第一篇：司法改革的基層探索

司法改革的基層探索

劉玉杰

訪談對象：江西省吉安縣人民法院院長 段恩雄

法周刊：您是吉安縣法院審委會的主持人，請您談?wù)剬徫瘯母锏目捶ǎ?/p>

段恩雄：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確司法改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，提出改革審委會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。

審委會制度是我國法制建設(shè)的歷史性選擇，有科學(xué)的理論基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有強(qiáng)大的生命力和自身優(yōu)勢。但隨著法治建設(shè)的發(fā)展，該制度弊端日益顯現(xiàn)。

按照《決定》精神，最高人民法院正實(shí)施改革部署。這也促使我們思考，司法改革是靜待其他法院改革成果，還是先行探索？我們認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)和基層探索可有機(jī)結(jié)合，基層可在遵循憲法和法律的前提下先行進(jìn)行改革創(chuàng)新實(shí)踐，這也為司法改革提供了源頭活水。

法周刊：是什么原因促使你們進(jìn)行審委會改革探索的？

段恩雄：盡管審委會未從根本上影響到法官獨(dú)立辦案，但隨著法治社會發(fā)展，審委會制度還是表現(xiàn)出一些缺陷。

審委會職責(zé)范圍不明確。近3年來，我院審委會討論案件數(shù)逐年上升，2011年47件、2012年57件、2013年65件。一方面，審委會恐成為法官規(guī)避錯案追究風(fēng)險的避風(fēng)港；另一方面，委員深陷其中，無暇分身辦案，審委會失去了統(tǒng)一法律適用、審判工作監(jiān)督指導(dǎo)等功效。委員履職能力有差異。有的委員長期不辦案，對審判工作生疏。有的長期從事單一審判業(yè)務(wù)，對其他審判業(yè)務(wù)不熟悉。加之審委會討論制度上不盡完善，就可能造成有的委員在討論案件時說不出話，或者說不到要點(diǎn)，跟風(fēng)隨大流，影響審委會職能發(fā)揮，降低審委會權(quán)威。

委員責(zé)任追究不清。審委會集權(quán)行政化導(dǎo)致審判權(quán)力由法官向院領(lǐng)導(dǎo)、庭室負(fù)責(zé)人集中，形成案件的“審權(quán)”和“判權(quán)”分離，造成訴訟資源的浪費(fèi)，還導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，模糊了辦案責(zé)任界限，難以準(zhǔn)確地實(shí)行責(zé)任追究。

當(dāng)前，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中存在的最大問題是如何使司法職能和責(zé)任歸位。我們設(shè)想通過規(guī)范審委會職能，突出法官、審判組織的主體地位和辦案責(zé)任制的落實(shí)，以促進(jìn)司法公正。

法周刊：針對以上問題，吉安縣法院做了哪些探索？

段恩雄：改革審委會制度，是在堅(jiān)持合議庭獨(dú)立審判的基礎(chǔ)上，讓審委會充分發(fā)揮積極作用，最大程度實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。

為此，我們的做法是，放權(quán)，還判權(quán)于審判組織。壓縮審委會案件討論范圍，防止合議庭或分管領(lǐng)導(dǎo)為了推卸責(zé)任，將不屬于審委會討論的案件推向?qū)徫瘯?，也推動法官?dú)立辦案。建立擬討論案件分流和過濾機(jī)制，由過濾小組審查分流擬討論案件，減少審委會案件討論數(shù)量。設(shè)立專門的審判管理辦公室，對審判運(yùn)行動態(tài)進(jìn)行跟蹤分析，及時總結(jié)反饋審判中出現(xiàn)的問題，保障案件即使不上審委會也能得到公平正義的審理。

轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化委員指導(dǎo)職能。加大審委會委員擔(dān)任審判長審理重大、疑難案件的比例，加強(qiáng)院庭長、審委會委員在審判管理中的作用。重點(diǎn)明確委員和專職委員履職范圍、方式，要求委員開示范庭、辦示范案、庭審觀摩，對審管辦已評查案件反評查，開展審判態(tài)勢分析、涉訴情況調(diào)研等工作，強(qiáng)化委員對審判的指導(dǎo)監(jiān)督職能。提效，增強(qiáng)委員履職能力。審委會實(shí)行例會制，單月10日、30日、雙月20日召開例會，無討論議題則安排學(xué)習(xí)，以委員學(xué)習(xí)帶動干警學(xué)習(xí)，建設(shè)學(xué)習(xí)型法院。明確委員回避情形、表決方式、責(zé)任追究方法等，確保了審委會案件討論質(zhì)量。還增加了審委會決議執(zhí)行內(nèi)容，要求審委會決議合議庭及其他各部門必須執(zhí)行，審委會作出決定的理由應(yīng)當(dāng)反映在裁判文書中，確保了審委會決議的權(quán)威性。

法周刊：下一步，在推進(jìn)審委會改革方面你們有什么打算和展望？

段恩雄：目前，我院審委會改革工作做了一些嘗試，下一步還將在最高人民法院的總體部署下，嚴(yán)謹(jǐn)推進(jìn)。

完善委員遴選機(jī)制。弱化審委會案件討論功能，強(qiáng)化審委會咨詢監(jiān)督功能。擬對新增委員實(shí)行競爭性遴選，擴(kuò)大遴選范圍，從全院符合任職要求的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的優(yōu)秀法官中遴選，推動審委會的專業(yè)化。

設(shè)立專業(yè)化審委會。探索設(shè)立不同審判領(lǐng)域的小審委會，如民事審委會、刑事審委會、行政審委會以及執(zhí)行工作委員會。根據(jù)每個委員某一審判領(lǐng)域的優(yōu)勢，合理分流至不同專業(yè)審委會，提高審判工作質(zhì)效。

拓深專職委員作用。按照最高人民法院《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》的精神，進(jìn)一步明確專職委員的具體工作職責(zé)、權(quán)限和工作方式，建立健全相關(guān)保障機(jī)制，充分發(fā)揮專職委員的作用。

第二篇：基層統(tǒng)計(jì)改革探索

基層統(tǒng)計(jì)改革探索

內(nèi)容摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會對統(tǒng)計(jì)的需求越來越廣泛，要求統(tǒng)計(jì)制度方法越來越完善，要求統(tǒng)計(jì)反映的范圍也越來越全面。同時，樹立統(tǒng)計(jì)權(quán)威性要靠法制保障，提高統(tǒng)計(jì)質(zhì)量要靠全民參與配合和統(tǒng)計(jì)制度、方法、手段的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞： 統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)改革

統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)是整個“統(tǒng)計(jì)大廈”的基石，是統(tǒng)計(jì)源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量保障的根基，是統(tǒng)計(jì)工作賴以生存的“基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”。加強(qiáng)基層統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)與基層統(tǒng)計(jì)改革是統(tǒng)計(jì)工作“重中之重”的首要基礎(chǔ)工作，是確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源頭質(zhì)量和提升統(tǒng)計(jì)服務(wù)水平，提高統(tǒng)計(jì)能力的關(guān)鍵，是統(tǒng)計(jì)職能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。

統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)和基層統(tǒng)計(jì)改革的范圍就行政機(jī)構(gòu)和單位而言，其重點(diǎn)是縣（區(qū)、旗）統(tǒng)計(jì)局及相關(guān)政府部門的統(tǒng)計(jì)單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)站、村委會和居委會統(tǒng)計(jì)辦事處、企業(yè)事業(yè)單位的統(tǒng)計(jì)部門等；統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)的內(nèi)容主要是建立健全統(tǒng)計(jì)臺帳、原始記錄及各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)管理制度、工作流程；不斷完善與建立統(tǒng)計(jì)調(diào)查單位名錄庫；不斷加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基本設(shè)備配置及逐漸完善辦公條件等。加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，要建立健全基層的統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)布制度、信息服務(wù)體系。按照《統(tǒng)計(jì)法》要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立統(tǒng)計(jì)站，在村委會、居委會等基層單位設(shè)立專門的統(tǒng)計(jì)人員崗位并配備統(tǒng)計(jì)力量，構(gòu)建統(tǒng)計(jì)工作保障制度和機(jī)制，形成以國家統(tǒng)計(jì)工作為統(tǒng)攬，以省級統(tǒng)計(jì)工作為主線，以縣級統(tǒng)計(jì)工作為依托，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)工作為重點(diǎn)，以村、居委會、企事業(yè)單位統(tǒng)計(jì)工作為數(shù)字源頭的構(gòu)架，通過切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)與基層統(tǒng)計(jì)改革，確保統(tǒng)計(jì)改革與發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使統(tǒng)計(jì)在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的信息、咨詢、監(jiān)督等主要職能作用得到全面發(fā)揮。

近幾年來，武威市統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)以促進(jìn)統(tǒng)計(jì)工作科學(xué)發(fā)展為主題,強(qiáng)化職責(zé)，夯實(shí)基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)武威經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展提供了強(qiáng)有力的統(tǒng)計(jì)保障。

一、武威市統(tǒng)計(jì)基層基礎(chǔ)建設(shè)的基本現(xiàn)狀

（一）基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)逐步健全

為進(jìn)一步加強(qiáng)基層統(tǒng)計(jì)工作，夯實(shí)基礎(chǔ)，2005年市政府下印了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)工作的實(shí)施意見》（武政發(fā)[2005]60號），2007年又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的意見》（武政辦[2007]24號）指導(dǎo)性文件，2009年在市局的努力下，在各級政府和編委的支持下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站均配備了專兼職工作人員，在四縣區(qū)中，天?？h和民勤縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站已全部實(shí)現(xiàn)了專人專編，涼州區(qū)和古浪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計(jì)站配備了專職統(tǒng)計(jì)員。武威市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道專編專人的占37%，無專編，但已配備專職統(tǒng)計(jì)員的占73%；全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站達(dá)到“八有一通”標(biāo)準(zhǔn)，村統(tǒng)計(jì)室達(dá)到“三有”標(biāo)準(zhǔn)的占60%以上。三上企業(yè)配備專職統(tǒng)計(jì)員的占85%，配備了兼職統(tǒng)計(jì)員的占15%。截止2008年底，武威市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計(jì)站均配備了一臺計(jì)算機(jī)和打印機(jī)，2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全部接入VPN網(wǎng)絡(luò)，基本具備了網(wǎng)上傳輸統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的條件。基層統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)信息化的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)方式方法根本性變革，提高了統(tǒng)計(jì)工作效率。經(jīng)過多年不懈的努力，基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)已逐步健全，工作條件得到改善。

（二）基層統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)范化程度有所提高

近年來武威市統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)在強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)基層規(guī)范化建設(shè)和制度建設(shè)上做了大量的工作。市統(tǒng)計(jì)局制定了《各縣區(qū)統(tǒng)計(jì)工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法》、《各縣區(qū)專業(yè)統(tǒng)計(jì)報表季度通報制度》、《各縣區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)管理與評估制度》、《武威市縣區(qū)政府、部門統(tǒng)計(jì)工作巡查辦法》。各縣區(qū)統(tǒng)計(jì)局根據(jù)市局規(guī)定，制定了包括數(shù)據(jù)采集、加工、整理、使用、歸檔以及人員配備等內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定和制度，統(tǒng)一制定下發(fā)了電子臺賬和紙介質(zhì)臺賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、“三上”企業(yè)紙介質(zhì)和電子臺帳的建賬率達(dá)到100%。進(jìn)一步規(guī)范了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、“三上”企業(yè)的統(tǒng)計(jì)工作流程，基本實(shí)現(xiàn)了基層檔案資料健全，臺帳統(tǒng)一表式、統(tǒng)一管理。

（三）統(tǒng)計(jì)服務(wù)能力得到提升

近年來，武威市統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)分別開展了“統(tǒng)計(jì)效率年”、“基層基礎(chǔ)年”、“優(yōu)質(zhì)服務(wù)年”等活動，通過這些活動的開展，提升了基層的統(tǒng)計(jì)服務(wù)能力。一是業(yè)務(wù)素質(zhì)明顯提升。近年來，累計(jì)培訓(xùn)統(tǒng)計(jì)從業(yè)和繼續(xù)教育1020人，有９人取得了統(tǒng)計(jì)師資格，20人取得了助理統(tǒng)計(jì)師資格，統(tǒng)計(jì)從業(yè)人員持證上崗率達(dá)到100%。2010年開辦了4次培訓(xùn)班，培訓(xùn)統(tǒng)計(jì)員130多人，培訓(xùn)課程以統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)實(shí)務(wù)、初級統(tǒng)計(jì)分析師寫作、《統(tǒng)計(jì)法》為主。二是服務(wù)質(zhì)量有所提高。武威市統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)把優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為突破口，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，提高服務(wù)時效性，在服務(wù)頻率、服務(wù)質(zhì)量上邁上了新臺階。在抓好進(jìn)度分析這一拳頭產(chǎn)品的同時，圍繞市委、市政府中心工作，加大調(diào)研力度，開展專題調(diào)研，2010年共發(fā)布統(tǒng)計(jì)信息560條，被國家局采用12條，省局采用360條，政府采用40條，媒體采用12條。撰寫統(tǒng)計(jì)分析101篇，其中專題分析44篇，3篇調(diào)研報告得到市政府領(lǐng)導(dǎo)的重要批示。

二、統(tǒng)計(jì)基層基礎(chǔ)建設(shè)存在問題和困難

（一）管理體制有待進(jìn)一步理順

目前基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、人員以“塊”管理，統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)則以“條”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計(jì)工作人員在編制、經(jīng)費(fèi)等方面與縣區(qū)統(tǒng)計(jì)部門脫鉤，人事任免和經(jīng)費(fèi)分配都由地方政府統(tǒng)籌，縣區(qū)統(tǒng)計(jì)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)，難以形成有效的約束機(jī)制。

（二）基層統(tǒng)計(jì)人員任務(wù)繁重

雖然近年來，武威市基層基礎(chǔ)建設(shè)取得長足進(jìn)步，從人員配備看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道只有一名統(tǒng)計(jì)人員，四縣區(qū)統(tǒng)計(jì)局人員均沒有超過20人。從工作任務(wù)看，在完成正常的定期、年報工作外，還要承擔(dān)各項(xiàng)普查和零時性的一次性調(diào)查，十年中要搞四次普查。工作千頭萬緒，任務(wù)繁重，縣區(qū)統(tǒng)計(jì)局一人兼搞幾個專業(yè)，基層統(tǒng)計(jì)人員基本都身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)員在完成統(tǒng)計(jì)工作的同時，還要承擔(dān)鄉(xiāng)政府安排的駐村、包片等中心工作。同時還存在報表多頭布置，項(xiàng)目過多，指標(biāo)雷同過細(xì)等問題，工作任務(wù)繁重、工作壓力大。

（三）基層統(tǒng)計(jì)人員素質(zhì)亟待提高

近年來，市縣區(qū)統(tǒng)計(jì)部門加大了對基層統(tǒng)計(jì)員的培訓(xùn)力度，但是基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)人員變動頻繁，基層統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題依然比較突出。培訓(xùn)的頻率趕不上基層統(tǒng)計(jì)人員更換的頻率，給統(tǒng)計(jì)部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作帶來很大的困難。統(tǒng)計(jì)工作專業(yè)性比較強(qiáng)，頻繁變動，往往容易造成工作不連續(xù)，專業(yè)不精通，影響工作質(zhì)量。同時，一些基層組織領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)計(jì)工作重視不夠，一定程度上挫傷了廣大統(tǒng)計(jì)工作人員的主動性與積極性。

（四）基層統(tǒng)計(jì)工作經(jīng)費(fèi)困難

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會各界對統(tǒng)計(jì)服務(wù)的需求不斷增強(qiáng)，各種普查、調(diào)查任務(wù)日漸加重，而經(jīng)費(fèi)保障卻跟不上工作的增加頻率，基層統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)不足困擾著統(tǒng)計(jì)工作的正常運(yùn)行。武威市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計(jì)工作的主要經(jīng)費(fèi)來源，未列入財政預(yù)算。而在實(shí)際工作中，經(jīng)濟(jì)條件稍好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道能為統(tǒng)計(jì)工作的開支需要補(bǔ)一些，條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道連正常的開支都報不了帳，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的統(tǒng)計(jì)人員甚至是自己掏錢墊付交通費(fèi)、輔助調(diào)查員津貼等開支，到年底還無法報賬?；鶎咏y(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)的不足，嚴(yán)重影響了統(tǒng)計(jì)工作的可持續(xù)發(fā)展。

三、基層統(tǒng)計(jì)改革的構(gòu)想與建議

基層統(tǒng)計(jì)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要系統(tǒng)地對其存在的困難和問題，有針對性

地研究解決途徑和辦法，從而以法制化方式制定政策法規(guī)依據(jù)，采取不斷深化改革等有效措施逐步加以解決。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會對統(tǒng)計(jì)的需求越來越廣泛，要求統(tǒng)計(jì)制度方法越來越完善，要求統(tǒng)計(jì)反映的范圍也越來越全面。同時，樹立統(tǒng)計(jì)權(quán)威性要靠法制保障，提高統(tǒng)計(jì)質(zhì)量要靠全民參與配合和統(tǒng)計(jì)制度、方法、手段的創(chuàng)新。

（一）基層統(tǒng)計(jì)改革的指導(dǎo)思想

以鄧小平理論、“三個代表”和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞黨委、政府的中心工作和民生需求，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，牢固樹立“發(fā)展”和“服務(wù)”的理念，把“圍繞發(fā)展、服務(wù)發(fā)展；科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)發(fā)展；反映發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展”作為第一要務(wù)，以提高和保障源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量為中心，突出統(tǒng)計(jì)的科學(xué)性、時效性；法定性、權(quán)威性；獨(dú)立性、完整性；咨詢性、服務(wù)性特征，為決策層、廣大公眾、市場主體提供優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)服務(wù)產(chǎn)品，以筑牢統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)為基點(diǎn)實(shí)現(xiàn)基層統(tǒng)計(jì)工作不斷上新臺階。

（二）基層統(tǒng)計(jì)改革的總體目標(biāo)

通過基層統(tǒng)計(jì)改革，實(shí)現(xiàn)基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)更加健全、人員更加充實(shí)；條件更加完備、網(wǎng)絡(luò)更加暢通；管理更加規(guī)范、制度更加健全；數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確、方法更加科學(xué)和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）統(tǒng)計(jì)人員專職化、村（居）統(tǒng)計(jì)人員專門化；基層統(tǒng)計(jì)規(guī)范化、統(tǒng)計(jì)管理科學(xué)化；統(tǒng)計(jì)條件標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)計(jì)手段現(xiàn)代化；報表臺帳制度化、統(tǒng)計(jì)調(diào)查法制化；數(shù)據(jù)質(zhì)量準(zhǔn)確化、統(tǒng)計(jì)服務(wù)大眾化的總體目標(biāo)。

（三）統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)與基層統(tǒng)計(jì)改革的主要內(nèi)容

根據(jù)上述指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)和基層統(tǒng)計(jì)改革的主要內(nèi)容如下：

1.強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，健全和完善機(jī)構(gòu)。廣大領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的政績觀，不能人為干預(yù)數(shù)據(jù)，要積極支持統(tǒng)計(jì)部門依法開展工作，確保統(tǒng)計(jì)工作的相對獨(dú)立性，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能夠真實(shí)反映客觀實(shí)際，確保在真實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的正確判斷，確保社會各界對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)權(quán)威性的認(rèn)可，切實(shí)把統(tǒng)計(jì)作為科學(xué)決策的智囊，讓其更多地參與決策咨詢。各級統(tǒng)計(jì)部門要積極爭取當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的重視，努力在機(jī)構(gòu)建立、人員配備、經(jīng)費(fèi)落實(shí)等方面取得領(lǐng)導(dǎo)的支持和幫助。特別是要進(jìn)一步建立健全統(tǒng)計(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前：市局設(shè)法規(guī)科，編制1人，四縣區(qū)設(shè)專職執(zhí)法隊(duì)的只有天?？h統(tǒng)計(jì)局，編制5人，其他縣區(qū)執(zhí)法人員全部是兼職，沒有常設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。各縣區(qū)要力爭盡快設(shè)置縣級統(tǒng)計(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備專職統(tǒng)計(jì)

執(zhí)法人員。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站確立科級建制，定人定編，至少配備一名行政編制的專職領(lǐng)導(dǎo)和專職統(tǒng)計(jì)員，可統(tǒng)一招考，也可以試行聘用制，但必須保持相對穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員如有變動，事先需征得縣區(qū)統(tǒng)計(jì)局的同意。村級應(yīng)聘用輔助統(tǒng)計(jì)員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站負(fù)責(zé)管理，適當(dāng)給予補(bǔ)貼。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)基層規(guī)范化建設(shè)。完善統(tǒng)計(jì)工作制度，是提升統(tǒng)計(jì)工作的重要手段，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計(jì)工作各項(xiàng)制度，是提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要載體，是做好基層基礎(chǔ)建設(shè)的根本途徑。要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基層規(guī)范化建設(shè)，完善統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)工作流程，建立健全統(tǒng)計(jì)報表、統(tǒng)計(jì)資料管理等必要的統(tǒng)計(jì)工作制度，嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)計(jì)報表制度；建立完善鄉(xiāng)村統(tǒng)計(jì)臺帳制度，努力做到統(tǒng)計(jì)臺帳與原始記錄相一致，確保數(shù)出有據(jù)，保障統(tǒng)計(jì)報表數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性；加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量審核，要建立統(tǒng)計(jì)員初審，主管領(lǐng)導(dǎo)復(fù)審，主要領(lǐng)導(dǎo)終審的制度；要建立評估制度，堅(jiān)持未經(jīng)評估不得使用和公布；要建立責(zé)任追究制度，嚴(yán)格按照《統(tǒng)計(jì)法》的規(guī)定，對隨意編造、篡改統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的行為和人要追究相應(yīng)責(zé)任。

3.改革統(tǒng)計(jì)管理體制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，獨(dú)立統(tǒng)計(jì)是世界各國政府官方統(tǒng)計(jì)共同遵守的最基本原則。強(qiáng)化國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的垂直統(tǒng)一歸口管理，是賦予國家統(tǒng)計(jì)局對地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)人、財、物的獨(dú)立管理權(quán)，使地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)保持相對獨(dú)立，公正行使統(tǒng)計(jì)職能，是保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)免受人為干擾，也是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的根本保障。而基層機(jī)構(gòu)不健全、人力不足、經(jīng)費(fèi)短缺、隊(duì)伍素質(zhì)較低是統(tǒng)計(jì)部門最普遍、最突出的問題。國家統(tǒng)計(jì)局已在垂直管理的全國農(nóng)村、城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)和企業(yè)調(diào)查隊(duì)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過多年的成功運(yùn)行，為實(shí)行垂直管理模式奠定了基礎(chǔ)。

4.著力提高基層統(tǒng)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)?；鶎咏y(tǒng)計(jì)人員是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的采集者，素質(zhì)的高低，工作責(zé)任性的好壞，決定著統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的高低。要有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地開展思想教育、法制教育、職業(yè)道德教育、統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，努力提高基層統(tǒng)計(jì)人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和計(jì)算機(jī)操作水平，為確保源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量提供堅(jiān)強(qiáng)的人才保障。要加大對基層人員《統(tǒng)計(jì)法》的培訓(xùn)，加大《統(tǒng)計(jì)法》、《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》的宣傳力度，提高基層人員法律知曉率，提高基層人員的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，努力培養(yǎng)精通統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)熟，悉統(tǒng)計(jì)法，嚴(yán)守紀(jì)律、作風(fēng)扎實(shí)、責(zé)任心強(qiáng)、有奉獻(xiàn)精神的基層統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍。

5.提高基層統(tǒng)計(jì)服務(wù)水平?；鶎咏y(tǒng)計(jì)人員要利用自身工作的優(yōu)勢，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢及重大問題等進(jìn)行分析研究，形成有價值、有深度的統(tǒng)計(jì)分析報告，贏得

黨政領(lǐng)導(dǎo)支持和社會公眾關(guān)注。目前，基層統(tǒng)計(jì)人員基本滯留在向上一級提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的工作層面上，對數(shù)據(jù)進(jìn)行定量、定性分析而形成統(tǒng)計(jì)分析報告極少，統(tǒng)計(jì)信息對本級黨委政府的決策咨詢沒有發(fā)揮作用。因此，基層統(tǒng)計(jì)人員應(yīng)該強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)服務(wù)意識，深入研究本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深層次問題，想領(lǐng)導(dǎo)所想，供領(lǐng)導(dǎo)所需，使統(tǒng)計(jì)服務(wù)更具敏銳性和前瞻性。通過為領(lǐng)導(dǎo)提供統(tǒng)計(jì)服務(wù)，讓領(lǐng)導(dǎo)更加重視統(tǒng)計(jì)工作，關(guān)心統(tǒng)計(jì)工作，為基層統(tǒng)計(jì)工作人員營造一個良好的統(tǒng)計(jì)工作氛圍。

6.加快基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)。從明年開始，國家將推行“一套表”，“三上企業(yè)”要全部實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)直報。加快基層統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)就顯得尤為重要和迫切。各縣區(qū)統(tǒng)計(jì)局要加快網(wǎng)站建立工作，力爭在年內(nèi)建成。在加快自身信息化建設(shè)的同時，要按照需要與可能相結(jié)合的原則，著力幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“三上”企業(yè)解決工作所需要的計(jì)算機(jī)設(shè)備購置費(fèi)、上網(wǎng)費(fèi)和人員培訓(xùn)費(fèi)，為“一套表”的實(shí)施和推進(jìn)統(tǒng)計(jì)專業(yè)數(shù)據(jù)處理統(tǒng)一平臺打好基礎(chǔ)，確保此項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]戴世光．積極發(fā)展科學(xué)的統(tǒng)計(jì)學(xué)，為我國早日實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化服務(wù)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2002，（4）．

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第三篇：基層醫(yī)療衛(wèi)生改革探索

基層醫(yī)療衛(wèi)生改革探索

一、國家醫(yī)療衛(wèi)生情況

醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系千家萬戶，是重大民生問題。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著成就，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標(biāo)處于發(fā)展中國家前列。但不可否認(rèn)，我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平與人民群眾健康需求和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求不適應(yīng)的矛盾還比較突出，特別是醫(yī)藥費(fèi)用上漲過快，個人負(fù)擔(dān)過重，人民群眾普遍反映“看病難、看病貴”。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，加快醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，是廣大人民群眾的迫切愿望。

看病難，難在哪里？難在有病得不到及時有效的治療。導(dǎo)致“看病難”的主要原因有：一是應(yīng)急救護(hù)體系不健全；二是醫(yī)療資源配備不合理；三是醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)行混亂；四是醫(yī)療信息平臺不健全；五是貧困救助體系不完善等?？床≠F，貴在哪兒？從微觀角度來說，貴在用藥混亂，藥價虛高；亂檢查，亂漲價；衛(wèi)生服務(wù)不規(guī)范，診療流程混亂。從宏觀角度來說，現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)體系存在漏洞，診療程序混亂等。

二、國家醫(yī)改政策：

（一）核心政策（文件2個）

1.《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意 見》（中發(fā)?2009?6號，以下簡稱《意見》）2010年3月17日

2.國務(wù)院印發(fā)的《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011年）》（國發(fā)?2009?12號，以下簡稱方案）2010年3月18日

（二）配套政策（文件 21個）

1.關(guān)于全面實(shí)施城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的意見

2.關(guān)于妥善解決關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工參保有關(guān)問題的通知

3.關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)場合作醫(yī)療制度的通知 4.關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見 5.關(guān)于提高基本醫(yī)療保險基金使用效率的指導(dǎo)意見

6.關(guān)于基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法 7.關(guān)于醫(yī)療保險異地就醫(yī)管理服務(wù)的指導(dǎo)意見 8.國家基本醫(yī)藥制度實(shí)施意見

9.國家基本醫(yī)藥遴選辦法（附：國家基本藥物目錄2009年）10.國家基本藥物生產(chǎn)配送招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法 11.醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用國家基本藥物管理辦法 12.加強(qiáng)基本藥物質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定

13.關(guān)于鄉(xiāng)村醫(yī)生公共衛(wèi)生補(bǔ)貼和考核的意見 14.關(guān)于促進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的意見

15.公立醫(yī)院改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見

16.關(guān)于改革藥品和醫(yī)療服務(wù)價格形成機(jī)制的意見 17.關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見 18.關(guān)于衛(wèi)生政府衛(wèi)生投入政策的意見 19.關(guān)于鼓勵社會資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的意見 20.關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)的意見 21.住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)制度實(shí)施意見

《意見》和《實(shí)施方案》的起草，貫徹了黨的十七大精神和科學(xué)發(fā)展觀的要求，從我國國情出發(fā)，借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，著眼于實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的“看病難、看病貴”問題。

這兩個文件的起草原則：一是堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性。首次提出“把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供”，這 一重大理念創(chuàng)新確定了改革的基本方向、思路和政策框架，對于保障我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)廣大人民群眾健康具有重大意義。二是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與人民群眾的承受能力相適應(yīng)。三是堅(jiān)持公平與效率統(tǒng)一。一方面強(qiáng)化政府在建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度中的責(zé)任和在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的主導(dǎo)地位，在改革初期首先著力解決公平問題；另一方面，強(qiáng)調(diào)注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用，統(tǒng)籌利用全社會的醫(yī)療衛(wèi)生資源，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。四是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。把完善制度體系與解決當(dāng)前突出問題結(jié)合起來；既注重整體設(shè)計(jì)，明確總體改革方向目標(biāo)和基本框架，又突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，鼓勵地方試點(diǎn)探索。

《意見》的主要內(nèi)容可以概括為“一個目標(biāo)、四大體系、八項(xiàng)支撐”。一個目標(biāo)就是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四大體系就是建設(shè)公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系，構(gòu)建我國的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。八項(xiàng)支撐就是完善醫(yī)藥衛(wèi)生管理、運(yùn)行、投入、價格、監(jiān)管、科技與人才體制機(jī)制、信息、法制的建設(shè)，保障四大體系有效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

《實(shí)施方案》主要內(nèi)容可以概括為“四項(xiàng)基本”和“一個試點(diǎn)”，把五項(xiàng)工作作為改革重點(diǎn)，即加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)、初步建立國家基本藥物制度、健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化和推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。抓好上述五項(xiàng)重點(diǎn)改革，將使公共衛(wèi)生服務(wù)基本普及，基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋，明顯提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性，有效減輕居民醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)，切實(shí)緩解“看病難、看病貴”問題。

三、基層醫(yī)療衛(wèi)生改革重點(diǎn)

（一）、加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)： 加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)全體居民的全面覆蓋，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高保障水平，有助于從制度上推動看病難、看病貴問題的解決。醫(yī)療保障制度建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)已經(jīng)明確，關(guān)鍵在于抓好落實(shí)，特別是今年是改革的開局之年，醫(yī)療保障制度建設(shè)務(wù)必要有突破性進(jìn)展，讓人民群眾得到明顯實(shí)惠。今后3年，要圍繞醫(yī)改意見和實(shí)施方案確定的目標(biāo)和要求，重點(diǎn)做好以下6個方面的工作。

第一，以困難人群為重點(diǎn)，加快擴(kuò)大覆蓋面。要落實(shí)財政補(bǔ)助政策，用兩年左右時間，全面解決關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員參保問題，統(tǒng)籌解決各類破產(chǎn)和困難企業(yè)退休人員的醫(yī)療保障問題。

第二，以解決大病費(fèi)用負(fù)擔(dān)為重點(diǎn)，逐步提高待遇水平。各地要將職工醫(yī)保、居民醫(yī)保最高支付限額提高到當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY和居民可支配收入的6倍左右。要逐步提高住院和門診大病的支付比例，職工醫(yī)保和居民醫(yī)保住院醫(yī)療費(fèi)用報銷比例要普遍達(dá)到70%和50%以上。有條件的地區(qū)，要從低水平起步，逐步 將常見病、多發(fā)病門診醫(yī)療費(fèi)用納入醫(yī)保支付范圍。

第三，以流動人員為重點(diǎn)，做好制度銜接和保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。要制定醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，明確醫(yī)療保險繳費(fèi)年限在各地之間互認(rèn)，探索職工醫(yī)保與居民醫(yī)保、新農(nóng)合繳費(fèi)年限互通辦法。探索建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)管理服務(wù)由參保地向就醫(yī)地轉(zhuǎn)移。要健全醫(yī)療保險信息管理系統(tǒng)，逐步統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)和交換平臺。鼓勵有條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障管理體制。

第四，以機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)管理。探索建立新的醫(yī)療服務(wù)價格和成本控制機(jī)制，通過醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)代表參保人與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品供應(yīng)商的談判，發(fā)揮集團(tuán)購買的優(yōu)勢，選擇質(zhì)量好、價格合理的產(chǎn)品或服務(wù)。探索實(shí)行按病種付費(fèi)、總額預(yù)付、按人頭付費(fèi)等方式。強(qiáng)化醫(yī)療保障對醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督和引導(dǎo)，推行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)信用等級管理等制度。

第五，以保證安全、提高效率為重點(diǎn)，完善醫(yī)療保險基金管理制度。要結(jié)合社?；饘ｍ?xiàng)治理工作，完善監(jiān)督管理和內(nèi)控制度，提高基金使用透明度，消除基金安全隱患。要努力提高統(tǒng)籌層次，2011年城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)保要基本實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌。

第六，以完善激勵機(jī)制為重點(diǎn)，做好醫(yī)藥衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人事制度改革工作。要改革人事制度，推行聘用制度和崗位管理制度，完善收入分配制度，調(diào)動醫(yī)務(wù)人員的積極性。要加強(qiáng)醫(yī)藥衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，制定和實(shí)施人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，為建立中國特色基 本醫(yī)療衛(wèi)生制度提供人才保證。

各級人力資源社會保障系統(tǒng)要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革文件精神，進(jìn)一步增強(qiáng)做好醫(yī)療保障工作的責(zé)任心和緊迫感，要做到明確任務(wù)，明確責(zé)任，明確時限，明確要求，狠抓落實(shí)，爭取早日實(shí)現(xiàn)全體中國人民人人享有基本醫(yī)療保障的目標(biāo)。

（二）、初步建立國家基本藥物制度

實(shí)施國家基本藥物制度是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期五項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，也是惠及千家萬戶的民生工程。建立國家基本藥物制度，保證基本藥物足量供應(yīng)和合理使用，有利于保障群眾基本用藥權(quán)益，轉(zhuǎn)變“以藥補(bǔ)醫(yī)”機(jī)制，也有利于促進(jìn)藥品生產(chǎn)流通企業(yè)資源優(yōu)化整合，對于實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，維護(hù)人民健康，體現(xiàn)社會公平，減輕群眾用藥負(fù)擔(dān)，推動衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，具有十分重要的意義。

建立國家基本藥物制度要堅(jiān)持以人為本，立足本國國情；堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮市場機(jī)制；突出改革重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥實(shí)施；創(chuàng)新體制機(jī)制，廣泛動員參與。

建立國家基本藥物制度目標(biāo)：基本藥物全部納入基本醫(yī)療保障藥品報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。到2011年，初步建立國家基本藥物制度；到2020年，全面實(shí)施規(guī)范的、覆蓋城鄉(xiāng)的國家基本藥物制度。

國家基本藥物制度政策框架主要包括：1.國家基本藥物目錄 遴選調(diào)整管理；2.保障基本藥物生產(chǎn)供應(yīng)；3.合理制定基本藥物價格及零差率銷售；4.促進(jìn)基本藥物優(yōu)先和合理使用；5.完善基本藥物的醫(yī)保報銷政策；6.加強(qiáng)基本藥物質(zhì)量安全監(jiān)管；7.健全完善基本藥物制度績效評估。

2009年發(fā)布國家基本藥物目錄，包括基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用和其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)配備使用兩個部分。已先期公布的《國家基本藥物目錄（基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用部分）》（2009版），包括化藥、中成藥共307個藥品品種?！秶一舅幬锬夸洠ㄆ渌糠郑肥悄夸浕鶎硬糠值臄U(kuò)展，將配合公立醫(yī)院改革試點(diǎn)盡快制定出臺。

基本藥物將全部納入政府定價范圍?；舅幬锒▋r，既考慮企業(yè)有合理的利潤空間，鼓勵企業(yè)生產(chǎn)基本藥物，同時也要切實(shí)降低基本藥物價格，維護(hù)廣大人民群眾的利益。實(shí)行基本藥物制度的縣（市、區(qū)），政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用的基本藥物實(shí)行零差率銷售。

保證基本藥物及時、足量、保質(zhì)供應(yīng)，是建立基本藥物制度、滿足廣大群眾基本用藥的重要環(huán)節(jié)。政府辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用的基本藥物，由省級人民政府指定機(jī)構(gòu)按《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，以省為單位實(shí)行網(wǎng)上集中采購、統(tǒng)一配送。由招標(biāo)選擇的藥品生產(chǎn)企業(yè)、具有現(xiàn)代物流能力的藥品經(jīng)營企業(yè)或具備條件的其他企業(yè)統(tǒng)一配送。要確保招標(biāo)過程的公開、公平、公正，確保基本藥物保質(zhì)保量，及時配送到每個醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。

實(shí)現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生全部配備使用基本藥物，是建立國家基本藥物制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各地將根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診療范圍和確保服務(wù)功能，在目錄內(nèi)配備藥品。其他各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)也必須按規(guī)定比例使用基本藥物。同時，規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)用藥行為，確保基本藥物的合理使用。要同步落實(shí)好基本藥物報銷政策。將基本藥物全部納入基本醫(yī)療保障藥品目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物，降低個人自付比例，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)廣大群眾首先使用基本藥物。

為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，兼顧各地用藥水平習(xí)慣差異，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基本藥物制度的實(shí)施，在建立國家基本藥物制度初期，政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)確需配備、使用非國家基本藥物目錄藥品，暫由省級人民政府統(tǒng)一確定，并執(zhí)行國家基本藥物制度相關(guān)政策和規(guī)定。民族自治區(qū)內(nèi)配備使用國家基本藥物目錄以外的民族藥，由自治區(qū)人民政府制定相應(yīng)管理辦法?；颊咭部梢詰{處方到零售藥店購買非基本藥物，納入報銷目錄的非基本藥物仍然可以得到報銷。國家基本藥物目錄將進(jìn)行定期調(diào)整完善，不斷優(yōu)化品種數(shù)量，滿足城鄉(xiāng)居民基本用藥需求。同時進(jìn)一步加強(qiáng)基本藥物質(zhì)量安全監(jiān)管，使藥品質(zhì)量有保障，用藥更安全。

建立國家基本藥物制度工作啟動后，國家有關(guān)部門將對基本藥物制度實(shí)施情況進(jìn)行績效評估，發(fā)布監(jiān)測評估報告等相關(guān)信息，促進(jìn)基本藥物制度不斷完善。

國家基本藥物制度關(guān)系到人民群眾的切身利益，是醫(yī)藥衛(wèi)生 體制改革的重點(diǎn)難點(diǎn)，也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及生產(chǎn)、配送、定價、配備使用、報銷以及零差率銷售政策等各個環(huán)節(jié)，哪一個環(huán)節(jié)落實(shí)不到位、銜接不上都將影響到國家基本藥物制度的實(shí)施效果。因此，要充分估計(jì)制度實(shí)施的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，周密安排，精心組織，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，調(diào)動各方面的積極性，爭取全社會的理解、配合和支持，確保國家基本藥物制度順利實(shí)施。

（三）、健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系

1、加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)：社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本診療設(shè)備裝備，改善社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件。

2、加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)

（1）加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)：建立三級醫(yī)院幫扶二級醫(yī)院、二級以上醫(yī)院幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的長效機(jī)制。繼續(xù)實(shí)施鄉(xiāng)村醫(yī)生規(guī)范培訓(xùn)計(jì)劃。

（2）加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生人才培訓(xùn)：啟動社區(qū)衛(wèi)生人才培訓(xùn)規(guī)劃，完成全科醫(yī)師、社區(qū)護(hù)士崗位培訓(xùn)工作。建立全科醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)，培訓(xùn)后返回社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心工作，建設(shè)一支學(xué)歷水平高、服務(wù)能力強(qiáng)的社區(qū)衛(wèi)生技術(shù)隊(duì)伍。

3、積極推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展（1）進(jìn)一步健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在原有基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型或新設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，力爭社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋面達(dá)到90％。根據(jù)城市化要求，衛(wèi)生院逐步向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心轉(zhuǎn)型。

（2）強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能：統(tǒng)一社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)管理工作制度及診療技術(shù)規(guī)范。強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)集健康教育、預(yù)防、保健、康復(fù)、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)和一般常見病、多發(fā)病診療的“六位一體”的服務(wù)功能，為居民提供主動、連續(xù)、人性化的綜合服務(wù)。進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生服務(wù)功能，全面掌握轄區(qū)內(nèi)主要健康問題，主動采取有效的健康干預(yù)措施，將公共衛(wèi)生服務(wù)與基本醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合。積極推動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)使用適宜技術(shù)、適宜設(shè)備和基本藥物，大力推廣包括民族醫(yī)藥在內(nèi)的中醫(yī)藥。

（3）轉(zhuǎn)變社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)模式：實(shí)施“社區(qū)醫(yī)生進(jìn)家庭”項(xiàng)目，組建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)，對轄區(qū)內(nèi)居民家庭實(shí)行分片管理，建立雙向聯(lián)系，以居民家庭健康檔案為基礎(chǔ)，著重開展社區(qū)常見慢性病管理、老年保健服務(wù)等工作，對行動不便的患者實(shí)行上門服務(wù)、主動服務(wù)。加強(qiáng)上級醫(yī)院對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)。探索社區(qū)首診制，開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)與上級醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診制試點(diǎn)，提高醫(yī)保報銷比例，引導(dǎo)群眾到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)就診。

（4）逐步建立和完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，保證其公益性。政府負(fù)責(zé)其舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和服務(wù)站按國家規(guī)定 核定的基本建設(shè)、設(shè)備購置、人員經(jīng)費(fèi)及所承擔(dān)公共衛(wèi)生服務(wù)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，按定額定項(xiàng)和購買服務(wù)等方式補(bǔ)助。

4、落實(shí)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員經(jīng)費(fèi)保障政策:在核編定崗基礎(chǔ)上，編制內(nèi)人員工資按事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)由財政全額核撥。

（四）、促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化；

1、對影響城鄉(xiāng)居民健康的突出問題實(shí)施干預(yù)措施，減少主要健康危險因素，有效預(yù)防和控制主要傳染病及慢性病，提高公共衛(wèi)生服務(wù)和突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急處理能力，使城鄉(xiāng)居民逐步享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

到2011年，國家提供的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目得到普及，城鄉(xiāng)之間獲得公共衛(wèi)生服務(wù)的差距逐步縮小。轄區(qū)內(nèi)常駐居民與流動人口都能享受到國家和政府提供的公共衛(wèi)生服務(wù)。到2020年，基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的機(jī)制基本完善，重大疾病和主要健康危險因素得到有效控制，城鄉(xiāng)居民健康水平得到進(jìn)一步提高。

2、公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目與內(nèi)容

1）基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目：2010年起，啟動建立居民健康檔案、健康教育、免疫規(guī)劃、傳染病防治、兒童保健、婦女保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病患者管理等9項(xiàng)國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。

2）重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目：2010年起，啟動實(shí)施國家新增項(xiàng)目，即35—59歲農(nóng)村婦女宮頸癌、乳腺癌檢查、農(nóng)村婦女孕前和孕期補(bǔ)服葉酸、貧困白內(nèi)障患者復(fù)明手術(shù)、為15歲以下人群補(bǔ)種乙肝疫苗、燃煤污染型氟中毒區(qū)改爐改灶、建設(shè)農(nóng)村無害化廁所等6項(xiàng)重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩、國家免疫規(guī)劃、艾滋病、結(jié)核病項(xiàng)目。配合搞好村衛(wèi)生室建設(shè)項(xiàng)目。

3）人口和計(jì)劃生育辦組織開展計(jì)劃生育和生殖健康技術(shù)服務(wù)，主要包括避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、科普宣傳和出生缺陷干預(yù)，避孕方法咨詢指導(dǎo)，發(fā)放避孕藥具，實(shí)施避孕節(jié)育和恢復(fù)生育力手術(shù)，隨訪服務(wù)，開展計(jì)劃生育手術(shù)并發(fā)癥及避孕藥具不良反應(yīng)診治等。

3、公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及職責(zé)

1）基本公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及職責(zé)

a、基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目主要由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室免費(fèi)為居民提供。

b、疾病預(yù)防控制中心和縣婦幼保健院承擔(dān)相應(yīng)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目（見附件2）

2）重大公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及職責(zé)

重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目主要由縣疾控中心、縣婦幼保健院、計(jì)劃生育部門等專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。根據(jù)重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目方案涉及到的相關(guān)部門，按照各項(xiàng)重大公共衛(wèi) 生服務(wù)項(xiàng)目方案要求和任務(wù)履行部門職責(zé)，承擔(dān)重大公共衛(wèi)生服務(wù)任務(wù)。

4、基本公共衛(wèi)生服務(wù)操作規(guī)范

國家規(guī)定的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，按照《國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范》和省、市確定的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的操作規(guī)范執(zhí)行。根據(jù)《國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2009年版）》，基本公共衛(wèi)生服務(wù)包括：

（一）居民健康檔案建檔服務(wù)操作規(guī)范；

（二）健康教育宣教服務(wù)操作規(guī)范；

（三）0—36個月兒童保健服務(wù)操作規(guī)范；

（四）孕產(chǎn)婦保健服務(wù)操作規(guī)范；

（五）老年人保健服務(wù)操作規(guī)范；

（六）預(yù)防接種服務(wù)操作規(guī)范；

（七）傳染病報告和處理規(guī)范；

（八）高血壓患者管理規(guī)范；

（九）Ⅱ型糖尿病患者管理規(guī)范；

（十）重性精神疾病患者管理規(guī)范。

5、建立公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助機(jī)制

（一）基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金由中央和地方財政分擔(dān)。2010年人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于15元/人，其中中央財政補(bǔ)助12元/人，地方財政安排3元。

（二）重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金主要由中央專項(xiàng)安排，項(xiàng)目配套資金由地方財政安排。

（三）專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、發(fā)展建設(shè)經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由縣財政預(yù)算安排。按照規(guī)定取得的服務(wù)性收入上繳財政專戶。財政合理安排重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目所需資金。人口與計(jì)劃生育部門組織開展的計(jì)劃生育服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)由財政按原經(jīng)費(fèi)渠道核發(fā)。人民政府對鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)等任務(wù)給予定額補(bǔ)助，其中基本公共衛(wèi)生服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)從財政安排的基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌安排。

6、加強(qiáng)對公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作的領(lǐng)導(dǎo)

1）、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo):成立基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立多部門合作的機(jī)制，共同推動公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施。

2）、建立績效考核:建立健全基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效考核制度，完善考核評價體系和方法。采取專業(yè)考核和社會滿意度評價方法進(jìn)行考核，以考核結(jié)果作為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的結(jié)算根據(jù)，將公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的結(jié)算與工作數(shù)量和質(zhì)量掛鉤。對完成基本公共衛(wèi)生服務(wù)差的非政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站實(shí)行淘汰制。

3）、加大宣傳力度。各級各部門要采取多種形式，加強(qiáng)對基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的宣傳，讓 15 廣大城鄉(xiāng)居民了解自身能夠免費(fèi)享有的基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容，提高群眾的知曉率，鼓勵群眾廣泛參與。

4）、加強(qiáng)監(jiān)督管理。加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測和管理，做好相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的收集、匯總、整理和分析。衛(wèi)生部門要加強(qiáng)對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室信息統(tǒng)計(jì)工作的指導(dǎo)，對其統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)明確人員負(fù)責(zé)信息統(tǒng)計(jì)工作，保證信息完整，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

（五）、推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)

鑒于公立醫(yī)院改革的高度復(fù)雜性，國家決定采取試點(diǎn)先行、逐步推開的原則推進(jìn)公立醫(yī)院改革。今年2月2日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第100次常務(wù)會議，審議并原則通過了《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》是指導(dǎo)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，明確提出公立醫(yī)院改革要堅(jiān)持公立醫(yī)院的公益性和社會效益，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和效率，控制醫(yī)療服務(wù)成本，調(diào)動醫(yī)務(wù)人員的積極性，促使公立醫(yī)院切實(shí)履行公共服務(wù)職能，從而實(shí)現(xiàn)為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)。通過試點(diǎn)探索，取得經(jīng)驗(yàn)，形成公立醫(yī)院改革的總體思路和主要政策措施，全面推進(jìn)。在改革的內(nèi)容方面，提出了“三大領(lǐng)域、九項(xiàng)任務(wù)”的頂層設(shè)計(jì)?！叭箢I(lǐng)域”指完善服務(wù)體系、創(chuàng)新體制機(jī)制、加 強(qiáng)內(nèi)部管理，“九項(xiàng)任務(wù)”包括改革公立醫(yī)院服務(wù)體系、改革公立醫(yī)院管理體制、改革公立醫(yī)院法人治理機(jī)制、改革公立醫(yī)院內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、改革公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)公立醫(yī)院內(nèi)部管理、改革公立醫(yī)院監(jiān)管機(jī)制、建立住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)制度和加快推進(jìn)多元化辦醫(yī)格局。在“九項(xiàng)任務(wù)”中，提出了一系列帶有方向、原則的重大改革內(nèi)容。公立醫(yī)院改革是一個長期的過程，必須分階段、有重點(diǎn)推進(jìn)。當(dāng)前，必須結(jié)合醫(yī)改近期重點(diǎn)任務(wù)，按照“?；?，強(qiáng)基層，建機(jī)制”的基本原則，重點(diǎn)做好“上下聯(lián)動、內(nèi)增活力、外加推力”三項(xiàng)工作，建立公立醫(yī)院與基層機(jī)構(gòu)分工協(xié)作機(jī)制、公立醫(yī)院有激勵有約束的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、多元辦醫(yī)的市場競爭機(jī)制，推動提高服務(wù)效率和運(yùn)轉(zhuǎn)效能?！氨；尽保蠊⑨t(yī)院配合基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，把提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為主要任務(wù)，采用適宜設(shè)施、適宜技術(shù)、適宜人才，優(yōu)先配備和使用基本藥物，以比較低廉的費(fèi)用提供比較優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！皬?qiáng)基層”，要求公立醫(yī)院把幫扶指導(dǎo)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為一項(xiàng)重要的社會責(zé)任，加強(qiáng)城鄉(xiāng)醫(yī)院對口支援，通過人才培養(yǎng)、技術(shù)引進(jìn)等多種方式幫扶支持基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展并充分發(fā)揮作用，逐步形成分級診療、雙向轉(zhuǎn)診的就醫(yī)格局?！敖C(jī)制”，要求通過對衛(wèi)生資源的宏觀調(diào)控，以及支付機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等改革，維護(hù)公立醫(yī)院公益性，調(diào)動醫(yī)務(wù)人員積極性?！吧舷侣?lián)動”，要求大醫(yī)院和基層、城市和農(nóng)村必須聯(lián)動，資源要縱向流動，否則永遠(yuǎn)解決不了看病難，看病貴的問題；“內(nèi)增活力”，要求公 立醫(yī)院通過內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的改革，調(diào)動醫(yī)務(wù)人員的積極性；“外加推力”，關(guān)鍵是推進(jìn)多元化辦醫(yī)，與公立醫(yī)院形成良性的競爭格局，滿足不同層次的醫(yī)療需求。

XXX團(tuán)衛(wèi)生中心

XXX 2012年11月

第四篇：基層自治與司法改革

秋風(fēng)：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之道：基層自治與司法改革

發(fā)布時間:2010-01-20 17:04 作者:秋風(fēng) 字號：大 中 小 點(diǎn)擊:268次

2009年中共中央一號文件在增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的背景下，提出了調(diào)整政府間關(guān)系的兩大政策：第一，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。這其中包括，推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。第二，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限。

這兩方面的改革設(shè)想對于構(gòu)造良好的政府與社會、市場的關(guān)系，對于塑造健全的社會治理秩序，均具有十分重要的意義。但如何推動這些革，還需要更理性的思考與探索。

為什么出現(xiàn)地市一級政府?

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革所針對的是目前橫亙于省、縣政府之間的地級市政府，省直接管理縣(市)的政策含義就是弱化、以至于最終取消地級市這樣一個政府單位。

最有趣的是，地級市這樣一級政府，在憲法、法律上是沒有堅(jiān)實(shí)依據(jù)的。憲法規(guī)定的行政區(qū)域劃分層級是省級單位，縣級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。在此之外，籠統(tǒng)地提到“較大的市”，這似乎就是地級市政府的依據(jù)。但這一法律依據(jù)實(shí)在較為含糊而微弱。人們不免懷疑：這么一個沒有明確法律依據(jù)的政府層級為什么會出現(xiàn)，并且頗難取消?

從歷史說起。現(xiàn)行政府間關(guān)系的基本架構(gòu)與處理原則，大體是古代傳統(tǒng)的延續(xù)。自秦建立郡縣制以來，法律所規(guī)定的常態(tài)的政府層級總是三級，即中央政府，次級政府，基層政府?？h政府是基層政府，縣官是所謂“親民之官”，這一點(diǎn)，兩千多年來沒有變過。中間層級的政府的名稱、層級與管轄范圍，則在頻繁變動。

綜觀歷代政制變遷，這種變動是有規(guī)律的：宋以前，次級政府單位數(shù)量較多，總是中央政府設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)。比如，漢有郡、國一百余，中央政府就在其上設(shè)立了十幾個州刺史。到元代，建行省制，次級政府單位數(shù)量大幅度縮小，明清長期穩(wěn)定為二十多。但這樣以來，省所管理的縣級單位數(shù)量就大幅度增加。于是就變成了省政府設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，如清代的道。有意思的是，中間層級政府，不論是在中央政府與省政府之間，還是在省、縣政府之間，開始都是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但逐漸就演變成一層實(shí)體性政府。

古人也知道如此疊床架屋的弊端，但這個橫生出來的政府層級卻又為勢所必然。原因古人早就認(rèn)識到了?？たh制的本質(zhì)是統(tǒng)治權(quán)力自上而下逐級授予，從政治上說，所有官員對皇帝負(fù)責(zé)，從行政管理的角度說，每個官員對其上級政府負(fù)責(zé)。權(quán)力控制、監(jiān)督機(jī)制也就按照同樣的方向設(shè)計(jì)：中央政府控制、監(jiān)督地方政府，使之執(zhí)行自己的法律;上級政府控制、監(jiān)督下級政府，確保其執(zhí)行自己的命令。

然而，有效的控制、監(jiān)督是有其技術(shù)限度的，考慮到人的生理能力與機(jī)構(gòu)處理事務(wù)能力的限度，每個上級政府直接隸屬的下級政府的數(shù)量不能太多，也許就是七八個，最多十來個。超過這一限度，上級政府即不可能對下級政府進(jìn)行有效的控制、監(jiān)督。應(yīng)對之道，惟有設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，作為自己的耳目。時間一長，這個耳目性政府，就會長出完整的身體，監(jiān)察機(jī)構(gòu)就會實(shí)體化為一級政府。

地級市是依同樣的原理生長出來的。五十年代，省之下有虛設(shè)的行政專員公署，“八二”憲法改稱地區(qū)行政公署，已有實(shí)體化傾向。到九十年代，出現(xiàn)了地改市、地市合并的潮流，地區(qū)行政公署所在的市成為實(shí)體性的地級市，并對縣進(jìn)行完整的管理。原因在不難理解。一般的省都有七八十個縣級單位，省長恐怕難以記住這么多縣的縣長的名字。為了有效地進(jìn)行管理、控制，省政府必然傾向于設(shè)立一個監(jiān)察機(jī)構(gòu)，每一個地級政府監(jiān)督六七縣，最多十來個。而隨后，這個機(jī)構(gòu)具有自己的利益，就會實(shí)體化。

上述歷史趨勢表明，假如現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)的原理、政府的職能不作較為根本的調(diào)整，即便以政令的方式擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，地級市這個中間環(huán)節(jié)還是會以其它形式重生。

出路在縣政與市鎮(zhèn)自治

那么，如何真正有效地減少行政層次?

還得回到政府的控制、監(jiān)督機(jī)制上。下轄政府單位太多的上級政府，總是傾向于設(shè)立中間層級政府，目的是強(qiáng)化對下級政府的控制與監(jiān)督。這一目標(biāo)是完全正當(dāng)?shù)?。任何一個政府，如果不受有效控制、監(jiān)督，必然成為民眾的禍害。

不過，歷史事實(shí)已經(jīng)證明，過去兩千多年來的這套政府架構(gòu)，即便設(shè)立了中間層級政府，也仍然不能實(shí)現(xiàn)上級政府對下級政府的有效控制與監(jiān)督。原因在于，這套政府架構(gòu)的基本原理是權(quán)力自上而下地逐級授予，下級政府是上級政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這樣，除了縣政府之外，其他政府，從中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它們的主要職能是控制、監(jiān)督、管理下級政府。

這也意味著，包括中央政府在內(nèi)的上級政府自己是沒有直接政績可言的，它的政績只能是它所下轄的政府的政績之總和。于是，面對高級政府，下面的兩級政府具有共同利害關(guān)系，這兩級政府之間形成的是保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系，而不是制度設(shè)計(jì)者所期望的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。于是，看起來可以做到雷厲風(fēng)行的自上而下的控制、監(jiān)督體系，在每一環(huán)節(jié)都有截留閥，其效力到了基層政府那里，就所剩無幾了。

這表明，要有效地控制、監(jiān)督基層政府，必須另尋出路。而只有解決了這個問題，上級政府才不會增設(shè)派出機(jī)構(gòu)。這個出路就是基層自治。如果基層社

會是自治的，基層政府是自治性政府，其權(quán)力來自民眾的授予，政府對民眾負(fù)責(zé)，那么，本地人民就可以看管住本地政府，這個政府不大可能為害于民，上級政府也就沒有必要嚴(yán)密、事無巨細(xì)地看管它，自然也就不必設(shè)立看管下級政府的中間層級政府。

過去十幾年來，村民自治、社區(qū)自治在基層社會已有一定發(fā)育?，F(xiàn)在高層提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，隱含了推進(jìn)縣政自治的信息。首先，省直管縣就意味著取消了一個直接妨礙縣政自主決策的行政障礙。其次，省直管又提出了一個挑戰(zhàn)：縣的決策權(quán)力擴(kuò)張，而管轄范圍廣泛的省政府又心力不足，那么，誰來控制、監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)力擴(kuò)張了的縣政府?如何避免這個沒有地市級政府看管的縣政府去以更大的權(quán)力更為放肆地禍害民眾?或者反過來說，如何使這個縣政府利用其擴(kuò)張了的權(quán)力造福于縣民?

很顯然，既然準(zhǔn)備告別原有的控制、監(jiān)督機(jī)制，那就必須立刻建立起新的控制、監(jiān)督縣政府的機(jī)制。這個機(jī)制就是縣政自治的種種安排。比如，強(qiáng)化縣人大、尤其是其常委會的職權(quán)，使之真正成為本縣的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。為此，就需要增加縣人大代表及其常委會選舉過程的競爭性，使這些人士都真正對縣民負(fù)起責(zé)任來。在時機(jī)成熟之時，可嘗試縣長的競爭性直選，使縣民可對其直接問責(zé)。

關(guān)于基層政府自治，中共中央的文件還提出了推動市鎮(zhèn)自治的思路，即依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限。也就是說，那些具有活力的市鎮(zhèn)將不再只是縣政府的下級政府，而將逐漸具有自我治理的權(quán)限。

這一點(diǎn)似乎被很多人忽略，但其實(shí)非常重要。傳統(tǒng)中國的行政中心是“城”，但星羅棋布的“市鎮(zhèn)”才是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、宗教等方面的中心。而且，與城不同，市鎮(zhèn)通常是由民間自我治理的。過去三十多年來，市鎮(zhèn)迅速恢復(fù)繁榮，尤其是在工商業(yè)、尤其是私人工商經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。比如，珠江三角洲、浙江、江蘇等地，市鎮(zhèn)儼然已具有成為經(jīng)濟(jì)與社會意義上的城市(city)的條件。給予這些市鎮(zhèn)以建制市的政治與法律待遇，它們就可以成為完整意義上的城市，而且比那些由行政中心演化而來的城市更像現(xiàn)代城市。

由此看來，中國的自治建設(shè)，可以沿著兩條路徑同時推進(jìn)：第一條，積極地推動市鎮(zhèn)自治。它是由比較單純的工商業(yè)者組成的，自治的條件更充分?；谕瑯拥睦碛?，市鎮(zhèn)自治可以采取委員會制，鎮(zhèn)長僅為委員會決策的執(zhí)行者。第二條，審慎地推動縣政自治。事實(shí)上，早在清末民初，人們就曾經(jīng)試圖同時推進(jìn)市鎮(zhèn)自治與縣政自治。這兩者是并行不悖的。

以司法來控制自治實(shí)體

對于基層政府自治的構(gòu)想，人們可能產(chǎn)生一個疑慮：市鎮(zhèn)自治、縣政自治是否合乎中央政府的利益?中央政府又該如何控制、監(jiān)督這些基層政府呢?

我們首先可以確認(rèn)一點(diǎn)：中央政府的最大利益是長期穩(wěn)定地享有統(tǒng)治

權(quán)，而保障民眾之合法權(quán)益，在國內(nèi)普遍地實(shí)現(xiàn)正義，是這種正當(dāng)性的唯一有效來源。從理論上說，中央政府通常會制定合乎普遍正義的法律、政策。中央政府也希望各級地方政府能夠執(zhí)行這些法律、政策，造福于民眾。設(shè)立中間層級政府，也正是為了達(dá)到這一目的。

但原有的政府管政府機(jī)制很容易失靈，基層政府自治則可以解決這個問題。應(yīng)當(dāng)說，基層政府自治本身就可以確保地方政府想辦法造福民眾，這就是在為中央政府積累統(tǒng)治的正當(dāng)性。更重要的是，自治也不意味著中央政府就無法控制、監(jiān)督這些自治的基層政府。知識這種控制、監(jiān)督機(jī)制的性質(zhì)發(fā)生了變化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法體系監(jiān)督、約束地方政府，使之切實(shí)地執(zhí)行自己的法律和政策。

傳統(tǒng)上人們一直以為，在政府之間，只有上下級直接控制-服從的行政性權(quán)力才是真正的權(quán)力，只有這種權(quán)力能保證上級政府的法律、政令被下級政府切實(shí)執(zhí)行。上面的分析已經(jīng)表明，事實(shí)遠(yuǎn)非如此。中央政府借助中間層級的政府來監(jiān)督基層政府執(zhí)行自己的法律與政策，其執(zhí)行的效力必然大打折扣，人們已經(jīng)用“政令不出中南?！眮硇稳葸@一政治困境。

但是，人類也已經(jīng)找到了解決這一問題的出路。如前賢所說：“如果政治上有所謂定理，則一個政府，其司法權(quán)與其立法權(quán)應(yīng)具同格，當(dāng)列為一條?！卑凑者@樣定理，中央政府的法律與政策，要靠中央政府自己來執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)借助中間層級的政府來執(zhí)行。就法律而言，中央政府法律與政策的執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)是中央政府自己的法院，而不應(yīng)當(dāng)是其他機(jī)構(gòu)。

基于這一簡單的真理，筆者近年來提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相對于地方政府享有獨(dú)立性的法院體系。這些法院就在地方政府身邊，應(yīng)民眾之訴求，即時地審查地方政府的法規(guī)和行為，阻止地方政府侵害民眾權(quán)益，從而制約、約束地方政府濫用權(quán)力的傾向。這個法院系統(tǒng)以看得見的方式讓民眾得到正義，也使中央政府的法律在全國范圍內(nèi)得到一致的執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)真正的“統(tǒng)一”。

現(xiàn)行法院體系是無法履行這些責(zé)任的。人們早就指出，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它們大體上聽命于地方政府，在執(zhí)行全國的法律的時候，時不時地按照地方的需要隨意進(jìn)行解釋。這樣的法院既不能統(tǒng)一地執(zhí)行全國性法律、約束地方政府，也無法向遭受地方政府侵害的民眾提供及時有效的救濟(jì)，從而損害整個政府的權(quán)威。

中央政府要有效地執(zhí)行自己的法律、有效地監(jiān)督地方政府，就必須建立自己的法院體系，即中央法院系統(tǒng)。這個法院系統(tǒng)具體如何設(shè)立，或可討論，但此種必要性，恐怕是難以否認(rèn)的。與削減政府層次相關(guān)的一點(diǎn)是：地級市政府盡管妨礙省直管縣，但其最初作為監(jiān)察層級的設(shè)立是有其合理性。因而，這一級政府可以經(jīng)過改造，予以保留。所謂改造，就是剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級，中央法院的初審法院——地區(qū)法院——設(shè)立于此，其司法管轄區(qū)即為現(xiàn)在地級市的行政管轄權(quán)。當(dāng)然，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府之其它政令的機(jī)構(gòu)，比如土地管理監(jiān)察、行政監(jiān)察、銀行監(jiān)管等等機(jī)構(gòu)，均克設(shè)立于此一層級。

作為中央法院系統(tǒng)的初審法院，它可以成為這些縣、市鎮(zhèn)的自治性政府的監(jiān)督者。它有權(quán)受理以其司法管轄區(qū)內(nèi)各級政府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟。它還有權(quán)受理涉及兩省居民、政府的訴訟。在審理所有這些案件的過程中，它有權(quán)審查地方政府的抽象行政行為，即審查地方行政法規(guī)、部門規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，一旦發(fā)現(xiàn)其違法或違憲，即宣告其無效。

通過這樣一套法院體系，民眾可以比較便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)，直接從中央政府那里獲得救濟(jì)，獲得正義。通過這種辦法，中央政府也可以約束自治的地方政府，使之不能做損害自己轄區(qū)民眾的事情，不能做損害其他地區(qū)的事情，更不能做違反中央政府法律、侵害國家整體利益的事情?？傊?，借助于中央法院系統(tǒng)，中央政府與民眾得以保持直接、快捷的聯(lián)絡(luò)、溝通渠道，兩者可以共同監(jiān)督自治的地方政府。

當(dāng)然，這種司法監(jiān)督絕不會損害地方的自治，它只是給地方自治劃了一條否定性邊界：地方自治必須是在全國法律所允許的范圍內(nèi)的自治，必須是能夠增進(jìn)民眾利益、從而增進(jìn)國家利益的自治。這樣，中央政府與地方政府形成合理的分工合作關(guān)系：地方政府享有廣泛的自由活動空間，可以更為自主地做事;中央政府則對其活動予以監(jiān)管，可以有效地阻止其做壞事。從這樣健全的政府間關(guān)系架構(gòu)中，民眾將會得到較大福利。

第五篇：司法改革

申論熱詞：司法改革

廣東法院系統(tǒng)當(dāng)前正推行一系列“去行政化”改革，頗受輿論關(guān)注。廣東省高級人民法院院長鄭鄂表示，司法不公的原因絕大多數(shù)并不是因?yàn)樗痉ǜ瘮　６八痉ㄐ姓菍?dǎo)致司法公信力下降的因素之一”。

司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在性質(zhì)、職能、權(quán)屬、運(yùn)轉(zhuǎn)等方面均存在較大區(qū)別，用行政化的方式管理司法、運(yùn)作司法，將不可避免地給司法的獨(dú)立性、中立性、被動性和程序性等，都帶來傷害。

應(yīng)當(dāng)說，司法高層曾對“司法去行政化”改革給予了關(guān)注。在最高人民法院于1999年出臺的《人民法院第一個五年改革綱要(1999-2003)》中，明確指出，“審判工作的行政管理模式，不適應(yīng)審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律，嚴(yán)重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮?！贬槍Υ?，在這個以及后一個法院改革“五年綱要”中，均不乏“司法去行政化”的具體舉措出臺。這10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大眾化”來概括?？陀^評價，司法機(jī)關(guān)在“去行政化”上雖然作出過頗多努力，但進(jìn)展始終不大。個中原因或就在于，這并不是最高法院一家所能決定的改革。比如，若取消法官們的行政職級，他們拿什么去套工資與福利?一個簡單的方案是，按司法職業(yè)的特點(diǎn)另立司法職級。而接下來的問題則是：誰認(rèn)可你這一套?

不僅司法官員的去行政化步履維艱，司法活動的去行政化同樣阻礙重重。法院內(nèi)部的“個案請示”被認(rèn)為是司法行政化的最典型表征?！胺ㄔ焊母锒寰V要”曾明確要求應(yīng)“逐步取消，并進(jìn)行訴訟化改造”。但到了“法院改革三五綱要”，又變成了“規(guī)范下級法院向上級法院的請示報告制度”。用“規(guī)范”來替代了 “取消”，無疑是認(rèn)同了行政化的“個案請示”，而在事實(shí)上將司法固有的審級制度給人為架空了。

這種改革的反復(fù)無疑在向我們傳遞出司法去行政化任重道遠(yuǎn)的信息。在這樣的背景下，廣東法院系統(tǒng)所堅(jiān)持的去行政化實(shí)踐，顯得更加不易。當(dāng)務(wù)之急，是如何將這些可貴的改革經(jīng)驗(yàn)向全省，乃至向全國法院系統(tǒng)推廣。這仍然需要頂層設(shè)計(jì)和自上而下的推動。司法體制改革的緊迫性，也不僅在于當(dāng)下的司法公信堪憂。還因?yàn)橹袊窃谒痉?quán)威尚未確立的基礎(chǔ)上，就遭遇到了一個自媒體時代。司法的信息壟斷、知識壟斷和權(quán)力壟斷被迅速打破，普通民眾也擁有了更多、更便捷評議司法的輿論平臺。司法一方面必須要面向民眾，另一方面，又必須盡快回到司法的原點(diǎn)，回到依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則上來。司法去行政化是整個司法體制改革的重要組成部分，但絕不是最難的那部分。由此破局，當(dāng)為可行的選擇。期盼“法院改革四五綱要”能夠正視和吸納廣東法院系統(tǒng)在去行政化上的諸多經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)推動司法體制變革的到來。