醫(yī)療機(jī)構(gòu)的過(guò)度醫(yī)療導(dǎo)致衛(wèi)生資源浪費(fèi)達(dá)20%～30%。過(guò)度醫(yī)療使相當(dāng)一部分衛(wèi)生資源用于無(wú)效的或效益很低的醫(yī)療，而使效益較高的公共衛(wèi)生保健上的衛(wèi)生資源大大削弱，傳染病、流行病等不能得到很好的預(yù)防和控制，嚴(yán)重背離了“預(yù)防為主”的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的方針和政策［5］。衛(wèi)生資源的浪費(fèi)既消耗了國(guó)家有限的物質(zhì)資源,也增加了政府的負(fù)擔(dān),未能“物盡其用”。

3.不利于醫(yī)學(xué)學(xué)科的良性發(fā)展

隨著醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，醫(yī)生更多地是依賴(lài)各種檢查設(shè)備，血常規(guī)、CT、造影、核磁共振隨手就開(kāi)，患者變成了被各種化驗(yàn)單、檢驗(yàn)報(bào)告單堆砌而成的“電子患者”，而對(duì)疾病診斷所應(yīng)遵循“望、觸、叩、聽(tīng)”逐漸地被醫(yī)生束之高閣。醫(yī)生只是通過(guò)各類(lèi)的報(bào)告單為患者診斷疾病、治療疾病，而不是通過(guò)“望、觸、叩、聽(tīng)”的技術(shù)診斷。醫(yī)學(xué)科學(xué)是一門(mén)實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科，醫(yī)生如果只是一味地借助儀器才能為患者進(jìn)行診斷治療，而不是憑借自己的動(dòng)腦、動(dòng)手能力為患者診治，醫(yī)生自身的臨床經(jīng)驗(yàn)將如何積累，整個(gè)社會(huì)的醫(yī)學(xué)發(fā)展前景又將在何方。醫(yī)學(xué)的發(fā)展需要有醫(yī)療技術(shù)的創(chuàng)新能力，而臨床醫(yī)生的經(jīng)驗(yàn)積累是醫(yī)學(xué)創(chuàng)新的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。而過(guò)度醫(yī)療勢(shì)必將會(huì)削弱部分醫(yī)生 的創(chuàng)新能力，從一定程序上阻滯了醫(yī)學(xué)學(xué)科的良性發(fā)展。

三、過(guò)度醫(yī)療行為的法律規(guī)制

審視“潛伏”在醫(yī)療領(lǐng)域之中的過(guò)度醫(yī)療行為，有學(xué)者甚至發(fā)出“過(guò)度醫(yī)療猛于虎”之感嘆［6］。顯然，現(xiàn)階段我國(guó)醫(yī)療領(lǐng)域正處于醫(yī)患矛盾激烈的特殊時(shí)期，過(guò)度醫(yī)療發(fā)生的原因極為復(fù)雜，對(duì)過(guò)度醫(yī)療的治理也必然是多方位的。在諸多治理方法中，法律規(guī)制是重中之重，運(yùn)用“法律之繩”才能最終束縛住這只被社會(huì)詬病為“頑疾”的 “猛虎”

（一）過(guò)度醫(yī)療行為的立法規(guī)制與司法規(guī)制

針對(duì)醫(yī)療領(lǐng)域中出現(xiàn)的侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)先后修訂、出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)，旨在緩解日益緊張的醫(yī)患關(guān)系。然而，這些法律法規(guī)的出臺(tái)并未能有效緩解醫(yī)患關(guān)系，反之呈愈演愈烈趨勢(shì)。近年來(lái)，一幕幕醫(yī)療暴力惡性事件在全國(guó)頻頻“上演”，成為了全社會(huì)共同來(lái)關(guān)注的一項(xiàng)嚴(yán)峻的課題。社會(huì)體制的快速發(fā)生，而醫(yī)療法律、法規(guī)的建立確不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，其固有的相對(duì)滯后性緣故，使得過(guò)度醫(yī)療發(fā)生后，至今仍沒(méi)有完善的法律為公民維護(hù)自身合法權(quán)益提供有力保障?，F(xiàn)行立法規(guī)制與司法規(guī)制完善。在這里，筆者有如下幾點(diǎn)建議。

一是作為一種特殊的侵權(quán)類(lèi)型之一，《侵權(quán)責(zé)任法》第7章共11個(gè)條款對(duì)醫(yī)療侵權(quán)行為和醫(yī)療損害責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)性、原則性規(guī)定，這也是迄今我國(guó)現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生法律體系中對(duì)于醫(yī)療侵權(quán)問(wèn)題最為集中、位階最高的立法。其中第63條規(guī)定了 “醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員不得違反診療規(guī)范實(shí)施不必要的檢查?！边@一立法對(duì)于過(guò)度醫(yī)療與防御性醫(yī)療進(jìn)行法律規(guī)制無(wú)疑具有進(jìn)步意義。然而，過(guò)度醫(yī)療的范圍不僅僅表現(xiàn)在“實(shí)施不必要的檢查”一個(gè)方面，它還表現(xiàn)在過(guò)度治療、過(guò)度用藥、過(guò)度保健等其他諸多環(huán)節(jié)，而發(fā)生

在醫(yī)療過(guò)程中這些環(huán)節(jié)的過(guò)度醫(yī)療行為，同樣會(huì)給患者人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益帶來(lái)?yè)p害進(jìn)而侵犯患者的合法權(quán)益，這無(wú)疑也是這一立法的局限所在。醫(yī)療行為包括檢查、診斷、治療方法選擇、治療措施執(zhí)行、病情發(fā)展過(guò)程追蹤以及術(shù)后護(hù)理等諸多方面，甚至可能發(fā)生在醫(yī)療過(guò)程之中。其中，檢查僅是醫(yī)療行為諸環(huán)節(jié)中的一個(gè)。因此，患者在理解和適用該法條的時(shí)候，必須注意該法條的適用范圍僅限于“檢查”環(huán)節(jié)，即醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員在患者入院后對(duì)病情進(jìn)行檢驗(yàn)篩查的過(guò)程，包括患者從入院到出院診療過(guò)程中的各種檢查項(xiàng)目。如果其他環(huán)節(jié)存在不必要的診療問(wèn)題，依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》目前的規(guī)定還不能得到救濟(jì)。由此可見(jiàn)，《侵權(quán)責(zé)任法》立法上將過(guò)度醫(yī)療的范圍僅局限在“實(shí)施不必要的檢查”上，對(duì)過(guò)度檢查、過(guò)度手術(shù)未在法律中得到規(guī)制，不足以充分保護(hù)患者的合法權(quán)益，立法上應(yīng)進(jìn)一步做出擴(kuò)充解釋。

二是建立《醫(yī)事法》。醫(yī)事法是指在衛(wèi)生法中主要調(diào)整醫(yī)療服務(wù)法律關(guān)系的法律法規(guī)的總稱(chēng)。它調(diào)整的對(duì)象應(yīng)包括醫(yī)事組織關(guān)系，即國(guó)家各級(jí)醫(yī)藥衛(wèi)生行政部門(mén)和醫(yī)藥衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的組織、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；二是調(diào)整醫(yī)藥衛(wèi)生管理、監(jiān)督關(guān)系；三是調(diào)整醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系?！夺t(yī)事法》的制定可使醫(yī)患雙方的權(quán)利與義務(wù)得以明確的規(guī)定，使醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)，使患者的合法權(quán)益得到保障，使醫(yī)患矛盾得到有效緩解，促進(jìn)社會(huì)秩序的和諧、穩(wěn)定。

（二）過(guò)度醫(yī)療行為的非訴訟規(guī)制

過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)的法律救濟(jì)包括醫(yī)療侵權(quán)訴訟機(jī)制和非醫(yī)療侵權(quán)訴訟機(jī)制兩種方式。過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)行為的非訴訟規(guī)制有兩層含義：

一是相對(duì)于醫(yī)療侵權(quán)糾紛訴訟解決機(jī)制，所發(fā)生的過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)糾紛在法律救濟(jì)中通過(guò)非訴訟機(jī)制解決。由于非訴訟糾紛解決方式（ADR）具有當(dāng)事人自主性、實(shí)體上的準(zhǔn)法律化與程序上的簡(jiǎn)易性、靈活性、快捷性等諸多優(yōu)

點(diǎn)，20世紀(jì)60年代以來(lái)，因其在解決包括醫(yī)療侵權(quán)糾紛在內(nèi)的民事糾紛過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的特殊價(jià)值與魅力，逐步受到人們的重視。當(dāng)代，運(yùn)用ADR解決的民事糾紛已經(jīng)成為各國(guó)的普遍趨勢(shì)。如目前美國(guó)85%的醫(yī)療糾紛都通過(guò)仲裁和調(diào)解的方式解決［7］。運(yùn)用非訴訟糾紛解決機(jī)制解決醫(yī)療侵權(quán)糾紛有諸多積極價(jià)值，如運(yùn)用醫(yī)療糾紛非訴訟解決機(jī)制解決醫(yī)療侵權(quán)糾紛，可以為醫(yī)患雙方提供更多的法律救濟(jì)方式選擇，從而可以拓寬醫(yī)療侵權(quán)糾紛解決渠道。與以“對(duì)抗性”為特征的訴訟方式相比，非訴訟糾紛解決機(jī)制具有平和性，如由于選擇何種方式完全取決于當(dāng)事人的意志，這為醫(yī)療糾紛的“和諧”解決提供了主觀基礎(chǔ)，同時(shí)，非訴訟糾紛解決機(jī)制實(shí)體上的準(zhǔn)法律化，可以為當(dāng)事人提供較大的空間平衡自己的利益，這也為糾紛的和諧解決提供了實(shí)質(zhì)意義上的可能性。

二是立法者針對(duì)醫(yī)療侵權(quán)糾紛特點(diǎn)，建立和完善非訴訟糾紛解決機(jī)制，對(duì)醫(yī)療侵權(quán)糾紛加以進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)行法律所限定的醫(yī)療糾紛解決方式僅限于協(xié)商、行政調(diào)節(jié)和訴訟三種，而非訴訟解決方式僅限于協(xié)商和行政調(diào)節(jié)兩種途徑。鑒于我國(guó)醫(yī)療糾紛非訴訟解決機(jī)制單一以及功能弱化，應(yīng)在立法上進(jìn)一步完善我國(guó)醫(yī)療侵權(quán)糾紛的協(xié)商、調(diào)節(jié)機(jī)制。尤為重要的是，我國(guó)現(xiàn)行《仲裁法》在立法上并未規(guī)定醫(yī)療糾紛屬于可仲裁范圍的現(xiàn)狀，應(yīng)加快醫(yī)事仲裁立法，在立法上對(duì)醫(yī)療糾紛仲裁條件、仲裁內(nèi)容、仲裁人員以及仲裁的效力加以明確規(guī)定，盡早建立醫(yī)事仲裁制度，以便對(duì)包括過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)在內(nèi)的醫(yī)療糾紛進(jìn)行更加有效的法律規(guī)制。

（三）醫(yī)療管理體制的完善

首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，必須有足夠的收入來(lái)源作為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障。隨著醫(yī)療體制改革的實(shí)施，醫(yī)療機(jī)

構(gòu)以往主要是依靠自給自足，國(guó)家在衛(wèi)生事業(yè)上的投入比重呈現(xiàn)減少的趨勢(shì)。《2013年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，政府衛(wèi)生支出占財(cái)政支出比重1990年為6.07%，2000年為4.47%，2010年為6.38%；政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重1990年為25.06%，2000年為15.47%，2010年為28.69%；隨著國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)，政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入在這個(gè)二十年間卻并未增多，醫(yī)院要生存、想發(fā)展，只能是從醫(yī)療和藥品收入上自己找辦法，這所有一切的結(jié)果最后都是由患者來(lái)承擔(dān)，過(guò)度醫(yī)療由此產(chǎn)生。因此，國(guó)家要加大政府財(cái)政對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，尤其是對(duì)公立醫(yī)院的投入。它包括基本建設(shè)的投入、大型儀器設(shè)備的投入、離退休人員資金的投入，以及公共衛(wèi)生事件的政策性虧損的補(bǔ)貼。政府加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的投入可心減輕醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)壓力，可以緩解人民群眾看病難、看病貴的問(wèn)題。

其次，國(guó)家還應(yīng)理順醫(yī)療機(jī)構(gòu)的價(jià)格體系，要使醫(yī)生的技術(shù)勞務(wù)價(jià)格得到承認(rèn)，藥品和儀器設(shè)備價(jià)格有所降低，醫(yī)務(wù)人員多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)得?？蓪?shí)行薪金制 ,切斷醫(yī)生收入與服務(wù)提供量的直接關(guān)系。在國(guó)際上 ,最流行的做法是“醫(yī)藥分家”,切斷醫(yī)生與藥品銷(xiāo)售量之間的聯(lián)系。然而 ,這只能是一定程度的有效 ,因?yàn)獒t(yī)生的收入可能還和其提供的衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量相關(guān)。而實(shí)行薪金制可切斷醫(yī)生收入與服務(wù)提供量的直接關(guān)系 ,把供方誘導(dǎo)性需求降低到了最低限度。若因此可能抑制醫(yī)生工作的積極性 ,則可把獎(jiǎng)勵(lì)津貼作為其收入的一部分。其獲得津貼的等級(jí)可由患者、社會(huì)中間機(jī)構(gòu)及醫(yī)院總的管理人員三方按各項(xiàng)工作指標(biāo)評(píng)議定級(jí) ,從而防止醫(yī)生提供過(guò)度醫(yī)療或開(kāi)大處方、人情方等加大費(fèi)用和浪費(fèi)資源的行為。

（四）其它方面

一是加強(qiáng)醫(yī)德教育 ,提高醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)。

作為一名醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)道德首先就應(yīng)該樹(shù)立“救死扶傷、文明行醫(yī)”的職業(yè)風(fēng)尚，在醫(yī)療活動(dòng)中“患者第一、一切為患者著想”是其必須遵循的基本原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響下，一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)過(guò)程中只注重追求經(jīng)濟(jì)利益，其代價(jià)是損害了患者的經(jīng)濟(jì)利益 ,是違背醫(yī)學(xué)道德的。所以，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)把醫(yī)德教育和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)作為目標(biāo)管理的重要內(nèi)容，建立醫(yī)德考核與評(píng)價(jià)制度，切實(shí)加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員職業(yè)道德教育，樹(shù)立忠于職守，盡職盡責(zé)，全心全意為人民服務(wù)的敬業(yè)精神。

二是規(guī)范醫(yī)療行業(yè)的診療標(biāo)準(zhǔn)。

為保證醫(yī)療行業(yè)診療的規(guī)范性，作為該行業(yè)行政主管機(jī)關(guān)的衛(wèi)計(jì)委先后制定了多項(xiàng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如《醫(yī)院管理辦法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《單病種質(zhì)量管理》、《臨床路徑管理》等等，這些規(guī)范的施行從一定程度上起到了規(guī)范醫(yī)生執(zhí)業(yè)行為的作用，尤其是依據(jù)循證醫(yī)學(xué)發(fā)展而來(lái)的疾病臨床路徑管理，它是在保證診療效果的基礎(chǔ)上以縮短平均住院日，降低患者住院費(fèi)用為特征，進(jìn)一步規(guī)范診療過(guò)程所應(yīng)常規(guī)進(jìn)行的診療操作，減少一些不必要、不合理的診療行為，降低過(guò)度醫(yī)療的發(fā)生。但并不是所有的患者都適合臨床路徑管理，這就有待相關(guān)部門(mén)根據(jù)臨床實(shí)際情況不斷梳理、完善診療標(biāo)準(zhǔn)的制定。

長(zhǎng)期以來(lái)，過(guò)度醫(yī)療問(wèn)題被認(rèn)為是醫(yī)學(xué)問(wèn)題、道德問(wèn)題。過(guò)度醫(yī)療行為是醫(yī)生違背醫(yī)學(xué)規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，脫離病情實(shí)際需要，實(shí)施不恰當(dāng)、不規(guī)范、不道德的醫(yī)療行為。國(guó)家積極地修正相關(guān)的法律、法規(guī)，以保障、維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。但過(guò)度醫(yī)療是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，并不是出臺(tái)了部門(mén)規(guī)章就能解決根本問(wèn)題，它需要整個(gè)社會(huì)從多方面共同努力來(lái)打造一個(gè)規(guī)范、安全、和諧的就醫(yī)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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第四篇：賭球行為 賭博 刑法規(guī)制論文

賭球行為論文：論賭球行為的刑法規(guī)制

【中文摘要】足球比賽追求技術(shù)與速度的完美結(jié)合,激烈的身體對(duì)抗和瞬息萬(wàn)變的比賽形勢(shì)使之與其他體育項(xiàng)目相比多了一份激情和懸念。然而,正是足球比賽的這些特性以及球迷隊(duì)伍的龐大,讓許多“莊家”看到了利益,小到國(guó)內(nèi)聯(lián)賽大到世界杯,“假、賭、黑”現(xiàn)象愈演愈烈。在中國(guó),賭球行為亦是屢禁不止,這不僅是對(duì)廣大球迷的欺騙和傷害,更是對(duì)中國(guó)足球文化的腐蝕。2009年,公安部痛下決心聯(lián)合司法等部門(mén)進(jìn)行足壇“掃黑”,上至足協(xié)高官,下至俱樂(lè)部球員,數(shù)十人將因?yàn)閰⑴c賭球面臨刑事處罰。轟轟烈烈的“足壇反賭”行動(dòng)受到了眾多法學(xué)家和法律工作者的關(guān)注,大部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)刑法關(guān)于賭博罪的量刑原本就畸輕,如對(duì)賭球行為繼續(xù)沿用這一條文,過(guò)低的犯罪成本必定無(wú)法遏制或者完全消滅賭球現(xiàn)象。因此,筆者建議將賭球資金達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)以及賭球次數(shù)較多的參賭者列為賭博罪的犯罪主體,同時(shí),通過(guò)刑法解釋的形式在賭博罪刑罰基礎(chǔ)上提高賭球行為的自由刑上限,并且規(guī)定從重處罰的情形加大財(cái)產(chǎn)刑處罰力度。本文分為三部分:第一部分:賭球概述。主要對(duì)賭球的概念及其表現(xiàn)形式,以及賭球形成和日漸泛濫的內(nèi)外因素進(jìn)行分析,同時(shí)對(duì)賭球的社會(huì)危害性作簡(jiǎn)要論述。第二部分:我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)賭球行...【英文摘要】

【關(guān)鍵詞】賭球行為 賭博 刑法規(guī)制 【英文關(guān)鍵詞】

【目錄】論賭球行為的刑法規(guī)制8-99-1010

摘要4-8引言第一章 賭球行為的界定9-14第二節(jié) 賭球成因分析10-1

2二、管理缺位10

第一節(jié) 賭球概述

一、利益誘惑

四、打

一、影響

三、立法漏洞10-11擊困難11-12體育精神12罪1

3第三節(jié) 賭球的社會(huì)危害12-1

4二、敗壞社會(huì)風(fēng)氣12-1

3三、誘發(fā)其他犯

四、流失大量資金13-14第二章 我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)賭球行為的規(guī)制及缺陷14-21刑法規(guī)制14-17

第一節(jié) 對(duì)各類(lèi)主體參與賭球的二、一、對(duì)足協(xié)高層涉賭的規(guī)制14-1

5三、對(duì)球員、教練員涉賭的規(guī)制對(duì)俱樂(lè)部涉賭的規(guī)制1515-16

四、對(duì)比賽執(zhí)法裁判涉賭的規(guī)制16

五、對(duì)聚眾賭球者、賭球莊家的規(guī)制16-1717

六、對(duì)普通參賭人員的規(guī)制

一、犯罪主體范第三章 賭球行為定

一、不增第二節(jié) 刑法規(guī)制存在的缺陷17-

21二、量刑過(guò)輕19-21圍過(guò)窄17-19罪及量刑建議21-28設(shè)新罪名21-2

3第一節(jié) 罪名方面21-2

5二、擴(kuò)大賭博罪犯罪主體范圍23-2

5一、提高自由刑刑罰上限2

5三、明確財(cái)產(chǎn)刑處罰標(biāo)準(zhǔn)

致謝31 第二節(jié) 量刑方面25-28

二、規(guī)定從重處罰的情形25-2626-28結(jié)論28-29

參考文獻(xiàn)29-31

第五篇：地方政府的政策執(zhí)行行為研究

網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院

本 科 生 畢 業(yè) 論 文（設(shè) 計(jì)）

題

目：地方政府的政策執(zhí)行行為研究

學(xué)習(xí)中心： 開(kāi)縣奧鵬學(xué)習(xí)中心[16]VIP

層 次： 專(zhuān)科起點(diǎn)本科

專(zhuān) 業(yè)： 行政管理 年 級(jí)： 2012年春 季

學(xué) 號(hào)： 121511326562 學(xué) 生： 代居?xùn)| 指導(dǎo)教師： 郭 潔 完成日期： 2013年12月06日

地方政府的政策執(zhí)行行為研究

內(nèi)容摘要

我國(guó)部分地方政府在執(zhí)行上級(jí)政策的過(guò)程中，由于自身治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行方式等存在的不足，在地方利益的驅(qū)使下，出現(xiàn)了“自行立法”，變相執(zhí)行政策；隱瞞政策信息，神秘執(zhí)行政策；逃避矛盾，消極執(zhí)行政策；曲解政策原意，盲目執(zhí)行政策等問(wèn)題，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這嚴(yán)重影響了政府的權(quán)威，削弱了政策在基層的調(diào)控力?；诖?，本文，把理論分析與實(shí)證分析、定性分析與定量分析結(jié)合起來(lái)：總結(jié)歸納我國(guó)政策執(zhí)行的影響因素，并據(jù)此分析這些因素是如何作用于我國(guó)地方政府政策執(zhí)行過(guò)程，使其執(zhí)行行為偏離政策目標(biāo)的。

關(guān)鍵詞：地方政府； 政策執(zhí)行； 地方利益

I

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目 錄

內(nèi)容摘要............................................................I 引 言.............................................................1 1 地方政府政策執(zhí)行行為概述.........................................2 1.1 地方政府政策執(zhí)行行為的概念..................................2 1.2 地方政府政策執(zhí)行行為的主要內(nèi)容..............................2 1.2.1執(zhí)行戰(zhàn)略力..............................................3 1.2.2執(zhí)行主體優(yōu)化力..........................................3 1.2.3執(zhí)行資源調(diào)配力..........................................3 1.2.4執(zhí)行環(huán)境支持力..........................................4 1.2.5執(zhí)行效力................................................4 2 我國(guó)地方政府政策執(zhí)行行為面臨的問(wèn)題分析...........................5 2.1 地方政府政策執(zhí)行行為不佳的主要表現(xiàn)..........................5 2.1.1政策執(zhí)行失真...........................錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。2.1.2政策執(zhí)行緩慢...........................錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。2.1.3政策執(zhí)行乏力...........................錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。2.1.4政策執(zhí)行呆板...........................錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。2.2 地方政府政策執(zhí)行行為不佳的成因.............錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。

2.2.1自利性是導(dǎo)致政策執(zhí)行力不佳的深層原因...錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。2.2.2執(zhí)行機(jī)制缺損是政策執(zhí)行力不佳的根本原因..................5 2.2.3人員素質(zhì)欠佳是政策執(zhí)行力不佳的直接原因..................5 3 優(yōu)化地方政府政策執(zhí)行行為的主要途徑...............................6 3.1 塑造能動(dòng)的政策執(zhí)行雙方......................................6 3.1.1 提高地方政府政策執(zhí)行主體的素質(zhì).........................6 3.1.2 建立和完善地方政府政策執(zhí)行中的權(quán)力配置機(jī)制.............6 3.1.3 建立地方政府政策執(zhí)行約束機(jī)制...........................6 3.1.4 建立地方政府政策執(zhí)行溝通協(xié)調(diào)機(jī)制......錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。3.2 培育執(zhí)行力文化.............................錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。3.3 弘揚(yáng)公共精神................................................6 3.4 拓展執(zhí)行資源................................................6

II

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3.5 提高執(zhí)行能力................................................6 結(jié)論與展望..........................................................7 參考文獻(xiàn)............................................................7

III

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引 言

從理論上說(shuō)，國(guó)家目標(biāo)、地方政權(quán)行動(dòng)策略與基層社會(huì)利益訴求這三者具有一致性，政策執(zhí)行應(yīng)該是一種單向的“授權(quán)與執(zhí)行”的復(fù)制關(guān)系。然而，在執(zhí)行實(shí)踐中卻并非如此，嚴(yán)重?fù)p害了基層社會(huì)的利益，阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要解決諸如此類(lèi)的問(wèn)題，就有必要對(duì)地方政府政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，找出其背后的深層次原因，進(jìn)而在理性化、制度化的基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府政策執(zhí)行的新型模式。同時(shí)也對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

完整論文請(qǐng)加QQ:1479352057 地方政府政策執(zhí)行行為概述

1.1 地方政府政策執(zhí)行行為的概念

“政策執(zhí)行力”是隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮從企業(yè)界引入到政府政策實(shí)踐領(lǐng)域的新概念。有學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行力是“指能夠準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)及方向,并通過(guò)精心設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案和對(duì)各種人財(cái)物、信息、法律、制度等資源進(jìn)行集中調(diào)控和使用,從而達(dá)到有效調(diào)控政策、完成既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量”。也有學(xué)者把政策執(zhí)行力定義為“公共政策執(zhí)行力主體為了達(dá)到政策目標(biāo),通過(guò)對(duì)各種相關(guān)資源的調(diào)度、控制和使用,有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”。本文認(rèn)為“政策執(zhí)行力”是政策執(zhí)行主體準(zhǔn)確把握政策目標(biāo)及方向,有效集中和調(diào)度各種資源,從而有效地執(zhí)行政策的行動(dòng)力。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策時(shí)把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行機(jī)制、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等。

1.2 地方政府政策執(zhí)行行為的主要內(nèi)容

地方政府的執(zhí)行行為決定了地方政府政策執(zhí)行力的生成結(jié)構(gòu)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，不存在有沒(méi)有執(zhí)行力的問(wèn)題，只有執(zhí)行力優(yōu)劣的問(wèn)題。地方政府政策執(zhí)行力體現(xiàn)在地方政府的執(zhí)行行為過(guò)程中,“政府行為是一種組織的產(chǎn)物”,“是龐大組織依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的行為方式運(yùn)作的產(chǎn)物”，它的執(zhí)行行為并不是單一性的，而是綜合性的，因此它的執(zhí)行能力也是綜合的，是政府在執(zhí)行過(guò)程中各種力量綜合而成的整合力。

地方政府執(zhí)行行為是在一定的環(huán)境中發(fā)生的。同時(shí)，在執(zhí)行上級(jí)政策的過(guò)程中，地方政府需要整合政府內(nèi)部的各種力量以及資源等多種要素?？梢哉f(shuō)，地方政府政策執(zhí)行力是由若干因素有機(jī)結(jié)合在一起而生成的，這些因素的狀況及其相互關(guān)系又直接影響著所生成的執(zhí)行力的優(yōu)劣。一般來(lái)說(shuō)，不考慮各級(jí)地方政府的差異，生成地方政府政策執(zhí)行力的基本因素是執(zhí)行戰(zhàn)略、資源(包括組織、人員等)以及環(huán)境。執(zhí)行主體是影響執(zhí)行力的重要因素，執(zhí)行主體的認(rèn)知能力、理解能力、責(zé)任心、個(gè)人素質(zhì)、工作能力等會(huì)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)產(chǎn)生直接作用。然而執(zhí)行主體并不是決定執(zhí)行力的唯一因素，執(zhí)行力不佳不能完全“歸罪”于執(zhí)行主體。除了執(zhí)行主體外，執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行方式、執(zhí)行對(duì)象等都會(huì)影響執(zhí)行力的優(yōu)劣。當(dāng)然執(zhí)行的目的在于獲得結(jié)果，任何組織或人的執(zhí)行行為都是講求績(jī)效的，政府執(zhí)行也不例外。地方政府的執(zhí)行績(jī)效是與地方政府政策執(zhí)行力成正比的，執(zhí)行績(jī)效好壞在一定程度上體現(xiàn)了執(zhí)行過(guò)程中地方政府的執(zhí)行力優(yōu)劣，但是二者并不等

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同。

從地方政府政策執(zhí)行力的生成結(jié)構(gòu)出發(fā)，就地方政府的共性而言，其政策執(zhí)行力的主要內(nèi)容包括執(zhí)行戰(zhàn)略、執(zhí)行主體、執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行績(jī)效五個(gè)維度所體現(xiàn)出來(lái)的能力。1.2.1執(zhí)行戰(zhàn)略力

戰(zhàn)略被用于統(tǒng)一行動(dòng)、創(chuàng)造一致性或連續(xù)性，但最重要的是它賦予組織一個(gè)新的目標(biāo)。好的戰(zhàn)略意味著好的開(kāi)始。美國(guó)學(xué)者利文斯說(shuō)：“問(wèn)題的挖掘和確認(rèn)比問(wèn)題的解決更為重要，對(duì)一個(gè)決策者來(lái)說(shuō)，用一個(gè)完整和優(yōu)雅的方案，去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題，對(duì)其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個(gè)正確的問(wèn)題大的多”。地方政府良好的戰(zhàn)略規(guī)劃，首先要能夠充分理解、認(rèn)知上級(jí)政府政策的精神和實(shí)質(zhì)；其次要從全局出發(fā)、從整體利益出發(fā)謀劃執(zhí)行工作需要對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行的各項(xiàng)問(wèn)題投入很多精力。這一維度主要包括：執(zhí)行意愿強(qiáng)度、執(zhí)行方案規(guī)劃力兩方面內(nèi)容。1.2.2執(zhí)行主體優(yōu)化力

政策執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)落實(shí)公共政策目標(biāo)、措施的人員和組織。在我國(guó)，絕大部分行政機(jī)關(guān)和工作人員都屬于公共政策執(zhí)行主體范疇。執(zhí)行主體是執(zhí)行活動(dòng)的重要因素和執(zhí)行力的重要來(lái)源，在執(zhí)行力中占有相當(dāng)重要的地位，發(fā)揮著核心作用。任何政策只有依賴(lài)良好的執(zhí)行主體，才有可能順利和有效執(zhí)行。執(zhí)行力的其他要素，包括資源、環(huán)境等都是通過(guò)執(zhí)行主體才能發(fā)揮作用。政府執(zhí)行主體能力的高低、運(yùn)作的好壞，往往決定執(zhí)行力其他要素能否有效運(yùn)作。這一維度包括：組織合理度、人員適配度、組織協(xié)調(diào)度和過(guò)程監(jiān)控度等四方面內(nèi)容。1.2.3執(zhí)行資源調(diào)配力

在很多情況下實(shí)施的是同一項(xiàng)政策，但不同的地方政府取得的執(zhí)行效果卻往往大相徑庭，這在一定程度上是由于政府執(zhí)行資源的差異所造成。正如美國(guó)一位負(fù)責(zé)防治空氣污染的州政府官員曾指出：“執(zhí)行計(jì)劃的構(gòu)想,設(shè)定流通空氣的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以及建立計(jì)劃的目的以配合那些標(biāo)準(zhǔn)，均是極佳的創(chuàng)意，但執(zhí)行的成果有賴(lài)于執(zhí)行人員所能得到的何種何量的資源為定?！比绻狈Ρ匾?、充足的用于政策執(zhí)行的資源，是很難通過(guò)政策執(zhí)行以達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)的。地方政府所占有

完整論文請(qǐng)加QQ:1479352057 的資源總量及地方政府調(diào)配資源能力的強(qiáng)弱很大程度影響著地方政府政策執(zhí)行力的優(yōu)劣。這一維度主要包括：財(cái)力資源調(diào)配力、信息資源調(diào)配力和權(quán)威資源調(diào)配力三個(gè)方面內(nèi)容。1.2.4執(zhí)行環(huán)境支持力

執(zhí)行環(huán)境是指作用和影響政策執(zhí)行的外部條件的總和，也是影響執(zhí)行力的因素之一。政府執(zhí)行的投入和政府執(zhí)行的過(guò)程始終處于一定的政府執(zhí)行環(huán)境之中，任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都會(huì)受到外界社會(huì)環(huán)境的影響和制約，適宜的環(huán)境無(wú)疑有助于政府有效地執(zhí)行政策，不適宜的環(huán)境必將妨礙政府順利執(zhí)行政策。每一項(xiàng)政策執(zhí)行都是一個(gè)具體的系統(tǒng)，都有與之相適應(yīng)的政策執(zhí)行環(huán)境，影響政府政策執(zhí)行的環(huán)境主要有政治、經(jīng)濟(jì)、自然等方面，它們從不同的方面或單一或綜合地影響著地方政府的政策執(zhí)行，影響地方政府政策執(zhí)行力的優(yōu)劣。這一維度主要包括：政治環(huán)境支持力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境支持力和自然環(huán)境支持力三方面內(nèi)容。1.2.5執(zhí)行效力

執(zhí)行效力實(shí)際上就是執(zhí)行的有效性。政策執(zhí)行的績(jī)效既是執(zhí)行主體完成工作任務(wù)的標(biāo)志，也是政策執(zhí)行過(guò)程中諸因素效能的綜合反映，是直接反映執(zhí)行力大小的因素之一。這一維度主要包括：執(zhí)行效度和社會(huì)滿(mǎn)意度兩方面內(nèi)容。

完整論文請(qǐng)加QQ:1479352057 我國(guó)地方政府政策執(zhí)行行為面臨的問(wèn)題分析

2.1 地方政府政策執(zhí)行行為不佳的主要表現(xiàn)

政策的實(shí)際效果是人們?cè)u(píng)判政策的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是政策是否具有執(zhí)行力的具體體現(xiàn)。

2.2.2執(zhí)行機(jī)制缺損是政策執(zhí)行力不佳的根本原因

在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，由于一些必要的執(zhí)行機(jī)制缺失嚴(yán)重影響了公共政策的有效執(zhí)行，使公共政策在執(zhí)行過(guò)程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)，缺少溝通，政策主體得不到真實(shí)的執(zhí)行信息，最終導(dǎo)致了地方政府政策執(zhí)行力低下。

監(jiān)督對(duì)于政策的高效執(zhí)行具有重要作用。目前我國(guó)地方政府行政組織內(nèi)部，政策執(zhí)行有兩個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用：一是監(jiān)察局，負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督，其具體監(jiān)督對(duì)象是副科級(jí)以下干部。另一個(gè)是人大的監(jiān)督。然而，在現(xiàn)行的體制安排下，監(jiān)督機(jī)關(guān)在人事、財(cái)政、福利等方面與執(zhí)行機(jī)關(guān)有著密切的利益依附關(guān)系，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能因其權(quán)力虛化而缺乏約束力，社會(huì)監(jiān)督由于區(qū)域特殊的社會(huì)環(huán)境而壓力重重。2.2.3人員素質(zhì)欠佳是政策執(zhí)行力不佳的直接原因

完整論文請(qǐng)加QQ:1479352057 優(yōu)化地方政府政策執(zhí)行行為的主要途徑

從前面的論述中我們不難看出：地方政府政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問(wèn)題使得中央或上級(jí)政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性受到來(lái)自國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的具有自我利益、自我意識(shí)、自治權(quán)力日益增大的地方政府的挑戰(zhàn)。它不僅會(huì)損耗政策效益，削弱中央政府權(quán)威，而且會(huì)破壞中央政府形象，妨礙社會(huì)發(fā)展。因此，如何有效地防治地方政府政策執(zhí)行不力現(xiàn)象，充分發(fā)揮公共政策的調(diào)節(jié)作用，在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村的今天，就成為擺在我們面前的一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題了。

3.1 塑造能動(dòng)的政策執(zhí)行雙方

3.1.1 提高地方政府政策執(zhí)行主體的素質(zhì)

3.1.2 建立和完善地方政府政策執(zhí)行中的權(quán)力配置機(jī)制

3.1.3 建立地方政府政策執(zhí)行約束機(jī)制

3.3 弘揚(yáng)公共精神 3.4 拓展執(zhí)行資源

3.5 提高執(zhí)行能力 3.6 加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督

美國(guó)行政學(xué)者鄧恩說(shuō)過(guò)，“監(jiān)測(cè)有助于確定項(xiàng)目執(zhí)行人員、官員以及其他利益相關(guān)者是否按照立法者、管理機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家組所制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序開(kāi)展行動(dòng)”，因此，公共政策的執(zhí)行要建立完整的監(jiān)督體系和全方位、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)對(duì)地方政府的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行科學(xué)、有效的監(jiān)督，使政策執(zhí)行者的行為受到嚴(yán)格、規(guī)范的制度約束，即時(shí)糾正執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種各樣的偏差，以督促行。同時(shí)，強(qiáng)化責(zé)任追究，加大懲罰力度，對(duì)于政策執(zhí)行不力、效率低下、執(zhí)行失誤，特別是違背政策、對(duì)抗政策等行為，要追究當(dāng)事人、主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并給予嚴(yán)厲的懲處，使政策執(zhí)行者直接對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，促進(jìn)其忠實(shí)而又創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

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結(jié)論與展望

參考文獻(xiàn)

[4]寧騷,公共政策學(xué).北京:高等教育出版社，2003:96.[5]楊宏山,公共政策的價(jià)值目標(biāo)與公正原則.中國(guó)行政管理，2004，(6).