第一篇：司法行政化[小編推薦]

司法行政化，又稱審判工作行政化，主要是指人民法院系統(tǒng)內(nèi)部在審判活動(dòng)和法官人事管理中借用行政管理模式，將審判權(quán)與行政管理權(quán)混同，從而使審理案件的法官不能依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

（二）司法行政化的具體表現(xiàn)及其危害性

司法行政化在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為:

1、法官身份不獨(dú)立。長(zhǎng)期以來，法官的身份獨(dú)立在我國未受到應(yīng)有的重視，有關(guān)方面的保障措施也極少。1995年頒布的《法官法》雖然第一次將法官從國家公務(wù)員序列中分離出來，建立了單獨(dú)的法官管理制度，使之在一定程度上朝著法官“身份獨(dú)立”邁進(jìn)了一大步，但該法沒有規(guī)定法官職務(wù)的終身制、不可更換制，對(duì)法官的懲戒也沒有規(guī)定嚴(yán)格的程序，法官實(shí)際上處于一種不安定狀態(tài)。在薪俸方面，法官的工資是比照同級(jí)公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)支付的，毫無優(yōu)待可言。

2、法官的權(quán)利義務(wù)與公務(wù)員一致，擔(dān)任法官?zèng)]有職業(yè)榮譽(yù)感。法官是行使國家審判權(quán)的審判人員，責(zé)任重大理應(yīng)受到社會(huì)的敬重。但若把《法官法》與《國家公務(wù)員條例》稍加比較便不難看出，法官與公務(wù)員在管理、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)等方面毫無二致。

3、法官有職無權(quán)，審理權(quán)與裁判權(quán)分離的問題沒有得到根本解決。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，法官只有審理權(quán)，沒有裁決權(quán)，案件審理后往往要向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)匯報(bào)，院長(zhǎng)認(rèn)為如有必要還再提交審判委員會(huì)討論決定，而且審判委員會(huì)作出的決定，合議庭必須服從，法官變成了事實(shí)上的“審訊員”。近年來，隨著審判方式改革的不斷深化，法官有職無權(quán)的狀況有了較大改善，法官定案的比例不斷上升，但是，某些法院仍有一些內(nèi)部不成文的規(guī)定，如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)交辦（關(guān)心）案件、涉府案件和二審改判案件必須由院、庭長(zhǎng)拍板定案的做法還依然存在。

4、法官等級(jí)森嚴(yán)，彼此之間存在行政隸屬關(guān)系。我國《法官法》規(guī)定法官設(shè)置四等十二級(jí)，每等級(jí)基本上對(duì)應(yīng)著一定的行政級(jí)別，許多法官之間的關(guān)系實(shí)際上是行政隸屬關(guān)系，擔(dān)任較高級(jí)別的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)同時(shí)也是較低級(jí)別法官的行政長(zhǎng)官。下級(jí)法官為了自身升職、調(diào)任、獎(jiǎng)勵(lì)、加薪等方面的利益，在審判時(shí)不可避免地受制于其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，法官對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)以及由院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)組成的審判委員會(huì)的依賴與順從也就順理成章了。

5、案件請(qǐng)示制度久盛不衰，影響了下級(jí)法院獨(dú)立行使審判權(quán)。從憲法規(guī)定看，上、下級(jí)法院之間是監(jiān)督關(guān)系，但長(zhǎng)期以來法院系統(tǒng)一直沿襲著行政化的審判運(yùn)行機(jī)制和管理模式，且有的法院為避免二審改判或發(fā)回重審，對(duì)一些案件也主動(dòng)向上級(jí)法院請(qǐng)求，形成了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院正在審理的案件下指示、作指導(dǎo)的現(xiàn)象，這就影響了案件審理法院的獨(dú)立裁判，使形式上的二審終審成為事實(shí)上的一審終審。如我市某些基層法院，一年內(nèi)有幾十件案件向上級(jí)法院書面或者口頭請(qǐng)示。

實(shí)踐中，司法行政化帶來的弊端和危害性是顯而易見的:其一，案件經(jīng)過層層請(qǐng)示審批，有的要由本院審判委員會(huì)討論決定，有的甚至最后要由上級(jí)法院決定，往往使得案件無法在審限內(nèi)審結(jié)，影響了司法效率，加大了訴訟成本，使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到及時(shí)保護(hù)，危害了司法公正；其二，有的案件層層把關(guān)，集體負(fù)責(zé)，而一旦發(fā)生了錯(cuò)案，各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任又難以分清，使得錯(cuò)案責(zé)任追究制難以推行；其三，既然法官只負(fù)責(zé)審案，而不負(fù)責(zé)定案，法官就會(huì)形成依賴心理，而沒有責(zé)任感，庭審流于形式，審判質(zhì)量難以保證，法官的素質(zhì)也難以提高；其四，法官的身份缺乏制度保障，薪俸偏低，同法官肩負(fù)的職責(zé)不適應(yīng)，不利于法官保持必要的中立，容易滋生“人情案”、“關(guān)系案”、司法腐敗等違法現(xiàn)象，影響人民法院的司法權(quán)威和司法公信力。

克服司法地方化、司法行政化問題的幾點(diǎn)建議

司法地方化、司法行政化問題影響了獨(dú)立審判（司法獨(dú)立）原則的貫徹實(shí)施，而司法獨(dú)立則是司法公正的必要前提。黨的十五大確定了依法治國基本方略，并提出了推進(jìn)司法改革，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地行使審判權(quán)的政治任務(wù)。尤其是我國加入世貿(mào)組織后，世貿(mào)組織的法制統(tǒng)一性原則與司法獨(dú)立原則對(duì)人民法院的審判工作、司法改革都提出了更新更高的要求，這就使得解決司法地方化和司法行政化問題成為迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。入世后應(yīng)采取哪些措施克服和消除司法地方化司法行政化，我們認(rèn)為，克服司法地方化，主要是解決法院外部的依法獨(dú)立審判問題，克服司法行政化，主要是解決法院內(nèi)部法官的依法獨(dú)立審判問題。就法院外部而言，要進(jìn)一步加強(qiáng)法制教育，根除人治意識(shí)，強(qiáng)化法治意識(shí)。更為重要的是，全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則下，通過適時(shí)修改《憲法》、《人民法院組織法》、《法官法》及三大訴訟法等相關(guān)法律，改革我國現(xiàn)行司法制度和法院體制、法官制度及審判運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證地方各級(jí)人民法院及人民法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)。就法院內(nèi)部而言，必須進(jìn)一步深化法院改革，增強(qiáng)法院依法獨(dú)立審判、抗御非法干擾，維護(hù)國家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的能力。根據(jù)上述情況，克服和消除司法地方化、司法行政化，主要應(yīng)從以下方面入手:

（一）改革法院現(xiàn)行體制，確保法院依法獨(dú)立審判

目前的當(dāng)務(wù)之急是要改革法院現(xiàn)行體制，使法院脫離同級(jí)政府的限制，保證審判權(quán)的行使不受地方行政機(jī)關(guān)的干涉，維護(hù)國家審判權(quán)的統(tǒng)一。法院體制改革主要包括法院設(shè)置、人事管理及財(cái)務(wù)管理三個(gè)方面。

第一，改革法院建置，設(shè)立獨(dú)立的司法轄區(qū)。應(yīng)避免按照地方行政區(qū)劃設(shè)立法院，使地方誤認(rèn)為法院是地方政府的當(dāng)然組成部分，建議以司法轄區(qū)的獨(dú)立劃分作為改革的突破口，使司法轄區(qū)不與現(xiàn)有的行政區(qū)劃重疊，在獨(dú)立的司法區(qū)域內(nèi)建立高級(jí)、中級(jí)和基層法院，使地方法院與地方行政區(qū)劃脫鉤。

第二，改革法院人事管理制度，將地方法院法官的任免權(quán)提升到上級(jí)人大及其常委會(huì)。就法院人事管理體制改革，專家們提出了許多大膽的改革方案，目前比較流行的說法是“借鑒銀行、鐵路、軍隊(duì)的體制，人財(cái)物由中央統(tǒng)管”①和“在人、財(cái)、物方面由中央政府授權(quán)最高人民法院集中統(tǒng)一管理”②等。這些方案對(duì)于從根本上改革我國司法體制現(xiàn)狀，擺脫司法機(jī)關(guān)對(duì)地方的依賴，避免審判權(quán)“地方化”，無疑是有積極意義的。但是我們認(rèn)為，若實(shí)行這種簡(jiǎn)單的下級(jí)服從上級(jí)的垂直管理體制，雖避免了司法地方化問題，但又將陷入司法行政化的“怪圈”，因此人民法院的體制改革應(yīng)根據(jù)我國國情，漸進(jìn)、有序地進(jìn)行。比較切合實(shí)際的做法是建議全國人民代表大會(huì)修改現(xiàn)行憲法，明確規(guī)定地方法院由上一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向它負(fù)責(zé)，報(bào)告工作，受它監(jiān)督。同時(shí)，將地方法院法官的任免權(quán)提升到上一級(jí)人大及其常委會(huì)。即由全國人大及其常委會(huì)選舉和任命最高法院和高級(jí)法院的院長(zhǎng)和審判員，由省級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任命中級(jí)法院的院長(zhǎng)和審判員，由地（市）級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任命基層法院的院長(zhǎng)和審判員，這樣可以提高法官審判案件時(shí)的抗干擾能力。黨管干部也應(yīng)由塊塊管理為主改為條條管理為主。建議實(shí)行法院黨委制，最高法院和省級(jí)法院都應(yīng)成立黨的委員會(huì)，以便加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。最高法院黨委成員由黨中央選配和管理；省級(jí)法院黨委成員由最高法院黨委主管、省委協(xié)管；中級(jí)法院黨組成員由省級(jí)法院黨委主管，地（市）委協(xié)管?；鶎臃ㄔ狐h組成員由中級(jí)法院黨組主管，縣（區(qū)、市）委協(xié)管。上下級(jí)法院之間的審級(jí)關(guān)系，仍按照法律規(guī)定，是監(jiān)督關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

第三，改革法院經(jīng)費(fèi)管理體制，加強(qiáng)司法的經(jīng)費(fèi)保障。司法經(jīng)費(fèi)開支是必須支出的正當(dāng)?shù)乃痉ǔ杀?，是解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要代價(jià)，屬于國家預(yù)算開支的一部分。充足的經(jīng)費(fèi)保障是確保司法公正、高效、廉潔的重要物質(zhì)保證。關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)管理改革，專家學(xué)者提出了一些方案:“第一，全國所有法院的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政支付，預(yù)算編制由最高人民法院負(fù)責(zé)。預(yù)算草案送政府協(xié)調(diào)后（不得減少或推翻），直接由立法機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)，由國務(wù)院和最高人民法院執(zhí)行。第二，全國法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由中央支出，行政經(jīng)費(fèi)由地方支出。第三，根據(jù)法院所承擔(dān)的地方司法事務(wù)和國家司法業(yè)務(wù)的多少，確定預(yù)算比例，分別支付”③。我們認(rèn)為，由于目前我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，各地方財(cái)政狀況不同，各地法院辦案的工作量也不同，從既要保證各地法官正常的工資支付，又要保證各地法院正常工作業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)開支需要的原則出發(fā)，法院經(jīng)費(fèi)管理體制應(yīng)改為地方各級(jí)法院的行政經(jīng)費(fèi)（人頭費(fèi)）統(tǒng)一由中央財(cái)政支付，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由省級(jí)地方財(cái)政根據(jù)本省三級(jí)法院的工作需要支付。

（二）改革現(xiàn)行審判運(yùn)行機(jī)制及法官管理制度，確保法官依法獨(dú)立審判

法院獨(dú)立與法官獨(dú)立是獨(dú)立審判原則的共同要求，反映的是法院集體和成員之間的關(guān)系。法院整體獨(dú)立是法官個(gè)體獨(dú)立的前提，沒有整體上的獨(dú)立，個(gè)體獨(dú)立就失去了保障，但法院審判權(quán)的行使畢竟是通過法官的具體執(zhí)法活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，沒有個(gè)體的獨(dú)立，那么，法院整體所追求的目標(biāo)棗司法公正也必然會(huì)受到影響。因此，首先應(yīng)修改《憲法》，將《憲法》第一百二十六條修改為“人民法院和人民法官依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。同時(shí)，還應(yīng)修改三大訴訟法及《法官法》等有關(guān)法律，改革現(xiàn)行審判運(yùn)行機(jī)制及法官制度，保障法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

第一，改革現(xiàn)行審判運(yùn)行機(jī)制，建立審判管理的主導(dǎo)地位，保障審判權(quán)行使的合法性。

1、改變現(xiàn)有的案件審批制。將獨(dú)立審判的主體明確定位于法官，建立法官個(gè)人負(fù)責(zé)制，形成以法官為中心的審判運(yùn)行機(jī)制。庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)對(duì)案件的監(jiān)督不再是通過審批來完成，而是通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、參加庭審、旁聽公開開庭等方式指導(dǎo)法官辦案，監(jiān)督法官辦案；法院領(lǐng)導(dǎo)可以通過直接擔(dān)任案件的審判長(zhǎng)或者主審法官來履行對(duì)重大案件的監(jiān)督職責(zé)。

2、改革審判委員會(huì)的職能。審判委員會(huì)的首要職能應(yīng)該是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，其次才是討論重大的或者疑難的案件，但實(shí)踐中大量的時(shí)間用在討論具體案件上，這不僅不符合法律賦予審判委員會(huì)的職能，而且影響到審判獨(dú)立和效率，使審判權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一。針對(duì)這種狀況，理論界有的學(xué)者提出要取消審判委員會(huì)討論決定案件制度④，有的學(xué)者認(rèn)為，改革應(yīng)在保留審判委員會(huì)討論決定重大疑難案件制度的前提下，通過改革審判委員會(huì)的工作方式，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督等措施來進(jìn)行。我們認(rèn)為，由于現(xiàn)階段我國審判人員的素質(zhì)還達(dá)不到法官審判案件完全獨(dú)立的要求，因而審判委員會(huì)討論重大疑難案件的制度不能取消，特別是擔(dān)負(fù)死刑案件審理的中、高級(jí)法院，決不能輕易取消審判委員會(huì)，但各級(jí)法院應(yīng)對(duì)討論案件的范圍加以明確的限制，并逐步縮小。同時(shí)要根據(jù)本地實(shí)際情況，進(jìn)一步強(qiáng)化合議庭職責(zé)，還權(quán)于合議庭，提高當(dāng)庭宣判率，減少審委會(huì)討論案件的數(shù)量。此外，可以建立審委會(huì)成員參加或組成合議庭直接開庭審理重大疑難案件的制度。

3、逐步取消下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的案件請(qǐng)示制度。既然是獨(dú)立審判，就應(yīng)當(dāng)是審判機(jī)關(guān)和審判法官獨(dú)立自主作出裁判。本級(jí)法院決定不了的案件應(yīng)當(dāng)按少數(shù)服從多數(shù)的原則定案，上級(jí)法院不得對(duì)下級(jí)法院正在審理的案件作出批示、答復(fù)。

4、全面落實(shí)法官違法辦案責(zé)任追究制。在將獨(dú)立審判審判落實(shí)到法官個(gè)人，確立法官在訴訟中獨(dú)立的地位和權(quán)力的同時(shí)，要明確法官的責(zé)任，只有這樣才能最大限度地防止法官權(quán)力因過大而腐敗，確保司法行為公正、合法。目前我國部分地區(qū)的人民法院開始試行了違法辦案責(zé)任追究制，但就全國來說，還沒有一部違法辦案責(zé)任追究的統(tǒng)一立法。因此，現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)違法辦案責(zé)任追究制的有關(guān)內(nèi)容盡快以立法的形式作出詳細(xì)規(guī)定，明確規(guī)定違法辦案責(zé)任追究的范圍、違法辦案的界定標(biāo)準(zhǔn)，違法辦案的責(zé)任及歸責(zé)原則、責(zé)任劃分的標(biāo)準(zhǔn)、追究的程序等。只有這樣，在對(duì)法官的違法辦案行為進(jìn)行追究時(shí)才有法可依，便于操作。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在界定違法辦案范圍時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)一定要嚴(yán)格，不能無限擴(kuò)大違法辦案的范圍，以免影響法官獨(dú)立審判的積極性。

第二，改革現(xiàn)行法官制度，真正建立法官的主審地位，保證其依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。

1、嚴(yán)格法官任職資格。法官的基本條件應(yīng)該是具有大學(xué)本科以上法律專業(yè)知識(shí)和至少5年以上司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高層次法律人才，使法官隊(duì)伍成為由法律專家構(gòu)成的精英化職業(yè)群體，而不是行政人員、公務(wù)員或一般干部隊(duì)伍。同時(shí)，強(qiáng)化法官自身的政治素質(zhì)、思想素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，使法官在知識(shí)背景、訓(xùn)練方法、職業(yè)利益和道德水平上相一致，取得共同點(diǎn)，這種共同點(diǎn)能夠造就法官對(duì)案件的適用法律問題更多地產(chǎn)生內(nèi)部的自然統(tǒng)一與和諧，強(qiáng)化法官的職業(yè)責(zé)任和權(quán)威，使法官能夠頂住來自社會(huì)各方面的不正當(dāng)干預(yù)。

2、改革法官選任辦法。法官應(yīng)從通過全國統(tǒng)一司法考試的人中擇優(yōu)選拔，然后任命其擔(dān)任法官助理，在擔(dān)任法官助理滿若干年后，經(jīng)考核合格，方可任命為正式法官。上級(jí)法院的法官應(yīng)逐級(jí)從下級(jí)法院的法官中鱗選，初任法官原則上應(yīng)該從基層法院干起，不宜直接在上級(jí)法院任職。同時(shí)，要實(shí)行法官定額制度，根據(jù)人口數(shù)量和辦案數(shù)量的情況，規(guī)定各個(gè)法院配備的法官職權(quán)，并分別建立法官序列、書記員序列、司法警察序列、司法技術(shù)專業(yè)人才序列、行政管理人員序列，避免法院工作人員全部法官化的現(xiàn)象，以確保法官質(zhì)量。

3、完善法官保障制度。具體來說要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)保障”:一是待遇保障。給予法官高于一般公務(wù)員和法院其他工作人員的地位和待遇，使法官享有較高的工資津貼、福利、休假和社會(huì)保障等待遇，不受非法利益的左右；二是經(jīng)費(fèi)保障。財(cái)政預(yù)算要充分保證法官的辦案和辦公經(jīng)費(fèi)，以杜絕利益驅(qū)動(dòng)，確保司法公正；三是職權(quán)保障。法官依法履行職權(quán)受法律保護(hù)，其依法進(jìn)行的職務(wù)活動(dòng)，發(fā)表的言論，不應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究，這是法官充分自主發(fā)表案件意見，自主裁判的重要保障。同時(shí)，實(shí)行法官職務(wù)終身制，非因違法犯罪原因、健康原因和退休原因不得免職。

4、改革現(xiàn)行法官管理體制，建立法官管理委員會(huì)。應(yīng)當(dāng)改變目前地方各級(jí)法院的法官由地方黨政部門管理的體制，一些專家學(xué)者提出法官由任命機(jī)關(guān)或任用機(jī)關(guān)管理⑥。我們認(rèn)為，這種方案混淆了權(quán)力機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）與司法機(jī)關(guān)的不同職責(zé)，違背了法院獨(dú)立審判的憲法原則。較為合理的方案是高級(jí)法院法官的人事管理權(quán)由最高法院行使，中級(jí)法院法官的人事管理權(quán)由省級(jí)法院行使，基層法院法官的人事管理權(quán)由中級(jí)法院行使。同時(shí)在各法院建立法官管理委員會(huì)，作為法官自律性管理組織，人數(shù)多少取決于法院大小。法官管理委員會(huì)處理除人事權(quán)以外的法官工作任務(wù)分配、工作條件等相關(guān)的事務(wù)，通過討論，形成意見，涉及到經(jīng)費(fèi)、行政上的事務(wù)要提交院長(zhǎng)決定，對(duì)自身的事務(wù)可自行決定。

5、建立職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。在賦予法官較高地位和優(yōu)厚待遇的同時(shí)，要建立法官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。規(guī)定法官違法審判和行使職務(wù)中有貪污受賄等行為，應(yīng)根據(jù)情況分別給予暫緩晉升、辭退、并取消相應(yīng)的待遇，直到追究其法律責(zé)任，從個(gè)人切身利益上制約法官在獨(dú)立審判中的違法行為。

第二篇：解讀司法去行政化

解讀司法去行政化

打算報(bào)考2015年政法干警考試的考生們，現(xiàn)在開始就要準(zhǔn)備備考了，而申論部分的備考，不僅要多關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)，更重要的是勤動(dòng)筆練習(xí)，并使用適當(dāng)?shù)慕滩奶嵘约?，也是掌握申論熱點(diǎn)的基礎(chǔ)和前提。今天，中公政法干警考試網(wǎng)為大家?guī)砹苏ǜ删暾摕嵩~解讀，希望幫助大家做好備考工作。

最高法院深圳巡回法庭將于下周正式掛牌，這是最高人民法院在全國首批成立的兩家巡回法庭之一。另一家巡回法庭花落沈陽。12月28日，十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過任免名單，任命劉貴祥為最高法院第一巡回法庭(即深圳巡回法庭)庭長(zhǎng)、胡云騰為最高人民法院第二巡回法庭(即沈陽巡回法庭)庭長(zhǎng)。四位巡回法庭副庭長(zhǎng)也同期到位。

從最高法院首批巡回法庭的地域特點(diǎn)來看，分別對(duì)應(yīng)華南與東北。如深圳巡回法庭管轄區(qū)域?yàn)閺V東、廣西和海南三省區(qū)?？梢灶A(yù)料，西北、西南、中南、華東、華北等地也將有最高法院巡回法庭陸續(xù)掛牌。自十八屆四中全會(huì)決定提出設(shè)立巡回法庭起算，在短短兩個(gè)月時(shí)間里，這一設(shè)計(jì)藍(lán)圖如今已經(jīng)落地成真。

有關(guān)巡回法庭的提議由來已久，但不管是學(xué)界建議，還是中央決定，都只停留在“巡回法庭”這一似乎熟悉卻又陌生的專有名詞上。兩個(gè)月來，輿論對(duì)巡回法庭的具體設(shè)計(jì)有頗多猜測(cè)，諸如巡回法庭究竟是獨(dú)立的一級(jí)法院，還是僅為最高法院的派出機(jī)構(gòu)?它的具體職能如何?它的裁判是否為最終裁判?它與高級(jí)法院是何關(guān)系?在檢察機(jī)關(guān)方面，似乎并未聽說要同步建設(shè)巡回檢察院的設(shè)想。那么問題來了：誰來監(jiān)督這些巡回法庭? 從最高法院首批巡回法庭的落地來看，上述問題部分已有了答案，部分還得繼續(xù)觀察。如在全國人大常委會(huì)的任免名單中所出現(xiàn)的“最高人民法院第一巡回法庭”這個(gè)官方名稱，就不難看出，它實(shí)乃最高法院的派出機(jī)構(gòu)。繼而可推論，巡回法庭的審判即是最高法院的審判，其裁判也就是終審裁判。這也消除一些觀察者對(duì)巡回法庭可能改變中國法院“四級(jí)二審終審制”的擔(dān)憂。

建國之初，最高法院也曾在各大行政區(qū)設(shè)置過“六大分院”，但不久即取消。有學(xué)者提出，早知今日又設(shè)巡回法庭，當(dāng)初何必裁撤最高法院大區(qū)分院?但最高法院巡回法庭明顯不同于最高法院大區(qū)分院?！巴ァ笔且粋€(gè)審判組織，分院則是一個(gè)包含完整行政建制的法院機(jī)關(guān)。巡回法庭恰恰符合當(dāng)前司法體制改革的“去行政化”方向。

再者，改革也要在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行。憲法規(guī)定，“人民法院的組織由法律規(guī)定”。立法法也將“訴訟和仲裁制度”列入“法律保留”之列?！按髤^(qū)分院”的設(shè)置，離不開立法。而巡回法庭的組建，最高法院完全可以依據(jù)《人民法院組織法》自主組建。最高法院巡回法庭在人財(cái)物管理上，完全可以依托最高法院本身。巡回法庭庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、法官的任免也是由最高法院對(duì)應(yīng)的全國人大及其常委會(huì)來負(fù)責(zé)。

作為最高法院派出法庭的巡回法庭，解決了與最高法院的關(guān)系，與各高級(jí)法院的關(guān)系等地位問題，卻又產(chǎn)生了另一重隱憂。從首批兩家巡回法庭來看，每個(gè)巡回法庭對(duì)應(yīng)的是三個(gè)省級(jí)行政區(qū)。從案源、地域、人口等綜合因素來考量，效仿建國之初的“六大分院”來設(shè)立六個(gè)巡回法庭可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未來也許最高法院要設(shè)立八個(gè)至十個(gè)巡回法庭才能滿足全國的需要。若將最高法院巡回法庭視為一個(gè)“副省(部)級(jí)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(業(yè)務(wù)庭室)”，勢(shì)必導(dǎo)致最高法院省部級(jí)“官員”扎堆。這將和新一輪司法體制改革所引領(lǐng)的“司法去行政化”改革相悖。

一個(gè)更加“全面深化”的改革方案在于，加速推進(jìn)廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等基層司法機(jī)關(guān)的“去行政化”改革，積累取消法官行政職級(jí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在最高法院層面讓大法官從行政職級(jí)的重負(fù)中解脫出來，讓法官們真正回歸純粹的法官之身。當(dāng)然，這一改革的前提在于，法官的職務(wù)保障及其福利待遇，將不再依賴于行政職級(jí)。當(dāng)法官身份就意味著法定保障，行政職級(jí)與法官的剝離才會(huì)順理成章。

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第三篇：行政化

中南大學(xué)校長(zhǎng)張堯?qū)W表示，學(xué)校最大的措施是鼓勵(lì)學(xué)術(shù)自由、思想自由、精神自由?！耙獙?shí)現(xiàn)三者自由，關(guān)鍵是要把大學(xué)辦成民主、共同的學(xué)術(shù)管理體，讓大學(xué)工作者既有自己的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，又能參與大學(xué)管理?！?/p>

“事實(shí)上，民主管理在大學(xué)的校級(jí)層面相對(duì)難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樾＜?jí)層面有多學(xué)科、多類型，因此我們首先在學(xué)院、學(xué)科層面上充分開展。”張堯?qū)W說。

中南大學(xué)采取的做法是學(xué)校向二級(jí)學(xué)院下放權(quán)力，二級(jí)學(xué)院內(nèi)實(shí)現(xiàn)互相制衡。過去院系大小問題都由黨政聯(lián)席會(huì)“拍腦袋”決策，如今方案必須先從教授委員會(huì)中產(chǎn)生，然后再提交黨政聯(lián)席會(huì)審議通過。在教授委員會(huì)上，由教師民主選舉出來的委員們將會(huì)對(duì)學(xué)院?jiǎn)T工的績(jī)效工資分配、考核評(píng)價(jià)等多項(xiàng)關(guān)乎教師們切身利益的事情進(jìn)行民主決議。

當(dāng)然，在實(shí)踐中，有時(shí)也會(huì)遇到阻礙?！白畲蟮睦щy是在教授委員會(huì)中，有些教授不會(huì)行使權(quán)力?！睆垐?qū)W說。也難免有個(gè)別“羞答答”放權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，想放權(quán)又舍不得放。

《國家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出：要探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。

一，我國大學(xué)行政化的歷史文化背景

我國大學(xué)行政化現(xiàn)象由來已久,有著深刻的歷史文化背景。事實(shí)上,自近代大學(xué)創(chuàng)建起,行政權(quán)力長(zhǎng)期充當(dāng)著大學(xué)運(yùn)行管理的主導(dǎo)力量,經(jīng)過一百多年的傳承和變革,最終形成了當(dāng)前我國大學(xué)行政化的客觀現(xiàn)實(shí)。

從辦學(xué)方針看,在我國教育發(fā)展史上,清末崇尚“中體西用”,國民黨統(tǒng)治時(shí)期推行“黨化教育”,解放后遵循“教育為無產(chǎn)階級(jí)政治服務(wù)”。即使在大學(xué)自由度較大的清末民初及抗戰(zhàn)時(shí)期,我國都是將大學(xué)視為國家“富國強(qiáng)兵”的工具。國民黨統(tǒng)治時(shí)期確定的大學(xué)宗旨之一,便是在“黨化教育”方針指導(dǎo)下,強(qiáng)調(diào)“信仰及服從領(lǐng)袖”。由此可見,我國大學(xué)地位的從屬性和大學(xué)功能的工具性,以及大學(xué)行政化的萌芽并非今天才有。

從權(quán)力基礎(chǔ)看,官員身份和資源控制是大學(xué)行政化的物質(zhì)前提。建國后,我們不是把大學(xué)視為獨(dú)立的學(xué)術(shù)自治體,而是作為教育行政部門的下屬單位,大學(xué)沒有了獨(dú)立性。

從主觀認(rèn)識(shí)看,對(duì)教育行政化之弊端的認(rèn)識(shí)并不是今天才有。早在1931年,梁漱溟就曾指出:“要想中國教育有生機(jī),非打破推翻今日官辦教育的局面、得一大解放不可,官辦教育,教育愈辦愈死??中國現(xiàn)在所需要的正是創(chuàng)造。因中國社會(huì)舊日的一切多不適用,近今從西洋直接抄襲過來的又不適用,所以非創(chuàng)造自家所適用的一套新文化不可,政治、經(jīng)濟(jì)乃至一切皆然,教育正同一例。這變斷非由官去變,要自由試驗(yàn)而后才變得通?！?/p>

從客觀效果看,總體上,大學(xué)行政化傾向與大學(xué)功能表現(xiàn)總體上呈現(xiàn)“負(fù)相關(guān)”關(guān)系。研究表明,我國大學(xué)教育發(fā)展最好的時(shí)期,恰恰是政府對(duì)大學(xué)不管或管得少、大學(xué)行政化色彩較淡的時(shí)期。無論是在大學(xué)剛剛起步的清末民初時(shí)期,還是在大學(xué)相對(duì)快速發(fā)展的北洋政府時(shí)期和民國時(shí)期,社會(huì)基本上都處于動(dòng)蕩狀態(tài);無論是北洋軍閥政府還是國民黨政府,都在事實(shí)上沒有完成國家的統(tǒng)一,其意志在全國各個(gè)方面還難以“貫徹執(zhí)行”,從而為大學(xué)的自由發(fā)展提供了空間。

二，我國大學(xué)行政化的體制根源

校長(zhǎng)任命制與大學(xué)行政化是互為表里、互為因果的兩個(gè)關(guān)鍵因素。一方面,校長(zhǎng)任命制是大學(xué)行政化和校長(zhǎng)“官員化”的深層原因,被政府直接任命的大學(xué)校長(zhǎng)必然會(huì)更多地對(duì)上負(fù)責(zé),而不是自覺地對(duì)學(xué)校、教師、學(xué)生負(fù)責(zé);另一方面,大學(xué)行政化又進(jìn)一步鞏固了校長(zhǎng)任命制,使校長(zhǎng)由政府直接任免制度成為必然選擇。

資源高度集中基礎(chǔ)上的集權(quán)體制是行政化的體制根源。由于教育資源配置權(quán)高度集中于教育行政部門,大學(xué)根本沒有必要的辦學(xué)自主權(quán)——從校長(zhǎng)任免、經(jīng)費(fèi)撥付、項(xiàng)目審批,到學(xué)位授予權(quán)設(shè)定、專業(yè)課程設(shè)置、招生名額、教師招聘名額的審批權(quán),都由政府部門掌控。行政級(jí)別不但與學(xué)校地位有關(guān),還與校領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人待遇直接掛鉤。高校的科研經(jīng)費(fèi)劃撥、申請(qǐng)、職稱、榮譽(yù)、評(píng)獎(jiǎng)等,都由行政主導(dǎo),普通教授不容易拿項(xiàng)目,但要當(dāng)了院長(zhǎng)、主任、處長(zhǎng),不僅有了級(jí)別,項(xiàng)目資金也容易隨之而來。

《規(guī)劃綱要》明確提到，推進(jìn)政校分開管辦分離，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。這被認(rèn)為是教改深入到“敏感地帶”。取消大學(xué)行政級(jí)別，只是大學(xué)去行政化、去官化的第一步，要讓大學(xué)淡化行政色彩，還需在校內(nèi)推行行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)分離，真正建立學(xué)術(shù)自治、教授治校、學(xué)生自治的現(xiàn)代大學(xué)制度。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王福重：去行政化才能產(chǎn)生一流大學(xué)。從整體上說，大學(xué)的宗旨是為人類認(rèn)識(shí)世界增添新知識(shí)，學(xué)術(shù)應(yīng)該是大學(xué)唯一的追求和價(jià)值取向。不過，行政化狀態(tài)下的大學(xué)里面，有兩重追求目標(biāo)，除了學(xué)術(shù)，還有類似于官員的行政進(jìn)階追求。在大學(xué)稀缺資源的分配中，處于行政部門的人以及所謂“雙肩挑”的人，往往左右逢源，處于最有利的位置。而學(xué)術(shù)追求與行政追求是兩種完全不同的目標(biāo)，后者在本質(zhì)上恰恰是與大學(xué)精神背反的?？茖W(xué)研究是非常具有個(gè)人色彩的事業(yè)，需要獨(dú)立的人格和批評(píng)精神，而在行政權(quán)力面前，這種獨(dú)立和批判精神受到了壓抑和挑戰(zhàn)。老老實(shí)實(shí)做學(xué)術(shù)，可能不如爭(zhēng)取個(gè)副處級(jí)干部來得愜意。

評(píng)價(jià)大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，本來也應(yīng)該是學(xué)術(shù)的，而非行政的。但在行政化狀態(tài)下，大學(xué)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)可以簡(jiǎn)化成若干指標(biāo)，進(jìn)行“數(shù)字式管理”，這些指標(biāo)看似完整和有理，實(shí)則彎曲了大學(xué)的正確方向。為了契合行政指標(biāo)、獲得辦學(xué)資金等，大學(xué)不得不被動(dòng)應(yīng)付，削足適履甚至虛與委蛇，各種教學(xué)和科研評(píng)比、排行中的造假現(xiàn)象層出不窮。近幾年，大學(xué)畢業(yè)生“被就業(yè)”現(xiàn)象突出，社會(huì)對(duì)此頗有微詞，但行政系統(tǒng)需要這樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以證明它們很好地完成了為社會(huì)培養(yǎng)人才的任務(wù)。

行政系統(tǒng)具有自我強(qiáng)化的功能，中國高校的行政規(guī)模也處于不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。它們占用了原本可以用于教學(xué)、科研或?qū)W生的資源，比如在一所大學(xué)，也許教授們沒有自己的辦公室，但行政人員卻有條件不錯(cuò)的辦公室。機(jī)構(gòu)多了，會(huì)議就多，活動(dòng)也多，各種會(huì)議和活動(dòng)讓老師們應(yīng)接不暇，雖然其中大部分并無實(shí)質(zhì)內(nèi)容，大學(xué)的精力被一點(diǎn)點(diǎn)消耗掉了。

行政化對(duì)學(xué)生也有潛移默化的影響，學(xué)生們的學(xué)習(xí)和學(xué)術(shù)積極性，被各種行政活動(dòng)沖擊著。大學(xué)培養(yǎng)的人，首先要具有悲天憫人的情懷、健全的人格、科學(xué)的思維方式，而不在于找到一份體面的工作。但學(xué)校的專業(yè)設(shè)置，卻越來越被要求去滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。研究高級(jí)學(xué)問似乎落伍了。難怪有人說，現(xiàn)在的大學(xué)更像職業(yè)學(xué)校?？佳袩?、考公務(wù)員熱和考證熱背后，都可以洞見大學(xué)這種急功近利、過于世俗化的傾向。

去行政化的困難在于，國立大學(xué)本身正處于行政化的序列中，去行政化是去教育行政部門的自我革命，而大學(xué)本身也不能蹴然適應(yīng)沒了主管部門的狀態(tài)。大家都呼吁教授治校，但被行政熏陶久了的教授們都還沒有這方面的心理準(zhǔn)備和知識(shí)準(zhǔn)備。當(dāng)然需要一個(gè)學(xué)習(xí)過程，但為了讓大學(xué)成為真正意義上的大學(xué)，大學(xué)的自主權(quán)必須受到尊重，教育行政管理部門必須為大學(xué)松綁，把學(xué)校從被管理中解脫出來，把本應(yīng)屬于學(xué)校的資源還給學(xué)校。同時(shí)，大學(xué)也需要找到一批“真正的教育家”，組成類似于董事會(huì)的機(jī)構(gòu)，決定大學(xué)的辦學(xué)風(fēng)格、發(fā)展方向。在此之下，教授治校，才可以順理成章。

國人對(duì)中國出現(xiàn)一流大學(xué)有熱切的企望，國家創(chuàng)新能力的建設(shè)也倚賴未來一流大學(xué)的支撐，為此，即使觸動(dòng)一些部門的局部利益，甚至造成一定程度的無序和失敗，也不能再把這個(gè)真正需要解決的問題往后推了。長(zhǎng)痛不如短痛，去行政化，終究是值得的。

第四篇：司法改革,期待徹底的去行政化、地方化

3月10日，兩高報(bào)告出爐。談成績(jī)，有目共睹；談問題，切中要害。尤其是最高法院的報(bào)告，直呈六大問題和困難，不掩飾、不回避。而這些問題，又反照法院體制機(jī)制的缺陷，折射著未來司法改革的努力方向和路徑探索。

這些問題直指司法不公現(xiàn)象——“有的案件裁判不公、效率不高，損害了有關(guān)當(dāng)事人的利益和司法公信力”；毫不諱言司法為民不力——“仍然存在立案難、訴訟難、執(zhí)行難等問題，在滿足人民群眾司法需求方面還有差距”；坦言存在司法行為不規(guī)范——“少數(shù)干警官僚主義和特權(quán)思想嚴(yán)重，司法行為不規(guī)范、不文明，對(duì)當(dāng)事人冷硬橫推、吃拿卡要，有的甚至徇私舞弊、貪贓枉法，群眾反映強(qiáng)烈。”

問題的根源在體制機(jī)制。上述在司法公正、司法為民、司法規(guī)范方面暴露的種種問題，在最高院報(bào)告所列的六大問題中就能尋找到答案?！氨Ｕ先嗣穹ㄔ汗ぷ骺茖W(xué)發(fā)展的體制機(jī)制還不夠健全，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的體制機(jī)制還有待完善”；“一些法院管理行政化色彩濃厚，影響力審判質(zhì)量和效率?！睔w結(jié)到一點(diǎn)，就是“去地方化、去行政化”還不徹底。

地方化和行政化一直是影響法院獨(dú)立行使審判權(quán)的重要因素?！暗胤降摹狈ㄔ汉汀靶姓摹狈ü伲沟梅ㄔ簬蠞夂竦男姓?，積弊叢生。當(dāng)國家設(shè)立在地方的法院成為“地方的法院”，法院難免受到地方行政權(quán)力干預(yù)，有的甚至成為地方行政權(quán)力的角力場(chǎng)；當(dāng)法官有了官階，辦案需經(jīng)過層層簽審，審判成審批，就難免滋生官僚主義，亦無法避免權(quán)力尋租。

十八屆三中全會(huì)決定，對(duì)法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了總體要求。一方面，“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！绷硪环矫?，“改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級(jí)法院只能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系。”

無論是“去地方化”和“去行政化”，都是一場(chǎng)觸及多方利益的革命，是要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。前者，觸及地方行政利益；后者，動(dòng)了自己的奶酪，改起來均不易。因此，盡管有改革頂層設(shè)計(jì)，但底層卻未拿出敢作敢為的勇氣和善做善成的智慧予以呼應(yīng)。

“去地方化”和“去行政化”的變革，意味著法院在轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下的重新定位、重新出發(fā)。作為社會(huì)矛盾糾紛的解決者，社會(huì)治理中公平正義的最后一道防線，社會(huì)秩序的穩(wěn)定者，它尤其需要打破固有的利益藩籬，從權(quán)力利益糾葛中獨(dú)立出來。因?yàn)?，一個(gè)社會(huì)，要使規(guī)則能夠很好地實(shí)行，必然需要一個(gè)獨(dú)立的、公正的司法機(jī)構(gòu)。

第五篇：社區(qū)行政化問題

淺談社區(qū)行政化問題

摘要：我國社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物；另一方面又是政府出自管理需要推動(dòng)的結(jié)果，它的路徑選擇更多是自上而下，這樣就必然導(dǎo)致社區(qū)行政化的產(chǎn)生。要改變這一狀況，必須引入治理理念。隨著我國改革開放，尤其是社會(huì)新舊體制轉(zhuǎn)型的不斷深人，城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，如街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)面臨改革和調(diào)整，社區(qū)建設(shè)與管理也成為各國政府行政管理的新課題。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；社區(qū)行政化；治理

一

一、概念界定

隨著我國改革開放，尤其是社會(huì)新舊體制轉(zhuǎn)型的不斷深人，城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，如街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)面臨改革和調(diào)整．社區(qū)建設(shè)與管理也成為各國政府行政管理的新課題?！耙话愣?，社區(qū)是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)群體。按照一定的規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會(huì)共同體。構(gòu)成社區(qū)的要素包括以下五個(gè)方面：有較穩(wěn)定和獨(dú)立的地域界限；有以一定社會(huì)關(guān)系組成的社會(huì)群體：有維護(hù)該地區(qū)公共利益的管理機(jī)構(gòu)；有維護(hù)群體生存和發(fā)展的生活服務(wù)設(shè)施：群體成員具有地緣上的歸屬感、參與感和認(rèn)同感?！倍臀覈闆r來說，社區(qū)主要指城市中居民委員會(huì)轄區(qū)及農(nóng)村中的村委會(huì)轄區(qū)。其中社區(qū)建設(shè)的主體力量是居民、居委會(huì)及其他自治性組織。

社區(qū)行政化是指城市政府為尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定的平衡。依靠行政權(quán)力，自上而下地實(shí)行社會(huì)再組織的過程。政府規(guī)定統(tǒng)一規(guī)劃，依靠行政力量，由外向內(nèi)，由上而下，重構(gòu)“縱向到底、橫向到邊”的城市社會(huì)管理體制。

二、中國的社區(qū)建設(shè)

社區(qū)建設(shè)是社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化乃至社會(huì)現(xiàn)代化的必由之路。我國社區(qū)建設(shè)的興起既是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到一定階段的必然要求，也反映了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層管理體制的必然需要。首先，社區(qū)建設(shè)的興起取決于社會(huì)的客觀需要、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快、人民生活水平的不斷提高。使得社會(huì)利益和社會(huì)需要呈現(xiàn)出多元化和多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。這就必然需要打破“單位制”的束縛，實(shí)現(xiàn)由“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變。其次。社區(qū)建設(shè)的提出又是政府管理的需要。就我國

現(xiàn)階段情況而言，社區(qū)建設(shè)是在“單位”體制瓦解時(shí)，政府為了得到公民的政治認(rèn)同，解決社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的一些社會(huì)問題。緩解管理壓力和社會(huì)矛盾．維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而提出并自上而下推動(dòng)的。由此可以看出，我國的社區(qū)建設(shè)是社會(huì)和政府的共同需要。其動(dòng)力主要來自社會(huì)和政府兩個(gè)方面。但我們也必須認(rèn)識(shí)到在這兩者之間，政府起著主導(dǎo)作用，即我國的社區(qū)建設(shè)在很大程度上仍然是以政府為主導(dǎo)力量強(qiáng)力推動(dòng)的。它更多是自上而下展開的。政府的過度介入和干預(yù)，使得社區(qū)建設(shè)普遍存在著行政色彩濃。依附性強(qiáng)，參與程度低，自治能力弱的狀況，出現(xiàn)了政府的熱情高于居民的熱情，外援的力量大于內(nèi)生的力量這一與社區(qū)發(fā)展的初衷和愿望相悖的令人尷尬的局面。

三、社區(qū)行政化的困境

政府自上而下的行政權(quán)力運(yùn)作模式導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重。其表現(xiàn)主要為：

(一)機(jī)構(gòu)行政化

雖然社區(qū)并不隸屬于行政編制，且社區(qū)和基層政府之間的界限并不明確。但政府部門經(jīng)常把社區(qū)作為行政末端，常會(huì)以下達(dá)任務(wù)的方式將那些本應(yīng)該由政府行政管理部門所承擔(dān)的工作移交給社區(qū)。這樣的結(jié)果雖然一方面使得社區(qū)在機(jī)構(gòu)意義上得到加強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施、辦公地點(diǎn)、工作人員都會(huì)得到政府的重視和支持。但從另一方面講，社區(qū)居委會(huì)承接政府交辦的工作也就變?yōu)槔硭?dāng)然。

(二)職能行政化

目前我國社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、計(jì)劃生育和青少年教育等工作，而這些職能工作本應(yīng)該是政府部門負(fù)責(zé)。這樣一來。社區(qū)居委會(huì)就承擔(dān)很多不該負(fù)責(zé)的行政和社會(huì)管理事務(wù)，使得社區(qū)居委會(huì)的行政色彩加重．社區(qū)居委會(huì)行政化趨勢(shì)嚴(yán)重，居民民主自治被行政化工作覆蓋。

(三)運(yùn)行方式行政化

政府和社區(qū)居委會(huì)對(duì)于社區(qū)的管理，更多地還是按照行政命令和政治動(dòng)員的方式?；谝陨蟽煞矫娴拿枋觯覈鐓^(qū)居委會(huì)的工作主要是來自于政府的安排和部署，很多社區(qū)居委會(huì)可以自行決定的事務(wù)也要得到政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可。很多時(shí)候離開政府的指揮棒，社區(qū)居委會(huì)成員就不知該如何開展工作。

(四)成員公職化

現(xiàn)階段我國社區(qū)居委會(huì)成員主要呈現(xiàn)雙重身份，一方面是社區(qū)居委會(huì)選舉出

來的社區(qū)主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人員。正是基于這兩種身份，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)成員上對(duì)街道負(fù)責(zé)，執(zhí)行街道分派下來的行政任務(wù)，把社區(qū)居委會(huì)變成了政府派出機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。此外，目前我國的情況是大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)成員都沒有社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)科背景，對(duì)專業(yè)化的社區(qū)工作方法并不熟悉，從而只是聽從上級(jí)政府布置分配任務(wù)。

四、社區(qū)行政化的影響

雖然社區(qū)行政化可以迅速補(bǔ)充“單位制”解體后留下的管理真空。但從根本上講，社區(qū)建設(shè)的行政化傾向是我國傳統(tǒng)管理意義上的全方位管制思想和方式的延伸。在這樣的思路下社區(qū)居委會(huì)更多是被當(dāng)作街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)來設(shè)計(jì)的。被賦予了很濃的行政色彩，在實(shí)踐中被賦予了很強(qiáng)的政治動(dòng)員功能和社會(huì)事務(wù)管理功能，但其自身的自治管理功能卻極其有限。

(一)增加了政府管理層次

社區(qū)居委會(huì)行政化，相當(dāng)于增加了政府行政管理的層次，導(dǎo)致公共財(cái)政支出增加，這與行政體制改革中所要實(shí)現(xiàn)的“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)相沖突?，F(xiàn)實(shí)中社區(qū)居民對(duì)政府資源的依賴和服務(wù)的要求越來越多，但由于在行政事務(wù)和社區(qū)事務(wù)中有很多混淆不清的地方．以至于相應(yīng)的社區(qū)資源卻沒有得到有效的動(dòng)員和整合。

(二)社區(qū)獨(dú)立性喪失．自治理念匱乏

社區(qū)行政化的問題在于過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社區(qū)的控制和主導(dǎo)作用,這樣必然會(huì)忽略社區(qū)自我治理，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致政府所呼吁的居民參與始終處于低水平。代表社區(qū)主流價(jià)值和要求的自治組織無法形成。從宏觀上看，社區(qū)依附于政府，使得社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力。這將影響社區(qū)的協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展；從微觀上看，將導(dǎo)致公民的自信心降低，使得公民很少能意識(shí)到自己的責(zé)任，其中包括對(duì)自己和社會(huì)的責(zé)任．不能形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感。居民對(duì)居委會(huì)的態(tài)度是冷漠的，主要是把它當(dāng)作一級(jí)政府而不是自己的自治組織。

(三)不利于基層民主建設(shè)

社區(qū)居委會(huì)本應(yīng)是城市居民的自治性組織,其主要擔(dān)負(fù)的功能是發(fā)揚(yáng)基層民主，是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要組織形式。但目前存在的居委會(huì)行政化并沒有實(shí)現(xiàn)此功能，基層社會(huì)民主選舉、民主管理、政治參與也因此受到影響，遠(yuǎn)離了社會(huì)主義民主建設(shè)目標(biāo)。

五、社區(qū)治理路徑

目前中國社區(qū)管理結(jié)構(gòu)、過程和方式都發(fā)生深刻的變革，社區(qū)行政化在目前及今后的社區(qū)建設(shè)中并不能起到很大作用。要走出社區(qū)行政化的困境，更多地應(yīng)該引入治理觀念進(jìn)行改革。

(一)實(shí)現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治的良性互動(dòng)

要真正解決社區(qū)行政化問題，首先要界定政府管理與社區(qū)自治的邊界。政府管理的介入應(yīng)該是建立在居委會(huì)的自治運(yùn)行基礎(chǔ)上，進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督上。在我國。政府與社區(qū)自治組織之間的關(guān)系尚未完全理順。社區(qū)自治組織的自治職能沒有得到真正的落實(shí)。實(shí)行“政社”分離，需要明確政府和社區(qū)居委會(huì)各自的職責(zé)定位，理順兩者之間的關(guān)系。政府在城市社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)著重要的角色，其主要職責(zé)是宏觀決策、政策引導(dǎo)、法規(guī)規(guī)范、資源提供、協(xié)調(diào)監(jiān)督。政府和社區(qū)居委會(huì)不是上下隸屬關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。作為城市社區(qū)自治組織的居委會(huì)，在堅(jiān)持社區(qū)自治的同時(shí)，也要自覺接受政府及其職能部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，積極協(xié)助政府機(jī)關(guān)開展工作。

(二)促進(jìn)社區(qū)治理主體多元化發(fā)展

與傳統(tǒng)公共行政不同。新公共管理和新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府與社會(huì)既要分開，也要合作，公共權(quán)力部門、非政府組織和公眾都是公共事務(wù)治理主體。積極培育公民社會(huì)和社區(qū)中介組織。充分發(fā)揮社區(qū)多元主體的作用，加強(qiáng)政府與社區(qū)組織、社區(qū)成員的合作。建立政府、社區(qū)組織、非營利組織、社區(qū)成員單位及社區(qū)居民之間的多元互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式，建立以社區(qū)共識(shí)和認(rèn)同為基礎(chǔ)的，充分發(fā)揮社區(qū)能動(dòng)性和自主性的治理模式。

(三)增強(qiáng)社區(qū)成員的參與意識(shí)和民主意識(shí)

社區(qū)參與是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)育的有效途徑，健全社區(qū)組織與管理制度，培養(yǎng)社區(qū)居民的民主及參與意識(shí)，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供制度途徑。政府、社區(qū)組織、居民、企業(yè)、非營利組織都是社區(qū)治理的參與者，通過培育居民自發(fā)性的小社團(tuán)，構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，從而增強(qiáng)社區(qū)信任和合作，實(shí)現(xiàn)共同利益。總之。社區(qū)是城市公共物品的集體消費(fèi)單元，社區(qū)行政化可以迅速填補(bǔ)“單位制”解體所留下的組織管理真空，但無法提供有效服務(wù)。中國城市社區(qū)建設(shè)，需要從行政化階段轉(zhuǎn)為治理階段。社區(qū)行政化是因?yàn)檎畽?quán)力擴(kuò)張而出現(xiàn)，也需要靠政府權(quán)力縮小而減弱。政府改革至關(guān)重要，社區(qū)發(fā)展的政策框架需要盡

可能多樣化，需要發(fā)展社區(qū)草根組織，提高居民自治組織能力，需要促進(jìn)居委會(huì)轉(zhuǎn)向群眾性自治組織，表達(dá)民意，成為政府與居民的中介。

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