第一篇：網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理法治化的問題與對策 201508301072

互聯(lián)網(wǎng)時代推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理的思考

“畢福劍視頻”通過網(wǎng)絡(luò)在瞬間傳播全世界，其中言論與主流意識形態(tài)嚴(yán)重對立，并且在國內(nèi)外產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響;近期少數(shù)網(wǎng)民圍繞股市波動、天津港火災(zāi)爆炸事故、抗戰(zhàn)勝利70周年紀(jì)念活動等一些重大突發(fā)事件和國家重要活動，在互聯(lián)網(wǎng)和微博、微信大肆編造傳播謠言，蓄意蠱惑人心，擾亂社會秩序。因此，網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全不可小覷。當(dāng)前，不同意識形態(tài)領(lǐng)域網(wǎng)上斗爭異常激烈。在國內(nèi)，面對網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)多樣化，主流意識形態(tài)遭遇認(rèn)同危機；在國外，西方國家利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢對中國進行全天候、全方位的政治輸出，推銷他們的意識形態(tài)；許多敵對勢力采取更加多元、更加廣泛的方式對中國進行宗教滲透，其破壞性不言而喻。因此，要對不同意識形態(tài)領(lǐng)域的網(wǎng)上斗爭高度重視并提高警惕，推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理，以維護社會生活秩序的和諧穩(wěn)定，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

一、新時期推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理的重要意義

如果我們的思想不被以馬克思主義為指導(dǎo)的和以社會主義核心價值觀為中心的主流意識形態(tài)所占領(lǐng)，那么就會被各種非主流意識形態(tài)所占據(jù)；加強網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理對強化主流意識形態(tài)、維護社會生活秩序、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位具有十分重要的意義。

1.網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理是有效強化主流意識形態(tài)的需要。一是能有效引導(dǎo)樹立正確的理想信念。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)中心第35次互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計報告顯示，截止2014年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達6.49億，其中農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達1.78億，手機網(wǎng)民規(guī)模達5.57億。年齡在10歲到39歲之間的網(wǎng)民占網(wǎng)民總數(shù)的78.1%。這部分群體中，大部分正處在人生觀、價值觀、世界觀逐步形成到成熟固化的重要階段，如何通過網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作確立其馬克思主義的理想信念，是黨領(lǐng)導(dǎo)社會發(fā)展需要加以解決的重要問題。2014年9月，《人民論壇》對當(dāng)前社會病態(tài)做了一個調(diào)查，信仰缺失占55.3%，排在第一位。可見，互聯(lián)網(wǎng)作為當(dāng)前主要傳播媒體，用法治為手段規(guī)范治理網(wǎng)絡(luò)空間，建立主流網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)傳播平臺，對引導(dǎo)樹立以為人民服務(wù)為宗旨、以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”為目標(biāo)的理想信念具有十分重要的意義。二是能有效培育社會主義核心價值觀。主流意識形態(tài)應(yīng)以社會主義核心價值觀為中心。網(wǎng)絡(luò)空間的開放性、自由性、快捷性、交互性等特點，決定了我們必須以法制化治理手段占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)傳播的主陣地，防止非主流意識形態(tài)弱化主流意識形態(tài)，讓以社會主義核心價值觀為中心的主流意識形態(tài)占據(jù)人們的思想陣地，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢” 奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

2.網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理是維護正常社會生活秩序的需要。一是維護良好的生活秩序。優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)空間，使網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理走上法治化的軌道，有利于主流意識形態(tài)與人們的主觀意識、倫理道德對接，使正確的思想觀念、道德品質(zhì)占據(jù)人們的大腦，摒棄生活中丑惡的一面，提升人們素質(zhì)，正確區(qū)分什么是假、丑、惡，什么是真、善、美，為維護穩(wěn)定的生活秩序夯實道德基礎(chǔ)。二是維護和諧的社會秩序。當(dāng)前，傳統(tǒng)媒體被主流意識形態(tài)所占據(jù)，與傳統(tǒng)不同，網(wǎng)絡(luò)信息傳播的全球性、快捷性等特點，往往使虛假的、負(fù)面的信息傳播防不勝防。一條虛假信息可能導(dǎo)致大的**。拉薩事件就是**分子通過網(wǎng)絡(luò)傳播虛假信息，蠱惑群眾，成為引發(fā)**的導(dǎo)火索，嚴(yán)重破壞了正常的經(jīng)濟社會秩序；近期，股市震蕩，有人通過網(wǎng)絡(luò)瘋傳長沙股民因股票下跌巨虧而跳樓，引發(fā)股民不安。如果非主流意識形態(tài)占據(jù)人們的頭腦，對其看法“別有用心”或者不能正確對待而被其 蠱惑，其危害性不言而喻。當(dāng)前，中國正處在社會矛盾凸顯期、社會危機多發(fā)期，也是意識形態(tài)的敏感期。推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理勢在必行，有效建立以社會普遍共識為基礎(chǔ)和核心的新的意識形態(tài)，充分發(fā)揮意識形態(tài)的積極功能，避免在意識形態(tài)上橫生枝節(jié)，以維護社會秩序的和諧穩(wěn)定。3.網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理是鞏固黨的長期執(zhí)政地位的需要?？倳浿赋?，“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為輿論斗爭的主戰(zhàn)場。在互聯(lián)網(wǎng)這個戰(zhàn)場上，我們能否頂?shù)米　⒋虻泌A，直接關(guān)系到我國意識形態(tài)安全和政權(quán)安全?！蔽覀冊诖_保信息基礎(chǔ)設(shè)施安全的同時，必須高度重視構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)社會治理體系，確保網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全。一是遏止西方意識形態(tài)的滲透。當(dāng)前，某些西方國家憑借其“網(wǎng)絡(luò)信息強勢”，將網(wǎng)絡(luò)變成對他國滲透破壞的主渠道，大肆輸出西方意識形態(tài)，鼓吹西方政治制度模式，詆毀、攻擊他國的政治制度和價值觀念，積極推行“和平演變”和實施“顏色革命”，導(dǎo)演了一場場“沒有硝煙的戰(zhàn)爭”。從某種程度上看，意識形態(tài)滲透已成為西方“網(wǎng)戰(zhàn)”的主要形態(tài)之一，它與基于信息技術(shù)基礎(chǔ)上的“硬摧毀”一樣，對目標(biāo)國的網(wǎng)絡(luò)安全和國家安全構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理是維護網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全的重要舉措。二是防止國內(nèi)不良意識形態(tài)的危害?；ヂ?lián)網(wǎng)催生了某些反主流“網(wǎng)絡(luò)大V”，加劇了執(zhí)政黨的意識形態(tài)風(fēng)險?！包S繼光堵槍眼不合理”、“雷鋒日記全是造假”、“狼牙山五壯士其實是土匪”……。歪曲歷史，丑化共產(chǎn)黨、領(lǐng)袖人物、英雄形象之類的信息在群眾中造成惡劣的影響，特別是在那些不了解歷史的青年人中，造成的影響難以挽回。如果對意識形態(tài)掉以輕心，就會把社會矛盾上升為政治沖突，將社會危機激化為政治危機，其危害性可想而知。因此，我們要以法制化治理為手段，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，強化主流意識形態(tài)，打擊負(fù)面意識形態(tài)的泛濫，鞏固黨的執(zhí)政地位和維護國家安全。

二、新時期推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理的主要問題 當(dāng)前，推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理主要存在以下問題：

1.網(wǎng)絡(luò)空間的開放性使現(xiàn)有法律法規(guī)難以涵蓋網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理的方方面面。網(wǎng)絡(luò)空間的開放性表現(xiàn)為自由化和全球化，使各種網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)得以較為充分的表達和傳播，對廣大網(wǎng)民產(chǎn)生各類深刻的思想影響。一是普通公眾的意識形態(tài)難以在傳統(tǒng)媒體上充分表達，但在網(wǎng)絡(luò)上可以盡情宣泄，應(yīng)用現(xiàn)有法律法規(guī)難以對其有效的約束或處罰。發(fā)一個QQ，發(fā)一條微信或一條微博就能將心中想要說的充分表達出來。比如，通過QQ或QQ群說粗話、臟話，甚至是危害社會的言論，一傳十，十傳百，其影響力不可小覷。什么該說，什么不該說，只有通過網(wǎng)民自身的思想道德意識加以控制，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以對其有效約束。再如郭伯雄問題，主流媒體沒有公布，但在手機網(wǎng)絡(luò)上早已鶯飛草長。二是西方的意識形態(tài)不能在傳統(tǒng)媒體上進行傳播，但在網(wǎng)絡(luò)上可以不斷滲透，應(yīng)用現(xiàn)有的法律法規(guī)難以全方位控制和遏止。一部分人利用“翻墻”技術(shù)突破國家屏蔽的網(wǎng)站瀏覽境外的網(wǎng)頁，遭到境外一些不良意識形態(tài)的侵蝕；少部分人特別是個別共產(chǎn)黨員崇尚西方的普世價值，對中國特色社會主義持懷疑態(tài)度，這些人的思想絕大部分是從網(wǎng)絡(luò)上被潛移默化了，個別思想不堅定者，為了一點利益，通過互聯(lián)網(wǎng)與特務(wù)組織或恐怖組織聯(lián)系，委身做間諜或進行恐怖活動，但對境外傳播者卻難以通過法律途徑對其進行有效的懲處。

2.網(wǎng)絡(luò)空間的隱蔽性使現(xiàn)有法律法規(guī)難以保證網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理的準(zhǔn)確有力。一是網(wǎng)民身份的隱匿性。網(wǎng)民身份的隱匿（如使用馬甲、昵稱、化名）以及自身素養(yǎng)等因素的影響，部分網(wǎng)民可能在表達自身意識形態(tài)時肆無忌憚，呈現(xiàn)出一定的盲目性和不確定性，甚至?xí)云ず头抢硇缘闹櫫R與攻擊來表達觀點?，F(xiàn)有法律法規(guī)難以有針對性地對其表達的觀點加以 正確的引導(dǎo)和約束。這些觀點對主流意識形態(tài)的傳播與滲透具有一定的危害性，影響社會正能量的傳播。二是傳播途徑的隱蔽性。成千上萬的非主流網(wǎng)站及境外網(wǎng)站充斥網(wǎng)絡(luò)空間，以及QQ群、微信、微博等，這些東西本身具有一定的隱蔽性，給自由表達帶來更為廣闊的空間，比如網(wǎng)絡(luò)上的色情、暴力、西方普世價值等。一些網(wǎng)站注重經(jīng)濟效益而忽視社會效益，過多的關(guān)注社會的陰暗面，導(dǎo)致負(fù)面報道層出不窮，給社會的發(fā)展和穩(wěn)定帶來不利影響。而依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)又防不勝防。

3.網(wǎng)絡(luò)空間的快捷性使現(xiàn)有法律法規(guī)難以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理的及時有效。網(wǎng)絡(luò)空間的快捷性表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展快和網(wǎng)絡(luò)信息傳播快。一是網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展快。從2G到3G再到4G，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展突飛猛進，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)上的新生事物層出不窮。由于網(wǎng)絡(luò)方面的法律法規(guī)滯后性，總是對網(wǎng)絡(luò)信息管理采取防御手段，在問題出現(xiàn)以后才加以制止。如對色情網(wǎng)站的出現(xiàn)與打擊，其間經(jīng)歷了較長時間，對社會造成較大的負(fù)面影響。一些大V通過與網(wǎng)絡(luò)推手、水軍合作，形成一個利益鏈條，制造和傳播網(wǎng)絡(luò)謠言，但現(xiàn)有的法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)謠言控制存在較大的難度。二是網(wǎng)絡(luò)信息傳播快。網(wǎng)絡(luò)信息傳播用秒來計算，在幾秒內(nèi)就可以傳遍全世界。由于傳播的快捷性，在網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理上難以做到及時有效。如一條虛假信息傳播以后，加以識別，才知是虛假信息，然后依據(jù)法律法規(guī)才加以控制，但這時已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)傳播開了，已經(jīng)造成廣泛的負(fù)面影響，因此現(xiàn)有的法律法規(guī)難以將其消滅在萌芽之中。

三、新時期推進網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理的主要對策

當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作總體成效明顯，但問題也不少。必須依據(jù)法律法規(guī)，加強網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理，為推進“四個全面”戰(zhàn)略布局提供正能量。1.建全網(wǎng)民素質(zhì)網(wǎng)絡(luò)提升機制，凈化網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)傳播源頭。網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理不能全靠法律手段進行被動防御，應(yīng)首先提升網(wǎng)民素質(zhì)，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。一是建立完善網(wǎng)民數(shù)字網(wǎng)絡(luò)教育引導(dǎo)機制。政府、工信、法律、文化以及網(wǎng)絡(luò)主流媒體等部門要建立協(xié)調(diào)機制，研究制定網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)負(fù)面清單，界定網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)道德底線和法律底線，規(guī)定觸犯底線應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任和法律責(zé)任；中小學(xué)信息技術(shù)教育課程，要適度地增加網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)教育內(nèi)容，讓網(wǎng)民從小形成良好的網(wǎng)絡(luò)道德意識和法制意識。各級黨委要充分發(fā)揮黨校的主陣地作用，加強對干部的網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)教育，提高素質(zhì)，擴大社會教育和影響效果。二是建立完善網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)信用記錄機制。銀行、旅游都可建立信用記錄制度，以規(guī)范公民誠信道德和文明水準(zhǔn)。作為網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)，也應(yīng)建立相應(yīng)的道德和法律信用記錄制度。建立個人身份網(wǎng)絡(luò)信用檔案，將各種信用記錄融為一體，隨時隨地可以通過網(wǎng)絡(luò)查閱任何個人道德、法律等信用情況，以信用記錄機制規(guī)范網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)，凈化網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)的源頭。三是建立完善輿論引導(dǎo)工作人才選拔機制。把“三會一能”（會說、會寫、會干事、能創(chuàng)新）的高素質(zhì)輿論引導(dǎo)人才選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來；要強化業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，大力培養(yǎng)一批政治強、業(yè)務(wù)精、本領(lǐng)硬的網(wǎng)評員隊伍，全力打造具有強大影響力的“網(wǎng)上宣傳部”。2.優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)傳播平臺，提升網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)傳播品質(zhì)。一是優(yōu)化主流意識形態(tài)網(wǎng)絡(luò)傳播平臺。推動官媒與私媒交叉持股，扶持和建設(shè)一批具有廣泛影響力的傳媒集團和主流網(wǎng)站，利用品牌效應(yīng)，加強對網(wǎng)上各種思潮、模糊認(rèn)識和社會情緒的引導(dǎo)和疏導(dǎo)，對社會熱點問題的闡釋和引導(dǎo)，對突發(fā)事件的網(wǎng)上引導(dǎo)，擴大我國主流意識形態(tài)在網(wǎng)民中的影響；增強對不良信息的控制與屏蔽能力，維護主流意識形態(tài)在網(wǎng)絡(luò)中的有序傳播，打破西強我弱的國際輿論態(tài)勢，提高網(wǎng)上意識形態(tài)斗爭的攻防能力。二是 鞏固主流意識形態(tài)網(wǎng)絡(luò)傳播陣地。經(jīng)營好一批內(nèi)容豐富、品味高雅、生動活潑、為人民大眾所喜聞樂見的主流意識形態(tài)新聞網(wǎng)站；打造一批培育和踐行社會主義核心價值觀、中國夢、“四個全面”、“一帶一路”、合作共贏等網(wǎng)絡(luò)主題活動陣地，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)問政等活動，積極引導(dǎo)網(wǎng)民，特別是青少年網(wǎng)民常態(tài)化參與網(wǎng)絡(luò)主題活動。三是提升主流意識形態(tài)政府傳播功能。黨委政府要積極主動地推動電子政務(wù)中心和宣傳部門以及黨校協(xié)調(diào)聯(lián)合，通過政府門戶網(wǎng)站、手機報、建立網(wǎng)上展覽館等，以身邊人、身邊事為素材，以喜聞樂見的形式傳播主流意識形態(tài)，提升正能量。

3.構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法治體系，提高網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理成效。一是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理法規(guī)體系。堅持立、改、廢、釋并舉，增強網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，使網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理的被動防御轉(zhuǎn)化到主動出擊上來。將部門法規(guī)統(tǒng)一到國家立法層面上來，增強網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理法律體系的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理執(zhí)法體系。嚴(yán)格執(zhí)法是法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要培育一批素質(zhì)過硬、愛崗敬業(yè)、公正廉潔的網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)執(zhí)法隊伍；要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法過程，細(xì)化流程、環(huán)節(jié)、步驟的實施要求，增強網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法的透明度；要搭建跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法平臺，增強執(zhí)法過程的協(xié)同性等。三是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理探索機制。網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)傳播的快捷性，決定了網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理的與時俱進。要敢于突破常規(guī)，革新思路，積極探索，推動網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理體系的不斷更新；要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)傳播全球化特點，加強與友好國家網(wǎng)絡(luò)立法的國際合作，建立相應(yīng)的國際合作機制，強化網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)法制化治理。

4.構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)監(jiān)管體系，提升網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)風(fēng)險管理。網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)災(zāi)害比自然災(zāi)害造成的損失有過之而無不及，自然災(zāi)害不會亡黨亡 國，網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)災(zāi)害嚴(yán)重的可亡黨亡國?！秮碜陨蠈拥母锩K聯(lián)體制的終結(jié)》一書指出，蘇聯(lián)社會主義的失敗，不是經(jīng)濟原因，而是意識形態(tài)種下了禍根。因此，積極建立完善網(wǎng)絡(luò)意識形預(yù)警體系，提升網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)風(fēng)險管理，有利于維護網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。一是建立完善網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)監(jiān)測體系。各級黨委應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)監(jiān)測機構(gòu)，完善網(wǎng)絡(luò)資格審查制度和網(wǎng)上信息實時監(jiān)測與跟蹤系統(tǒng)，排查、過濾有害信息，進行技術(shù)分析，根據(jù)它們的分布規(guī)律、分布網(wǎng)站進行針對性的預(yù)防和封堵，將一些網(wǎng)站列入黑名單，并隨時更新黑名單數(shù)據(jù)庫。二是建立完善網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)風(fēng)險預(yù)警機制?？茖W(xué)設(shè)計網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，合理劃分預(yù)警等級，實現(xiàn)預(yù)警指標(biāo)與預(yù)警等級的有序銜接。強化監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)人員責(zé)任，做到快速發(fā)現(xiàn)警情、準(zhǔn)確尋找警源、客觀分析警兆、實時預(yù)報警度、有效解決警況。三是建立完善網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全風(fēng)險預(yù)警保障系統(tǒng)。加強信息員、評估專家等人才的培養(yǎng)和引進，強化網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全風(fēng)險預(yù)警硬件設(shè)施、監(jiān)測軟件建設(shè)，完善網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)風(fēng)險評估系統(tǒng)，為有效化解網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全風(fēng)險提供可靠保障。

參考文獻：

1.《BAT時代網(wǎng)絡(luò)生態(tài)五大失衡》（《人民論壇》2015/07/下，作者：曹鵬飛）。

2.《西方國家偏重網(wǎng)絡(luò)效力需警惕》（《人民論壇》2015/07/下，作者：吳玉敏）。

3.《新時期網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作面臨的問題及對策》（《理論導(dǎo)刊》2010/10，作者：張瑞紅，孫振京）。

4.《高度重視網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全》（《 中國社會科學(xué)報》2014/06，作者：李殿仁）。

第二篇：民族事務(wù)治理法治化存在的問題及對策建議思考

民族事務(wù)治理法治化存在的問題

及對策建議思考

民族事務(wù)治理法治化是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保障。民族事務(wù)治理法治化是國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，當(dāng)前社會的主要矛盾和治理核心發(fā)生了重大變遷，國家治理的重點轉(zhuǎn)向了不斷滿足人民日益增長的美好生活需求和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。著眼于此，中華民族事務(wù)治理法治化也應(yīng)立足于新時代的歷史定位，在國家全面推進法治建設(shè)的歷史時期，更好地提升民族事務(wù)依法治理水平，更好地

“把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實好”①，順應(yīng)各民族交往交流交融的趨勢，促進各民族的團結(jié)奮斗和共享發(fā)展，不斷推進中華民族的偉大復(fù)興。

一、法治框架下的民族事務(wù)治理

（一）民族事務(wù)治理法治化是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求

中國作為一個統(tǒng)一的多民族國家，雖然歷經(jīng)幾千年的歷史變遷，但中華文明始終傳承發(fā)揚，各少數(shù)民族的國家和民族認(rèn)同感一直以來也是統(tǒng)一的，沒有哪一個少數(shù)民族不認(rèn)為自己是中華民族大家庭的成員，從而形成了中華民族多元一體的民族格局。歷代王朝在對少數(shù)民族地區(qū)的管理中也逐漸認(rèn)識到依法治理的重要性。中華人民共和國成立后，中國人民實現(xiàn)了從

“站起來”到

“富起來”再到“強起來”，中國共產(chǎn)黨始終重視民族平等、民族團結(jié)、中華民族共同體的建設(shè)，始終把民族團結(jié)進步事業(yè)作為黨和國家的一項重要事業(yè)。自１９４７年到１９６５年間，中國分別建立了內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)。１９８２年

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的頒布，依法確立了民族區(qū)域自治制度是解決當(dāng)代中華民族問題的根本制度，是我國四大基本政治制度之一，這為民族事務(wù)治理奠定了制度基石。中共十九屆四中全會也提出：“要堅持和完善民族區(qū)域自治制度，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”②。這些政策極大的促進了我國民族平等、民族團結(jié)、各民族共同繁榮。我國各族人民在長期歷史發(fā)展中，逐漸形成了建立在共同歷史文化、共同物質(zhì)基礎(chǔ)、共同身份認(rèn)同、共同價值追求、共有精神家園基礎(chǔ)上的民族共同體，各民族在文化上兼容并蓄、經(jīng)濟上相互依存、情感上相互親近，你中有我、我中有你、誰也離不開誰。

中共十八大以來，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，依法治國方略的實施卓有成效。但是，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同各族群眾期待相比，同全面推進依法治國的總目標(biāo)相比，民族法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題。依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民治理國家的基本方略，民族事務(wù)治理作為公共事務(wù)治理領(lǐng)域的重要內(nèi)容，在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的大背景下，運用法律解決民族問題和治理民族事務(wù)的成功與否關(guān)乎國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定。我國作為一個統(tǒng)一的多民族國家，要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，從法治層面來看，就需要實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化，而這也是深化全面依法治國實踐的要求。

（二）民族事務(wù)治理法治化保障民族團結(jié)、穩(wěn)定、發(fā)展

中華民族事務(wù)治理法治化的歷史經(jīng)驗，在各地都取得巨大成就，但也有著值得去總結(jié)、思考的不足之處。從秦朝的《屬邦律》，到清朝的《蒙古律》《苗律》《回律》《番律》等民族法典，規(guī)范和調(diào)整的主要是關(guān)于朝廷與民族地區(qū)民族首領(lǐng)的關(guān)系，再到如今的民族區(qū)域自治制度，經(jīng)歷了幾千年的實踐和考驗，進入到依法調(diào)整中央與民族地區(qū)的關(guān)系的時代。別是改革開放以來，從中央到地方，都在不斷發(fā)展和完善民族事務(wù)治理法治化，使得民族地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。

１．形成了民族地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)法治保障體系

民族經(jīng)濟社會發(fā)展是全面實現(xiàn)小康社會的重要內(nèi)容。近年來無論是國家還是民族地方，都加大經(jīng)濟發(fā)展力度，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展取得喜人成績，并建立了較為完善的經(jīng)濟法治保障體系，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是依法保障民族地區(qū)脫貧致富。

中國的少數(shù)民族大部分分布在邊疆及西南、西北、東北地區(qū)這些地區(qū)自然條件相對較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較薄弱、教育文化等方面也相對落后，是我國深度貧困的集中地帶。為了依法保障民族地區(qū)扶貧各環(huán)節(jié)，國家和地方分別從教育、特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、就業(yè)、社會保障等多方面進行立法，確保精準(zhǔn)扶貧有法可依、依法進行。譬如，２０１６年廣西區(qū)政府出臺的《廣西壯族自治區(qū)鼓勵易地扶貧搬遷差異化補償辦法》規(guī)定，貧困戶家庭自愿退出宅基地且今后不再申請安排宅基地的，對退出的宅基地法定面積范圍內(nèi)給予一定的經(jīng)濟補償。

二是依法保障民族地區(qū)經(jīng)濟走出去引進來。

民族經(jīng)濟的發(fā)展離不開對外貿(mào)易，隨著

“一帶一路”倡議的不斷推進，民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢日益突顯，逐漸由原來的邊陲地帶變成對外貿(mào)易的前沿陣地。譬如，廣西為構(gòu)建中國對東盟開放的前沿和

“橋頭堡”，先后出臺了

《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)條例》《中國—馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》等地方立法，為民族地區(qū)招商引資和開放開發(fā)提供法治保障，并通過立法，明確在政策、規(guī)劃、項目、資金、技術(shù)、人才等方面予以優(yōu)先保障，促進對外經(jīng)濟快速發(fā)展。

三是依法保障民族地區(qū)發(fā)展特色經(jīng)濟。

依托特有的自然資源和市場優(yōu)勢，發(fā)展有較大優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，是民族經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，而特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)各方利益，均衡各種沖突，民族地區(qū)依法明確相關(guān)問題和矛盾的解決途徑，破解發(fā)展中所遇到的各種問題和阻力。譬如，廣西作為全國蔗糖的主要生產(chǎn)地，通過積極開展糖業(yè)管理辦法，依法規(guī)范糖業(yè)市場，促進糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

２．加強了民族地區(qū)政治建設(shè)法治保障

一是民族區(qū)域自治制度不斷完善。

民族區(qū)域自治制度依法確立了民族自治地方的各項自治權(quán)，在促進民族團結(jié)、維護國家統(tǒng)一、保護少數(shù)民族權(quán)益等方面都發(fā)揮了重要作用。改革開放４０年以來，民族區(qū)域自治的實踐得到了進一步的發(fā)展和完善，民族法律法規(guī)執(zhí)行質(zhì)量和民族事務(wù)治理法治化水平不斷提高，中華民族共同體的國家意識得到各民族的認(rèn)同，使得各民族

“像石榴籽一樣緊緊抱在一起”①，構(gòu)筑了中央與民族自治地方多元一體的完整格局，《民族區(qū)域自治法》真正成為具有中國特色的、解決現(xiàn)實民族問題的制度依靠和法治保障。②

少數(shù)民族各項權(quán)利依法得以保障，各民族生活不斷改善。

二是民族地區(qū)法治政府建設(shè)不斷加強。

民族地區(qū)法治政府建設(shè)也不斷推進：政府職能進一步優(yōu)化，行政審批制度改革得以深化，政府行政效能不斷提高，百姓辦事變得更加容易、便通，官員作風(fēng)更加清廉，權(quán)力監(jiān)督制度不斷完善，政府組織機構(gòu)進一步優(yōu)化，權(quán)力運行透明度不斷增加。

三是民族地區(qū)依法治理能力不斷提高。

民族地區(qū)政府權(quán)力清單得以明確，行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，執(zhí)法更加嚴(yán)格、規(guī)范、公正和文明，政府法治能力日益提升。

３．構(gòu)建了民族地區(qū)文化建設(shè)法治格局

絢麗多彩的民族文化是加強民族自信和打牢中華民族共同體意識的基礎(chǔ)，造就了中國傳統(tǒng)文化的多元性和差異性，也是中華民族寶貴的遺產(chǎn)和財富。但隨著科技和社會不斷發(fā)展，許多民族文化面臨著消失的危險。自２００４年中國加入聯(lián)合國

《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》后，中國的民族文化法治保護翻開新的一頁。近年來，從中央到地方，通過立法、司法、行政等多種方式，民族文化保護取得良好效果，民族文化法治保障體系已基本形成。主要表現(xiàn)在：一是立法力度的增強。除了

《民族區(qū)域自治法》等中央立法對民族文化進行保護以外，大部分民族地區(qū)都制定了相關(guān)的地方立法。X年，我國第一部非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的地方性法規(guī)

《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》生效并實施。之后寧夏、新疆、貴州、西藏等地也相繼出臺了相關(guān)地方立法。例如，X年，《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展條例》獲得通過；XX年廣西壯族自治區(qū)通過了

《廣西壯族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》；２XX年１２月柳州市印發(fā)了

《柳州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作平臺管理暫行辦法》《柳州市市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人

（團體）考核暫行辦法》《柳州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項資金使用管理暫行辦法》《柳州市十佳非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承團體評選暫行辦法》，通過建章立制，民族文化的法律保障體系已基本形成。二是司法保護的提升。主要表現(xiàn)在通過著作權(quán)、商標(biāo)、專利及反不正當(dāng)競爭等手段保護民族文化發(fā)展，讓民族文化真正實現(xiàn)

“活態(tài)傳承”。譬如，２０１５年審結(jié)的《山歌好比春江水》侵權(quán)案就是一個典型的通過司法審判保護民族藝術(shù)的案例。三是行政執(zhí)法保護的完善。政府依法加強對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的認(rèn)定、公布和培訓(xùn)，加強相應(yīng)資金的提供，通過一系列行政管理方式，促進民族傳統(tǒng)文化保護。譬如，廣西區(qū)政府通過將“壯族三月三”確定為法定假日，并在節(jié)日期間組織和開展山歌比賽、非遺展示等活動，在促進民族團結(jié)、彰顯民族文化上都獲得良好效果。①

４．提升了民族地區(qū)社會建設(shè)法治水平

第一，民族地區(qū)社會秩序依法管控能力不斷增強。依法維護民族地區(qū)的安全穩(wěn)定是國家穩(wěn)定發(fā)展的前提和保障。針對居住人口分散、民族構(gòu)成復(fù)雜、地理區(qū)位和信仰等因素，及跨境走私、人口拐賣、跨境犯罪、文化宗教滲透、恐怖主義及民族分裂等公共問題，民族地區(qū)各級部門有針對性的開展各項法治活動，解決了以往多頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)難、成本高、效率低的問題，完善了綜合性的社會秩序管控體系，加強相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多部門聯(lián)動的有效執(zhí)法體系，社會秩序明顯好轉(zhuǎn)，百姓的安全感和滿意度明顯提升。

第二，依法推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化。推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是全面實現(xiàn)小康社會，促進民族地區(qū)社會結(jié)構(gòu)合理化和扶貧攻堅的重要舉措，是關(guān)系充分釋放內(nèi)需發(fā)展?jié)摿εc和諧社會構(gòu)建的綜合性問題。民族地區(qū)依法推進新型城鎮(zhèn)化進程，在農(nóng)村戶籍改革、農(nóng)村集體土地權(quán)益保障、財政支付轉(zhuǎn)移、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面取得良好實效。

第三，依法加強民生保障。民族地區(qū)教育質(zhì)量、醫(yī)療保障、養(yǎng)老事業(yè)、飲食飲水安全、棚戶區(qū)及危舊房改造等民生關(guān)切問題都得以依法明確和改善。譬如，內(nèi)蒙古包頭市北梁地區(qū)依法對棚戶區(qū)進行改造就是改善民族地區(qū)民生問題的典型。

５．加強了民族地區(qū)生態(tài)文明法治力度

民族地區(qū)有豐富的土地、水、森林和草原等資源，如何處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，是民族地區(qū)發(fā)展中亟待解決的重要問題。民族地區(qū)以承接來自東部地區(qū)落后產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移為契機，進行民族地區(qū)企業(yè)產(chǎn)能升級和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，迫切需要解決好這種產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶來的生態(tài)破壞問題。同時，民族地區(qū)生態(tài)保護和通過自然資源開發(fā)推進地方經(jīng)濟發(fā)展的沖突尤為明顯，這導(dǎo)致民族生態(tài)治理法治化的難度增大，需要通過探索生態(tài)補償?shù)壤嫣钛a方法來尋求經(jīng)濟利益和生態(tài)利益之間的平衡之道，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

“綠水青山就是金山銀山”，只有依法嚴(yán)格管理涉及環(huán)境的各類開發(fā)活動，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。隨著法治建設(shè)和環(huán)境保護的不斷推進，民族地區(qū)環(huán)境立法質(zhì)量和數(shù)量不斷提高。通過單行條例、地方法規(guī)規(guī)章的形式，對民族地區(qū)的草原、海洋、古樹、野生動物、礦產(chǎn)資源等進行保護。譬如，內(nèi)蒙古結(jié)合國家環(huán)保法律法規(guī)，制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護條例》《包頭市南海子濕地自然保護區(qū)條例》，科學(xué)立法劃出保護紅線，依法治濕逐步修復(fù)生態(tài)，十年來該濕地的環(huán)境得到明顯改善。同時，民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法力度不斷加強。通過依法加強環(huán)境監(jiān)督，加大污染治理，提升環(huán)境監(jiān)測能力，加強環(huán)保宣傳教育，嚴(yán)懲環(huán)境污染責(zé)任主體等方式，提高生態(tài)文明建設(shè)水平。譬如，云南省騰沖市通過推進

“戶集、村收村運、集中處理”的農(nóng)村環(huán)境綜合整治措施，使全市垃圾處理能力大幅度提高。

二、民族事務(wù)治理法治化的新問題

進入新時代，我們實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化，構(gòu)建民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化法治體系的信心和能力更強，但與全面依法治國的高標(biāo)準(zhǔn)相比較，當(dāng)前民族事務(wù)治理法治化過程中遇到一些新的問題，有待進一步完善。

（一）民族區(qū)域自治權(quán)行使不充分

“自治權(quán)是屬于民族自治地方各族人民的權(quán)力，是人民民主專政在民族自治地方的具體體現(xiàn)”①。當(dāng)前我國民族自治地方自治權(quán)行使還存在以下不足。

第一，在立法自治權(quán)行使方面。根據(jù)

《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方人民自治機關(guān)享有在經(jīng)濟、財政、人事、環(huán)境保護、科教文衛(wèi)等方面的管理自治權(quán)，具有權(quán)利性和權(quán)力性、廣泛性與局限性、區(qū)域性和全局性的雙重特征。而正確、合法、有效地行使自治權(quán)是民族區(qū)域自治政策得以全面貫徹實施的關(guān)鍵。民族自治地方不僅享有一般性的地方立法權(quán)，還享有其他地區(qū)沒有的民族自治立法權(quán)。但由于立法程序較為復(fù)雜、立法技術(shù)存在一定障礙、立法定位不明確等問題，民族自治立法數(shù)量仍然較少，除了對一些涉及民族地區(qū)婚姻家庭的習(xí)慣進行了變通補充立法外，大部分民族地區(qū)的立法仍然以地方性法規(guī)、地方規(guī)章的形式出現(xiàn)，立法特色不明顯。盡管許多自治州、自治縣都出臺了自治條例，但五大自治區(qū)至今仍然沒有一個自治條例獲準(zhǔn)通過。

第二，在經(jīng)濟財政管理自治權(quán)方面。盡管改革開放４０年以來民族地區(qū)經(jīng)濟社會取得巨大成就，但隨著

“一帶一路”倡議的推進，民族地區(qū)面臨著新的前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。如何更好的激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力，用好經(jīng)濟和財政管理自治權(quán)，廣泛吸引各類人才和企業(yè)投資，在法治范圍內(nèi)促進改革開放，提升國際經(jīng)濟合作和競爭優(yōu)勢，仍是亟待解決的問題。

第三，在科教文衛(wèi)管理自治權(quán)方面，主要體現(xiàn)在民族地區(qū)軟實力的提升還不夠，教育水平的提高、科學(xué)研究的突破、傳統(tǒng)文化的傳承與保護、公共衛(wèi)生的改革等，都還需要通過加強法治保障、提高行政管理等方式推進和完善。譬如，通過立法解決鄉(xiāng)村中小學(xué)教師待遇、編制、職稱評定等問題是提高民族地區(qū)教育質(zhì)量所要明確的主要問題之一。

（二）民族地區(qū)自治、法治、德治

“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系不完善

中共十九大報告明確指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并首次提出加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，同時指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好

“三農(nóng)問題”作為全黨工作重中之重。自我國全面推進司法改革以來，特別是將立案審查制度改為立法登記制度以來，各級法院受理的案件數(shù)量與日俱增，司法機關(guān)案件審判的壓力也越來越大。推進

“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，在糾紛通過司法途徑解決之前，將矛盾化解，既節(jié)省了司法資源，也維護了社會團結(jié)穩(wěn)定，使鄉(xiāng)村矛盾的影響最小化。譬如，廣西金秀瑤族自治縣，就有著用石牌制度來解決矛盾的民族習(xí)慣法，瑤族村落在習(xí)慣法的影響下，村寨之間關(guān)系和諧，村民之形成了團結(jié)、互助、友愛的良好關(guān)系。當(dāng)前，民族地區(qū)

“三治”結(jié)合還存在以下不足。

１．民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍面臨較大挑戰(zhàn)

由于民族、宗教、歷史以及地緣等特殊因素，加之鄉(xiāng)村社會的分層、貧困等問題，使得這些地區(qū)的不穩(wěn)定

“因子”增加。另外還存在村民參與治理的渠道不暢、政府的角色定位有偏差，村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高等問題。譬如，農(nóng)村人口外流的現(xiàn)象導(dǎo)致了農(nóng)村空心化及鄉(xiāng)村治理的主體缺位，村民自治制度面臨著較大的沖擊；城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展和人口流動的增強，使得農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也不斷分化，利益訴也走向多樣化，鄉(xiāng)村治理難度加大；農(nóng)民思想日益多元化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村價值體系受到嚴(yán)重沖擊；農(nóng)村社會矛盾呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化，極端表達方式增多；依然存在宗族、家族勢力對村務(wù)的隱性干擾，對村民自治制度的健康發(fā)展帶來了沖擊等等。

２．“三治”結(jié)合的有效機制還沒有構(gòu)建

民族地區(qū)村民自治權(quán)受制于行政權(quán)、審判權(quán)的約束，自治方式相關(guān)立法體系并未形成，新型村級自治組織缺乏一定的法律定位，村民的自治意識、能力和效力仍然不高；德治在鄉(xiāng)村善治中的功能仍然不明顯，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用還沒有很好的發(fā)揮，農(nóng)村道德建設(shè)和農(nóng)民的道德意識仍需加強；部分地區(qū)賭博、迷信之風(fēng)盛行，離婚、贍養(yǎng)、繼承等家事糾紛依法處理的質(zhì)量提待提升，環(huán)境保護、普法教育等的力度還需要加強。

３．民族習(xí)慣法與國家制定法的均衡路徑有待升級

“普通習(xí)慣只是生活的常規(guī)化，行為的模式化，習(xí)慣法特別關(guān)系權(quán)利和義務(wù)的分配，關(guān)系彼此沖突利益的調(diào)整”①。習(xí)慣法影響著村民道德、信仰及文化傳承鄉(xiāng)村社會秩序、公共環(huán)境和矛盾糾紛等多個方面。各民族不同的習(xí)慣法規(guī)則形成了復(fù)雜而多樣的規(guī)范體系，這些客觀存在與國家法治統(tǒng)一的要求存在一定程度上的沖突。尤其是在針對某一個具體案件的法律適用方面，必然面臨國家法和習(xí)慣法規(guī)則的選擇問題。但一些傳統(tǒng)的存在卻是當(dāng)?shù)靥厥獾淖诮绦叛觥毫拥淖匀画h(huán)境等因素造成的，其存在有一定的合理性和社會作用。關(guān)于此類現(xiàn)象，有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擯棄并按照國家規(guī)定統(tǒng)一管理，也有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重少數(shù)民族習(xí)慣，通過變通立法等方式加以協(xié)調(diào)。如何讓良好的習(xí)慣法適時的融入國家制定法，讓普通的習(xí)慣法能夠保留并促進鄉(xiāng)村善治，讓不好的習(xí)慣法最終被社會淘汰，進一步厘清習(xí)慣法和國家制定法兩者的關(guān)系，充分實現(xiàn)民族習(xí)慣法與國家制定法的均衡，讓兩者的沖突最小化，其路徑仍然有待完善和提升。

（三）民族地區(qū)法治服務(wù)還需要加強

１．依法行政能力還需要提高

第一，政府監(jiān)督制約機制有待加強和完善。在民主法治建設(shè)過程中，在賦予地方政府行政管理

權(quán)，建立有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機制的同時，還需要讓各族人民有權(quán)力、有能力通過監(jiān)督機制糾正和遏制地方政府及其官員的不當(dāng)行為，阻止其對合法權(quán)益的侵犯，確保自治權(quán)在法定范圍內(nèi)和軌道上有效行使。

第二，政府治理能力現(xiàn)代化還需要加強。政府治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)法治政府的目標(biāo)，法治政府既是職能科學(xué)的政府、權(quán)責(zé)法定的政府，又是執(zhí)法嚴(yán)明的政府、守法誠信的政府。②

民族地區(qū)法治政府的建設(shè)和政府治理能力現(xiàn)代化，還需要增強依法行政和行政執(zhí)法能力，繼續(xù)深化政府機構(gòu)和行政體制改，強化行政決策民主和法治程序，提升政府公信力和執(zhí)行力水平。

第三，行政主體素養(yǎng)還有待提高。當(dāng)前民族地區(qū)還有部分行政人員行政法治意識較為淡薄，把依法行政簡單化，不按中央精神和相關(guān)法律依法辦事的現(xiàn)象時有發(fā)生，合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、守法誠信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求還沒有得到全面落實，法治思維和依法行政能力仍需進一步提高。

２．民族地區(qū)司法改革有待進一步深化

一是司法人才需求大。

隨著法律意識水平的不斷提高，鄉(xiāng)土案件糾紛也隨之增多，人民群眾對司法服務(wù)的要求也越來越高，但民族地區(qū)基層法官人員稀缺，雙語司法人才培養(yǎng)機制還不健全，人才流失情況時有發(fā)生，案多人少的矛盾日益凸顯，司法資源與群眾法律需求的矛盾仍然存在。

二是民族地區(qū)特色司法服務(wù)有待加強。

特色司法服務(wù)是充分發(fā)揮審判職能，為經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展提供保障的重要方式和途徑。它是能動司法的重要體現(xiàn)，更是實現(xiàn)定紛止?fàn)帲S護社會和諧的應(yīng)有之義。譬如，進行２１世紀(jì)后，四川省涼山彝族地區(qū)通過將彝族民間德高望重、于處理矛盾糾紛的“德古”與審判相結(jié)合形成“法官

＋德古”審判模式，使

“德古”在運用彝族習(xí)慣法時，與國家法律有機結(jié)合，使得民族地區(qū)的矛盾和糾紛得以妥善化解。③

在全面依法治國背景下，民族地區(qū)如何克服冰冷的法律判決與鄉(xiāng)土民俗水土不服的難題，充分尊重當(dāng)事人文化、宗教、民族習(xí)慣等因素，立足本地鄉(xiāng)土實際，靈活創(chuàng)新解決基層矛盾糾紛的機制，仍然是民族地區(qū)司法建設(shè)中的重要內(nèi)容。三是民族地區(qū)司法體制改革仍需完善。民族地區(qū)司法體制改革取得巨大成效，法院立法難、審判難、執(zhí)行難等問題得到根本解決，但還存在少數(shù)法官鄉(xiāng)土服務(wù)意識不足、部分群眾輕調(diào)解重判決、司法權(quán)受行政權(quán)影響、司法經(jīng)費保障不足等問題，還需要在審判組織優(yōu)化、信息化建設(shè)、基層基礎(chǔ)建設(shè)等問題上加大改革力度。

（四）民族地區(qū)法治建設(shè)跟不上社會的快速發(fā)展

民族事務(wù)治理法治化，不僅僅需要從總體上進行改革，也需要根據(jù)具體的情況，制定相應(yīng)的立法和措施，以不斷適應(yīng)民族地區(qū)社會的快速發(fā)展。當(dāng)前，民族事務(wù)治理法治化過程中較為突出的幾個問題表現(xiàn)為：

第一，各民族

“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會化面臨發(fā)展瓶頸。提升各民族

“三交”“三和”（“交往、交流、交融”的民族關(guān)系發(fā)展路徑和“和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展”的民族關(guān)系發(fā)展目標(biāo)）事務(wù)治理的法治化社會化水平，是在民族工作領(lǐng)域踐行全面依法治國理念、鞏固和強化各民族大團結(jié)局面的重要保障。我國各民族“三交”

“三和”事務(wù)治理的法治化社會化面臨發(fā)展程度低、認(rèn)識不到位、研究基礎(chǔ)薄弱等問題以及缺乏一套科學(xué)、合理的包含評估標(biāo)準(zhǔn)、評價模型與評價程序的績效評價體系，在一定程度上阻礙了我國各民族

“三交”“三和”事務(wù)治理的法治化社會化的發(fā)展水平。推動各民族

“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會化，是構(gòu)建民族事務(wù)協(xié)同共治體系，實現(xiàn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

第二，邊疆跨境民族地區(qū)事務(wù)治理法治化面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著我國對外開放力度加大和

“一帶一路”倡議的推進，中國各民族地區(qū)與

“一帶一路”沿線國家的交往合作更加密切頻繁，特別是邊疆跨境民族地區(qū)進出口貿(mào)易激增，活躍的經(jīng)貿(mào)往來也帶動了跨國婚姻、跨境旅游、跨境文化交流等規(guī)模迅速擴大，其中的法治體系建設(shè)出現(xiàn)了明顯的滯后。更為嚴(yán)重的是，跨境交往的增加，也帶來了跨境犯罪、邊境走私、人口拐賣、跨境

“三非”人口流動、跨境民事糾紛、跨境宗教文化滲透等公共問題快速增加。而這些問題，常常又與民間往來交織在一起，處理不當(dāng)，將對邊疆跨境民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)大局造成一定沖擊，甚至可能危及國家安全。如何依法建立睦邊、固邊、安邊、興邊的“四邊”體系，成為我國邊疆跨境民族地區(qū)亟需解決的重要問題。

第三，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護面臨新難題。民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的思維定式和發(fā)展方式，多處于“以粗放型經(jīng)濟增長”為主，停留在“重開發(fā)輕保護、重建設(shè)輕治理”的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境惡化問題愈來愈成為社會民生領(lǐng)域的突出問題。民族地區(qū)是我國污染防治攻堅戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，是生態(tài)文明建設(shè)的重點區(qū)域，既是我國主要的江河發(fā)源地，也是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區(qū)。但經(jīng)濟的發(fā)展、財力的有限與生態(tài)文明建設(shè)之間是多年以來難以協(xié)調(diào)的矛盾，依法加強環(huán)境保護力度、加快培育內(nèi)生動力、完善生態(tài)補償機制、落實環(huán)保主體責(zé)任，是民族地區(qū)需要依法解決的主要生態(tài)問題?？焖俚漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，急功近利的旅游開發(fā)帶來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞，給民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾也異常突出。而在加強生態(tài)環(huán)境保護的大背景下，民族地區(qū)成為國家可持續(xù)發(fā)展中生態(tài)建設(shè)重點功能區(qū)的主要區(qū)域。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作的重要性越來越凸顯，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日益引起關(guān)注。

三、民族事務(wù)治理法治化的完善路徑

（一）依法充分行使民族區(qū)域自治權(quán)

依法落實

《憲法》

《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，就是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，推進民族事務(wù)治理法治化。

第一，進一步體現(xiàn)少數(shù)民族在區(qū)域自治中的主體地位。充分尊重各少數(shù)民族同胞的意愿，維護他們的合法利益，調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提升少數(shù)民族群眾在社會治理中的主人翁意識和參與度。圍繞少數(shù)民族群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，加快補齊發(fā)展和民生短板，在制度安排、政策舉措、方式方法等方面加以完善。

第二，明確自治立法權(quán)與地方立法權(quán)的不同功能。進一步明確哪些立法屬于自治立法，哪些立法屬于地方普通立法，依法明確立法標(biāo)準(zhǔn)和范圍，通過制定符合本地實際的單行條例等方式，進一步促進經(jīng)濟社會發(fā)展。充分行使自治權(quán)，加強民族自治地方人大、政府這兩大自治機關(guān)的作用，突顯民族自治地方政府在區(qū)域自治中的作用，形成多元一體的民族自治地方立法保障。

第三，以民族團結(jié)凝聚起推動社會發(fā)展的強大力量。進一步筑牢中華民族共同體意識，依法全面挖掘、保護、傳承、展示民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，營造各民族繁榮發(fā)展、團結(jié)奮斗的良好環(huán)境，不斷提升群眾的民族自信。

第四，促進

“自治”和

“智治”相結(jié)合。民族自治地方應(yīng)當(dāng)在堅持統(tǒng)一和發(fā)展的前提下，進一步健全黨組織對各級地方的領(lǐng)導(dǎo)，并將

“自治”和“智治”相結(jié)合，既體現(xiàn)少數(shù)民族的利益需求，也發(fā)揚少數(shù)民族的智慧和活力。調(diào)動一切有利因素，不斷解決社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾，注重供給側(cè)改革，實現(xiàn)和推進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。健全相關(guān)督查體制。依法明確不同層級的黨委、人大等部門對于民族區(qū)域自治權(quán)行使的監(jiān)督力度，對于行使不足的主要責(zé)任人實行問責(zé)制度，依法保障民族區(qū)域自治權(quán)的行使。

（二）依法構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系

“自治、法治、德治

‘三治合一’，要求以自治為主體、以法治和德治為兩翼，在村民自治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)法治、踐行德治，以法治保障自治、規(guī)責(zé)德治，用德治支撐法治、滋養(yǎng)自治，最終達至鄉(xiāng)村善治”①。民族地區(qū)要創(chuàng)新

“三治合一”的社會治理創(chuàng)模式，強化公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法的法治建設(shè)體系，建立以評立德、以規(guī)促德、以文養(yǎng)德的德治建設(shè)體系，完善自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的自治建設(shè)體系，不則探索法治、德治、自治的融合創(chuàng)新途徑，逐步形成以自治為核心、法治為保證、德治為支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，促進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興。同時，要促進民族習(xí)慣法與國家制定法相協(xié)調(diào)。在堅持國家法治統(tǒng)一的前提下，從尊重民族文化的角度出發(fā)，在立法、司法、行政管理過程中，把國家制定法同少數(shù)民族習(xí)慣法綜合起來考慮。將一些符合國家主流價值觀，對促進社會穩(wěn)定和團結(jié)有現(xiàn)實意義的民族習(xí)慣法融入國家制定法。譬如，新疆維吾爾自治區(qū)

《伊犁哈薩克自治州施行

〈中華人民共和國婚姻法〉補充規(guī)定》第４條規(guī)定：

“禁止直系血親和三代以內(nèi)旁系血親結(jié)婚。保持哈薩克族七代以內(nèi)不結(jié)婚的傳統(tǒng)習(xí)慣”。充分發(fā)揮民族習(xí)慣法在鄉(xiāng)村善治中的作用，主要是對村民在道德、信仰及文化傳承等意識形態(tài)方面的引導(dǎo)和教育，及對鄉(xiāng)村社會秩序建設(shè)、公共環(huán)境保護和矛盾糾紛化解等方面作用，使民族習(xí)慣法成為國家制定法的重要補充。譬如，有學(xué)者以現(xiàn)代福利經(jīng)濟學(xué)的視角，引入帕累托標(biāo)準(zhǔn)，探究少數(shù)民族習(xí)慣法與國家法在何種情形下處于均衡，并且隨著社會的發(fā)展和時代背景的變化，二者實現(xiàn)

“平衡—打破—再平衡”循環(huán)演進。不斷加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進智慧管理，最終實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“自治、法治、德治、智治”，最終實現(xiàn)共建、共治、共享。

（三）不斷提升民族地區(qū)法治服務(wù)水平

第一，加強民族地區(qū)依法行政水平。不斷推進權(quán)力有限、公開透明、注重服務(wù)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府建設(shè)。一是加強對政府權(quán)力運行的監(jiān)督力度，針對監(jiān)督權(quán)力安排不合理、監(jiān)督不到位等問題，加強民族地區(qū)黨政監(jiān)督以及上級政府、人民群眾、新聞媒體、司法機關(guān)對政府行政行為的監(jiān)督，繼續(xù)完善政府內(nèi)部監(jiān)督體制。完善行政問責(zé)制度，嚴(yán)格執(zhí)行決策責(zé)任追究制度，對超越法定權(quán)限、違反法定程度的行為進行追責(zé)。加強政府信息公開力度，讓政府行為在公開中接受監(jiān)督。二是推進政府職能改變。堅持以人民為中心和高效便民服務(wù)原則，不斷提升政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化，將政府職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)、社會管理上來，對政府職能越位、錯位、缺位的問題進行深入改革，進一步精簡和下放行政審批事宜。促進政府機構(gòu)和職能法治化。嚴(yán)格執(zhí)行政府及部門權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，依法明確政府的具體職責(zé)和權(quán)限范圍，確保政府的行為和權(quán)力都有法可依。三是促進政府依法立法、民主立法、科學(xué)立法。用好自治立法權(quán)和普通地方政府立法權(quán)，完善立法程序，提升立法技術(shù)，擴寬公眾參與立法渠道，制定高質(zhì)量的符合本地區(qū)發(fā)展的良法。

第二，繼續(xù)深化民族地區(qū)司法改革。（１）加強民族地區(qū)基層司法人才的培養(yǎng)。調(diào)整司法人員結(jié)構(gòu)比例，加強雙語人才培養(yǎng)力度，出臺政策緩解部分法院案多人少，員額法官和檢察官級別與待遇不相適應(yīng)以及

“年輕法官不安心、年老法官不甘心”等問題，正確處理好員額法官、檢察官與司法輔助人員的關(guān)系，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)水平高、責(zé)任心強、接地氣的高素質(zhì)司法隊伍。（２）加強民族地區(qū)司法改革力度。杜絕行政權(quán)干預(yù)司法審判，建章立制明確相關(guān)責(zé)任，特別是在行政訴訟中的具體案件，對于利用行政職權(quán)干涉辦案的人員要依法追究。推進司法系統(tǒng)內(nèi)部行政管理改革，建立完善的案件審判、司法管理和司法輔助人員的人事管理體系。推進司法協(xié)調(diào)工作，依法明確法院各部門的具體權(quán)力和職責(zé)，加強司法機關(guān)與其他國家機關(guān)的協(xié)調(diào)能動力，提高執(zhí)法效力，提升司法效能，維護司法公正。

第三，結(jié)合本地區(qū)民族習(xí)慣法，充分發(fā)揮不同類型的特色司法服務(wù)的功能。通過特色司法促進基層鄉(xiāng)土糾紛化解，維護基層社會的穩(wěn)定和諧。譬如，廣西馬山縣人民法院結(jié)合大石山區(qū)壯村瑤寨“重感情、重情義”的民俗特點，因地制宜，探索“貝儂”調(diào)解法

（“貝儂”在壯語中指兄弟姐妹、朋友或者關(guān)系特別好的人），在矛盾糾紛較多、地理位置較偏遠的少數(shù)民族聚居地設(shè)立

“貝儂調(diào)解室”，采取邀請矛盾雙方共同認(rèn)識的“貝儂”參加調(diào)解這種特有的工作方式，取得了近三年來結(jié)案率均為XX％，調(diào)解連續(xù)三年分別為X％、X％、X％的成效，提高了民族地區(qū)解決基層矛盾糾紛的質(zhì)效，實現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一。

（四）實現(xiàn)新時代民族事務(wù)治理法治化的創(chuàng)新和發(fā)展

民族地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)實際情況，結(jié)合社會發(fā)展需要，突出重點開展相關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)。

第一，依法促進民族

“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會化的發(fā)展。對我國各地各民族

“三

交”“三和”事務(wù)治理法治化社會化工作的進展，各協(xié)同共治主體的實際作為進行精準(zhǔn)研判，在綜合相關(guān)影響因子基礎(chǔ)上，建立一套科學(xué)、合理的包含評估標(biāo)準(zhǔn)、評價模型與評價程序等要素的績效評價體系，藉此及時、動態(tài)的跟蹤評估各民族

“三交”

“三和”事務(wù)治理法治化社會化現(xiàn)狀、成效與問題，進而不斷改善并提高民族事務(wù)治理法治化社會化水平，提升各民族的“三交”“三和”質(zhì)量和社會效用，推動實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

第二，構(gòu)建邊疆跨境民族地區(qū)

“四邊”事務(wù)治理法治體系。依法保障邊疆社會秩序，促進興邊富民行動計劃，除應(yīng)發(fā)揮該地區(qū)豐富的文化旅游資源、發(fā)揮邊民及其傳統(tǒng)社會組織的主體作用之外，國家和地方還應(yīng)加大邊境法治體系的力度，發(fā)展邊境經(jīng)濟，依法開展立體化管控體系，加強海洋秩序管控，加強邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打擊各類邊境犯罪等，共同管控邊境秩序。并將其置于區(qū)域合作及協(xié)同治理進程中的重要位置，以充分發(fā)揮這一地區(qū)在區(qū)域及全球治理中的作用，同時滿足這一區(qū)域人們內(nèi)在的對日益增長的美好生活的需求，依法實現(xiàn)睦邊、固邊、安邊、興邊。

第三，依法保護民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境。依法平衡民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、財力的有限與生態(tài)文明建設(shè)之間是多年以來難以協(xié)調(diào)的矛盾，依法加強環(huán)境保護力度、加快培育內(nèi)生動力、完善生態(tài)補償機制、落實環(huán)保主體責(zé)任，在保護好民族地區(qū)豐富的自然資源的前提下，促進經(jīng)濟社會快速穩(wěn)定發(fā)展。

第三篇：推進法治化建設(shè)面臨的問題與對策初探

推進法治化建設(shè)面臨的問題與對策初探

謝松保

2005年第4期 ——民主法制

黨的十五大明確提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，標(biāo)志著我國推進法治化建設(shè)的進程日益加快。黨的十六屆四中全會《決定》指出，要貫徹依法治國基本方略，提高依法執(zhí)政水平。當(dāng)前，認(rèn)真研究在法治化建設(shè)進程中面臨的問題，并提出相應(yīng)對策，對于實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、正確理解和把握法治的內(nèi)涵

“法治應(yīng)包含兩個重要意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”這是古希臘學(xué)者亞里士多德對法治的解釋。這個解釋強調(diào)實現(xiàn)法治的標(biāo)志是服從正義的法律，指的是正義的“法律主治”的社會狀態(tài)。法治與法制從廣義上講同義。狹義的法制，則是指完整的法律體系，健全的法律運行機制以及相應(yīng)的保障制度，而這些又是推進法治化建設(shè)的前提。法治化建設(shè)的首要任務(wù)是建設(shè)健全的社會主義法制體系。

二、充分認(rèn)識法治在現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用

法治作為社會治理模式為人類所追求。我國選擇“依法治國”作為基本方略，是改革發(fā)展的需要，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然要求。

1.法治是完善的、發(fā)展的民主政治，是促成“盛世”，使執(zhí)政黨跳出“興勃亡忽”歷史周期律的途徑。社會發(fā)展史證明，國家的強弱與法治緊密相聯(lián)。從我國古代幾個“盛世”時

期看，法治還是促成“盛世”的重要保障。江澤民同志說：“中國有一句古話‘法令行則國治，法令馳則國亂’，我看這是一個規(guī)律。從封建社會到資本主義社會，到社會主義社會，都是如此?！鄙鐣髁x建設(shè)的實踐表明：忽視法制，我們的事業(yè)就要受到損失和挫折?！拔母铩笔陜?nèi)亂就是一個嚴(yán)重的教訓(xùn)。要建設(shè)一個高度文明、民主的社會主義現(xiàn)代化國家，如果沒有健全的法制，不走依法治國的道路，后果是不可想象的。

2.法治是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求。市場經(jīng)濟制度能保證經(jīng)濟有高效率，但它也容易產(chǎn)生物欲橫流、信用缺失、分配不公等負(fù)面作用。因此，市場經(jīng)濟制度必須建立在法制化基礎(chǔ)之上，用法治規(guī)范其執(zhí)行。我國在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的時期，經(jīng)濟運行方式正在發(fā)生重大變化，這種變化要求必須有完備的反映市場經(jīng)濟規(guī)律的法制來為它保駕護航。

3.法治是推進精神文明建設(shè)，促進社會全面進步的內(nèi)在需要。社會主義法制能促使社會主義道德原則的確立，使之具有法的屬性，成為法律規(guī)定的義務(wù)。如我國法律中關(guān)于婚姻、贍養(yǎng)的條文；關(guān)于實行懲辦罪犯與把罪犯改造成為自食其力的勞動者等的規(guī)定，就體現(xiàn)了社會主義法治的人道主義精神。建設(shè)社會主義精神文明，必須依法治國。

4.法治是社會穩(wěn)定、國家長治久安的關(guān)鍵所在。保持穩(wěn)定要靠法治；保證決策科學(xué)化、民主化、法制化要靠法治；保證重大事項的決定依照法律程序進行要靠法治；保證國家機關(guān)高效運轉(zhuǎn)要靠法治，保證及時而妥善地化解不安定因素要靠法治。只有不斷推進法治化建設(shè)，才能為現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)營造一個穩(wěn)定的社會秩序。

5.法治是實現(xiàn)社會秩序化的保證。良好的社會運行狀態(tài)表現(xiàn)為有秩序、有活力。實現(xiàn)有秩序的手段是協(xié)調(diào)和控制，提高活力的手段是不斷進行改革與激勵。以“法治”為主要特征的社會控制形式，具有科學(xué)性、穩(wěn)定性和廣泛適應(yīng)性。現(xiàn)代化社會的管理水平，是以法制化水平為標(biāo)志的。

三、當(dāng)前法治化建設(shè)中面臨的問題

改革開放以來，我國開始了法治化建設(shè)的進程，法律法規(guī)不斷健全，公民的權(quán)利備受關(guān)注，執(zhí)法隊伍的能力明顯提高。但是，由于種種原因，我們在法治化建設(shè)的過程中，仍然面臨一些亟待解決的問題。

一是公民法律意識淡薄，嚴(yán)重阻礙了法治化的進程。公民的法律權(quán)力意識、法律權(quán)利與義務(wù)意識不完整。在干部隊伍中，有的人置法律于不顧，存在腐敗等違法現(xiàn)象；某些司法人員公正意識不強，執(zhí)法中常忽視法律的效率要求；有些社會公眾缺少主體、平等、權(quán)利與義務(wù)意識，缺少參與意識和民主意識。

二是法律法規(guī)不健全，法律運行機制不完備。首先，法律體系不完備。其次，前期制定的一些法律法規(guī)已不適應(yīng)新形勢新情況的需要。再次，有些法律法規(guī)可操作性差，不同程度地存在部門利益化傾向。第四，同一層次或不同層次的法規(guī)之間，還存在相互沖突的現(xiàn)象。第五，許多法律缺少相應(yīng)的運行保障機制。

三是法律監(jiān)督乏力，監(jiān)督主體缺位。例行公事的監(jiān)督多，觸及矛盾和問題的監(jiān)督少；批評建議的監(jiān)督多，問責(zé)追究的監(jiān)督少，一些枉法辦案的腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，在很大程度上與監(jiān)督乏力有直接關(guān)系。

四、加快法治化進程的對策

實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是一項全新的事業(yè)，出現(xiàn)一些問題在所難免。我們要不斷采取應(yīng)對之策，未雨綢繆，加快我國法治化進程。

1.深入持久地開展普法教育工作，不斷增強社會公眾的法治意識。推進法治化，普法是基礎(chǔ)。因此，必須緊緊抓住普法宣傳教育這個中心環(huán)節(jié)，有計劃、分層次、有重點地開展法制宣傳教育。首先要制定普法規(guī)劃。普法規(guī)劃的制定既要立足現(xiàn)實，又要面向未來，有可操作性。其次要突出重點。要堅持把普法宣傳教育的重點放在抓領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)抓這個環(huán)節(jié)上，把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法放在突出的位置。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要依靠法律手段、按法律程序辦事，講話要同法律保持一致，決策要符合現(xiàn)行法律規(guī)定。通過領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范，喚起社會公眾對法治的認(rèn)同。再次要創(chuàng)新普法形式。針對不同社會群體的特點開展普法宣傳教育活動。充分利用多種載體廣泛普及法律知識。深入開展“校園普法”、“送法下鄉(xiāng)、進企業(yè)、進社區(qū)”等普法活動，大力提升公眾的法治意識，徹底轉(zhuǎn)變權(quán)力至上觀念，樹立法律高于一切的觀念；轉(zhuǎn)變?nèi)酥斡^念，樹立法治觀念；轉(zhuǎn)變義務(wù)本位觀念，樹立權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一的觀念；轉(zhuǎn)變厭訴觀念，樹立依法行事的觀念。

2.以建立中國特色社會主義法律體系為目標(biāo)，進一步加強立法工作。要加快法治化進程，加快法律體系建設(shè)進程，必須切實轉(zhuǎn)變立法思想。一是逐步轉(zhuǎn)變主要依靠多立法來完善法制的思路，走依靠提高立法質(zhì)量來完善法制之路。二是逐步轉(zhuǎn)變“宜粗不宜細(xì)”的立法思想，堅持立法力求嚴(yán)密細(xì)致的原則。三是逐步轉(zhuǎn)變“成熟一個，制定一個”的立法思想，從全局出發(fā)，有步驟、有規(guī)劃、有預(yù)見地開展立法工作。四是要改變先改革后立法的做法，堅持立法同改革、發(fā)展的重大決策相結(jié)合的原則。當(dāng)前，加強立法工作，就是要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，特別是要圍繞人民群眾普遍關(guān)心、社會反映強烈的改革與建設(shè)中的重大問題，采取分析典型案例、總結(jié)實踐經(jīng)驗與廣泛調(diào)查研究相結(jié)合的立法方法，適時制定新的法律，對不

適應(yīng)現(xiàn)實需要的或有重大漏洞的法律要及時修改補充或廢止。加強法律解釋工作，努力提高立法工作的整體協(xié)調(diào)水平，完善程序與可操作性。

3.積極推進行政執(zhí)法制度、司法制度改革，建立健全執(zhí)法司法制度。其一，圍繞政府精簡機構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能的目標(biāo)，撤銷不必要的執(zhí)法機構(gòu)，調(diào)整有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)的職權(quán)。其二，以民主、公開、高效為目標(biāo)，健全和完善行政執(zhí)法程序與司法程序，使行政執(zhí)法活動和司法活動程序化，以法律程序來控制和制約行政權(quán)力、司法權(quán)力的行使。其三，以提高素質(zhì)、加強管理為目標(biāo)，建立和完善公務(wù)員制度，法官、檢察官制度。

4.建立健全法律監(jiān)督和制約機制，不斷加大法治監(jiān)督的力度。法治監(jiān)督是法治化的重要保障，必須加強監(jiān)督，健全和完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制，使國家公職人員的活動置于強有力的監(jiān)督之下；要強化責(zé)任，切實實行行政執(zhí)法責(zé)任制與司法冤案、錯案責(zé)任追究制。首先，要進一步完善國家監(jiān)督體系，強化權(quán)力機關(guān)的法律監(jiān)督職能，使權(quán)力機關(guān)對其他國家機關(guān)的法律監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化。充分發(fā)揮檢察機關(guān)的國家法律監(jiān)督機關(guān)作用，切實保障檢察機關(guān)對行政機關(guān)與人民法院的法律監(jiān)督權(quán)。進一步完善行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，發(fā)揮行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)的監(jiān)督職能。其次，進一步完善社會監(jiān)督體系。要充分發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督作用。積極拓寬和暢通監(jiān)督渠道，進一步完善舉報、信訪、投訴等法律監(jiān)督制度，為人民群眾進行法律監(jiān)督提供必要的法律保障。加強輿論監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類監(jiān)督主體的運作，使各類監(jiān)督主體既分工負(fù)責(zé)，又互相協(xié)作?！?/p>

（作者系鄂州市市長）

第四篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當(dāng)前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責(zé)和權(quán)限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標(biāo)識碼】A 法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系

黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權(quán)制衡、司法獨立等思想，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權(quán)利以及安全等價值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權(quán)威引導(dǎo)、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進程中不可缺少的關(guān)鍵因素，由此可見，治理內(nèi)在地與法治關(guān)聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補的，形式上是共生的?！雹?/p>

從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結(jié)構(gòu)、多功能的有機系統(tǒng)?！雹谧鳛橐环N制度化的治理架構(gòu)，國家治理體系既要有科學(xué)的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進國家法治體系建設(shè)。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權(quán)力體系運行的現(xiàn)代化，實質(zhì)是公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉(zhuǎn)所必須的制度化機制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關(guān)系或保障各要素運轉(zhuǎn)的制度化，法治是關(guān)鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗。

從治理目標(biāo)看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨?xì)w的國家治理過程和治理活動。根據(jù)俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強調(diào)，全面推進依法治國是關(guān)乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動規(guī)則及其相互關(guān)系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴(yán)格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運用完善的制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領(lǐng)導(dǎo)人的意志隨意改變。法治強調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權(quán)力的行使制定了嚴(yán)格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復(fù)雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權(quán)力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復(fù)雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應(yīng)；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標(biāo)才能實現(xiàn)。

地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)?，F(xiàn)代社會的重要特征就是高度復(fù)雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復(fù)雜的規(guī)范體系，它的運轉(zhuǎn)離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)范和明細(xì)，在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟、社會共同事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設(shè)是法治中國建設(shè)整體推進的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設(shè)水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領(lǐng)導(dǎo)在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現(xiàn)治理目標(biāo)和績效，不惜動用一切手段，善于運用權(quán)力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)仍有殘余。不少領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習(xí)慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學(xué)法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權(quán)意識缺乏。在自身合法權(quán)利被侵害時，不善于運用法律武器維權(quán)，“信訪不信法”、“違法維權(quán)”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪。基層法治意識淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權(quán)限不清。首先是央地關(guān)系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關(guān)系要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預(yù)地方事務(wù)，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關(guān)系。長久以來，政府對微觀經(jīng)濟干預(yù)過多，甚至直接配置資源；嚴(yán)格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的建立，嚴(yán)重影響了市場應(yīng)有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進程。從根本上說，問題的產(chǎn)生就是政府與市場的關(guān)系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關(guān)系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴(yán)格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關(guān)黨政部門，這又導(dǎo)致社會組織失去獨立的法人地位，結(jié)果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務(wù)來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現(xiàn)和推進。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權(quán)，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權(quán)益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法；三是強制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機關(guān)往往打著“公共利益”旗號強調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強權(quán)強制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個權(quán)力邊界清晰、職能定位準(zhǔn)確的科學(xué)治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴(yán)格按照法治原則運行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實質(zhì)就是運用法治精神引領(lǐng)國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理現(xiàn)代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，實質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該自覺轉(zhuǎn)變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認(rèn)知判斷上，要自覺運用法治原理初步認(rèn)識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學(xué)會運用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結(jié)論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎(chǔ)上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該善于總結(jié)和提升，在認(rèn)知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構(gòu)或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認(rèn)同和尊崇，必然會內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺樹立法律思維，轉(zhuǎn)變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學(xué)的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部要避免把權(quán)力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權(quán)力和法治的關(guān)系，自覺“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權(quán)利絕對化”，不能打著當(dāng)家作主的旗幟，只享受權(quán)利不履行義務(wù)，甚至逃避責(zé)任。三是各治理主體自覺同關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執(zhí)法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導(dǎo)致法治權(quán)威受損。

明確治理主體的職責(zé)和權(quán)限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)動地方治理積極性。關(guān)于央地關(guān)系的改革，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預(yù)、加強地方監(jiān)管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權(quán)威。實質(zhì)就是用法律的形式科學(xué)確立中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權(quán)、哪些屬于共同事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)。二是財稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點?？偟囊笫窃诒３脂F(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔(dān)一部分地方事權(quán)的支出責(zé)任，亦可通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)部分事權(quán)，調(diào)動地方治理的積極性，推進國家治理現(xiàn)代化。

二是正確處理政府與市場的關(guān)系，釋放市場活力。關(guān)于政府與市場的關(guān)系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準(zhǔn)確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”，增強政府基本公共服務(wù)職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學(xué)推進社會建設(shè)，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現(xiàn)代社會和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設(shè)。其次，政府要加快政府職能轉(zhuǎn)移，把社會組織打造成為社會建設(shè)的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領(lǐng)公民參與的優(yōu)勢和作用④。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是地方治理法治化的關(guān)鍵。一是推進行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準(zhǔn)從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。三是積極推進綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制、建立責(zé)任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學(xué)院、濟南市社會主義學(xué)院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會治理共同體建構(gòu)理路探析”，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第3期。

責(zé)編/張曉

第五篇：試析中國法治化困難與對策

內(nèi)容提要：法治是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態(tài)。伴隨著改革開放，中國開始

了法治化的進程。法律法規(guī)的不斷健全、公民權(quán)利開始愈來愈多的受到關(guān)注、執(zhí)法隊伍執(zhí)法能

力的不斷提高等都是法治化建設(shè)的成果。但是中國法治化仍然困難重重，進一步建立完備的法

律體系、完善相關(guān)理論，培養(yǎng)全民的崇高的法律意識，加強國家整體建設(shè)是克服法治化遇到的困難的必要選擇。

關(guān)鍵字： 法治 中國法治化 法律制度 法律意識

一.對法治的理解

法治最早出現(xiàn)于古希臘學(xué)者亞里士多德（公元前384——322）的《政治學(xué)》一書：“法治應(yīng)包

含兩個重要意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！痹谶@里，亞里士多德強調(diào)實現(xiàn)法治的標(biāo)志是服從法律，而法律也是正義的法律。否

則，即使有法律的統(tǒng)治，也非實質(zhì)意義上的法治。從這個原始的法治概念出發(fā)來給法治尋求定

義則可得：法治是指存在于法律是正義的前提下的一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀

態(tài)。

為更好的理解法治，有必要明確法治、法制及人治的關(guān)系。

１.法制與法治

法制有廣義和狹義兩種理解。廣義的法制與法治同義，指的是法律成為社會制度的重要組成部

分，發(fā)揮著管理人們?nèi)粘Ｉ畹淖饔茫胰藗冏栽附邮芊杉s束的社會狀態(tài)。不過，廣義的理解隨著法治一詞的盛行已很少被使用。人們現(xiàn)在講法制更主要是狹義層面的理解，即完整的法律規(guī)范體系，健全的法律運作機制以及相關(guān)的保障制度。本文中的法制也是狹義的理解。

在亞里士多德對法治的論述中，就認(rèn)為法治的前提基礎(chǔ)條件是“良法”。因此，完整的法律體

系，規(guī)范的法律運作機制是法治的前提保障，能夠促進法治的實現(xiàn)。實現(xiàn)法制是法治的前提。

在我國，一直強調(diào)中國法治化的首要任務(wù)是建設(shè)健全的社會主義法制。

２.人治與法治

人治與法治問題，中國儒法兩家爭論了2000多年，但給人治、法治下定義則是在近代。1907年，梁啟超講“圣人之治出于己，圣法之治出于理”，于是開始有人把“圣人之治”概括為人治，把“圣法之治”概括為法治。

人治狀態(tài)下，治國的主體是個別的人，法律要受最高掌權(quán)者的控制。人治的成功是指君明臣賢

民順的社會治理狀態(tài)；法治強調(diào)治國的主體是法律，任何人都在法律之下，應(yīng)當(dāng)遵守法律。

不過，無論人治還是法治，都不可能脫離人。在法治的狀態(tài)下，也并非排斥人的作用，要充分

尊重人的作用。正義的法律需要人來制定與執(zhí)行。

綜合對法治的認(rèn)識，我們再來理解“中國法治化”。中國法治化首先指的是依法治國方略的落

實過程，是指建立社會服從法律的秩序的過程；其次，就是指實現(xiàn)了社會主義民主、法律至上、法律主治的社會狀態(tài)。

二.法治的作用

法治國是近現(xiàn)代西方國家的一致選擇，如今已成為全球的選擇。法治能繁榮國家的政治、經(jīng)濟、思想文化；法治能創(chuàng)造安寧有序的社會秩序。我國進行法治化進行，是適應(yīng)世界發(fā)展的需要，也是社會主義全面現(xiàn)代化的必然要求。

１.法治能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，促成黨領(lǐng)導(dǎo)實施的民主政治，實現(xiàn)國家的長治久安

蘇聯(lián)走與法治相背的道路，結(jié)果發(fā)生了蘇東巨變。曾經(jīng)，我們也放棄過民主，踐踏過法律，結(jié)

果是帶來國家十多年的貧窮與落后，幾乎黨亡國滅。改革開放以來，我們不斷發(fā)揮法律的作用，確立“依法治國”為治國方略，民主政治建設(shè)取得重大進展，國家政權(quán)獲得了從未有過的鞏

固。

２.法治能充分發(fā)展人的自由，還能保證社會道德的長存與發(fā)展

人權(quán)問題是世界共同關(guān)注的問題。發(fā)展個人自由，尊重和保障人的基本權(quán)利是各國建設(shè)中的重

要任務(wù)。通過法律來認(rèn)可與保障人的基本權(quán)利和自由是各國公認(rèn)的有效途徑。實現(xiàn)法治還能夠

同時利用法律的威嚴(yán)來維護社會道德，阻止和懲罰個人權(quán)利侵犯社會道德的現(xiàn)象，防止個人權(quán)

利與自由的錯誤擴展。

３.法治是發(fā)展經(jīng)濟，富強國家的內(nèi)在需要

市場經(jīng)濟是實現(xiàn)國家富強的選擇，但市場經(jīng)濟的運作自身需要擁有穩(wěn)定的交易制度及社會秩序

。法治能夠創(chuàng)造出保障市場經(jīng)濟運作的社會秩序。另外，在市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，往往

出現(xiàn)物欲橫流、揮霍無度的腐化生活現(xiàn)象，發(fā)揮法的規(guī)范作用能夠避免或遏止這些問題的產(chǎn)生

與發(fā)展，從而促進富強國家的產(chǎn)生與長存。

三.中國法治化的困難

１.城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距大，西部經(jīng)濟相對落后，使得某些群體、地區(qū)法治化的進程緩慢，影響了全

國的法治化進程

西部經(jīng)濟的落后，必然決定法治資源不足、法治人才缺乏，從而影響法律作用在該地的發(fā)揮。

另外，某些家庭的貧困，使得他們會因無法支付較高的訴訟費用而放棄了法律救助手段的使用

。當(dāng)然，隨著西部大開發(fā)的不斷深入、小康建設(shè)的全面啟動，經(jīng)濟問題已大有好轉(zhuǎn)，但仍然在特定的范圍內(nèi)阻礙著法治的建設(shè)。

２.公民法律意識淡薄，嚴(yán)重阻礙著法治化的進程

在中國，現(xiàn)代意義上的法治一直被認(rèn)為是屬于從西方引進來的，缺少本土文化資源為基礎(chǔ)，甚

至和本土文化中某些部分相矛盾。也就是說，公民思想一開始就缺少現(xiàn)代法治文化的潤澤，且

法治文化的培養(yǎng)又非一蹴而就的事情。法律意識要求包含的法律權(quán)力意識、法律權(quán)利與義務(wù)意

識在中國公眾的思想中無法完整的找到。

這主要表現(xiàn)在：A.在政府內(nèi)、黨內(nèi)，某些人員人治觀念嚴(yán)重，自律意識不夠，工作中常視法律

而不顧。腐敗、違法現(xiàn)象長期存在；B.司法工作人員的法律服務(wù)意識不足，公正意識不到位，執(zhí)法工作中也常忽視法律的效率要求；C.其他社會公

眾對憲法認(rèn)識不清，長期缺少主體意識、平等意識、權(quán)利與義務(wù)意識、參與意識和民主意識。

３.法律、法規(guī)仍不健全，且缺少一整套完備的法律運作機制

A.近年來，在對社會問題整治中，法律空白大量顯現(xiàn)，如：對社會游醫(yī)，國家長期治理卻仍長

期并大量存在。究其因就是因為對于該問題，法律法規(guī)不夠到位；B.隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是

加入WTO以后，法律滯后、與時不適也不斷體現(xiàn)出來。曾有一段時間成為熱點的“海外管家難

當(dāng)家”問題就是與此有關(guān)的一個實例；C.許多法律缺少相應(yīng)的運行保障。規(guī)范是有了，但是執(zhí)

行問題沒有解決，如：我們已經(jīng)制定《礦山安全法》、《礦山安全實施條例》等消除煤礦安全

隱患的法律法規(guī)，但由于法律運轉(zhuǎn)問題的存在，諸如小煤礦爆炸塌陷事故仍常有發(fā)生。

４.法治理論研究與實踐相隔距離

一些學(xué)者在作理論研究的時候，常不從事實際的調(diào)研工作，隨便搜集一些“小報”信息，就可

作為事實依據(jù)來進行理論研究與創(chuàng)作?，F(xiàn)如今，許多法治理論中沒有對法治行為研究的部分；

一些有可實踐性的法治化理論又被僅僅當(dāng)作紅頭文件來執(zhí)行，沒有起到實際效果。理論無法真

正發(fā)揮指導(dǎo)實踐的作用，致使表面上中國法治化理論超前繁榮，而實踐長期難行。

此外，在一些法治理論中甚至擁有錯誤的思想認(rèn)識，不但不能夠起到推動法治化的作用反而帶

來負(fù)面影響，阻礙法治化。例如，中國礦業(yè)大學(xué)法學(xué)院張旭科講的“法治理論中法律工具主義

思想的存在”“冷卻了公眾的法律情感”。妨礙了公眾投身于法治建設(shè)中的熱情的增長。

四.解決中國法治化困難的對策

中國法治化面臨的困難很多，非本文上一部分簡單的幾點可以概括詳盡。相對應(yīng)的是，解決中

國法治化的困難是一項大型工程。需要全社會全方面努力，這里討論的對策僅是更新、加快中

國法治化的必不可少的比較緊迫的幾點：

１.加強黨和政府自身的建設(shè)，改變與法治不適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)方式和習(xí)慣，創(chuàng)造出適應(yīng)并能促進法

治化的政治領(lǐng)導(dǎo)層

中國社會科學(xué)院錢弘道研究員認(rèn)為：“法治的最大困難就在于公權(quán)力的濫用得不到有效的制約

”。故要想實現(xiàn)法治，首先要解決的最大問題之一就是國家領(lǐng)導(dǎo)層的法律思想與政治體制中的法治化問題。黨與政府要更新認(rèn)識，通過自身的建設(shè)，主動接受法律的約束，“真正落實依法

行政，減少甚至消滅公權(quán)力濫用的現(xiàn)象，并且引導(dǎo)、促動法治建設(shè)。”

２.發(fā)掘本土法律文化資源，展開法律文化宣傳、教育工作，完善社會公眾的法律意識

西方國家中，法治得以實現(xiàn)依靠的思想文化根源可簡單歸結(jié)為以“個人”為主體的自由理論，這在古代中國是不存在的。但在傳統(tǒng)的儒家思想中，存在著以“家”為單位的利益中心理論。

二者在本質(zhì)上有相似之處，古代中國以“家”為單位，注重“家”的利益，要求充分發(fā)揮一個

家的獨立而不受干擾的社會地位。這也充分體現(xiàn)了追求自由的思想，因此，在傳統(tǒng)儒家思想中的這種思想可以發(fā)展成為建設(shè)法治所依靠的文化根源。

在法治化過程中，要充分發(fā)揮政府與民間社會團體的作用，共同宣傳法律至上、人民主權(quán)、個

人自由等相關(guān)觀念。政府還要充分調(diào)動社會公眾的參與意識、民主意識，實現(xiàn)政府與公眾法律

意識的共同提升，最終要實現(xiàn)的是“轉(zhuǎn)變權(quán)力至上觀念，樹立法律權(quán)威觀念；轉(zhuǎn)變?nèi)酥斡^念，樹立法治觀念；轉(zhuǎn)變義務(wù)本位觀念，樹立權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一觀念；轉(zhuǎn)變厭訴觀念，樹立依法行事觀

念”。

３.建立完善的法律體系，健全各項法律制度，為法治化提供必要的基礎(chǔ)

此方面的工作主要是：A.針對社會問題反映出來的法律空白進行法律法規(guī)的制定修改工作。以

憲法為根本法，建立起實用性強、理論充足的社會法律體系；B.針對長期以來執(zhí)法監(jiān)督機制不

健全問題，加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、專門機構(gòu)的監(jiān)督、群眾監(jiān)督的法律制度的建設(shè)，促進我國社

會主義法制監(jiān)督體制的構(gòu)成與發(fā)揮作用；C.要盡快建立起違憲審查制度，確保惡法不能夠存在，違憲可訴。

４.法學(xué)理論界要把握法治的真諦，積極參與法治建設(shè)，在實踐中開拓法治化理論的新境界

行政法學(xué)家袁曙宏認(rèn)為“法治理論與法治實踐是法治發(fā)展的兩個輪子，任何一個輪子的顛簸和

缺失都會導(dǎo)致法治運行的失衡”。法學(xué)家的法治理論“不能僅僅是紙上的法治”，法治理論工

作者必須同時“感悟?qū)嶋H運行中的法治”。作為法治理論工作者，參加法治實踐主要可以通過

如下幾個渠道：A.參與立法。用法治理論原理指導(dǎo)立法，創(chuàng)制符合法治化國家要求的法律規(guī)范

；B.進行依法治國和依法行政的實證調(diào)查、研究，參與法律實務(wù)工作中的重大疑難法律問題的討論。

５.加快發(fā)展法學(xué)教育，更新法學(xué)教育理念，培養(yǎng)高素質(zhì)法律理論與實踐人才

清華大學(xué)法學(xué)院王晨光認(rèn)為“目前的法學(xué)院校的教育工作仍以解釋概念、注釋條文、闡述理論、抽象討論為主”。為適應(yīng)法治化，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)法學(xué)院系學(xué)生學(xué)會律師式的思考、培養(yǎng)綜合與分

析問題的能力、批判能力以及結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法律思維。

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