第一篇：政策工具的選擇與政府的社會動員能力

政策工具的選擇與政府的社會動員能力

——對“運動式治理”的一個解釋

唐賢興

摘要：運動式治理深刻地反映了政府在選擇政策工具上的困惑。在社會動員模式發(fā)生變化的現(xiàn)實情況下，政府在習(xí)慣上仍對運動式治理產(chǎn)生偏好，這實質(zhì)上是政府的社會動員能力不足的表現(xiàn)；同時，運動式治理也確實存在著彌補政府動員能力不足的可能性。其實，運動式治理有著一定的必然性和合理性，完全否定它在治理過程中的價值是不理性的態(tài)度。

關(guān)鍵詞：政策工具；運動式治理；社會動員；政府能力

一、問題的由來

長期以來，在應(yīng)對和解決社會公共問題上，中國的公共管理對政策工具的選擇與使用表現(xiàn)出了偏愛“運動式治理”的特點。政府對這一政策工具的偏好實際上意味著，政府在面對復(fù)雜的社會公共事務(wù)時存在著政策工具選擇上的困境。在快速的社會轉(zhuǎn)型過程中，可供政府選擇和使用的政策工具是很有限的。

運動式治理本來具有臨時性、間斷性和強(qiáng)制性的特征，那么，它何以會演變成為常態(tài)化的政策工具呢？目前學(xué)術(shù)界對這種政策工具的根源和后果已有初步的研究，但為數(shù)不多的研究文獻(xiàn)幾乎一致地否定了這種治理工具存在的必要性和可能具有的積極意義。實際上，只要我們稍作深入的研究就不難發(fā)現(xiàn)，帶有某種必然性特征的運動式治理可能還真具有一些積極的意義。

對運動式治理的理解，不同學(xué)科可以從不同的視角作出不同的解釋。比如：社會學(xué)可以從行為模式的角度來分析政府的行為偏好；經(jīng)濟(jì)學(xué)可以運用成本—收益的分析方法來解釋政府為何選擇運動式治理這一政策工具；法學(xué)研究則可從法律體系的完善性、執(zhí)法成本和法律權(quán)威等角度加以分析。本文以政治學(xué)和公共政策的有關(guān)理論為基礎(chǔ)，來分析作為一種政策工具的“運動式治理”之所以存在的社會根源及其影響。我們認(rèn)為，政府的社會動員能力是理解運動式治理之所以成為政府常態(tài)化管理方式的一個重要變量。也就是說，政府在習(xí)慣上對“運動式治理”的偏好，實質(zhì)上是政府的社會動員能力不足的產(chǎn)物。政府的運動式治理所體現(xiàn)出來的社會動員更多的是具有政治性特點，只有轉(zhuǎn)變政治動員的邏輯和內(nèi)容，使之成為真正的社會動員，作為政府的政策工具的運動式治理才有可能表現(xiàn)出積極的意義。

二、政策工具的選擇：依據(jù)與制約因素

1.政策工具選擇的兩個基本問題

簡單地說，帶有比喻意義的政策工具（或治理工具）是指政府可以用來實現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段。無論政府對政策工具的選擇范圍有多大，關(guān)于政策工具的研究，都必須關(guān)注以下兩個基本問題。

第一個問題是，為什么政府會選擇某種政策工具而不選擇另一種政策工具。這涉及政策工具的選擇依據(jù)問題。不管政府的性質(zhì)和制度有何差異，任何政府都必須從有效治理的角度來審視和選擇政策工具。有很多因素制約或影響著政策工具的有效性，比如該工具是否具有可操作性等。

但是，可操作性并不是政策工具選擇的最重要依據(jù)。政策研究者使用“政策工具”這一概念往往會產(chǎn)生誤導(dǎo)，使人們以為政策工具只是一個操作性的、技術(shù)領(lǐng)域的現(xiàn)象，于是，人們會有意無意地回避對政策工具背后所存在的價值和規(guī)范作價值上的評判。①[回避價值是傳統(tǒng)的政策工具方法的缺陷，該方法是從嚴(yán)格的目標(biāo)意義理性的角度來看待政策工具選擇的。關(guān)于這種方法，參見D.BarrieNeedham，Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two Types of In2strum ents，Physical and Financial，and a S tudyof Their Ap2plication to Local Problem s of Unem ploym ent（Aldershot：Gower，1982）]美國政治學(xué)家伍德西德指出，在選擇政策根據(jù)時必須依據(jù)政策的可接受性和可見性兩個特征[1]，也就是說，政策工具的選擇還是一個價值選擇過程。因為可接受性涉及人們選擇政策工具的立場問題，也涉及他們所要選擇的政策工具與受這種政策工具影響最大的人群之間的政治關(guān)系；而可見性則直接受到該政策工具能被公眾理解的程度所制約。

第二個問題是制約政策工具的有效性因素是什么。在任何國家，制約政策工具有效性的因素都是很復(fù)雜的。它既取決于政策工具本身的特點，也取決于政策環(huán)境與政策工具之間的關(guān)系以及政策工具與政策問題之間的關(guān)系，同時還可能受到政策工具得以實現(xiàn)的途徑的影響。也就是說，一種政策工具只有在以政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、政策目標(biāo)和目標(biāo)受眾為另一方的雙方之間相匹配的時候，才可以說它是有效的政策工具。

2.影響政策工具有效性的因素

第一，政策工具的有效性受到政策問題性質(zhì)的制約。界定和確定政策問題是公共政策行使過程的起點，一旦政策問題被確定下來，就必須在相關(guān)的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美國政治學(xué)家約翰。金登認(rèn)為，政策議程設(shè)定的方式和政策工具的選擇，不是以政體形態(tài)來劃分的，而是由政策問題本身的性質(zhì)所決定的[2].這就是說，所選擇的政策工具與政策問題本身之間的匹配程度是衡量政策工具有效性的一個重要參量。②[關(guān)于政策問題與政策工具有效性之間的關(guān)系，參見R.F.Elmore，Instrum ents and S trategy in Public Policy，載Policy Studies Review，7（1），1987，174-186]

第二，政策工具本身的特點及其關(guān)聯(lián)性。盡管人們對政策工具的分類存在不同的看法，但是，不同類型的政策工具顯然具有不同的特點。林德和彼得斯認(rèn)為，政策工具有著特定的外在于其環(huán)境的內(nèi)在特征[3].因此，只有發(fā)揮各種政策工具的特點才會產(chǎn)生人們所期望的效果。另一方面，政策工具的有效性受到各種工具之間的關(guān)聯(lián)性的制約。多種政策工具的存在以及它們之間的差異性表明，大多數(shù)政策工具在技術(shù)上都是可替代的。

這不僅意味著一種政策工具的有效性依賴于另一種或更多種其他政策工具的有效性，也意味著政策工具之間存在著日益增強(qiáng)的相互滲透趨勢。這就要求人們要綜合運用政策工具，以達(dá)到解決問題的目的。不同政策工具之間客觀上存在著的互動作用，可能會導(dǎo)致政府通過最佳政策工具的使用來尋求有效管理的做法失效。

第三，政策環(huán)境及其對政府特定的施政風(fēng)格的影響。政策環(huán)境包括法律和法治狀況、社會成熟度、市場化程度、政治制度狀況以及國家與國際體系間相互依賴的程度等諸多方面。這些因素不僅制約著對公共政策工具的選擇，而且決定著被選定的政策工具的有效性。薩拉蒙和倫德認(rèn)為，不同的政策工具在政策影響程度、政策效果、公平程度、傳統(tǒng)性和政黨支持程度等方面存在著很多差異，這些差異影響著政策工具在特定情況下的適用性[4].可以說，什么樣的環(huán)境決定著什么樣的政策工具選擇，在特定的環(huán)境下，一些政策工具要比另一些政策工具更為有效。在特定的政策環(huán)境下，雖然公共管理存在著普遍性的原則，但在不同的國家，政府的施政風(fēng)格存在著差異。政府往往會采用適合本身施政風(fēng)格的政策工具，并且愿意使用自身能熟練控制的政策工具。就中國的運動式治理而言，這種政策工具的選擇通常是基于傳統(tǒng)的慣性思維，或者是基于經(jīng)驗的猜測。很多習(xí)慣的傳統(tǒng)治理方式在短期內(nèi)可能是較為安全的選擇，但卻不能適應(yīng)變化著的環(huán)境[5].第四，決策者的偏好以及政策客體的可能反應(yīng)。一些研究表明，一個政府部門或機(jī)構(gòu)可能對一些特定的政府工具存在著偏好。但是，柯亨等人提出的政策選擇的垃圾桶模型告訴我們，政策制定過程作為一個“有組織的無政府狀態(tài)”，其中的決策者偏好是成問題的（problematic preferences）[6].政策制定者不僅幾乎從來沒有非常清晰地闡述其政策目標(biāo)，而且連偏好是什么都不一定很清楚。因此，決策者就不可能選擇能帶來最大凈收益的政策工具。當(dāng)然，政府的偏好要受到政策對象（政策的目標(biāo)受眾）的影響。政策客體對某一公共政策及其相應(yīng)的政策工具的認(rèn)同度越高，不僅意味著該公共政策及其工具更具有合法性，而且也意味著這樣的政策及其工具更能得以實施。

三、“運動式治理”：政策工具的選擇困境

1.運動式治理的特征

長期以來，運動式治理已成為中國政府部門在執(zhí)行法律、落實公共政策時的一種常態(tài)化的管理模式。一些分析者概括了具有“輪回”特征的運動式治理的基本過程：震驚社會的重大惡性事件的發(fā)生—領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示，政府有關(guān)部門召開緊急會議—部署專項整治行動—執(zhí)法部門聲勢浩大的檢查、處罰行動—總結(jié)表彰，宣布專項整治取得了豐碩成果[7].從眾多運動式治理的具體案例中，我們可以概括出這一政策工具的三個特點：第一，這種治理方式往往是臨時性的、間斷性的，存在著特定的時間上的規(guī)定性。比如，被有關(guān)專家稱為“運動式行政執(zhí)法的典型范例”的北京市整治黑車的“狂飆行動”（2006年5月），持續(xù)時間規(guī)定為30天。①[按照北京市發(fā)布的《依法查處取締無照營運行為的通告》，整治行動期間查獲的黑車一律處以“極刑”，即不論車型全部按照上限50萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以罰款。如果第二次被查，除被罰款外，車輛將一并沒收。這一行動的背景是，根據(jù)北京市運輸管理部門統(tǒng)計，北京市黑車數(shù)量已達(dá)6萬～7萬輛，而正規(guī)出租車的數(shù)量則在6.6萬輛左右。黑車的大量存在擾亂了正常的生產(chǎn)秩序。參見王騰生《行政執(zhí)法：運動式何時變?nèi)旌颉?，載《法制日報》（北京）]這種時間規(guī)定性意味著，決策者期望整治行動能“畢其功于一役”，迅速恢復(fù)被扭曲的社會和市場秩序。第二，政策預(yù)期目標(biāo)具有單一性，因而經(jīng)常被批評為一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的執(zhí)法方式。北京市的“狂飆行動”要達(dá)到的政策目標(biāo)是杜絕黑車，而改進(jìn)和完善落后的城市公共交通體系則被認(rèn)為不是（也無法是）整治行動需要考慮和解決的問題。同樣，上海市的群租房整治行動也只有一個目標(biāo)，即切實解決群租房的安全隱患和臟亂差的環(huán)境問題，并要保證在三年內(nèi)基本不存在群租現(xiàn)象。②[于2007年9月7日早晨進(jìn)行的整治行動，對于整治對象來說沒有任何預(yù)兆，被一些媒體稱為“突襲”。

這次行動由公安、衛(wèi)生、房地產(chǎn)管理、工商等部門聯(lián)合執(zhí)行，是上海市有史以來最大的一次針對群租現(xiàn)象的整治行動。民間對這次行動的合法性和道德性（當(dāng)然包括治理的有效性）等問題提出了尖銳的批評]但是，至于產(chǎn)生群租現(xiàn)象的深層次原因，以及如何為外來人口和低收入家庭提供廉租房等問題（它們更多的是政治上、法律上和倫理上的問題）則不是該整治政策的目標(biāo)。第三，在治理方式上往往存在著“從重、從嚴(yán)、從快”的傾向性。而為了達(dá)到這一目的，有關(guān)的整治行動都需要集中相當(dāng)?shù)馁Y源——人力、財力和物力，尤其還包括行政權(quán)力（主要體現(xiàn)在超越一些程序性的規(guī)定上）。

一些對運動式治理的批判性觀點似是而非。

比如，一些論者批評運動式執(zhí)法是對法律規(guī)范的超越，從而降低了現(xiàn)實生活中法律控制的效力，破壞了法律控制優(yōu)先于行政控制的正當(dāng)關(guān)系，因此它有悖于法治精神，損害了法律的穩(wěn)定性和確定性[8].事實上，在很多治理領(lǐng)域，在政府采用運動式治理時，它所面臨的問題不是損害法律權(quán)威的問題，而是法律根本缺失的問題。③[比如，在整治群租房問題時，首先就缺乏關(guān)于什么樣的群租行為是非法的法律定義，同時，也沒有任何法律明文規(guī)定政府不能對破壞房屋結(jié)構(gòu)的行為實施強(qiáng)制拆除措施。因此，說整治行動挑戰(zhàn)法律權(quán)威的觀點是不符合事實的]因此，政府之所以選擇和實施運動式治理，是由于政府在政策工具的選擇上存在著一些根本的困境。為了擺脫這些困境，政府希望通過社會動員來達(dá)到治理的目的，因為運動式治理包含著某種動員的功能。

政府對運動式治理的偏好反映出政府在應(yīng)對社會公共問題時，在政策工具的選擇上存在著諸多困境。這些困境產(chǎn)生的原因是：第一，社會轉(zhuǎn)型期公共問題的高度復(fù)雜性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，對規(guī)則的虛無主義態(tài)度；第四，超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。所有這些因素一直存在于中國改革以來政府與社會關(guān)系的變遷過程中。

2.公共問題的高度復(fù)雜性

從理論上來說，所有的政策工具在技術(shù)上都是可替代的。這就意味著，任何選定的政策工具不能單獨發(fā)揮作用，必須與其他政策工具配合使用。然而，針對市場失效和社會失序，政府除了采取運動式治理這種手段之外，幾乎不存在可供選擇的其他政策工具。這是轉(zhuǎn)型時期中國政府進(jìn)行治理的一個困難所在。

政府所要解決的公共問題本身的性質(zhì)是制約政策工具選擇的重要因素。中國的改革開放進(jìn)程是一個問題增生的過程。轉(zhuǎn)型期不斷增生的問題存在著高度的復(fù)雜性、異常性和相互依賴性，這使得政策的執(zhí)行存在著相當(dāng)程度的“技術(shù)性困難”[9].比如在環(huán)境保護(hù)問題上，在為消除污染而設(shè)計政策時，我們必須承認(rèn)，幾乎沒有什么辦法能使其中的目標(biāo)得以徹底實現(xiàn)，因為這涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的設(shè)計、技術(shù)更新等一系列政策的制定和執(zhí)行。因此，在這些因素沒有發(fā)生大的變化的情況下，政府管制部門在治理污染問題時便不得不采取集中整治的辦法。但事實證明，面對存在著多方面根源的社會公共問題，要設(shè)計一個單一的政策和采取某種單一的政策工具，在通常情況下是徒勞無功的。

從邏輯上來說，公共問題的復(fù)雜性和多樣性并不意味著必須采取運動式治理才能解決問題，問題還在于科層制的政府結(jié)構(gòu)本身所具有的特點。科層制組織的一個特點是政府管理的專業(yè)化分工及其等級體系的建立，在政府內(nèi)部的部門之間界限分明、功能明確。但是，公共問題的多樣性與科層制組織的專業(yè)化存在著矛盾，即使在規(guī)模很小的國家，政府的部門化也做不到無縫隙地分割專業(yè)職能并覆蓋所有的公共事務(wù)領(lǐng)域。因為現(xiàn)代社會的絕大多數(shù)公共問題不是作為一個單一的整體而存在的，而是既與其他公共問題相互依賴，也與其他領(lǐng)域的公共問題存在著交叉或重疊。從這個意義上來說，拉塞爾。M.林登為再造公共部門而提出的“無縫隙政府”的（Seamless Government）設(shè)想，只是一種理想的愿望。①[無縫隙政府指的是政府整合所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)。參見拉塞爾。M.林登《無縫隙政府》，汪大海、吳群芳譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版]

所以，傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面需要重新構(gòu)造，但政府再造的出發(fā)點不是去構(gòu)建“無縫隙政府”，而是要推進(jìn)政府及其部門之間的合作。長期以來，機(jī)構(gòu)林立、職權(quán)交錯、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競爭等話語被人們用來描述和批評中國的政府治理，這些概念在一定程度上說明了政府及其部門間缺乏良好的合作機(jī)制。由于缺乏合作，隨著時間的推移，原本可以采用的政策工具的效能日益喪失或降低。

在這種情況下，運動式治理便成為政府最后的一個政策工具。決策者和政策實施者希望通過這一工具的運用，來達(dá)到部門間合作的目的，哪怕是甚為短暫的合作。從這個意義上來說，運動式治理是作為一種政府間的合作機(jī)制而產(chǎn)生的。②[在北京市整治黑車的案例中，參與這一治理的政府的相關(guān)部門達(dá)14個之多。這促使我們思考，為何這些部門以往不能實現(xiàn)合作，同時，運動式治理作為一種合作機(jī)制是否具有持久性]而運動式治理作為一種政策工具，是能夠產(chǎn)生某種程度的合作效果的。

3.制度性資源的缺乏

政府對公共問題的治理需要最低限度的資源支撐。政府可資利用的資源是多樣的，其中包括政府管理部門自身所擁有的物質(zhì)性資源（人、財、物等），也包括不屬于政府所擁有，但通過一些制度化的安排（比如社會動員、合作制度等）能為政府所用的“非政府資源（”比如市場機(jī)制、非政府組織、民眾個人的力量等）。后者更多地表現(xiàn)為制度資源，因為，民眾對政府及其管理行為的認(rèn)知和態(tài)度、公共部門與私人部門之間的關(guān)系狀況都將對政府的治理行為產(chǎn)生重要影響。

就中國超大社會的治理條件來說，其物質(zhì)性資源總是有限的，而且，政府取得并擁有物質(zhì)性資源還受到嚴(yán)格的制度約束。然而，日益增長的人口及其需求對政府提供公共服務(wù)的能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。比如，整個上海市的警察總量為4萬人左右，但截至2007年底，上海市戶籍人口有1378.86萬，常住人口達(dá)到1858萬。顯然，在一個警察要為400多人提供相應(yīng)的安全、秩序和其他服務(wù)的背景下，要做到全天候的日常監(jiān)管連理論上的可能性都不存在。因此，運動式執(zhí)法作為資源稀缺條件下糾正市場和社會秩序失效的一種權(quán)宜之計，便經(jīng)常成為政府治理的工具。

現(xiàn)代社會必須通過提高治理的制度能力來解決物質(zhì)性資源匱乏的問題。當(dāng)公共問題越來越表現(xiàn)出“跨域”（across boundary）性質(zhì)時，政府必須通過實現(xiàn)與公民社會的協(xié)作來整合治理所需要的社會資源。在公民社會比較強(qiáng)大和市場比較完善的國家，法律、政策等規(guī)則的有效執(zhí)行依賴于邁克爾。曼恩所謂的國家的“制度能力”（institutional capacity）。③[曼恩在一篇廣為引用的文獻(xiàn)中，將國家權(quán)力分為專制性權(quán)力（despotic power）與基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructural power）。前者是指國家精英不經(jīng)過與公民社會的周期性、常規(guī)性和制度化的協(xié)商（institutional negotiation），而自行采取行動的能力和范圍，也就是習(xí)慣上所說的國家自主權(quán)。后者是國家能夠滲透到公民社會，并經(jīng)由與公民社會的制度化協(xié)商而合理地執(zhí)行政治決策的能力。他認(rèn)為，只有這種制度化能力得到加強(qiáng)，國家才能從社會中有效地動員社會資源。參見MichaelMann，The Autonomous Power of the S tate ：ItsO rigins，M echanism and Result，載Archives of European Sociology，No.xxv，1984年，185—213頁]如果說，中國在改革開放以前國家不需要這種制度化能力，而是通過國家的自主權(quán)（即強(qiáng)制）就能貫徹政策的話，那么，自改革開放以來，隨著市場化、公民社會、民主和法治的日益成長，單靠國家自主權(quán)就無法有效地執(zhí)行政策和規(guī)則。只是到目前為止，這樣的制度性資源總的來說還是比較缺乏的。在上海整治群租房的行動中，強(qiáng)制實施規(guī)則并沒有帶來預(yù)期的效果，群租現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。其中的原因是復(fù)雜的，類似物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會等這樣的社會組織沒有在整治行動中發(fā)揮它們的應(yīng)有作用，是政策和法律難以被強(qiáng)制推行下去的一個重要原因。

4.規(guī)則虛無主義

政府治理過程中的一個困難是規(guī)則虛無主義。運動式治理反映了一個基本事實，即政府希望通過這一政策手段來達(dá)到貫徹法律和政策等規(guī)則的目的，這說明在采取運動式治理之前，很多規(guī)則并沒有很好地被執(zhí)行。

規(guī)則沒有被執(zhí)行來自政府和民眾兩個方面的因素。在政府層面上，正如弗里德曼所指出，經(jīng)常的情況是，治理者“并不很認(rèn)真地對待這些規(guī)則”[10].上海針對群租房的運動式治理的案例也顯示，在集中整治行動之前，很多政府部門并沒有認(rèn)真對待《禁止擅自改變房屋結(jié)構(gòu)》的規(guī)定。

一旦規(guī)則沒有被執(zhí)行，它的威懾功能便被削弱了，結(jié)果是民眾不再把規(guī)則當(dāng)回事，這就直接削弱了規(guī)則自身的合法性。從邏輯和結(jié)果的角度看，運動式治理經(jīng)常是政府重新確立規(guī)則的合法性的一種舉措。

但是，運動式治理不能實現(xiàn)規(guī)則的重新合法化，恰恰相反，它是普遍存在的規(guī)則虛無主義的產(chǎn)物。在中國的法律和政策實踐中，在政策制定環(huán)節(jié)上存在著政府立場與民間態(tài)度缺乏有誠意的、有效的溝通的問題，從而導(dǎo)致政府立場與民間態(tài)度之間的緊張。在政策執(zhí)行過程中，則是過分迷信強(qiáng)制和制裁的力量，而忽視了執(zhí)法過程中所有參與者的制度性的相互學(xué)習(xí)。應(yīng)該知道，今天的行政立法和執(zhí)法過程應(yīng)該以廣泛的民眾參與為基礎(chǔ)，這不再是一個單純的自上而下的強(qiáng)制過程，因此，必須實現(xiàn)由“強(qiáng)制”到“合意”的轉(zhuǎn)變[11].運動式治理的一個核心是，決策者和管理者過分相信強(qiáng)制和暴力的懲罰在誘導(dǎo)或驅(qū)使人們遵守規(guī)則方面的重要性，希望通過“重拳出擊”、“從重從嚴(yán)”所產(chǎn)生的威懾效果來達(dá)到保證秩序的目的。之所以采取這種治理手段，除了政府自身的規(guī)則虛無主義之外，存在于社會大眾身上的規(guī)則虛無主義也是一個原因。遵守規(guī)則還沒有成為人們的社會習(xí)慣，這其中的主要原因是以往的相關(guān)規(guī)則沒有懲罰功能。禁止黑車經(jīng)營和管制房屋群租的規(guī)則原先就存在，但在運動式治理之前幾乎沒有發(fā)揮過對違規(guī)行為的懲罰作用。根據(jù)法社會學(xué)的觀點，任何規(guī)則都是通過制裁或懲罰而起作用的，沒有制裁功能的規(guī)則是沒有意義的。①[任何制裁理論都強(qiáng)調(diào)一個事實，即懲罰的威脅有助于制止違法違規(guī)行為，正如獎賞有助于鼓勵受獎賞的舉動。參見Issac Ehrllich，The Deterrent Effect of Crim inalLaw Enforcem ent，載Journal of Legal Studies，No.1，1972]然而，人們?yōu)榱吮苊馐軕土P而遵守規(guī)則并不是人類行為的唯一取向，在很多時候，人們是為了自己的利益而遵守規(guī)則，也可以為了利益而不遵守規(guī)則。

運動式治理走到了另一個極端，即過度使用規(guī)則的懲罰功能，這同樣是無效的。

5.超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾

迫使政府采取運動式治理的政策工具的最后一個（也是最根本的）選擇困境，是中國超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。復(fù)雜性不斷增加的公共問題對治理的挑戰(zhàn)，因超大規(guī)模社會的資源稀缺與需求滿足之間的緊張關(guān)系而加劇。②[“超大社會”的概念最初是由政治學(xué)家王滬寧教授提出的，其含義主要是指中國社會獨一無二的人口數(shù)量。參見王滬寧《社會資源總量與社會調(diào)控：中國意義》，載《復(fù)旦學(xué)報》1990年第4期，2—11頁]超大社會的屬性對于實現(xiàn)政府治理構(gòu)成了一個特殊的條件。但是，社會資源總量不能滿足社會總體需求的矛盾并不必然導(dǎo)致社會紊亂、失控和無序，從而需要采取運動式的治理方式，比如在計劃經(jīng)濟(jì)的大部分時間里就是這樣。那時，社會資源總量處于極端缺乏的狀態(tài)，而人們的需求則受到政治、政策和意識形態(tài)的壓制，因此不存在改革以來的轉(zhuǎn)型期在市場和社會領(lǐng)域中出現(xiàn)的那種失控和無序狀態(tài)。有論者認(rèn)為，運動式治理是“傳統(tǒng)社會主義時代中國最常見的一種國家治理方式”[12]，但這個命題是不恰當(dāng)?shù)?。因為改革前中國的政治是一種“動員政治”，它以群眾運動為基本的形式，而有別于今天所說的運動式治理。政治動員和意識形態(tài)宣傳雖然是動員政治的兩個核心要素，但不是轉(zhuǎn)型時期運動式治理的核心要素。在上述的北京和上海的兩個運動式治理的案例中，政治動員的意味是較弱的，我們從中看不到意識形態(tài)宣傳的成分。

改革后之所以出現(xiàn)這種市場和社會秩序失控的狀態(tài)，不僅在于資源總量不足以滿足超大規(guī)模人口的日益增長的需求，更在于資源分配的方式出現(xiàn)了問題。比如，大量黑車和群租房問題的出現(xiàn)，在相當(dāng)程度上是對稀缺資源分配不公正所產(chǎn)生的結(jié)果。這就是社會轉(zhuǎn)型時期政府所面臨的問題的本質(zhì)之所在。

四、動員模式的轉(zhuǎn)型與運動式治理的有效性

1.社會動員的功能

社會動員問題一直被有關(guān)的現(xiàn)代化理論以及政治學(xué)和社會學(xué)的學(xué)者所關(guān)注，今天，公共政策和公共管理也日益關(guān)注社會動員在政府解決實際社會問題上的角色。

我們可以把動員看做一種政策工具，經(jīng)由這種工具，政府能達(dá)到解決政策問題的目的。當(dāng)然，社會動員能否成為一種有效的政策工具，既取決于社會的狀況（比如市場是否成熟，社會資源是否豐富等），也取決于政府是否存在較高的社會動員能力。作為政府比較純熟的一種經(jīng)驗手段，運動式治理包含著一定的社會動員功能。政府既希望借此來整合社會資源，也希望能提高治理能力。雖然從結(jié)果上看，運動式治理常常并不能有效地達(dá)到動員社會資源、改變?nèi)藗冃袨榈哪康?，但問題不在于運動式治理本身的局限性，而在于社會動員的社會基礎(chǔ)并不具備，同時，政府本身的治理能力又存在著欠缺。也就是說，如果社會動員的社會基礎(chǔ)和動員模式能發(fā)生變化，運動式治理還是一種可取的政策工具。

2.社會動員能力的不足與運動式治理

所有的公共政策都旨在從社會中汲取資源以達(dá)到解決公共問題的目的，因此，任何政策工具的選擇都必然以提高政府能力為出發(fā)點。但同時，政府的資源汲取能力不是一成不變的，而是在政策工具的選擇和使用中不斷得到提高的。因此，政府的社會動員能力自然會成為我們分析政策工具選擇的一個重要變量。

當(dāng)前，政府習(xí)慣于采用運動式治理的手段，這在相當(dāng)程度上根源于政府的社會動員能力的不足。一些研究指出，改革開放以來中國政府的動員能力出現(xiàn)了下降的趨勢。①[一種觀點認(rèn)為，在改革開放以來的轉(zhuǎn)型時期，政府的動員能力大大下降了，其中的真正原因是市場化的發(fā)展。參見鄧萬春《社會動員：能力與方向》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2007年第1期]這個判斷的可信性令人懷疑，因為它是以改革前國家對社會的全面控制為參照所得出的結(jié)論，而忽視了改革以來國家—社會關(guān)系出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變化。②[用已故美國政治學(xué)家鄒讜的話來說，這種變化就是“全能主義國家”的解體。這種變化對中國現(xiàn)代國家的成長來說是積極的。參見鄒讜《二十世紀(jì)中國——從宏觀與微觀行動角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版]改革后國家與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)——社會資源配置的制度和方式——出現(xiàn)了重大的變化。在改革開放之前的“總體性社會”（鄒讜語）里，強(qiáng)大的社會動員能力（實際上是政治動員）來源于政治與社會在結(jié)構(gòu)上的一體化——國家權(quán)力全面滲透社會生活，對社會形成強(qiáng)大的控制，在這種滲透和控制中，國家與社會走上一體[13].由此，國家對稀缺資源和社會活動空間形成了壟斷性控制，這是國家對社會的動員取得成功的前提。但改革以后，中國進(jìn)入了一個被孫立平等人所稱的“后總體性社會”。③[參見孫立平、晉軍《動員與參與》，浙江人民出版社1999年版]國家對稀缺資源和活動空間的控制逐漸放松，且國家管制的逐漸放松是執(zhí)政黨、國家和政府的自覺行動。因此，衡量政府的動員能力不應(yīng)該僅僅以國家對社會的控制程度為參量，而應(yīng)該去解釋在國家不再全面控制社會的情況下，政府的社會動員能力為什么會顯得如此不足。

雖然原有的社會動員所賴以存在的歷史條件隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自主性的不斷增強(qiáng)而逐漸消失，但這并不意味著社會動員從此失去了對于中國現(xiàn)代化的意義。④[以色列現(xiàn)代化理論家艾森斯塔特認(rèn)為，一個國家的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依賴于現(xiàn)代化過程的理智方面和政治方面，依賴于知識和政治領(lǐng)導(dǎo)動員資源的能力”。參見S.N.艾森斯塔特《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，中國人民大學(xué)出版社1988年版，27頁]應(yīng)該消失的是原先的社會動員體制，而不是社會動員本身。改革開放以后，政府的社會動員能力不足，其主要原因包括：第一，政府直接控制和支配資源的數(shù)量和類型發(fā)生了變化；第二，意識形態(tài)的功能發(fā)生了轉(zhuǎn)變；第三，公民社會的成長、政府和社會的關(guān)系的建構(gòu)需要一個很長的過程；第四，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化、民主和法治建設(shè)對政府的權(quán)力及其行使形成了制度上的約束；第五，國家和社會的一些治理規(guī)則的合法性還需要不斷提高?？傊鐣l(fā)展需要提高政府的社會動員能力，但這種能力還不能滿足于解決社會公共問題的需要，這種矛盾性是政府選擇政策工具時面臨的基本困境之所在。我們有理由說，采取運動式治理具有某種程度的合理性。

運動式治理的一個本意，是在市場化的過程中更好地發(fā)揮政府對市場和社會的調(diào)控作用，以形成常態(tài)的市場和社會秩序。但是，在社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變遷的情況下，如何創(chuàng)造性地通過運動式治理來提高動員能力是政府所應(yīng)考慮的問題。

3.動員模式的轉(zhuǎn)型

面對復(fù)雜的社會公共問題，通過轉(zhuǎn)變社會動員模式以提高運動式治理的有效性，是解決政策工具選擇困境的一條可行途徑。

社會動員模式變化的背后是國家與社會關(guān)系的變化。實際上，國家與社會之間是相互建構(gòu)和塑造的。就中國運動式治理的傳統(tǒng)做法而言，這種帶有社會動員性質(zhì)的政策工具的主要精神是國家塑造社會，而不是相反。一旦傳統(tǒng)的“強(qiáng)國家—弱社會”的結(jié)構(gòu)發(fā)生了向理想中的“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”結(jié)構(gòu)的演變，就需要讓運動式治理也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變成由社會來塑造國家。這種可能性是存在的。

因此我們需要分析的是，社會動員的模式應(yīng)該發(fā)生什么樣的變化。有人從危機(jī)管理的角度提出，社會動員應(yīng)該從傳統(tǒng)的“對社會的動員”（即政治體系采用政治動員的方式來動員、組織、集中全社會的力量以控制和戰(zhàn)勝危機(jī)）⑤「參見龍?zhí)稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機(jī)管理中的動員問題》，載《政治與法律》2005年第2期」轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝缮鐣M(jìn)行的動員”（即由社會自主進(jìn)行的，包括社會單位、社區(qū)、社會團(tuán)體、志愿者個體所進(jìn)行的動員）。孫立平等人認(rèn)為，中國社會的動員正在表現(xiàn)出由“組織化動員”向“準(zhǔn)組織化動員”的變遷。

前者是國家有能力進(jìn)行大規(guī)模的組織化動員，后者則是國家進(jìn)行組織化動員的能力大大弱化，而社會化的動員方式逐漸發(fā)揮重要作用。①「參見孫立平、晉軍《動員與參與》，浙江人民出版社1999年版」

促進(jìn)社會動員模式轉(zhuǎn)型的前提條件是吸納社會多元化主體的參與，而不是承續(xù)以往的以政府為唯一主體的治理格局。改革開放以來，新的社會動員形式日益以實際利益為軸心，民眾和基層組織的積極性在民主政治建設(shè)中被調(diào)動起來了，民眾的參與已經(jīng)納入到解決社會公共問題的治理中來。這里所說的參與，主要是指人們對公共事務(wù)、公共管理的介入，對民主生活、政治生活的關(guān)涉，對事關(guān)個人發(fā)展和利益的選擇。這是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”結(jié)構(gòu)所要求的，是社會自主性提高的表現(xiàn)。

從結(jié)構(gòu)上來說，真正意義上的社會動員必須包括啟動者、參與者、投入和產(chǎn)出四個基本要素。

啟動者和參與者可以是政府，也可以是非政府組織和民眾，甚至還可以是國際組織。而投入的過程雖然包含著資金、知識和技術(shù)，但更多的是各種參與者的教育與學(xué)習(xí)的過程。正是從這個意義上來說，如果沒有民眾意識和素質(zhì)的提升以及參與能力的提高，國家和政府的治理（及其相應(yīng)的制度）是沒有效應(yīng)的。②「阿列克斯。英格爾斯說，如果一個國家的人民缺乏一種能賦予現(xiàn)代制度和管理方式以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果人自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，那么，再完美的現(xiàn)代制度和管理方式也會變成廢紙一堆。參見阿列克斯。英格爾斯《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，四川人民出版社1985年版，3頁」因此，如果說具有一定的社會動員功能的運動式治理是政策工具選擇的必然的話，那么我們也需要把它納入到“參與式動員”的體制框架中來。③「鄭永廷把動員分為傳媒動員、競爭動員和參與動員，認(rèn)為參與動員的主動性、選擇性和驅(qū)動性的特點決定了它在民主建設(shè)中的重要意義。參見鄭永廷《論現(xiàn)代社會的社會動員》，載《中山大學(xué)學(xué)報》2000年第2期，21—27頁」眾多缺乏民眾參與的運動式治理的失敗就充分證明了這一點。

如果我們能順利地實現(xiàn)社會動員模式的轉(zhuǎn)型，同時也能相應(yīng)地使運動式治理從政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性治理走向多元主體參與的合作治理的話，那么，運動式治理在一定程度上可以緩解政府在政策工具選擇上的困境。我們認(rèn)為，實現(xiàn)這兩個方面的轉(zhuǎn)型不僅是必要的，而且是可能的。

參考文獻(xiàn)：

[1]伍德西德K B.政策工具的可接受性與可見性[C ]//彼得斯B 蓋，弗蘭斯KM，馮尼斯潘。公共政策工具：對公共管理工具的評價。北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：161.[2]金登約W.議程、備選方案與公共政策[M ].丁煌，等，譯。北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：113-145.[3]L INDER S H，PETERS B G.Instruments of Govern2ment：Perceptions and Contexts[J ].Journal of Public Policy，1989，9（1）：35-58.[4]SALAMON L M，LUND M S.The Tools of App roach ：Basic Analytics[M ]//Salamon L M，ed.，Beyond Privatization ：The Tools of GovernmentAction.Washington，DC ：Urban Institute Press，1989：41.[5]彼得斯B 蓋，弗蘭斯KM，馮尼斯潘。公共政策工具：對公共管理工具的評價[C ].顧建光，譯。北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：2.[6]COHEN M D，MARCH J G，OLSEN J P.A Garbage CanModel of OrganizationalChoice [J ].Administrative Science Quarterly，1972，（17）：1-25.[7]朱曉燕，王懷章。對運動式行政執(zhí)法的反思[J ].青海社會科學(xué)，2005，（1）：135.[8]黃小勇?，F(xiàn)代化進(jìn)程中的官僚制——韋伯官僚制理論研究[M ].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003：304.[9]MAZMAN IAN D A，SBA IER P A.Imp lementation and Public Policy[M ].Glenview：Scott，F(xiàn)oresman，1983：21.[10]弗里德曼勞M.法律制度——從社會科學(xué)角度觀察[M ].李瓊英，等，譯。北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：110.[11]陳寶中，蔡愛平。從“強(qiáng)制”到“合意”——行政執(zhí)法方式改進(jìn)的路徑選擇[J ].上海大學(xué)學(xué)報，2007，（5）：126-132.[12]唐凰風(fēng)。常態(tài)社會與運動式治理[J ].開放時代，2007，（3）：116.[13]林尚立。當(dāng)代中國政治形態(tài)研究[M ].天津：天津人民出版社，2000：271.

第二篇：中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)與政策選擇

中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)與政策選擇

--財務(wù)管理112班 郭一名 110602021

5摘要:目前，中國經(jīng)濟(jì)已悄然進(jìn)入新“拐點階段”，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期，這使得我們面臨的經(jīng)濟(jì)形勢更趨復(fù)雜，挑戰(zhàn)來自“增長減速”和“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，來自內(nèi)部和外部等多個方面，經(jīng)濟(jì)運行中不確定性、不平衡性和脆弱性凸顯。2014年重要任務(wù)就是如何平衡中長期改革與短期增長之間的關(guān)系，如何平衡結(jié)構(gòu)調(diào)整與防控風(fēng)險之間的關(guān)系，這是擺在中國經(jīng)濟(jì)面前的新挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：2014經(jīng)濟(jì)形勢和政策 改革與平衡

正文：

改革開放35年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目成就，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位。但是，我國仍然處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，社會主義初級階段的社會主要矛盾沒有變，我國是世界上最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力是中國特色社會主義的根本任務(wù)沒有變，因而經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為黨和國家的中心工作也沒有變，這就決定了經(jīng)濟(jì)體制改革必然是全面深化各項改革的重點。

2014年是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革元年，但也必定是改革與風(fēng)險相互交織新階段的開始，因為改革之路絕非一帆風(fēng)順。我們必須認(rèn)識到，改革未必直接惠及短期增長，中國經(jīng)濟(jì)將不可避免經(jīng)歷轉(zhuǎn)型陣痛期，這使得在2014年宏觀政策目標(biāo)的平衡中，“控風(fēng)險”的重要性增加。中長期看，隨著改革政策的落地，全社會資源配置效率將會逐步提高。然而，短期看，一些領(lǐng)域的改革反而會對短期經(jīng)濟(jì)增長和價格帶來沖擊。此外，真正實現(xiàn)讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，就意味著政府必須放開對資源要素的過度壟斷，政府主導(dǎo)投資驅(qū)動模式將有所弱化，如果在一段時期內(nèi)生產(chǎn)增長的接力棒不能有序交接，那么，就很可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長動力的“空檔期”。

要做到加快轉(zhuǎn)變政府職能，就要抓好簡政放權(quán)的先手棋，進(jìn)一步完善放管結(jié)合的體制機(jī)制。

1、重點取消對投資創(chuàng)業(yè)就業(yè)影響大、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展制約明顯的行政審批事項，更大限度地向市場放權(quán)、給企業(yè)松綁，更大程度地讓人民群眾受益。

2、該下放的事項要堅決下放，充分發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理和便民服務(wù)的優(yōu)勢。

3、深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。

4、加快建立和完善權(quán)力清單制度。行政審批事項一律以清單形式向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。

5、進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運用機(jī)制化。堅持權(quán)力和責(zé)任同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。應(yīng)當(dāng)取消的審批事項，要真正放給市場和社會，不能避重就輕、放小留大。要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲懲處坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、蓄意污染環(huán)境、違背市場公平競爭原則的行為。

6、建立科學(xué)的抽查制度、責(zé)任追溯制度、經(jīng)營異常名錄和黑名單制度，重點監(jiān)控問題企業(yè)和違法違規(guī)經(jīng)營者。2014年重要任務(wù)就是如何平衡中長期改革與短期增長之間的關(guān)系，如何平衡結(jié)構(gòu)調(diào)整與防控風(fēng)險之間的關(guān)系，這是擺在中國經(jīng)濟(jì)面前的新挑戰(zhàn)。在宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上，2014年中央工作經(jīng)濟(jì)會議并未提及。不過，從“全面認(rèn)識持續(xù)健康發(fā)展和生產(chǎn)總值增長的關(guān)系，抓住

機(jī)遇保持國內(nèi)生產(chǎn)總值合理增長、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度”的表述來看，似乎釋放了一定信號。盡管新一屆政府對經(jīng)濟(jì)增長減速的容忍度提高使得經(jīng)濟(jì)增速的上限下移，但要保證實現(xiàn)2020年GDP翻一番的目標(biāo)，增長底線在6.8%左右，7%很可能被確定為2014年宏觀經(jīng)濟(jì)的增長目標(biāo)，而這也是未來五年經(jīng)濟(jì)潛在增長率的均衡水平。經(jīng)濟(jì)增速下一個臺階，關(guān)鍵是要質(zhì)量上一個臺階，這需要尋找增長動力轉(zhuǎn)換的“平衡藝術(shù)”，推動“體制改革－結(jié)構(gòu)調(diào)整－穩(wěn)定增長”進(jìn)入良性循環(huán)。

在這一環(huán)節(jié)中，要做到著力推進(jìn)財稅價格改革和深化國有企業(yè)及科技體制改革。財稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財政制度。

1、要實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，積極推進(jìn)預(yù)決算公開，建設(shè)陽光政府，讓人民群眾看明白、能監(jiān)督。實行全口徑預(yù)算管理，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。

2、實行中期財政規(guī)劃管理，建立跨預(yù)算平衡機(jī)制。同時，繼續(xù)擴(kuò)大營改增試點范圍，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3、改革完善消費稅制度，抑制高耗能、高污染產(chǎn)品消費，合理引導(dǎo)高檔消費品和高端服務(wù)消費，鼓勵居民基本生活消費。堅持正稅清費，推進(jìn)煤炭資源稅改革和房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。

金融體制改革要更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。

1、加快推進(jìn)利率匯率市場化改革，有序推進(jìn)人民幣資本項目可兌換。

2、進(jìn)一步完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，加大市場決定匯率的力度，增強(qiáng)人民幣匯率雙向浮動彈性。

3、有序放寬金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入，在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小銀行等金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)民間資本參股、投資金融機(jī)構(gòu)和融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

4、推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，健全可持續(xù)運營機(jī)制。建立存款保險制度，健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置機(jī)制，保護(hù)存款人利益。加快發(fā)展多層次資本市場，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重。

深化國有企業(yè)改革，深入研究和準(zhǔn)確定位國有企業(yè)的功能性質(zhì)，區(qū)分提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)、自然壟斷環(huán)節(jié)、一般競爭性行業(yè)等類型，完善國有企業(yè)分類考核辦法，推動國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的市場活力和國際競爭力。以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，推進(jìn)國有資本投資運營公司試點。遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和技術(shù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有序推進(jìn)電信、電力、石油、天然氣等行業(yè)改革。

加快科技體制改革要突出以創(chuàng)新支撐和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)由價值鏈低端向中高端躍升。強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，鼓勵企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，牽頭構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟。加大中小企業(yè)發(fā)展專項資金對科技創(chuàng)新的支持力度。充分發(fā)揮市場對科技創(chuàng)新的導(dǎo)向作用，健全促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的體制機(jī)制。

發(fā)揮市場機(jī)制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的決定性作用。抓緊清理各類優(yōu)惠政策，強(qiáng)化環(huán)保、安全、能耗、用地等標(biāo)準(zhǔn)，通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)落后、過剩產(chǎn)能退出，推動企業(yè)加強(qiáng)管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。完善設(shè)備加速折舊等政策，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造。建設(shè)創(chuàng)新平臺，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

提高服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，讓人民群眾像選擇商品一樣有更多的服務(wù)可選擇。依靠改革推動和開放倒逼機(jī)制，加快健康服務(wù)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、信息消費、物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)業(yè)發(fā)展。

在防范債務(wù)風(fēng)險上，與其他發(fā)達(dá)國家相比，盡管我國總杠桿率低于大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，仍是一個比較安全的水平，尚處在溫和、可控階段。不過鑒于金融危機(jī)之后我國債務(wù)水平上升速度較快，債務(wù)增長空間逐步減少，債務(wù)風(fēng)險不能忽視。

在宏觀政策選擇上，是在“宏觀政策取向不變”的前提下，很可能將盡量少用總量性政策，而更多運用結(jié)構(gòu)性和功能性政策。因為結(jié)構(gòu)性政策在一定程度可能對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，比如靈活使用再貼現(xiàn)、再貸款、常備借貸便利、差別存款準(zhǔn)備金率等工具的保持流動性合理適度；以減輕宏觀稅負(fù)，激發(fā)企業(yè)活力為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性減稅政策等等。

在選擇改革突破口上，從兼顧短期增長與中長期結(jié)構(gòu)調(diào)整，供給端改革、激發(fā)內(nèi)生動力改革也許更受重視。近兩年，中國經(jīng)濟(jì)金融呈現(xiàn)“一頭冷一頭熱”分化格局。特別是2013年以來，不斷攀升的社會融資總量以及表外融資、債券融資大幅增長，與持續(xù)下行的經(jīng)濟(jì)增速和宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出形成極大反差，表現(xiàn)出明顯“避實就虛”傾向。

做好短期與長期銜接上，進(jìn)一步落實三中全會精神，必須選好改革的突破口，金融、產(chǎn)業(yè)、對外開放領(lǐng)域成為“三位一體”的改革，這充分體現(xiàn)了“做強(qiáng)實體經(jīng)濟(jì)，做實虛擬經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展思路。產(chǎn)能過剩、金融空轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)資本回報率下降都與國家實體競爭力低下，改革滯后密切相關(guān)。

中央在這幾個方面重點發(fā)力，圍繞服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和全要素生產(chǎn)率提升而展開，提高直接融資比重，創(chuàng)新金融支持實體經(jīng)濟(jì)模式，促進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合，提高資金使用和資本配置效率將是破解深層次矛盾和經(jīng)濟(jì)兩難的關(guān)鍵。

30多年改革開放的一條重要經(jīng)驗，就是始終堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動搖，把經(jīng)濟(jì)體制改革作為各項改革的重點。要全面建成小康社會，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，切實推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面體制和制度改革。改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅期和深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)更重，涉及范圍更廣，遇到難題更多，群眾期待更高，改革難度更大。逆水行舟，不進(jìn)則退。稍有松懈就可能前功盡棄。一鼓作氣，以更大的勇氣繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，才能開創(chuàng)出一片新天地。

第三篇：老齡化形勢下養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策工具選擇

龍源期刊網(wǎng) http://.cn

老齡化形勢下養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策工具選擇

作者：梁玉影

來源：《新農(nóng)村》2011年第04期

摘 要：在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下我國就跑步進(jìn)入了老齡化社會，而且計劃生育政策的實施使“4-2-1”甚至“8-4-2-1”結(jié)構(gòu)的家庭成為普遍的模式, 這對于我國應(yīng)對老齡化，解決養(yǎng)老這一問題是一大挑戰(zhàn)。本文在分析了我國目前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不足及其原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)狀提出基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)選擇以居家養(yǎng)老為主，社區(qū)照料為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為為補充的社會化手段；非基本養(yǎng)老服務(wù)選擇養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的市場化手段的養(yǎng)老服務(wù)體系，以此來應(yīng)對老齡化問題。

關(guān)鍵詞：老齡化 養(yǎng)老服務(wù) 社會化手段 市場化手段

一、我國老齡化的現(xiàn)狀

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織制定的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤^10%,或65歲以上人口占總?cè)丝诒壤笥?%時,這個地區(qū)就進(jìn)入老齡化社會。2000年，我國65歲及以上老年人口所占比例達(dá)到6.96%,自此我國社會開始步入國際標(biāo)準(zhǔn)的“老齡化”階段[1]。“十二五”時期我國人口老齡化加速發(fā)展，而且形勢更加嚴(yán)峻，并呈現(xiàn)出一下幾個特點：第一，人口的基數(shù)大。截止2009年底，我國老年人口達(dá)1.67億，約占總?cè)丝诘?2.5%，占到全世界的22%，全亞洲的14%，是世界上唯一一個老年人口過億的國家。第二，老齡化呈“速成”特征。從老齡化社會到老齡社會法國用了115年，英國用了47年，德國用了40年，日本用了24年，中國只用20多年。第三，老齡化、高齡化、空巢化同時發(fā)生。其他國家是先老齡化，再逐步高齡化，而我國是一個快速老齡化的過程，同時伴隨著高齡化和空巢化現(xiàn)象的出現(xiàn)，截止2009年，我國高齡老年人口已經(jīng)達(dá)到1899萬,使得養(yǎng)老問題的解決更具有難度。第四，未富先老。發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡化人均年收入一般是5000~10000美元，但我國1999年進(jìn)入老齡化社會時才1000多美元。

預(yù)計到2015年，中國60歲以上老年人口將達(dá)到2.16億，約占總?cè)丝诘?6.7%；80歲以上的高齡老人將達(dá)到2400萬，約占老年人口的11.1%；65歲以上空巢老人逾5100萬，約占老年人口近25%[2]，老齡化、高齡化、空巢化都進(jìn)一步加劇。在這樣的背景下，我們應(yīng)對老齡化問題時一定要從基本國情出發(fā)，實事求是，正確地制定政策方案、選擇政策工具。

二、影響政策工具選擇的因素分析

20世紀(jì)80年代以后，在政策科學(xué)和公共行政學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多有關(guān)政策工具的著作，其中最具影響力的應(yīng)屬1983年胡德的《政府工具》和1998年彼得斯和尼斯潘主編的《公共政策

工具》了。最近幾年越來越多的學(xué)者將政策工具運用于公共管理領(lǐng)域，其目的在于有效的解決公共問題，履行政府職能，達(dá)到政策目標(biāo)。政策工具是公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式的總稱[3]。政策工具是政府治理社會的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁，選用何種政策工具以及用哪種標(biāo)準(zhǔn)對該政策工具的效果進(jìn)行政策評估，對政府能否達(dá)成既定的政策目標(biāo)具有決定影響[4]。因此，在運用政策工具應(yīng)對老齡化問題，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)時，應(yīng)結(jié)合實際選擇有效的政策工具，創(chuàng)造性的將各種工具搭配、融合在一起，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是政府在進(jìn)行政策選擇時要受到來自各方面的影響，在這里本文采用了陳振明教授的觀點，他將影響政策工具選擇的因素歸納為政策目標(biāo)、工具自身特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)五個方面。

1.政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策制定者希望通過將政策付諸實施所達(dá)到的效果。政策目標(biāo)來自政策問題，只有對問題進(jìn)行了正確的事實分析和價值分析后，才能對問題有一個比較全面和更深層次的了解和把握，才能更好的選擇政策工具。如果政策目標(biāo)是單一的，那么就要明確這個目標(biāo)是什么；如果是多重的，就要明確目標(biāo)的構(gòu)成；而且在執(zhí)行一段時間后還要考慮政策目標(biāo)是否已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2.政策工具自身的特征

每種工具都有其自身的優(yōu)缺點及適用范圍，適用于不同的組織環(huán)境，解決不同的問題，因此在進(jìn)行政策工具的選擇時應(yīng)結(jié)合所需解決的問題及其政策主體、政策客體、政策環(huán)境的情況，選擇合適的工具，充分利用其長處，避免其不足所帶來的不利影響。

3.工具應(yīng)用的背景

工具的應(yīng)用背景主要指影響選擇的生態(tài)環(huán)境及社會環(huán)境，包括執(zhí)行組織、團(tuán)體目標(biāo)、其他工具及政策領(lǐng)域的其他特征。

4.以前的工具選擇

政策工具的選擇會受到以前工具的影響，由于某種工具是在過去選擇過的，因此要轉(zhuǎn)換成其他工具就會有一定的限制。一方面，由于過去常常使用某一政策工具而形成了慣性，而這種慣性會對以后的工具選擇產(chǎn)生影響。另一方面，某一使用過的政策工具的運用效果也會為將來工具的選擇和運用提供借鑒和參考。

5.意識形態(tài)

意識形態(tài)也會影響政策工具的選擇。意識形態(tài)是一個信仰的體系，它為既存或構(gòu)想中的社會解釋并辯護(hù)的政治秩序，并且為實現(xiàn)其秩序提供策略[5]。不同的政策主體和執(zhí)行者有著不盡相同的意識形態(tài)，不同的意識形態(tài)又傾向于選擇不同的政策工具。

政策工具除了受上述五個因素的影響外，還應(yīng)達(dá)到一定的評價標(biāo)準(zhǔn)。這種評價標(biāo)準(zhǔn)不是政策主體及其執(zhí)行者的主觀臆斷或自我想象和評價，而應(yīng)以社會評價作為好壞的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)從效率、效益、公共責(zé)任和社會公眾的滿意度等方面來判斷，要把增進(jìn)全社會和每個人的利益作為評估和衡量政策工具實施效果的最終指標(biāo)。當(dāng)然，本文在利用政策工具理論解決養(yǎng)老服務(wù)問題時，應(yīng)在當(dāng)找出目前養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的不足和缺陷的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際選擇合適的政策工具，完善養(yǎng)老服務(wù)體系，這樣才能更好的實現(xiàn)應(yīng)對老齡化的政策目標(biāo)。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

由于我國的經(jīng)濟(jì)實力、社會發(fā)展等各方面的影響，使得在老齡化形勢下解決養(yǎng)老問題存在很大的代際供養(yǎng)的資金壓力，截止2010年我國養(yǎng)老保險基金的“空賬”已達(dá)到1.3萬億元，這將在一定程度上影響我國解決老齡化進(jìn)程，而養(yǎng)老問題的解決又和社會的安定有著密切的聯(lián)系。雖然我國已初步建立了養(yǎng)老服務(wù)體系，但仍存在一些問題。

1.資源供給不足

我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)制度基本上還是“補缺型”的，主要保障“三無”和困難老人的基本生存，服務(wù)面相對狹窄，還未形成系統(tǒng)化的、惠及全體老年人的服務(wù)體系。到2009年年底，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總床位數(shù)是266萬張，平均每一百位老人擁有1.5張的床位。養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國老年人口的1.59%，不僅低于發(fā)達(dá)國家7%的比例，也低于一些發(fā)展中國家2%至3%的水平[6]。

2.養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)水平不高、專業(yè)人員缺乏

我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)隊伍遠(yuǎn)不能適應(yīng)快速老齡化的社會現(xiàn)實需求。據(jù)2009年統(tǒng)計，我國城市失能和半失能老年人占14.6%，農(nóng)村已超過20%，這部分老年人需要專業(yè)護(hù)理和照顧。按照老年人和護(hù)理員的比例3:1來推算，最少需要1000萬養(yǎng)老護(hù)理員，但目前全國老年福利機(jī)構(gòu)的職工只有22萬，取得養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格的僅為2萬多人[7]，同時，服務(wù)隊伍的整體素質(zhì)較低，專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量不能有效滿足服務(wù)對象的需求。

3.老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

隨著老齡人口規(guī)模激增，需求結(jié)構(gòu)變化，使老齡朝陽、綠色產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展成為必然趨勢。但我國老齡產(chǎn)業(yè)尚處于幼兒階段，與巨大的市場潛力相比，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于市場需求。但由于老齡產(chǎn)業(yè)投資大、盈利低、資本回收期長等特性，致使大多數(shù)民辦老齡產(chǎn)業(yè)都面臨資金少和貸款難的困境，整個行業(yè)處于后勁不足的尷尬局面，難以形成規(guī)模效益。

4.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制不通暢

現(xiàn)行的政府養(yǎng)老職能大多分散在政府的各職能部門，如民政、婦聯(lián)、工會、文化教育、勞動人事及企業(yè)生產(chǎn)等部門，政府各職能的養(yǎng)老服務(wù)工作缺乏整體規(guī)劃和行動協(xié)調(diào)，各自為政，很難形成統(tǒng)一的管理。

四、恰當(dāng)?shù)剡x擇政策工具構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對老齡化

根據(jù)陳振明在其《公共政策分析》一書中政策工具的分類方法，將政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)可分為基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)和非基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同老人的自身及家庭情況選擇運用不同的政策工具，在運用以居家養(yǎng)老為主、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補充的社會化手段建立基本養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的市場化工具的運用來加快非基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，使兩種工具相互配合、相互補充，共同發(fā)揮作用。

1.構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系政策工具的選擇

1.1運用以居家養(yǎng)老為主、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補充的社會化手段建立基本養(yǎng)老服務(wù)體系

社區(qū)居家養(yǎng)老比較適合60歲至80歲的老人，因為他們與高齡老人相比，身體條件比較好，行動也比較方便，很多時候能自己照顧好自己。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包括感情支持、日常生活照料、康復(fù)護(hù)理和精神慰籍等服務(wù)，讓老齡人既不脫離家庭，又能獲得專業(yè)化的社會服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，主要是針對幾類特殊的老年人：一類就是農(nóng)村“五?！薄⒊鞘小叭裏o”老人，需要社會福利性質(zhì)機(jī)構(gòu)來養(yǎng)老的；第二類就是高齡的、失能半失能的不能自理、需要長期照料的老人，他們在家里不能接受到良好生活的照顧，家庭養(yǎng)老是有困難；第三類是有特殊貢獻(xiàn)者等的基本養(yǎng)老。

但是對于選擇社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老人，政府應(yīng)給予一定的援助和服務(wù)優(yōu)惠，對于其子女實施一定額度的免稅、減稅政策，而對經(jīng)濟(jì)上有困難的老人和家庭成員提供經(jīng)濟(jì)補貼和實物幫助等。而且要完善社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，建立養(yǎng)老護(hù)理員隊伍、發(fā)展志愿者隊伍，建立社會工作者制度等，并對他們進(jìn)行免費的專業(yè)技能培訓(xùn)，提供他們的服務(wù)能力和水平。對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府應(yīng)加大對其的投入和扶持力度，為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)解決床位不足和服務(wù)水平低的問題。另一方面加大對社會力量投資興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠和支持，鼓勵、支持社會力量興辦老年服務(wù)設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展多種特色的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人需求。

1.2大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的市場化工具的運用來加快非基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)必須加快產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，但是產(chǎn)業(yè)化并不是意味著應(yīng)當(dāng)像其他產(chǎn)業(yè)一樣完全地市場化。而且政府在產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中給予適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)和控制，通過財政資金投入和實行相對特殊的優(yōu)惠、扶持政策，使各種非政府的資金投入可以得到回收或合理的利潤，使得產(chǎn)業(yè)化和福利化有機(jī)結(jié)合在一起，采取相應(yīng)的合理的政策，才能擴(kuò)大有效需求，使那些有需要且有一定支付能力的老年人都能獲得符合標(biāo)準(zhǔn)的、專業(yè)化的服務(wù)，逐步提高老年人的福利水平，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

2011年保障和改善民生的一個重要目標(biāo)是，在經(jīng)濟(jì)增長面臨諸多不確定因素的情況下，保持就業(yè)的穩(wěn)定并力爭盡可能多的增長。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，既改善民生，又?jǐn)U大就業(yè)，還能促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，是一個一舉多得的著力點[8]。為保障養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展，政府要加強(qiáng)對老齡產(chǎn)業(yè)的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控，健全法律法規(guī)體系，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還要進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障制度，提高老齡人口的購買力。

2.政策工具選擇的可行性分析

從政策目標(biāo)上來講，居家養(yǎng)老大約可以解決90%的非高齡、非失能老人的養(yǎng)老問題，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要針對“三無”、高齡、失能以及家庭經(jīng)濟(jì)困難的老人，這樣可以解決基本的養(yǎng)老問題，再加上產(chǎn)業(yè)化的那部分需求層次較高的老人，幾乎達(dá)到全覆蓋，符合黨的十七大報告提出的“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

從工具的應(yīng)用背景和以前工具的選擇層面來講，符合我國“未富先老”的社會特點。我國人口老齡化是在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)、物質(zhì)條件尚不充裕的情況下到來的，因此，單靠政府的力量來發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)是不現(xiàn)實的。以前選擇的工具大多是單一的，無論是覆蓋面還是服務(wù)水平都比較低。因此建立多層次的養(yǎng)老體系，配合市場化工具引入競爭機(jī)制，使社會化手段和市場化工具相互配合，互相影響，更有利于政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

從工具自身特點來講，基本養(yǎng)老服務(wù)體系采用社會化手段更多的利用了社會資源，充分發(fā)揮公民、家庭和組織的作用，體現(xiàn)了社會責(zé)任和福利性。而非基本養(yǎng)老體系引入市場競爭機(jī)制可以提高服務(wù)效率，同時增加就業(yè)崗位緩解了失業(yè)壓力。另外政府通過對這些產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)進(jìn)行征稅增加財政收入，這樣就有充足的資金改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)狀況，進(jìn)一步又有利于社會分配的公平，縮小貧富差距。

從意識形態(tài)上來講，兩種工具相互配合是可行的。雖然現(xiàn)代化進(jìn)程削弱了“在家養(yǎng)老”與“子女供養(yǎng)”相結(jié)合的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，但是有子女在身邊的老人還是比較傾向于選擇居家養(yǎng)老。一方面，受傳統(tǒng)的家庭倫理觀念影響，我國大多數(shù)老年人不愿離開自己的家庭和社區(qū)，到一個新的環(huán)境去養(yǎng)老。另一方面，老人子女擔(dān)心會受到親戚朋友、鄰居的譴責(zé)，寧可忍受對老人的牽掛之苦也下不了決心送老人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此外政府有責(zé)任對無依無靠的或有特殊貢獻(xiàn)的老人盡贍養(yǎng)的義務(wù)，使他們能夠安度老年，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立又是符合國家和政府的本質(zhì)要求的。對于思想比較開放、有一定經(jīng)濟(jì)能力的老人選擇產(chǎn)業(yè)化也是合乎他們的意識形態(tài)的。綜上所述，在構(gòu)建和諧社會發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，解決極其復(fù)雜的養(yǎng)老問題的過程中，不能采用單一的途徑或方法，要綜合使用社會化和市場化工具使其相互影響、相互滲透。只有這樣，政策工具的選擇才是安全而有效的，才能最大限度的實現(xiàn)政策目標(biāo)，滿足公共利益和公眾需要。參考文獻(xiàn)：

[1]許三琴.人口老齡化加速催生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場空間[N].中國信息報, 2010-12-29.[2]李高產(chǎn).五年后中國老年人口將達(dá)2.16億[N].湖北日報, 2011-03-01(08).[3]陶學(xué)榮.公共政策學(xué)[M].東北：東北財經(jīng)大學(xué)出版社, 2006：163.[4]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學(xué)出版, 2003：144.[5]B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen ,Polic Policy Instruments ,Edward Elgar ,1998 , p.65

[6]同[1].[7]王康.2050年中國老年人口或占1/3 委員關(guān)注老齡化問題

[EB/OL],http://.cn/renkou/2011-03/14/content_22132126.htm , 2011-03-14.[8]陳頤.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的雙重效應(yīng)及發(fā)展路徑[N].新華日報, 2011-03-08(B07).作者簡介：梁玉影（1988-），女，安徽阜陽人，安徽大學(xué)管理學(xué)院，研究方向勞動與社會保障。

基金項目：安徽社會科學(xué)規(guī)劃項目（AHSK09-10D20）。

第四篇：5中國環(huán)境政策工具的實施效果及其選擇研究

中國環(huán)境政策工具的實施效果及其選擇研究 作者】 楊洪剛；

【導(dǎo)師】 竺乾威；

【作者基本信息】 復(fù)旦大學(xué)，行政管理，2009，博士

【摘要】 改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)奇跡式的迅速增長,但中國環(huán)境惡化的趨勢卻愈加嚴(yán)重。針對日益惡化的環(huán)境狀況,中國政府設(shè)計和實施了多種類型的環(huán)境政策工具來解決環(huán)境問題,試圖實現(xiàn)中國可持續(xù)發(fā)展和建構(gòu)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。但問題是,中國政府設(shè)計和實施的各類環(huán)境政策工具在環(huán)境治理中的效果到底如何?又會有什么因素影響各類環(huán)境政策工具的有效性?面對各類環(huán)境政策工具的實際實施情況,中國政府應(yīng)該如何從當(dāng)前中國現(xiàn)有的環(huán)境政策工具箱中優(yōu)化選擇出有效的環(huán)境政策工具來治理環(huán)境?圍繞上述問題,本文通過制度分析法、案例分析法、比較分析法、訪談法等研究方法做出分析和探討,并得出如下的結(jié)論:改革開放三十年來,中國政府設(shè)計了各種類型的環(huán)境政策工具,這些環(huán)境政策工具主要可分為命令控制型環(huán)境政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具和公眾參與型環(huán)境政策工具三大類。雖然中國政府實施了上述各類環(huán)境政策工具,但這些環(huán)境政策工具的實施效果并沒有完全達(dá)到其預(yù)期的政策目標(biāo)。其中影響命令控制型環(huán)境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身政策設(shè)計上的缺陷。(2)環(huán)境管理體制的約束。(3)政府治理目標(biāo)多元化的約束。(4)政府環(huán)境管理能力的約束;影響經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身設(shè)計上的缺陷。(2)市場機(jī)制的不成熟。(3)環(huán)境管理體制的約束。(4)缺乏基本的法律保障。(5)技術(shù)及其他因素的影響;影響公眾參與型環(huán)境政策工具的主要因素有:(1)公眾環(huán)保意識較低。(2)政府主導(dǎo)型環(huán)境管理體制的弊端;(3)公眾參與缺乏相應(yīng)的法律保障;(4)社會團(tuán)體的力量比較薄弱:(5)公眾獲取信息的成本較大。任何環(huán)境政策工具都有其自身的優(yōu)勢和缺陷,任何環(huán)境政策工具的有效實施都必須滿足一定的條件,因此,當(dāng)前我國政府對環(huán)境政策工具的進(jìn)行優(yōu)化選擇時,就要把影響環(huán)境政策工具有效實施的工具變量、目標(biāo)變量和環(huán)境變量等因素結(jié)合起來考慮,在這樣的考慮下選擇出的各類環(huán)境政策工具,才有可能獲得有效的實施結(jié)果。本論文一共七章:第一章為導(dǎo)論。主要就本論文的研究問題、研究意義,相關(guān)問題的研究現(xiàn)狀、研究方法、思路和分析框架等主題作了闡釋。第二章為政策工具的理論闡釋。主要對政策工具的類型、政策工具的研究路徑、政策工具選擇的模型等內(nèi)容作了理論上的介紹。第三章為環(huán)境治理和環(huán)境政策工具。這一章分為三節(jié):第一節(jié)主要介紹了新中國在改革開放前后所呈現(xiàn)出來的環(huán)境問題;第二節(jié)則闡述了改革開放以來中國政府針對日趨惡化的環(huán)境問題所開展的環(huán)境治理實踐活動;第三節(jié)主要講述了當(dāng)前中國環(huán)境政策工具的基本情況,主要包括工具的類型和工具的變遷兩個方面的內(nèi)容。第四章為命令控制型環(huán)境政策工具。這一章的基本邏輯為:理論依據(jù)——歷史演進(jìn)——實施效果——有效性的影響因素探討。首先,本章對環(huán)境影響評價制度、總量控制與排污許可證制度、限期治理制度與關(guān)停閉轉(zhuǎn)手段等具體的命令控制工具工具的歷史演進(jìn)情況分別作了闡述:其次,本章對命令控制工具中的各種具體工具的實施效果作了分析;第三,本章從總體上對影響命令-控制型環(huán)境政策工具有效性的因素作了分析和探討。第五章和第六章分別為經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具和公眾參與型環(huán)境政策工具。這兩章的基本思路和第四章的基本邏輯是一樣的。其中,第五章就經(jīng)濟(jì)激勵手段中的排污收費制度和排污權(quán)交易制度的歷史演進(jìn)、實施效果和有效性的影響因素作了探討;第六章就公眾參與制度的歷史演進(jìn)、公眾參與工具中的居民和環(huán)保NGO二大主體參與環(huán)境保護(hù)的實踐效果以及公眾參與制度有效性的影響因素作了分析。第七章為中國環(huán)境政策政策的優(yōu)化選擇。本章第一節(jié)對政府環(huán)境政策工具優(yōu)化選擇的方法作了闡述:第二節(jié)對各類環(huán)境政策工具的優(yōu)越性和局限性等特性作了介紹:第三節(jié)就我國政府環(huán)境政策工具的優(yōu)化選擇機(jī)制作了分析和探討。更多還原

【關(guān)鍵詞】 政策工具； 政策效果； 環(huán)境政策工具； 優(yōu)化選擇；

【基金】 國家社會科學(xué)重大基金;

第五篇：提高政府公共服務(wù)能力的路徑選擇

提高政府公共服務(wù)能力的路徑選擇

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的日益高速發(fā)展，國情現(xiàn)狀的日益轉(zhuǎn)換。國家的政府職能也需及要時的不斷轉(zhuǎn)換優(yōu)化，不斷提高政府執(zhí)政能力，使政府能最大程度發(fā)揮其作用有效的推進(jìn)及引導(dǎo)社會的健康有序發(fā)展，也使政府的職能最大程度的符合社會發(fā)展客觀要求。因此，我國也在不斷地在各個社會發(fā)展的關(guān)鍵時期及時而有效地進(jìn)行著政府職能的不斷轉(zhuǎn)換，使其能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律以及科學(xué)發(fā)展觀的要求。

政府職能轉(zhuǎn)變是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的基礎(chǔ)，政府職能轉(zhuǎn)變，要從我國現(xiàn)階段的基本國情出發(fā)，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)，同時借鑒國外的成功經(jīng)驗，合理界定我國政府職能，探索一條正確履行政府職能，積極發(fā)揮政府作用的新路子。行政管理體制改革是一個不斷深化的長期過程，轉(zhuǎn)變政府職能是貫穿這一過程的重要課題。政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)對社會公共事務(wù)管理的職責(zé)、作用、功能的轉(zhuǎn)換與發(fā)展變化。包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變（對哪些事務(wù)負(fù)有行政管理權(quán)責(zé)，管什么，管多寬，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變等。

建立服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識，當(dāng)好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應(yīng)通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境；通過形成行為

規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務(wù)；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。提高政府公共服務(wù)能力建設(shè)，特別是地方政府的公共服務(wù)能力建設(shè)時公民的普遍需要，是提高政府回應(yīng)力和擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)的有效途徑，是促進(jìn)政府推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會全面進(jìn)步，進(jìn)而得到公民信任和支持的有效途徑。政府職能主要體現(xiàn)在政治統(tǒng)治與社會管理，隨著現(xiàn)代社會的逐步轉(zhuǎn)型，政府職能也逐漸向社會管理過渡，相應(yīng)的在地方治理中扮演主要角色的地方政府的職能必然要發(fā)生轉(zhuǎn)型。在 市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理成了地方政府的基本職能，它的最基本的特征就是提供核心的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公共需求，以此調(diào)控地方的社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，達(dá)到和諧的地方治理。這就是地方政府的公共服務(wù)能力，它是地方政府能力的核心要素之一，是和諧社會建設(shè)的重要保障。公共服務(wù)時用以解決公共問題，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段，也是一種資源配置，其基本目的是為了解決每一獨立的市場主體所不能單獨解決的公共問題。政府提供公共服務(wù)時政府行為的最終產(chǎn)出，是政府行為與公民需求最主要的結(jié)合點,也是公民評價政府及其領(lǐng)導(dǎo) 者的主要尺度。它主要包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會就業(yè)，發(fā)展社會保障服務(wù)和教 育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活 動提供保障和創(chuàng)造條件。而在這一過程中，地方政府扮演著很重要的角色，這也迫切需要地 方政府進(jìn)

一步提高提供公共服務(wù)能力和水平

（一）行政體制改革是政府提升公共服務(wù)能力的根本途徑 職能、結(jié)構(gòu)、功能是行政管理體制的重要組成要素和方面。職能是邏輯起點，決定組織、結(jié)構(gòu)和機(jī)制，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問題，政府職能定位正確與否，關(guān)系到能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用。計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府職能主要通過 “行政審 批” 來實現(xiàn)對國家的管理與控制，行政審批在建國初期發(fā)揮z了積極的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，市場化改革推動了我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，企業(yè)已經(jīng)成 獨立的市場主體和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要力量，政府不需要再繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。政府的主要職能是提供市場所不能有效提供的公共產(chǎn)品（如公路、橋梁、煤、電等 為市場和公眾高效地提供信息和服務(wù)，為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。只有在市場所不能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府才可以干預(yù)。實踐也證明，人均GDP超過 1000美元，全社會將進(jìn)入公共需求全面快速增長的關(guān)鍵時期，基本公共產(chǎn)品供給的矛盾和問題全面凸顯。這些問題產(chǎn)生根源是市場經(jīng)濟(jì)在公共產(chǎn)品供給方面失靈。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供不能滿足人民的需求，既不能歸因歸因于市場化改革，也不是市場化改革本身的問題，但又與市場化改革相聯(lián)系，是政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)領(lǐng)域的公共職能的缺失造成的。政府擁有很大的權(quán)力，握著大量公共資源，但在這些年改革發(fā)展中，只注重了GDP的增長，職能轉(zhuǎn)變滯后、職責(zé)不清，造成公共需求全面快速增長與政府公共服務(wù)不到 因而，要轉(zhuǎn)變政府職能，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)位。必須大大強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，適應(yīng)整個市場化改革進(jìn)程的需要，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和構(gòu)建和諧社會提供重要的保障。十

六屆三中全會 《決定》 強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政府服務(wù)職能深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉(zhuǎn)向 “服務(wù)型”，黨的十六屆六中全會提出從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，從審批型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，從高成本政府轉(zhuǎn)向高效率政府。行政管理體制改革將成為未來中國政府提升公共服務(wù)職能的關(guān)鍵

（二）以民生為重點的公共需求是政府提升公共服務(wù)能力的有效途徑 改革開放三十年先期，國家主要精力放在了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)實力有了足夠的積累，但在發(fā)展中社會問題逐步顯現(xiàn)。目前正處于國家的轉(zhuǎn)軌期，社會問題日益突出，也到了有能力解決和必須面對的時候。如醫(yī)療、教育、住房，就業(yè)這四大民生問題已成為考量政府執(zhí)政能力、成效的主要內(nèi)容。大家都在感慨“上不起學(xué)，看不起病，買不起房，就不業(yè)”。這些關(guān)系群眾切身利益民生問題，能不能得到有效解決，亟需政府提升社會發(fā)展方面公共服務(wù)能力。民生問題解決總是與資金緊密相連，我國人口多，面積廣，要解決牽一發(fā)而動全身的 “牛鼻子”問題。對民生問題解決就是群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的問題。要做到深入實際，切實解決，這就要積極提供高基礎(chǔ)教育水平、社會保障與公共醫(yī)療保障等； 大力改

善群眾居住、交通等條件，保護(hù)自然環(huán)境等。保證群眾最大程度地享有基本的溫飽、便宜的醫(yī)療、充分的就業(yè)、平等的教育、無憂的保障等。就業(yè)是民生之本,就學(xué)是民生之基，就醫(yī)是民生之急，社保是民生之盾，這些問題正是當(dāng)前政府需要著力解決的任務(wù)和目標(biāo)。

（三）融入經(jīng)濟(jì)全球化是政府提升公共服務(wù)能力的外在途徑全球化包含經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、軍事、社會與文化交流多個層次，但他們的出現(xiàn)并不同時。經(jīng)濟(jì)全球化最早是國際貨幣基金組織指出： “經(jīng)濟(jì)全球化是指跨國商品與服務(wù)貿(mào)易及資本流 動規(guī)模和形式的增加，以及技術(shù)的廣泛迅速傳播使世界各國經(jīng)濟(jì)的相互依賴性增強(qiáng)?！?按大衛(wèi)李嘉圖提出 “比較成本學(xué)說”各國生產(chǎn)的成本只要存在相對差異，就可使各國在不同產(chǎn)品生產(chǎn)上具有比較優(yōu)勢，包括最貧困的國家都有可以利用的 自然等資源。經(jīng)濟(jì)全球化使世界各國經(jīng)濟(jì)人力、聯(lián)系加強(qiáng)和相互依賴程度日益提高，各國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不斷趨于一致，國際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)化，各種多邊或區(qū)域組織對世界經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和約束。20世紀(jì)90年代以來達(dá)到了新的高度，作用越來越強(qiáng)。沒有哪個國家能擺脫世界經(jīng)濟(jì)狀況的影響，這已成為國家政府管理的重要生態(tài)環(huán)境，全球化 對政府的公共服務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)。哪里政府管理規(guī)范，投資成本低，辦事效率高，服務(wù)環(huán)境好，哪里就能吸引更多的資金、技術(shù)和人才。這些變化都體現(xiàn)在政府的公共服務(wù)能力的發(fā)展。