第一篇：鐵路體制改革論文

中國鐵路體制改革初探

摘要：近年來，中國鐵路體制改革問題引起了社會(huì)各界廣泛的關(guān)注，自鐵路總公司公司制改革以來，鐵總內(nèi)部22個(gè)部門和18個(gè)鐵路局同時(shí)推進(jìn)改革?，F(xiàn)在公司制改革進(jìn)入最關(guān)鍵的時(shí)刻，中國鐵路政企徹底分開即日可待。并形成了幾種主要的觀點(diǎn)。本文在對這些觀點(diǎn)進(jìn)行評述的基礎(chǔ)上，重新詮釋了中國鐵路的特殊性，并以此為出發(fā)點(diǎn)，分析重啟中國鐵路管理體制改革所面臨的問題。根據(jù)中國的國情以及中國鐵路的路情，結(jié)合國外鐵路改革的共性特征，提出中國鐵路改革的基本思路。本文將從多個(gè)角度淺層探索中國鐵路體制。關(guān)鍵詞：鐵路所有制；私有制；運(yùn)營

Abstract:In recent years, the issue of Chinese railway reform has attracted wide attention from all walks of life.Since the reform of the company's corporate system, 22 departments and 18 railway bureaus have been pushing forward the reform.Now that the reform of the company system has entered the most critical moment, the total separation of Chinese railway and government from enterprises is available.And there are several main points of view.On the basis of commenting on these views, this paper reinterprets the particularity of Chinese railways, and takes this as a starting point to analyze the problems faced by China's railway management system.According to the national conditions of China and the road situation of Chinese railway, and combining the common characteristics of foreign railway reform, the basic ideas of China railway reform are put forward.This article will explore the ownership of China from various angles.Keywords:Railway ownership;Private ownership;Operation

1引言

鐵路是人類歷史上第一個(gè)現(xiàn)代巨型系統(tǒng)工程，從勘測、規(guī)劃、立項(xiàng)到融資、修建、運(yùn)營乃至機(jī)車設(shè)計(jì)制造、信號體系管理個(gè)個(gè)都是復(fù)雜的系統(tǒng)工程并且還涉及多個(gè)系統(tǒng)工程之間在動(dòng)態(tài)過程中的協(xié)同，一旦出現(xiàn)“配合失誤”就會(huì)導(dǎo)致重大的災(zāi)難性后果如此龐大繁復(fù)體系的管理，關(guān)鍵在于能否讓數(shù)以百計(jì)的環(huán)節(jié)、數(shù)以千計(jì)的工種和數(shù)以萬計(jì)的工作人員日復(fù)一日地精確協(xié)調(diào)，與“國有”或“私有”沒有必然邏輯關(guān)系，但與集權(quán)化管理密不可分事實(shí)上，鐵路管理正是現(xiàn)代企業(yè)管理的起源，世界鐵路史能夠濃縮地反映世界近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史的全貌，一國的鐵路史則反映該國的社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程政企分開,引入競爭是我國鐵路改革的共識,而關(guān)于政企如何分開、路網(wǎng)如何分拆卻眾說紛紜。其中的難點(diǎn)就在于鐵路不是單個(gè)企業(yè),而是一個(gè)企業(yè)群。鐵路行業(yè)不同于其他行業(yè)的顯著特性就是鐵路公司之間及鐵路與其它運(yùn)輸方式之間同時(shí)存在競爭依賴性與強(qiáng)調(diào)合作依賴性,因而鐵路管制政策也需要在強(qiáng)調(diào)競爭與合作帶來的效率之間進(jìn)行權(quán)衡。中國鐵路由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響與運(yùn)力短缺的約束,因此實(shí)行中央集權(quán)的集中管理體制,鐵路重組的主要目標(biāo)就是以滿足客戶需求為核心不斷提高鐵路的服務(wù)能力與競爭力。中國鐵路作為計(jì)劃體制的最后一個(gè)堡壘,面臨著發(fā)展與改革的雙重任務(wù),如何達(dá)到市場化取向要求的分權(quán)與路網(wǎng)整體效率的權(quán)衡。

2中國鐵路的發(fā)展

中國鐵路的最初階段是民族恥辱的象征。1876年，鴉片資本背景的英國怡和洋行采取欺騙手段，擅自修筑了吳淞鐵路，這是中國第一條營業(yè)鐵路。不過，由于該鐵路是非法修建,僅運(yùn)營了個(gè)月就被清政府拆除。此后，洋務(wù)派認(rèn)識到鐵路的重要性，開始了自主修建鐵路的努力。不過由于缺少資金和技術(shù)，基本上只能依靠向列強(qiáng)借債來籌資。到年清政府垮臺，中國總共建成鐵路公里，其中清政府向國外借款自辦的占46%，外國直接投資和管理的占44%，自主籌款和商辦的僅占11%。

1912年，作為與袁世凱交換條件的一部分，孫中山獲得全權(quán)籌劃全國鐵路的權(quán)力，為民國時(shí)期鐵路布局構(gòu)想了第一份藍(lán)圖。而1927年后國民政府的鐵路體制，也是以實(shí)現(xiàn)這份藍(lán)圖為目的來安排的。1928年10月23日,國民政府下令設(shè)立鐵道部，并令交通部“將關(guān)于鐵道行政一切事宜”移交給鐵道部，并特任孫科為部長，負(fù)責(zé)管理并建設(shè)全國國有鐵道，規(guī)劃全國鐵道系統(tǒng)，同時(shí)監(jiān)督商辦鑰直。

到1949年，中國共建鐵路2.62萬公里，但大部分受外國資本控制—這一比例一度高達(dá)80%。由于線路分割、規(guī)格不

一、設(shè)備落后—70%的線路甚至沒有閉塞裝備,到新中國成立前夕，運(yùn)營里程僅1.1萬公里。新中國的鐵路體制起步于軍事體制。1949年1月，中國人民革命軍事委員會(huì)鐵道部成立。當(dāng)時(shí)的任務(wù)是接管新解放地區(qū)的鐵路并搶修全國鐵路。

中華人民共和國成立后，原軍委鐵道部改組為中央人民政府鐵道部,統(tǒng)管全國鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)、基本建設(shè)和機(jī)車車輛工業(yè)。即使如此后來修建的大部分鐵路仍由鐵道兵完成。1953年9月，中央軍委將志愿軍在朝鮮的個(gè)鐵道工程師，正式劃歸軍委系統(tǒng)，與鐵道兵團(tuán)已有的4個(gè)師、1個(gè)獨(dú)立團(tuán)，統(tǒng)一編為中國人民解放軍鐵道兵。從此，鐵道兵正式作為一個(gè)兵種列入中國人民解放軍序列。直到1983年底，鐵道兵集體轉(zhuǎn)業(yè)并入鐵道部，下屬各鐵道師才分別轉(zhuǎn)編成鐵道部各工程局。脫胎于軍事體制的中國鐵路系統(tǒng)，不可避免地帶有“自成一體”的性質(zhì)。然而，也正是由于這種體制,使得鐵道部具有強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)能力，正好與鐵路這種對各部分協(xié)調(diào)運(yùn)行要求極高的復(fù)雜巨系統(tǒng)工程相適應(yīng)。正是在這種體制下，中國做出了高速鐵路趕超世界先進(jìn)水平的成績。

3西方鐵路體制概述

（一）德國鐵路

前身是德國聯(lián)邦鐵路公司（國營鐵路），是國家管理和運(yùn)營的，由于效率和成本問題，逐步改革在第一階段改革失敗后，1999年開始了第二階段改革，公司的業(yè)務(wù)部門被轉(zhuǎn)化為分別主營長途客運(yùn)、短途客運(yùn)、貨運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施和客運(yùn)站場的股份制子公司，奠定了德國鐵路集團(tuán)當(dāng)前的業(yè)務(wù)模式的基礎(chǔ)。德國工業(yè)協(xié)會(huì) 3 和德國工商業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行的一項(xiàng)研究表明，鐵路的私有化計(jì)劃為滿足投資者的收益預(yù)期，在路網(wǎng)改造和技術(shù)保護(hù)措施必須由聯(lián)邦政府資助。只有在政府補(bǔ)貼的情況下才有可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的回報(bào)。

（二）日本鐵路

日本是個(gè)島鏈形國家，非常適合鐵路運(yùn)輸。日本與美國形成鮮明的對照，美國鐵路以貨運(yùn)為主，多家貨運(yùn)公司擁有線路，唯一的客運(yùn)公司向貨運(yùn)公司租用線路;日本則是以客運(yùn)為主，多家客運(yùn)公司都是垂直一體化運(yùn)營，貨運(yùn)公司向客運(yùn)公司租用線路。1987年，經(jīng)反復(fù)討論、測試的國鐵改革方案出臺，國鐵被分割為6家客運(yùn)公司、1家貨運(yùn)公司，并成立清算事業(yè)團(tuán)、新干線保有機(jī)構(gòu)等眾多法人實(shí)體。清算事業(yè)團(tuán)代替國鐵存在，以資產(chǎn)作為7家公司的股票持有，并計(jì)劃通過日后上市而實(shí)現(xiàn)民營化。改革前，日本鐵路分為國鐵、私鐵和城市公交鐵路，國鐵年完全是國有國營的，90年代末開始改革，改革的方向是“客貨分離和地域拆分”，組建JR鐵路集團(tuán)，按地域分為6家客運(yùn)公司，并成立了全國統(tǒng)一運(yùn)行、向客運(yùn)公司租借線路的貨運(yùn)公司，民營化后主要也是運(yùn)營部分獨(dú)立核算，對于建設(shè)投資部分國家給予資助補(bǔ)貼，運(yùn)輸省和地方政府都給予財(cái)政支持，提供同等。

（三）北美鐵路

美國鐵路是以私人企業(yè)形式運(yùn)作的，即，美國鐵路市場化程度最高，幾乎沒有國有化歷程，這與其他國家是有較大差異的。競爭環(huán)境創(chuàng)設(shè)是美國鐵路保持和提高效率的法寶。擁有線路的公司要向其他運(yùn)輸公司開放路權(quán)，以及同一路線上多條平行線路競爭，都使競爭較充分。創(chuàng)新活力增強(qiáng)，如大噸位車輛、直達(dá)列車、機(jī)車預(yù)警系統(tǒng)、信號通訊設(shè)備改良、先進(jìn)調(diào)度技術(shù)、清潔機(jī)車等被更廣泛采用。競爭和創(chuàng)新使得美國鐵路投資回報(bào)率增加。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，資產(chǎn)重組與兼并使美國鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)集中度大大提高。BNSF為代表的北美鐵路，特殊情況是，客運(yùn)收歸國有（北美鐵路很少客運(yùn)服務(wù)），貨運(yùn)是企業(yè)運(yùn)營的，其中鐵路建設(shè)初期仍然是國家投資和補(bǔ)貼占大頭（但美國比較早1910年基本上到達(dá)登峰，后面還拆了很多），目前是貨運(yùn)部分基本上都是BNSF泛太平洋等幾家運(yùn)營了。但現(xiàn)在美國要建設(shè)高鐵，建設(shè)投資也是政府或州要補(bǔ)貼的，所以他們建設(shè)高鐵才 這么困難，誰也不想出錢。

4中國鐵路體制改革曾面臨的困境

（一）政企不分

政企不分始終是制約鐵路改革發(fā)展的深層次問題。長期以來，國家對鐵路、鐵道部對鐵路企業(yè)都存在著政府目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)相混淆，政府與企業(yè)之間責(zé)權(quán)利關(guān)系界定不清，政府干預(yù)企業(yè)行為過多等問題，形成了政府職權(quán)越位，而企業(yè)管理又不到位的現(xiàn)象。一方面造成鐵路企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)體制接軌困難，難以成為真正獨(dú)立的法人實(shí)體和市場競爭主體；另一方面，由于鐵道部直接經(jīng)營管理鐵路的所有企業(yè)，難以集中精力搞好鐵路行業(yè)的宏觀調(diào)控，造成結(jié)構(gòu)性失調(diào)，忽視對國有資產(chǎn)保值增值的管理監(jiān)督，造成粗放式經(jīng)營。

（二）權(quán)利高度集中，缺乏有效監(jiān)督

在政企合一的管理體制下，鐵道部既是國務(wù)院鐵路主管部門，又是管理各運(yùn)輸企業(yè)的“總公司”，直接負(fù)責(zé)鐵路的投資、建設(shè)和運(yùn)營，并對經(jīng)營盈虧負(fù)責(zé)。地方鐵路局在管轄范圍內(nèi)無權(quán)調(diào)整及增開列車，所有的運(yùn)行都由鐵道部統(tǒng)一管理。這種制度形成了鐵路建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)督三者的高度合一，也造成了部門主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過大和極端膨脹，必然會(huì)滋生鐵路系統(tǒng)的腐敗現(xiàn)象，如建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域存在的暗箱操作等。近年來鐵路系統(tǒng)多名高官的落馬無疑暴露出這一體制巨大的漏洞和嚴(yán)重的弊端。

（三）所有制結(jié)構(gòu)比較單一

鐵路產(chǎn)權(quán)比較單一，國家鐵路幾乎是清一色的國有制，即使在合資鐵路、地方鐵路中，國有經(jīng)濟(jì)成份也占絕對控制地位，最高占比在95%以上。鐵路所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一性，造成鐵路建設(shè)和企業(yè)發(fā)展過于依靠國家投資，鐵路吸收國內(nèi)外社會(huì)資本的功能差，國有資產(chǎn)的控制能力和擴(kuò)張能力薄弱。

5中國鐵路體制改革的建議

（一）實(shí)現(xiàn)政企分開是我國鐵路運(yùn)價(jià)體制改革的制度前提

我國鐵路改革的基本取向是市場化,建立具有現(xiàn)代企業(yè)制度的鐵路運(yùn)輸企業(yè), 使其成為真正的市場主體,價(jià)格按市場機(jī)制運(yùn)作。企業(yè)要自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,成為真正意義上的法人實(shí)體,迫切要求打破“政企合一”的體制。鐵路盡快實(shí)現(xiàn) “政企分開”的關(guān)鍵，是鐵道部與鐵路企業(yè)的政企分開。鐵道部代表國家行使其政府職能—運(yùn)用市場機(jī)制原理對全路進(jìn)行宏觀調(diào)控(包括制定行業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、實(shí)施措施及產(chǎn)業(yè)政策等)，運(yùn)用國家權(quán)威制定法令(包括運(yùn)價(jià)政策制定),運(yùn)用教育提高全路職工道德素質(zhì),為鐵路企業(yè)創(chuàng)造良好的市場運(yùn)行環(huán)境。鐵路局作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有市場主體地位,真正落實(shí)運(yùn)輸企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán),建立健全現(xiàn)代鐵路企業(yè)制度,把鐵路運(yùn)輸企業(yè)塑造成為真正的法人實(shí)體和市場主體。變鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品為商品,真正實(shí)現(xiàn)商品價(jià)格由市場和企業(yè)來決定,體現(xiàn)市場機(jī)制配置資源原則。在現(xiàn)有的技術(shù)水平下,鐵路還或多或少帶有自然壟斷的特征;鐵路作為國家基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略行業(yè)帶有公共品的性質(zhì),鐵路行業(yè)為整個(gè)社會(huì)所帶來的正外部性是有目共睹的。為避免市場失靈,需要政府運(yùn)用價(jià)格機(jī)制原理對整個(gè)行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹⒑侠淼母深A(yù),防止不正當(dāng)競爭和利用壟斷地位損害旅客和貨主利益。

（二）盡快建立“網(wǎng)運(yùn)分離”模式，為鐵路市場化運(yùn)價(jià)體制搭建一個(gè)平臺

借鑒國外鐵路改革經(jīng)驗(yàn),按照“政企分開,打破壟斷,引入競爭機(jī)制”的原則,結(jié)合我國鐵路實(shí)際路情—我國鐵路是一張統(tǒng)籌規(guī)劃起來的路網(wǎng),平行路徑線路十分有限,我國鐵路運(yùn)輸企業(yè)重組和引入競爭的目標(biāo)模式是“網(wǎng)運(yùn)分離”,即把具有自然壟斷性的國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理與具有競爭性的鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營分開,分別組建鐵路路網(wǎng)公司和客貨運(yùn)公司。具體運(yùn)作可以是:組建國家路網(wǎng)公司,統(tǒng)一管理具有自然壟斷性的干線路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。路網(wǎng)公司運(yùn)用市場機(jī)制配置運(yùn)力,向客貨運(yùn)輸公司提供線路使用權(quán),在國家價(jià)格政策指導(dǎo)下向客貨運(yùn)輸公司收取使用費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用,并負(fù)責(zé)干線、鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造和維修。同時(shí), 完全按照《公司法》組建客貨運(yùn)公司,可以根據(jù)區(qū)域不同、運(yùn)輸性質(zhì)不同組建多種方式的客貨運(yùn)公司?？拓涍\(yùn)公司具有市場經(jīng)營主體地位,在國家價(jià)格政策指導(dǎo)下,對客貨運(yùn)價(jià)格具有自主權(quán);客貨運(yùn)公司不僅面臨著鐵路內(nèi)部的競爭壓力,也面臨著整個(gè)運(yùn)輸市場的競爭壓力,在競爭的市場中,價(jià)格受供求關(guān)系的影響上下波動(dòng),達(dá)到資源的充分流動(dòng),提高資源配置效率。對于鐵路建設(shè),運(yùn)營中的公益性部分,應(yīng)以政府投資、政府管治為主。對干增量部分,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性, 6 實(shí)現(xiàn)多元投資主體,既可以解決我國鐵路資金短缺問題,又可以由此形成價(jià)格主體的多元化。總之,在遵循市場規(guī)律的基礎(chǔ)上,按自然壟斷與可競爭環(huán)節(jié)進(jìn)行分離。對于自然壟斷部分,要加強(qiáng)政府監(jiān)管;對于可競爭部分,盡可能分離出來由民間經(jīng)營,發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用。

（三）建立健全法律制度是我國鐵路運(yùn)價(jià)體制改革的有力保障

深入研究我國鐵路產(chǎn)業(yè)特性,充分借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn),建立健全關(guān)于我國鐵路法律法規(guī)制度,對于我國現(xiàn)行鐵路體制改革以及我國鐵路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,都是至關(guān)重要的。

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第二篇：鐵路體制改革

中國經(jīng)濟(jì)真已走入死胡同？

劉罡 《華爾街日報(bào)》中文網(wǎng)編輯兼專欄撰稿人

學(xué)術(shù)界目前較為一致的看法是，中國的經(jīng)濟(jì)增長對投資太過依賴，這種局面不可能長期維持下去，因此必須扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟(jì)的失衡局面，提高消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn) 率。但問題是，中國的投資增速和消費(fèi)增速并不是一種此消彼長的關(guān)系，若降低投資增速，則消費(fèi)增速也很有可能同步下降，這樣拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的兩部引擎將同 時(shí)熄火，中國經(jīng)濟(jì)勢必走入死胡同。

中國這種投資和消費(fèi)增速一榮俱榮一損俱損的現(xiàn)象在此次金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)反彈過程中表現(xiàn)得尤為明 顯。2011年，投資占經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的比重提升至46%的高水平，當(dāng)年的實(shí)際私人消費(fèi)增幅也超過了11%，高于10年來的平均水平。這種現(xiàn)象并不難于解釋，投 資能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，就業(yè)機(jī)會(huì)增加會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力供應(yīng)緊張，從而推高全社會(huì)的總體工資水平，進(jìn)而為消費(fèi)增長打下物質(zhì)基礎(chǔ)。2009年中國政府開始加大投資力度 以刺激經(jīng)濟(jì)增長以來，中國的總體工資水平上漲了43%，2007年以來按美元計(jì)算的單位勞動(dòng)力成本已增長22%，與此同時(shí)中國的消費(fèi)增速也不斷加快，今年 1-11月社會(huì)消費(fèi)品零售總額實(shí)際增長12%，增幅比2011年全年的11.6%又有所提高。

經(jīng)濟(jì)增長如果同時(shí)失去投資和國內(nèi)消費(fèi)這兩股力量的推動(dòng)，其速度必然明顯下降，中國今年8月份以前的經(jīng)濟(jì)增長就呈現(xiàn)出這種局面。從國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)可以看出，在全國固定資產(chǎn)投資9月份出現(xiàn)明顯回升后，從9月份起中國每月的社會(huì)消費(fèi)品零售總額增幅也開始明顯回升。

眾所周知，中國這種主要依靠高投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式是“不穩(wěn)定、不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的，但如果把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)放在第一位，著力降低投資對經(jīng) 濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率，今年以來的情況已經(jīng)充分證明，這種局面下中國的經(jīng)濟(jì)增長將更加不可持續(xù)，中國經(jīng)濟(jì)可能反而會(huì)以更快的速度沖進(jìn)死胡同。

不調(diào)結(jié)構(gòu)是等死，調(diào)結(jié)構(gòu)是“找死”，中國經(jīng)濟(jì)難道就沒有生路了嗎？也有人獨(dú)出心裁地為中國經(jīng)濟(jì)指出了一條“置之死地而后生”的出路。江南近日在《社會(huì)觀 察》雜志上撰文，結(jié)合中國高速鐵路近幾年快速發(fā)展的實(shí)例總結(jié)說，跨越式的發(fā)展，正是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。他說，鐵道部在大干快上 高鐵之前也曾摸索過許多改革，但卻收效甚微，其癥結(jié)在于，中國鐵路網(wǎng)本身的嚴(yán)重落后使得任何改革都不會(huì)有效。真正對中國鐵路體系實(shí)施了突破性改革的，反而 是已經(jīng)鋃鐺入獄的劉志軍。劉不追求通過體制改革來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益，而是先追求快速建設(shè)和利益綁定，然后倒逼系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行體制改良。

在 江南看來，中國的結(jié)構(gòu)性改革要想成功，也只能走先發(fā)展后改革的“鐵道部之路”，用快速發(fā)展造成的既成事實(shí)來“倒逼”體制改革。江南的這番理論盡管很難獲得 學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)的贊同，但倒也不失為解決中國經(jīng)濟(jì)問題死結(jié)的一個(gè)最不用動(dòng)腦筋的辦法。要判斷這一理論正確與否，不妨先看看中國鐵道部能否在大建高鐵的帶動(dòng) 下實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。

高鐵為什么好?我們早就該有高鐵,而不能“被綠皮車”

江南先生早在2011年6月就撰文《高鐵好就好在夠超前》，于當(dāng)時(shí)媒體一片討伐高鐵“大躍進(jìn)”的喧囂中頗顯寂寞。今日江南先生再度撰文，追昔撫今，通過中國鐵路發(fā)展來透視與梳理中國改革的成功經(jīng)驗(yàn)與不足。他指出：鐵道部過去的改革道路頗多曲折，原因就在于，改革者沒有意識到鐵路網(wǎng)本身的嚴(yán)重落后使得任何改革都不會(huì)有效，反而認(rèn)為“體制還不到位”。事實(shí)證明，跨越式的發(fā)展，正是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。

一年前，筆者在《社會(huì)觀察》雜志連續(xù)兩期發(fā)表文章，力挺中國建設(shè)高鐵的“跨越式發(fā)展”之舉，尤其駁斥了一些關(guān)于“高鐵太超前是盲目投資”、“高鐵是高負(fù)債的長期虧損項(xiàng)目不值得建設(shè)”等荒謬論調(diào)。一年過去，盡管經(jīng)歷了“7.23”**以及內(nèi)部反貪腐換人事等調(diào)整，高鐵對社會(huì)的正面效應(yīng)已經(jīng)完全展現(xiàn)出來。

據(jù)人民日報(bào)等報(bào)道，到“十二五”末，高鐵的“四橫四縱”骨干網(wǎng)基本建成，高鐵總里程數(shù)將達(dá)到1.8萬公里左右，包括200-250公里時(shí)速的高速鐵路1.13萬公里，300-350公里時(shí)速的高速鐵路0.67萬公里，基本覆蓋我國50萬以上人口的城市。試想，在這種情形下，中國至少有3億人會(huì)被高鐵網(wǎng)覆蓋，總數(shù)堪比一個(gè)美國或接近半個(gè)歐洲，稍有常識的人即可想象出，這種高度便利的交通方式會(huì)對整個(gè)中國的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成多大的正面影響。

截至今年10月底，中國投入運(yùn)營的高鐵總里程達(dá)到7735公里，不止是世界第一，更是占據(jù)了全世界高鐵總里程數(shù)的一半以上。2011年，中國鐵路旅客發(fā)送量和貨物發(fā)送量分別達(dá)到18.62億人次和39.2億噸，中國鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量、貨物周轉(zhuǎn)量均居世界第一。

實(shí)踐證明，一年多前各種懷疑的聲音，如“高鐵車廂會(huì)空蕩蕩”、“財(cái)務(wù)壓力會(huì)讓ZF放棄高鐵后續(xù)建設(shè)計(jì)劃”等，已然顯得十分可笑。筆者一年里搭乘高鐵出行不下30次，從最開始車廂略有空位，逐漸越來越擁擠，最近一次從北京回上海是11月中旬的一個(gè)周五，連一等艙和商務(wù)艙都已滿座。

實(shí)際上，懷疑高鐵上座率的人是在靜止中看問題。高鐵是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，開始運(yùn)營第一條線路時(shí)如果就擁擠不堪了，等到各種支線都并入主干網(wǎng)絡(luò)就勢必癱瘓了。這一點(diǎn)，無論是見證北上廣等大城市地鐵發(fā)展歷程，或者是感受過網(wǎng)絡(luò)即時(shí)通訊病毒式發(fā)展速度的人，都會(huì)有切身體會(huì)。2012年是中國高鐵發(fā)展速度較慢的一年，但也有京石、石武、哈大等開通，2013年至少有廈深、杭長等線路將開通，可以想象，到時(shí)候京滬等本已繁忙的線路將愈加擁擠。

哪怕在現(xiàn)在，高鐵甚至都已經(jīng)可能實(shí)現(xiàn)了“局部盈利”，據(jù)中信證券等研究測算，目前滬寧城際全程對開超過120對，密度達(dá)7分鐘一班，已經(jīng)能實(shí)現(xiàn)數(shù)億元的盈利。按照京滬高鐵目前日發(fā)送旅客18萬人，未來京滬高鐵將接入京廣高鐵、京哈高鐵、蘭徐高鐵、杭深高鐵等，年均旅客發(fā)送量增速不會(huì)低于13%-15%，2014年就可以實(shí)現(xiàn)京滬線整體盈利，2017年將日發(fā)送旅客30萬人。

正如筆者一年前的文章所論述的那樣，高鐵對客運(yùn)能力的提升會(huì)導(dǎo)致貨運(yùn)能力和盈利能力的極大提升。鐵道部自己的預(yù)測數(shù)字是開通后即可增長5%的貨運(yùn)能力，實(shí)際數(shù)字是，2011年下半年，京滬線的客車列數(shù)就下降了33%，這就意味著同線路的貨運(yùn)能力理論上可以增長2萬列左右。

當(dāng)然，中國高鐵的跨越式發(fā)展中存在不少問題，關(guān)于高鐵的爭論和質(zhì)疑也始終不斷，筆者將網(wǎng)絡(luò)上的負(fù)面評價(jià)大致分為兩類。第一類是借罵高鐵質(zhì)疑社會(huì)的為主：比如微博公知蹲點(diǎn)7.23事故現(xiàn)場表達(dá)社會(huì)已然忘卻此事的哀思，這種人是活在自己的想象空間中，不值得一駁；再比如言辭鑿鑿地說萬億投資中腐敗橫行征地拆遷不公或者工程質(zhì)量低劣的，這種人是把普遍現(xiàn)象上綱上線的典型，工程項(xiàng)目中貪腐存在幾乎是必然，但是就高鐵一事來說，前部長鋃鐺入獄，幾乎是所有部委里反貪力度最大的，再說工程質(zhì)量，能經(jīng)得起如此高密度高速度的列車往返一年多，這個(gè)質(zhì)量水平也肯定是中國各類大型工程建設(shè)中最靠譜的，沒有之一。

第二類評價(jià)則是有一定道理，甚至是切中時(shí)弊，那就是中國的鐵道部為代表的體制改革還不徹底，政企不分，投融資渠道不暢，民間資本難以進(jìn)入，多種運(yùn)輸渠道協(xié)調(diào)性差。筆者認(rèn)為，這些弊端，正是未來的改革方向。但我們必須正視一個(gè)事實(shí)：中國過去的30年，從來沒有中斷過對鐵路體制改革的摸索，走過很多彎路，最終才形成了先跨越式發(fā)展，再解決問題的思路和方法。

耐人尋味的三次鐵路體制改革

與網(wǎng)絡(luò)輿論多將中國鐵路體制描述為拒絕改革靠壟斷自肥的形象迥異，中國的各部委中，鐵道部其實(shí)是一個(gè)在改革方面一直偏激進(jìn)的部門。在1986年、1998年和2003年分別掀起過由時(shí)任部長主導(dǎo)的改革，有的夭折，有的變味，個(gè)中經(jīng)驗(yàn)?zāi)腿藢の丁?/p>

1986年，前鐵道部部長丁關(guān)根主導(dǎo)了一次相當(dāng)有效率的改革。當(dāng)時(shí)的背景是全社會(huì)轟轟烈烈的國有企業(yè)轉(zhuǎn)制承包，丁提出了鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的“大包干”方針，將財(cái)務(wù)、人事等權(quán)力直接放歸地方路局，頗有將鐵飯碗徹底打破的勁頭。而在經(jīng)濟(jì)上，鐵道部實(shí)行的幾乎就是一次“承包創(chuàng)業(yè)”歷程，地方局獲得了極大的權(quán)力，不將全部運(yùn)營收入上繳財(cái)政，而是以承包責(zé)任制的方式每年上繳5%營業(yè)收入給國家，其他歸鐵路系統(tǒng)，甚至可以留一部分給地方。

這個(gè)過程也是一次通過“國退民進(jìn)”提高效率的過程，效果也十分明顯，按照當(dāng)時(shí)的計(jì)劃，在“七五”期間，鐵路客運(yùn)量將增長45%，貨運(yùn)量增長71%，修建新線、復(fù)線、電氣化鐵路近萬公里，車輛方面的投資也接近前35年的總和。

和80年代各種改革一樣，鐵道部的改革十分“奔放”，顯示出了一種初生牛犢的活力和莽撞，按當(dāng)時(shí)的發(fā)展模式下去，很可能象俄羅斯般“私有化”出若干個(gè)鐵道寡頭來。最后，這場改革甚至沒有堅(jiān)持到1989年那一場**的時(shí)候，1988年，昆明開往上海的80次特快列車翻車，88人死亡，丁部長辭職。從此后，安全生產(chǎn)取代了權(quán)力下放，甚至權(quán)力比改革前更為集中。

這次改革，在現(xiàn)在很少有人提及，其實(shí)，那些經(jīng)常空喊破除壟斷，將鐵路、電網(wǎng)等行業(yè)私有化的人應(yīng)該認(rèn)真的想想，這些涉及重大安全和國防問題的行業(yè)，如果切分為若干個(gè)私有化部門，以經(jīng)濟(jì)利益為先導(dǎo)，是會(huì)降低價(jià)格有利民生呢？還是會(huì)安全生產(chǎn)研發(fā)科技呢？多半是兩者都不會(huì)吧。1998年是鐵道部的第二次體制改革，其背景是90年代末伴隨大規(guī)?！皣嗣襁M(jìn)”，包括鐵路、電網(wǎng)、電信、民航等部門都被呼吁展開破除壟斷的改革。可惜那次改革的共同點(diǎn)是：價(jià)值觀照搬西方，自身實(shí)力都不夠壯大，方法論停留在紙面上，改革后均全面回潮。當(dāng)時(shí)鐵路的改革核心是“網(wǎng)運(yùn)分離”——這個(gè)口號今天依然是主流——具體方式是將鐵道部分割成國家鐵路網(wǎng)公司和若干客運(yùn)、貨運(yùn)公司，這個(gè)模式和2002年國務(wù)院文件對電力行業(yè)要求的“廠網(wǎng)分離、競價(jià)上網(wǎng)”看上去很類似，所以失敗的方式也十分類似。

1998年開始，時(shí)任鐵道部長的傅志寰對柳州、昆明等數(shù)個(gè)鐵路局實(shí)行“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制”試點(diǎn)，將自負(fù)盈虧作為對地方路局領(lǐng)導(dǎo)的考核，2000年前后全鐵道部均開始實(shí)行此種考核。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是，鐵道部負(fù)責(zé)那個(gè)“網(wǎng)”，各地方局負(fù)責(zé)那個(gè)“運(yùn)”，由于地方局類似于一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營體制，互相競爭合作，有可能實(shí)現(xiàn)全面盈利。但事實(shí)是走向了反面：該模式下，非但沒有任何一個(gè)地方客運(yùn)公司盈利，反而虧損加劇了。核心問題在于，中國的鐵路網(wǎng)不可能只以經(jīng)濟(jì)利益為先，在客運(yùn)運(yùn)力吃緊時(shí)，鐵道部的各種調(diào)撥必然干預(yù)地方公司的經(jīng)營利益。更有甚者，當(dāng)時(shí)由于各局保護(hù)自身利益，均不愿代售其他競爭對手的同線路列車票，導(dǎo)致乘客利益嚴(yán)重受損。

2002年，鐵道部長傅志寰邀請世界銀行作為第三方制作了鐵路體制改革方案，世界銀行的方案借鑒美國的鐵路運(yùn)營方案，建議鐵道部成立國家鐵路總公司代表國家行使鐵路經(jīng)營職能，在總公司下在組建多個(gè)鐵路運(yùn)輸集團(tuán)及鐵路建設(shè)投資公司展開區(qū)域競爭。其實(shí)質(zhì)是以“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競爭”來取代原來的模式。

當(dāng)時(shí)的改革者的最大盲區(qū)在于，鐵路網(wǎng)本身的嚴(yán)重落后使得任何改革都不會(huì)有效，他們反而認(rèn)為是“體制還不到位”。在中國鐵路總里程數(shù)只有區(qū)區(qū)5萬公里，人均擁有鐵路里程和國土鐵路密度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界工業(yè)國平均水平時(shí)，無論是美國的體制還是日本的體制，都不會(huì)讓鐵路公司們盈利?！吧a(chǎn)關(guān)系”不改變，人們往往寄望推動(dòng)改革，但實(shí)際也許是“生產(chǎn)力”根本沒到位。

真正實(shí)現(xiàn)了由鐵道部主導(dǎo)的并且對中國鐵路體系有了重大突破的改革的，反而是那位已經(jīng)鋃鐺入獄的劉志軍。實(shí)現(xiàn)的道理也很簡單，他不追求通過體制改革來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益，而是先追求快速建設(shè)和利益綁定，然后倒逼系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行體制改良（這種步驟也許根本不是設(shè)計(jì)出來的，而是建設(shè)到一定地步的必然結(jié)果）。

劉志軍的做法是三步走：先確立跨越式的規(guī)劃，然后將鐵道部當(dāng)做一個(gè)投融資公司來舉債操作，最后變相地進(jìn)行類“BOT”模式交付地方公司運(yùn)行并推動(dòng)制度改革。這個(gè)做法，其實(shí)非常類似日本當(dāng)年的新干線建設(shè)模式（筆者此前的文章對日本模式有了專門的論述）。和日本模式又有不同的是，中國地廣人多城鄉(xiāng)差別大，故此2004版的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》顯得尤其“跨越式”，直接規(guī)劃到了2020年，用15年時(shí)間將此前50年建設(shè)的鐵路總里程將近翻了一番，并且要建造全世界高鐵總量一倍還多的驚人的“四橫四縱”。

這個(gè)模式會(huì)引發(fā)爭議是鐵板釘釘?shù)?，因?yàn)檫@個(gè)規(guī)劃宏偉到了幾乎荒唐，在很多地圖上都很難標(biāo)出的地方設(shè)立高速鐵路站，用中國此前毫無積累的技術(shù)來設(shè)計(jì)并施工，既要確保安全又要拆遷農(nóng)地，更重要的是投入數(shù)萬億的資金也幾乎能壓垮任何一個(gè)財(cái)政體系。劉志軍那一任的鐵道部做得最出色的其實(shí)是確立了投融資模式和利益分享機(jī)制。今天的媒體喜歡喊“國進(jìn)民退”，尤其把高鐵路網(wǎng)建設(shè)等項(xiàng)目說成是應(yīng)該允許民間資本參與卻有著玻璃門，其實(shí)這恰恰是不理性的呼聲。高鐵的投資數(shù)量大，時(shí)間長，根本不可能吸引到足夠的民間資本的參與，與其把時(shí)間浪費(fèi)在這方面的體制突破和等待上，不如直接描繪清晰的利益分配格局，吸引地方政府和供應(yīng)商成為“合伙人”。事實(shí)上，在高鐵建設(shè)中，鐵道部相當(dāng)于一個(gè)總工程承包商，它將建設(shè)分為兩大塊，和地方政府共同操作征地和基礎(chǔ)建設(shè)，以土地升值利益共享為主要商業(yè)模式，和高鐵全產(chǎn)業(yè)鏈的供應(yīng)商共同操作技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備生產(chǎn)，以采購訂單利益共享為主要商業(yè)模式。如果問，這個(gè)模式“公平”否，顯然是不夠公平的，因?yàn)椴皇窃瓉淼募鹊美嫒后w或者劉志軍的身邊人，是參與不進(jìn)去這個(gè)商業(yè)模式的，而且腐敗存在的余地是必然的；但這個(gè)模式的“效率”是在當(dāng)時(shí)唯一可能建起這個(gè)高鐵路網(wǎng)的?！肮健焙汀靶省痹谄鸩诫A段的建設(shè)中存在激烈矛盾是幾乎必然的，但中國的改革實(shí)踐告訴我們，先把效率提升上去再考慮以后的事，往往也是無奈而必然的選擇。

很少有人提到，劉志軍任內(nèi)其實(shí)完成了過去兩次改革中都想完成卻又實(shí)現(xiàn)不了的兩個(gè)重要變革：主輔分離和鐵路分局扁平化。劉志軍將原鐵路系統(tǒng)的中小學(xué)、醫(yī)院等社會(huì)事業(yè)單位分離到了地方ZF管轄范圍內(nèi)，同時(shí)成立中鐵特貨、中鐵集裝箱、中鐵行包等三大專業(yè)運(yùn)輸公司，用意很明確，高鐵建成后客貨分離能讓貨運(yùn)能力大幅度提升，行業(yè)內(nèi)的運(yùn)輸公司提前卡位，未來會(huì)有長期驚人的獲利能力。而2005年，全國41個(gè)鐵路分局被撤銷，延續(xù)多年的“鐵道部-鐵路局-分局-站段”的管理體制，直接進(jìn)入了“鐵道部-鐵路局-站段”的體制，這個(gè)作用不僅在于一舉降低了十幾億元的管理成本，更大的影響在于明確了未來經(jīng)營責(zé)任的明確歸屬，這是此前兩次改革都很想?yún)s又沒能解決的問題，也是“世行模式”的一個(gè)變形（俄羅斯花了10年才縮掉了這一層架構(gòu)）。

事實(shí)證明，鐵道部在諸多部委中屬于改革的激進(jìn)派，也絕非輿論描繪的那樣僵化守舊，它的改革思路正是一步步朝著國際化的管理體制邁進(jìn)，但這個(gè)改革的速度不能快到超越它的效率提升水平，換而言之，必須現(xiàn)有實(shí)體效能的跨越式發(fā)展，才有體制改革的穩(wěn)步跟進(jìn)，若將此兩者關(guān)系顛倒，改革不是變成空談就是導(dǎo)致休克。

印度的空談和俄羅斯的休克

印度和俄羅斯的鐵路體制改革歷程頗為值得中國鏡鑒，印度是世界上人口和地理水平最接近中國的國家，而俄羅斯由于是社會(huì)主義國家轉(zhuǎn)制，一直是中國諸多改革事業(yè)的鏡子。

印度的鐵路管理體制和中國極為相似，鐵路行業(yè)整體由ZF控制，而且獨(dú)立于其他交通管理部門之外，他們的輿論也多年來致力于呼吁成立“大交通部”，同時(shí)為印度應(yīng)該采用“日本模式”或者“阿根廷模式”來引入民間資本，成立商業(yè)化公司而爭論不休。令人遺憾的是，在這個(gè)無休止的爭論中，印度鐵路走向了“只談改革卻從不改革”的路線。

印度的鐵路硬件水平停留在上世紀(jì)50年代水平，也就是殖民地時(shí)期的水平，當(dāng)時(shí)，印度的全國鐵路總里程就高達(dá)5.366萬公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國，但是到2009年末，60年時(shí)間僅僅修建了不足1萬公里鐵路，而且修建科技水平依然是60年代的，貨車時(shí)速40公里，客車100公里（那些經(jīng)常為“綠皮車”時(shí)光戀戀不舍的微博名人們應(yīng)該去體驗(yàn)一下）。更落夸張的是，印度的鐵路規(guī)格是不統(tǒng)一的，寬窄不接，電氣化率僅僅為30%不到，沒有空調(diào)的車廂占絕大多數(shù)。溫州動(dòng)車事故后，中國輿論大肆鞭撻的“信號指揮系統(tǒng)”在印度是罕見的玩意兒，絕大多數(shù)的印度車站依靠電話調(diào)度，管理火車靠紙上畫的表格操作。

你如果認(rèn)為印度的鐵路體系任何地方都落后中國，你就大錯(cuò)特錯(cuò)了。印度鐵路雖然落后無比，卻一直是盈利的。道理很簡單，印度鐵道部不拆遷（也拆不掉），不提速（也沒能力提），不負(fù)債（也沒地方投資），所以人均每公里的運(yùn)行成本僅僅為中國的一半，而且印度的列車好多年不更新了，也沒有折舊，更夸張的是印度一節(jié)車廂能裝載的人是高鐵的3倍以上，普通列車的擁擠程度就經(jīng)常能趕上中國的春運(yùn)。

所以，盡管從2004年開始，印度的鐵路系統(tǒng)收入增長速度嚴(yán)重落后于GDP，國內(nèi)關(guān)于體制改革的呼聲一浪高過一浪，但是就是沒有動(dòng)靜。道理很簡單，它改革沒有目標(biāo)也沒有動(dòng)力，改革難道僅僅為了私有化？

在這種情形下，印度民眾的心態(tài)也是很矛盾的。前不久某網(wǎng)站翻譯了一組印度一個(gè)知名論壇上網(wǎng)友針對中國高鐵工程發(fā)生建造事故以及中國賣列車給孟買地鐵公司的評論，兩派網(wǎng)友發(fā)生了激烈沖突；一派認(rèn)為中國的成就令人妒忌但不羨慕，因?yàn)橹袊莻€(gè)專制國家，印度人寧可落后也要生活在民主的國度，另一派則認(rèn)為中國高鐵盡管也發(fā)生事故死傷眾多，但對比印度鐵路系統(tǒng)一年死亡人數(shù)高達(dá)8000人（這個(gè)數(shù)字待考證），深感焦急。

相比印度，俄羅斯的工業(yè)實(shí)力和鐵路密度都大大超越了它，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先中國，但俄羅斯的“網(wǎng)運(yùn)分離”式改革也暴露出很多問題。

俄羅斯的鐵路管理體制沿用蘇聯(lián)模式，其實(shí)也就是中國一直以來的鐵道部模式，分為交通部-鐵路局-鐵路分局-站段的四級體系，問題也和中國一樣，政企不分，運(yùn)營權(quán)責(zé)不明，效率較低。尤其是90年代蘇聯(lián)解體后的那10年，社會(huì)生產(chǎn)水平急劇下降，軍事用途也相應(yīng)減少，俄羅斯的鐵路運(yùn)量大幅減少，運(yùn)輸收入銳減，國家財(cái)政扶持也降低，使得整個(gè)鐵路體系頻臨崩潰，只能維持基本的運(yùn)輸，根本談不上更新?lián)Q代。經(jīng)歷了那10年，俄羅斯一舉從世界鐵路技術(shù)較先進(jìn)國家淪落為落后國家。

這些問題終于倒逼俄羅斯于2001年開始對鐵路系統(tǒng)進(jìn)行市場化改革，然而，由于這場改革是被落后倒逼的而不是發(fā)展引領(lǐng)的，使得關(guān)于改革的推進(jìn)顯得矛盾極為尖銳。俄羅斯的改革線路是將交通部中的鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離出來，交通部的職能保留為制定運(yùn)輸政策和監(jiān)督，實(shí)際運(yùn)營職能轉(zhuǎn)入俄羅斯鐵路股份有限公司。然后由股份公司劃定自然壟斷服務(wù)部門和競爭性服務(wù)部門，逐漸放松對競爭部門的控制，形成運(yùn)輸市場中的充分競爭。此時(shí)問題便產(chǎn)生了，對于競爭和壟斷的界定是少數(shù)人掌握的，而所謂民營資本進(jìn)入，其實(shí)都想進(jìn)入壟斷部門，同時(shí)又不想投資建設(shè)長周期項(xiàng)目，最好是能直接把現(xiàn)有的熱門貨運(yùn)部門拿出來承包甚至私有化。

結(jié)果是顯而易見的，俄羅斯的交通部成了純粹的行政審批部門，只能負(fù)責(zé)安全監(jiān)督和政策制定，股份公司當(dāng)裁判搞網(wǎng)運(yùn)分離，私人可以投資進(jìn)入運(yùn)輸部門，好一派“政企分離”美景？錯(cuò)，其結(jié)果是整個(gè)體系只切分“條”而沒有“塊”，鐵路部門成了更加沒有競爭的體系，沒有明確的職能部門有意愿和能力去投資興建大項(xiàng)目。

中國鐵路依然應(yīng)先建設(shè)緩改革

在高鐵發(fā)展至今，成就和問題同樣突出的現(xiàn)實(shí)下，中國鐵路體制改革的下一步應(yīng)該如何邁？筆者認(rèn)為，目前的發(fā)展速度快但基礎(chǔ)薄弱，尤其是財(cái)政壓力極大，營運(yùn)能力和路網(wǎng)結(jié)合聯(lián)動(dòng)效應(yīng)還待提升，務(wù)實(shí)理性的態(tài)度是至少再埋頭發(fā)展5年，待2017年整個(gè)高鐵系統(tǒng)基本建成運(yùn)營，客貨分離初見成效，財(cái)政壓力也較為松緩時(shí)，再較快速地推進(jìn)體制改革。尤其是不要著急推出所謂“網(wǎng)運(yùn)分離”改革。

事實(shí)上，國際上的鐵路網(wǎng)體系能夠較好實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)運(yùn)分離”的只有美國和歐盟，美國的鐵路體系從一開始就是政企分離的，即使在這個(gè)前提下依然花了數(shù)年時(shí)間操作這個(gè)改革，歐盟的情況更特殊，它是各國分別按照小國家的標(biāo)準(zhǔn)分頭建設(shè)完成了路網(wǎng)體系然后合并成一張大網(wǎng)，這決定了它不可能是網(wǎng)運(yùn)合一的。而中國這樣的人口多環(huán)境差異大的國家，假如一開始就是網(wǎng)歸網(wǎng)建，那么誰會(huì)把高規(guī)格鐵路修到烏魯木齊和拉薩？

中國最可以借鑒的模式是日本。日本在基本建成高鐵體系后才開始推進(jìn)大規(guī)模改革，此時(shí)，主要的投資周期已經(jīng)完成，日本的鐵路網(wǎng)系統(tǒng)因?yàn)榻ㄔO(shè)已經(jīng)負(fù)債高達(dá)數(shù)十萬億日元，舉步維艱，但好處是該投資的都投完了，接下去就是大家合伙賺錢，分配利益。日本1987年將國鐵按照地域拆分為6家公司，即所謂“干支分離”，網(wǎng)中有運(yùn)，運(yùn)中有網(wǎng)。6家公司外成立一家公司負(fù)責(zé)聯(lián)動(dòng)所有公司的客運(yùn)線路，貨運(yùn)線路則各自經(jīng)營。這樣做的最大好處是把地方利益和這些經(jīng)營公司捆綁，它們都成為了投資主體、負(fù)債主體，但是客運(yùn)的公益屬性也得到了兼顧。這些公司不僅靠貨運(yùn)賺錢，沿線的房地產(chǎn)、旅游、商店、保險(xiǎn)、餐飲、建筑等都無處不見這些投資主體的身影。

中國鐵路體制的改革起點(diǎn)應(yīng)該從2001年傅志寰時(shí)代開始，當(dāng)時(shí)即提出了明確的綱領(lǐng)和愿景（丁關(guān)根時(shí)期的改革只能算作是80年代改革大潮中的一種跟隨行為，缺乏對鐵路系統(tǒng)自身問題的針對性方案）。花了11年時(shí)間，中國的鐵路公司化體系基本建成，被人詬病的只是民間資本參與度不足及政企分離不夠，網(wǎng)運(yùn)分離模式雖然被民間專家們一直喊好，但實(shí)際操作中既沒有實(shí)操層面的驗(yàn)證也缺乏高層的強(qiáng)力支持。真正獲得明確實(shí)踐支撐的其實(shí)是將“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃+開發(fā)區(qū)模式”移植進(jìn)了這個(gè)垂直體系，化條為塊進(jìn)行跨越式發(fā)展，和中國30年來的地方經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)一樣，這個(gè)過程的要素就在于規(guī)劃要長期、發(fā)展要目標(biāo)明確且高度跨越、發(fā)展中的問題無需回避但切勿停留。

未來的大交通部是大勢所趨，政企分開客貨分離也是解決效率問題的有效手段，但所謂網(wǎng)運(yùn)分離則未必就是正解，尤其不是5年內(nèi)的當(dāng)務(wù)之急。在中國的各種體制改革中，凡是成功的經(jīng)驗(yàn)，大抵都是先發(fā)展再改革，在世界各大國的鐵路建設(shè)和體制完善歷程中，凡是力圖先改革完善體制再建設(shè)的，也大抵都失敗了；只有象鐵道部這樣相對封閉集權(quán)的體制才能自己做主負(fù)債60%跨越式造了全世界一倍以上的高鐵，然后才能正式進(jìn)入“政治體制改革期”。

事實(shí)證明，比美好的愿望更重要的是，推動(dòng)相關(guān)人和事向前走的方法，在效率和公平不可能同時(shí)最大化的現(xiàn)實(shí)約束下，跨越式的發(fā)展是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。

高鐵好就好在夠超前

2011-06-16 14:42 作者：江南

2011年4月，鐵道部新聞發(fā)言人表示，從6月底開始，高鐵將由350公里時(shí)速降速至300公里以內(nèi)，一是為了安全更有保障，二是票價(jià)也有望由此適當(dāng)下降。

剛剛上任不久的鐵道部部長盛光祖隨即在公開場合表示，今年7月1日全國鐵路運(yùn)行圖調(diào)整時(shí)，將實(shí)施混合運(yùn)行模式：

一是在時(shí)速300公里的高速鐵路上，同時(shí)開行時(shí)速300公里和時(shí)速200—250公里兩種動(dòng)車組列車。既開直達(dá)車，又有區(qū)段停車，增設(shè)更多的乘車點(diǎn)，提供兩種票價(jià)選擇。二是在時(shí)速200—250公里的線路上，同時(shí)開行時(shí)速200—250公里動(dòng)車組列車和時(shí)速120—160公里的普通客車，執(zhí)行動(dòng)車組和普通客車兩種票價(jià)。三是在時(shí)速200公里及以下線路上，開行普通客車和貨物列車，既適應(yīng)山區(qū)和中西部地區(qū)人民群眾需求，又兼顧貨運(yùn)，提高貨運(yùn)能力。

此消息一出，輿論界兩種聲音大嘩，紛紛出來論證自己原先的預(yù)測多么準(zhǔn)確。一種聲音原先是借用一份“中科院報(bào)告”指責(zé)高鐵在經(jīng)濟(jì)上不合規(guī)律，盲目躍進(jìn)，推動(dòng)中國高鐵建設(shè)的舉債規(guī)模已達(dá)到了不可持續(xù)的水平，而且高鐵上座率很低，從運(yùn)營成本上也缺乏合理性。（本刊曾經(jīng)針對此報(bào)告撰文批駁）

另一種聲音站在所謂“民生”角度上擔(dān)憂老百姓“被高鐵”，失去了以較低價(jià)格使用較多時(shí)間成本的“動(dòng)車”甚至“綠皮車”的選擇權(quán)，而高鐵降速降價(jià)，被認(rèn)為是對“被高鐵”的撥亂反正，也間接證明了“350公里時(shí)速”的設(shè)計(jì)過于超前。

橫掃支線航空體現(xiàn)的競爭力

其實(shí)，這兩種解讀都帶有很強(qiáng)的先入為主色彩，當(dāng)月另一條媒體報(bào)道就被選擇性地忽視了：4月1日，武漢往返南昌航班宣告停飛，距其運(yùn)營僅過了5個(gè)月，堪稱史上“最短命”的航班之一；而在此前的3月27日，武漢往返南京的航班也全部停飛。此前有媒體報(bào)道稱，隨著高鐵開通為武漢帶來的出行便利日趨明顯，武漢600公里半徑內(nèi)的短程航線已有近七成停飛。

這些事件很明顯地說明了高鐵在適當(dāng)?shù)木嚯x及經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，是極具價(jià)格競爭力的，所謂“降速又降價(jià)”也并非針對所有車次和線路，更應(yīng)被視為一種試運(yùn)行一段時(shí)間后的正常調(diào)整。

那種指責(zé)中國高鐵建設(shè)“大躍進(jìn)”的呼聲，其實(shí)恰恰把問題理解反了，中國的鐵路運(yùn)力不是過剩，而是欠賬太多。

算上前任鐵道部長劉志軍在任時(shí)大干快上修建的1萬多公里高鐵，中國鐵路營業(yè)里程8.6萬公里，而2010年全國鐵路旅客發(fā)送量完成15.25億人次，相當(dāng)于中國人均一年坐一次火車，而發(fā)達(dá)國家人年均達(dá)幾十次，日本人年均乘火車有80次之多。即使按照規(guī)劃將高鐵線路全部建設(shè)完畢，中國的人均鐵路運(yùn)能也是大大落后于國際水平的。

其實(shí)，鐵道部去年發(fā)布的一份數(shù)據(jù)報(bào)告說明了這個(gè)現(xiàn)象。甬臺溫、滬昆、合寧、合武客專的上座率在160%—180%左右，即使當(dāng)時(shí)被詬病為“車廂里空蕩蕩”的滬寧城際鐵路，上座率也高達(dá)121.7%。

這些3小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的高鐵其實(shí)都是“城際鐵路”的模式，其運(yùn)行特征就是“公交化”，所以往往有些班次人會(huì)比較少，有些高峰班次人非常多；同時(shí)，城際鐵路的售票模式是首發(fā)站大量留出空余座位，在中間車站可以搭載客流，所以，用目光所見的“空蕩蕩”來評判，非常不客觀。

相對第一種缺乏論據(jù)的呼聲，第二種呼聲更值得警惕，那就是打著“為民請命”旗號的“被高鐵”輿論。這需要從車票價(jià)格和鐵路系統(tǒng)建設(shè)的合理性上來分析。

高鐵為客貨分離鋪路

首先，從單位里程價(jià)格來講，高鐵執(zhí)行的是每公里0.49元，以京滬線為例，全程600多元，比打折到最低的民航機(jī)票（550元左右）略高，但是算上機(jī)場建設(shè)費(fèi)、保險(xiǎn)、機(jī)場往市區(qū)的交通費(fèi)，肯定還是高鐵便宜。與傳統(tǒng)臥鋪車比較，盡管貴出30%左右，但是時(shí)間成本低得多，舒適度也大大提高。以經(jīng)常往返的商務(wù)旅客來講，成本屬于合理區(qū)間。對偶爾一次出門旅行或者返家旅客來講，也談不上成本高到接受不了。

其次，以國際鐵路客運(yùn)價(jià)來比較的話，中國的鐵路運(yùn)價(jià)其實(shí)還大大偏低。美國的單位里程鐵路客運(yùn)價(jià)格是高于航空的，美國人如果要低價(jià)出行的話，選擇是公路客運(yùn)，這也是導(dǎo)致能源浪費(fèi)的重要原因（攻擊高鐵耗能巨大的人往往忽略了相比公路、航空，鐵路運(yùn)輸才是最節(jié)能的方式）。歐洲的鐵路運(yùn)價(jià)比美國更高，中距離（300到500公里）運(yùn)輸票價(jià)往往都接近或超過100歐元。

一些亞洲國家的鐵路運(yùn)輸比歐美便宜，但那不是一個(gè)層次的服務(wù)。比如泰國、印度等地的火車票價(jià)，只有中國高鐵的三分之一左右，可是那些火車車廂極其破舊，大多沒有空調(diào)，速度也只有中國高鐵的三分之一不到。優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，高鐵的成本雖高，但提高了絕大部分人的出行感受是不爭的事實(shí)，帶來的社會(huì)整體福利的提升也是顯而易見的。

正如鐵道部總工程師和總經(jīng)濟(jì)師都講到的事實(shí)，目前群眾抱怨的高鐵票價(jià)高，本質(zhì)原因是作為對比參照物的普通鐵路的票價(jià)很低，因?yàn)樯弦淮舞F路價(jià)格調(diào)整是1995年的事，依據(jù)的是當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平，這15年來無論國內(nèi)物價(jià)總水平還是高鐵建設(shè)、運(yùn)營成本都有了極大的提高，如果還依據(jù)1995年的水平定價(jià)，ZF補(bǔ)貼過于高昂。

最后，從輿論詬病最密集的“被高鐵”之說來分析，也是站不住腳的。如果以普通視角觀察鐵路運(yùn)營，往往會(huì)認(rèn)為：高鐵和普鐵在鐵道上是并行的，車站也完全可以分列，為何鐵道部要取消那么多普通鐵路客運(yùn)來“逼迫”老百姓選擇更貴的高鐵？其實(shí)，這是建立在對鐵路運(yùn)行方式不理解的基礎(chǔ)上的誤讀。

中國的鐵路其實(shí)一直是分為兩筆生意，貨運(yùn)和客運(yùn)，從運(yùn)營上說，貨運(yùn)一直是略有盈余，客運(yùn)則是虧損的。別看春運(yùn)期間一票難求，平時(shí)鐵路的運(yùn)力也很緊張，但是由于鐵路建設(shè)欠賬很多，大量的建設(shè)依靠借債完成，支付的利息成本極高，其實(shí)鐵路系統(tǒng)的整體盈利狀況是負(fù)的。

這個(gè)盈利狀況可以對比公路，運(yùn)輸同樣距離，高速公路通行費(fèi)比鐵路收費(fèi)多得多，人力維護(hù)成本也低，這也就解釋了為何地方ZF都熱衷于投資修建公路，而鐵路主要靠鐵道部自己借錢來建。

這種兩條線路共存于一套系統(tǒng)內(nèi)的設(shè)計(jì)其實(shí)存在著極大的不合理性。因?yàn)樵谝惶阻F路系統(tǒng)內(nèi)，所有的列車調(diào)度是用一套自動(dòng)化算法來實(shí)時(shí)調(diào)度的，包括信號燈、線路、進(jìn)站順序、燃料補(bǔ)充順序等；而事實(shí)上，客運(yùn)與貨運(yùn)車需要遵循的算法卻是截然不同的。

貨運(yùn)線路理應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)化的算法，按照單位里程的運(yùn)費(fèi)、能耗最低等法則來實(shí)施，而客運(yùn)線路則需要“講政治”，比如春運(yùn)期間為了保證運(yùn)輸，是需要把很多貨運(yùn)停掉的，即使平時(shí)運(yùn)行中，貨車遇到客車時(shí)也是無條件靠邊讓行的。

這樣一來，鐵路系統(tǒng)的效率就被大量損耗了。（讀者不妨試想，在高速公路上，貨車是基本不讓客車的，因?yàn)楣废到y(tǒng)是分頭并行的，而火車如果這樣開，不知道要闖多少驚天大禍了。）

高鐵建設(shè)的一大目的，正是為了將客貨兩線分開，用兩套算法來管理兩個(gè)系統(tǒng)，同時(shí)可以分開結(jié)算財(cái)務(wù)系統(tǒng)，讓原來的暗虧暗補(bǔ)變成明虧明補(bǔ)，有利于資源的合理配置，也能同時(shí)提高兩套系統(tǒng)的效率。

所以，假如不是“被高鐵”，就會(huì)“被綠皮車”，使得整個(gè)系統(tǒng)的效率越來越降低，讓鐵路系統(tǒng)變成一個(gè)常年靠補(bǔ)貼吃飯，高耗能低經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)。

當(dāng)然，老的鐵道系統(tǒng)不可能一下子全部變成客貨分離，把所有的客流都趕到高鐵上去，那么就要選擇高鐵最有取代價(jià)值的線路來操作，顯然就是武廣、京滬、鄭西、合寧等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、客貨運(yùn)輸均最為繁忙的線路段，把原來影響效率最多的5到15小時(shí)區(qū)間段的鐵路客運(yùn)變成高鐵運(yùn)輸為主導(dǎo)的模式。

高鐵好就好在“夠超前”

看到中國鐵路發(fā)展得這么生機(jī)勃勃，美國總統(tǒng)奧巴馬在國情咨文中表示，“沒有理由讓歐洲和中國擁有最快的鐵路”。從這個(gè)角度來說，中國的高鐵好就好在“夠超前”，能夠迅速占據(jù)技術(shù)制高點(diǎn)，出去拉活兒賺錢。

對于車速應(yīng)該多高的問題，其核心在于，“高鐵”比“低鐵”究竟成本高多少、效益高多少。建造了350公里時(shí)速的鐵路實(shí)際運(yùn)行300公里甚至250公里，是不會(huì)有問題的，但是建造的時(shí)候沒打提前量，以后還有可能補(bǔ)上這一課嗎？

修建鐵路的成本由幾個(gè)部分組成，其中很大一部分是征地拆遷費(fèi)用。而不論修建什么標(biāo)準(zhǔn)的鐵路，征地拆遷費(fèi)用都是一樣的。其次，現(xiàn)在修建的鐵路橋隧比都比較大，一旦修了橋梁和隧道，時(shí)速250公里和350公里的成本差距也不大。它們主要建設(shè)成本的差距占整個(gè)投資的10%-15%之間?？锤哞F的效益還要算社會(huì)賬和環(huán)保賬。2009年中國鐵路完成建設(shè)投資6000億元，消耗鋼鐵2000萬噸，水泥1.2億噸，這個(gè)數(shù)字就可以創(chuàng)造600萬個(gè)就業(yè)崗位。單單總投資2209.4億元人民幣的京滬高鐵就創(chuàng)造了幾十萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

高鐵建設(shè)是一個(gè)多學(xué)科、多領(lǐng)域的集成，中國高鐵的效益體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的高新技術(shù)研制產(chǎn)業(yè)鏈，對冶金、機(jī)械、建筑、材料、橡膠、電力、信息、精密儀器、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)有強(qiáng)勁的帶動(dòng)作用。

高鐵還有效降低了沿線城市帶之間的公路運(yùn)輸量。每年僅節(jié)約汽車運(yùn)輸成本所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益就達(dá)900億元，要知道，中國是全世界收費(fèi)公路里程數(shù)最多的國家，僅節(jié)省下來的這一項(xiàng)都是不菲的開支。

鐵道部總工程師、中國工程院院士何華武說：“看建一條鐵路的效益怎么樣要全面，一是鐵路公司的財(cái)務(wù)效益。二是效益轉(zhuǎn)移的部分。比如圍繞一條高速鐵路所開設(shè)的很多站點(diǎn)所進(jìn)行的開發(fā)，開發(fā)后會(huì)產(chǎn)生土地增值，也就是說，效益轉(zhuǎn)移給了地方ZF。在日本，每一個(gè)火車站都帶來一個(gè)小城鎮(zhèn)。另外，現(xiàn)在的鐵路是電氣化牽引，低碳運(yùn)輸，可使中國到國際市場少買多少石油？”

汽車的發(fā)明者亨利·福特曾說過這樣的話：“假如我去街上調(diào)研人們需要什么新的交通工具，他們會(huì)告訴我，要一種更快的馬車?！?/p>

變革性的社會(huì)進(jìn)步，很多次就是依靠半強(qiáng)制性的“被高鐵”方式推進(jìn)的。日本在上世紀(jì)50年代造高鐵，靠的是“預(yù)算錯(cuò)誤”，將耗資巨大、占到日本GDP三分之一的高鐵建設(shè)項(xiàng)目少報(bào)了一半，然后借了世界銀行的巨款來推進(jìn)此事。

5年后新干線建成，鐵道大臣也早“被下野”?？墒牵?0年代，新干線成了日本的象征，也是經(jīng)濟(jì)崛起的龍頭，帶動(dòng)了多個(gè)產(chǎn)業(yè)走到了世界的前沿。目前，日本正在推動(dòng)建設(shè)一條采用更先進(jìn)的磁懸浮技術(shù)的“新新干線”，將把東京到大阪的時(shí)間縮短到僅一個(gè)小時(shí)多一點(diǎn)，最早也要到2027年才能建成。

（原載于《社會(huì)觀察》2011年第6期）

第三篇：鐵路體制改革下一步

鐵路體制改革下一步

2012年01月19日 14:42 來源：國研網(wǎng) 作者： 字號

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張文魁

沒有政企分開，其他什么改革都無法推進(jìn)，什么模式都無從談起。

最近，隨著劉志軍因?yàn)楦瘮栴}接受調(diào)查，關(guān)于鐵路體制改革的話題再次升溫。一些評論人士認(rèn)為，劉志軍就任部長之后擱置了鐵路改革議程，劉志軍的去職應(yīng)該是鐵路改革的新契機(jī)。不過，如果對鐵路改革的復(fù)雜性缺乏應(yīng)有認(rèn)識、對鐵路改革的思路缺乏深入討論、對鐵路改革的推進(jìn)缺乏堅(jiān)強(qiáng)魄力，鐵道部的人事更迭并不一定導(dǎo)致鐵路體制的實(shí)質(zhì)性改革。

鐵路改革緣何擱置

中國是一個(gè)處于工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的大國，鐵路的重要性其實(shí)并沒有為很多人所認(rèn)識，許多人只是看到了鐵路作為可選擇的多種交通運(yùn)輸方式之一的一面，沒有看到其他方面，因而對現(xiàn)在發(fā)展迅速的高鐵也存在過度的質(zhì)疑。

英國工業(yè)革命的興起和快速的技術(shù)進(jìn)步，與鐵路的發(fā)展有著極大聯(lián)系；美國在南北戰(zhàn)爭之后30年里的鐵路狂潮席卷美國大陸，鐵路里程增長了二三十萬公里，對美國的鋼鐵業(yè)和裝備業(yè)以及整個(gè)制造業(yè)迅速崛起成為全球最強(qiáng)具有關(guān)鍵性作用，也有力地推動(dòng)了美國邁向世界第一強(qiáng)國。有趣的是，中國的辛亥革命與鐵路也有著直接聯(lián)系，因?yàn)殍F路到底應(yīng)該由國家經(jīng)營，還是由外資經(jīng)營或者民間經(jīng)營，當(dāng)時(shí)引發(fā)了激烈爭端。這說明，鐵路不但涉及基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)發(fā)展、技術(shù)革命等問題，還涉及經(jīng)營權(quán)、投資融資、資本市場等問題。

中國鐵路系統(tǒng)長期實(shí)行國家壟斷經(jīng)營、垂直領(lǐng)導(dǎo)、半軍事化管理的體制。不可否認(rèn)，這種體制的形成具有一定的客觀基礎(chǔ)，并不能完全理解為僅僅是有人想形成壟斷、維持壟斷。這個(gè)客觀基礎(chǔ)就是鐵路存在一定程度的自然壟斷性。之所以說是一定程度，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，就是說成本在一定條件下具有次可加性，但是，當(dāng)條件改變時(shí)，自然壟斷性就弱化了。隨著時(shí)代的發(fā)展，完全可以說鐵路的自然壟斷性大大弱化了，所以，推進(jìn)鐵路體制改革越來越具有可行性。

傳統(tǒng)鐵路體制的好處是協(xié)調(diào)性比較強(qiáng)。假設(shè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大體制真站得住腳的話，這種鐵路體制還是符合大體制要求的。但是，中國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)以來，這種鐵路體制的弊端盡顯了。不說經(jīng)營效率問題和內(nèi)部腐敗問題，僅就行業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度來講，鐵路遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公路、航空、水運(yùn)等其他運(yùn)輸部門，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中國迅速膨脹的客運(yùn)和貨運(yùn)需求。完全可以說，鐵路系統(tǒng)是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后幾個(gè)堡壘之一。其實(shí)，這種鐵路體制的弊病，早在20多年前就被認(rèn)識到了。當(dāng)時(shí)也有一些局部的改革嘗試，如設(shè)立廣深鐵路公司等。十幾年前，對鐵路體制實(shí)施系統(tǒng)改革就納入了高層的視野，不過，由于種種原因一再耽擱。本世紀(jì)初，鐵路體制改革一度納入決策日程，但由于改革太復(fù)雜，對方案本身也難以形成共識，還是擱置下來了。

改革并無完美方案

下一步要啟動(dòng)鐵路體制改革，最重要的還是要明確改革方向，并在此基礎(chǔ)上制定路線圖，而不是過分糾纏于具體方案。根據(jù)本人過去參與有關(guān)方案設(shè)計(jì)與討論的經(jīng)驗(yàn)，沒有瑕疵的完美方案是不存在的，即使在國際上也找不到。糾纏于具體方案，永遠(yuǎn)都能找到改革的缺陷和不改革的好處，結(jié)果只能是改革無限期拖延下去。

在全球范圍內(nèi)，幾乎所有的鐵路體制模式都遭受著嚴(yán)厲批評。最具有代表性的體制有三種：美國的平行線競爭模式，歐洲的網(wǎng)運(yùn)分離模式，以及日本的分區(qū)域的一體化公司模式。平行線競爭模式的最大好處是有競爭，競爭能促進(jìn)鐵路大發(fā)展，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸供給的快速增長，并且有利于提高效率和降低運(yùn)價(jià)。美國的平行線競爭模式與私人投資運(yùn)營是緊密聯(lián)系在一起的，所以，能夠打破政府壟斷、促使政府放松管制。但是，平行線競爭模式最為詬病之處就是缺乏規(guī)劃和協(xié)調(diào)，不但鐵路建設(shè)一哄而上造成惡性競爭和資源浪費(fèi)，而且，運(yùn)營當(dāng)中也是各管一段，難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。

歐洲的網(wǎng)運(yùn)分離模式比較好地解決了美國平行線競爭模式存在的嚴(yán)重問題，但是，其路網(wǎng)由政府壟斷經(jīng)營，導(dǎo)致路網(wǎng)運(yùn)營效率低下，并且長期得不到發(fā)展和升級，實(shí)際上抑制了鐵路發(fā)展、排斥了私人資本的進(jìn)入。運(yùn)輸業(yè)務(wù)盡管名義上是放開的，可以競爭，但是也受到路網(wǎng)壟斷的嚴(yán)重制約，實(shí)際上并不具有很強(qiáng)的開放性和競爭性，其效率不彰經(jīng)常受到批評。歐洲網(wǎng)運(yùn)分離模式的確立與歐洲小國林立有很大關(guān)系，在網(wǎng)運(yùn)分離的基礎(chǔ)上實(shí)際路網(wǎng)的一體化就比較好地解決了互聯(lián)互通問題。另外，這種模式對于政府保障鐵路的普遍性服務(wù)具有很大的作用。

不過，需要指出的是，哪些基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)需要納入政府提供普遍性服務(wù)的范疇，在全球有很大爭議，與各個(gè)國家政府的政治傾向、財(cái)政能力以及社會(huì)習(xí)慣都有很大關(guān)系，公益性服務(wù)并不必然成為選擇鐵路體制模式的關(guān)鍵制約因素。

日本的分區(qū)域的一體化公司模式是在日本國鐵曾經(jīng)一統(tǒng)天下的基礎(chǔ)上形成的，也就是說，日本的幾大區(qū)域性網(wǎng)運(yùn)一體化的鐵路公司是由原來覆蓋全國的國鐵公司分拆形成的，這是改革路徑以來形成的結(jié)果。日本模式由于在一個(gè)區(qū)域內(nèi)是一體化經(jīng)營的，所以，區(qū)域內(nèi)不存在路網(wǎng)和運(yùn)營公司之間的摩擦問題，避免了巨大的協(xié)調(diào)成本，使路網(wǎng)和運(yùn)輸之間無縫對接，給客戶帶來了很大的便利。不過，由于在區(qū)域內(nèi)不存在競爭，日本的鐵路系統(tǒng)也比較僵化。日本國土面積不大，竟然將鐵路系統(tǒng)分割為若干個(gè)區(qū)域公司，各自可以獨(dú)立運(yùn)營，與日本人口分布有很大關(guān)系。事實(shí)上，日本有幾家區(qū)域公司人口稀少，運(yùn)量不大，與其他區(qū)域公司之間不存在復(fù)雜的互聯(lián)互通問題。

總之，各種鐵路體制模式都有其優(yōu)點(diǎn)，也有其缺點(diǎn)，完美的模式是沒有的。中國的鐵路改革需要借鑒各國經(jīng)驗(yàn)，也需要結(jié)合自己的特點(diǎn)。

邁出第一步

最重要的是，不管哪種模式，都必須遵循一些共同的原則：政企分開，引入競爭，開放投資，放松管制。

下一步的中國鐵路改革，在開始的時(shí)候其實(shí)并不需要陷于具體模式選擇之爭，只要遵循上述原則邁出第一步，改革進(jìn)程就會(huì)按照自己的邏輯和自身規(guī)律進(jìn)行下去。政府需要做的是在基本監(jiān)管上下功夫，如保障互聯(lián)互通，保障運(yùn)輸安全，管制壟斷性價(jià)格，等等。

首先必須實(shí)行政企分開。鐵道部既承擔(dān)鐵路建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目審批以及價(jià)格管制等政府職能，又承擔(dān)路網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)管理及運(yùn)輸組織及運(yùn)輸服務(wù)等企業(yè)職能，實(shí)行政企合一的體制，這在歷史上對于中國鐵路發(fā)展起到了一定作用，但現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。沒有政企分開，其他什么改革都無法推進(jìn)，什么模式都無從談起。所以第一步必須要實(shí)行政企分開。

實(shí)行政企分開應(yīng)該與繼續(xù)推進(jìn)政府管理的大部制結(jié)合起來，效仿民航體制改革的做法，將鐵道部的政府職能分離出來成為鐵道總局，并入大交通部或者大運(yùn)輸部當(dāng)中，留下來的路網(wǎng)資產(chǎn)和運(yùn)輸資產(chǎn)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)，則設(shè)立一個(gè)或者若干個(gè)企業(yè)來承接。究竟是設(shè)立一個(gè)企業(yè)還是設(shè)立若干個(gè)企業(yè)，以及若干個(gè)企業(yè)到底如何劃分資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，當(dāng)然會(huì)涉及模式選擇問題。當(dāng)在改革起步的時(shí)候，最簡單的辦法就是回避模式之爭，可以只設(shè)立一個(gè)企業(yè)，先解決政企分開問題，然后再根據(jù)情況來探討，是否對這個(gè)覆蓋全國的網(wǎng)運(yùn)一體化企業(yè)加以分拆以及如何分拆。

在政企分開之后，由于形成了企業(yè)，出現(xiàn)了市場主體，就可以引入競爭、開放投資了。只有在路網(wǎng)建設(shè)與經(jīng)營、運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營方面引入競爭，開放投資才有意義；只有開放投資，才能真正形成不同投資主體乃至不同所有制之間的競爭，競爭才會(huì)促進(jìn)效率的提高。在改革的初步階段，引入競爭、開放投資可以先從增量部分開始，然后再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并向存量部分延伸。也就是說，可以先對一些規(guī)劃修建的某一轄區(qū)內(nèi)的支線鐵路、運(yùn)輸專線、城際鐵路實(shí)行開放投資和開放經(jīng)營的政策，讓地方政府、大國有企業(yè)以及大民營企業(yè)等原鐵路系統(tǒng)以外的投資主體來投資建設(shè)并經(jīng)營，從而打破一直以來的大一統(tǒng)局面。

中國很多的地方政府、企業(yè)都有進(jìn)入鐵路行業(yè)的積極性。地方政府自不必說。愿意進(jìn)入鐵路行業(yè)的企業(yè)既包括國有企業(yè)也包括民營企業(yè)，有的是鐵路運(yùn)輸?shù)拈L期客戶，如煤炭企業(yè)，有的是其他運(yùn)輸企業(yè)，如公路運(yùn)輸企業(yè)、航運(yùn)企業(yè)，有的是有資金優(yōu)勢愿意從事長期投資的企業(yè)，讓這些企業(yè)進(jìn)入鐵路行業(yè)，既可以緩解運(yùn)輸困難或開拓新的市場，也可以引入更多的競爭。盡管這些企業(yè)所投資的首先可能是區(qū)域性的路段，但其積極意義不可低估。這些企業(yè)經(jīng)過市場競爭，總有一天會(huì)成長為大型的線路企業(yè)，到那時(shí)，對中國鐵路競爭格局將會(huì)產(chǎn)生巨大影響。只要這種新格局形成，中國鐵路業(yè)就會(huì)像當(dāng)年的民航業(yè)那樣，在市場化經(jīng)營、多元化競爭的道路上不斷走下去。

不過，引入競爭最終要向存量部分延伸，也就是說，對從鐵道部分離出來的全國性的路網(wǎng)和全國性的運(yùn)輸體系，也要盡力構(gòu)造一定程度的競爭性。所謂一定程度，是因?yàn)殍F路在一般情況所具有的自然壟斷性不會(huì)完全消失，并不會(huì)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)典型的競爭性行業(yè)，所以，能引入的競爭就是有限的。這種競爭性的構(gòu)造，就是要對這個(gè)全國性的路網(wǎng)和運(yùn)輸體系適度分拆。這不可避免會(huì)涉及在幾種模式之間選擇的問題。

我個(gè)人認(rèn)為，單純的美國模式、歐洲模式和日本模式都不會(huì)成為中國的現(xiàn)實(shí)，最有可能的結(jié)果是，我們會(huì)走向一種混合模式，既存在平行線競爭，也存在網(wǎng)運(yùn)分離，更會(huì)存在區(qū)域性網(wǎng)運(yùn)一體化公司。

首先，在中國東部地區(qū)可以構(gòu)造平行線競爭，盡管不一定是絕對的平行線，但引入一定程度的競爭是完全可能的。北京到廣東、北京到上海之間，其實(shí)都具有這樣的條件。

其次，是區(qū)域性網(wǎng)運(yùn)一體化公司。風(fēng)險(xiǎn)最低、不確定性最小的模式，可能還是在一個(gè)很大的區(qū)域內(nèi)維持網(wǎng)運(yùn)一體化。但是，將中國的鐵路系統(tǒng)分拆成至少兩個(gè)區(qū)域性的網(wǎng)運(yùn)一體化公司是完全可能的。根據(jù)中國人流和物流的分布特點(diǎn)，完全可以分拆出兩個(gè)對互聯(lián)互通依賴度不算太高的區(qū)域性公司。從電信、石油石化等領(lǐng)域的改革來看，這樣的分拆在開始似乎象征意義大于實(shí)際意義，但隨著時(shí)間的推移，實(shí)質(zhì)性的競爭將會(huì)出現(xiàn)，它們之間不但會(huì)形成比較性競爭，也會(huì)出現(xiàn)相互進(jìn)入的情況，或者會(huì)通過發(fā)展新生業(yè)務(wù)來構(gòu)筑競爭的情況。因此，這種風(fēng)險(xiǎn)低、不確定性小的方式，是完全可以采用的。

再次，是網(wǎng)運(yùn)分離。網(wǎng)運(yùn)分離的最大爭議之處，就是路網(wǎng)還是壟斷的，就像電網(wǎng)與發(fā)電分離之后出現(xiàn)的情況一樣，更嚴(yán)重的是，網(wǎng)運(yùn)分離之后的運(yùn)輸安全性受到很大懷疑。不過，中國的鐵路系統(tǒng)即使不推行主動(dòng)的網(wǎng)運(yùn)分離改革，也會(huì)出現(xiàn)一定范圍內(nèi)的網(wǎng)運(yùn)分離局面。因?yàn)?，只要有平行線競爭，只要有區(qū)域性的網(wǎng)運(yùn)一體化公司，一家公司的某些運(yùn)輸業(yè)務(wù)必然會(huì)超出自己的路網(wǎng)范圍而進(jìn)入其他公司的路網(wǎng)，這就出現(xiàn)了網(wǎng)運(yùn)分離。通過這種局部的、有限的網(wǎng)運(yùn)分離的實(shí)驗(yàn)，我們就可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)情況進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離。

企業(yè)化經(jīng)營、競爭性的構(gòu)造，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)鐵路業(yè)對各種資本的開放，并實(shí)現(xiàn)鐵路業(yè)與資本市場的對接，這對于改變中國鐵路建設(shè)過度依賴國家投資和債務(wù)融資的狀況具有積極作用，對于促進(jìn)中國鐵路業(yè)的進(jìn)一步快速發(fā)展具有重要意義。中國是一個(gè)快速發(fā)展的大國，城市化在進(jìn)一步推進(jìn)之中，鐵路業(yè)面臨的市場是非常巨大的。與許多國家相比，只要經(jīng)營得當(dāng)，中國大部分區(qū)域的鐵路都有可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)盈利。

因此，資本市場將會(huì)熱烈歡迎鐵路企業(yè)。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，將商業(yè)化條件好的鐵道線路上市是完全可以實(shí)現(xiàn)的，這樣既能夠緩解資金困難，還能夠改善鐵路企業(yè)的公司治理，有利于企業(yè)更好地面向市場。特別是中國東部地區(qū)的一些鐵道線路有著良好的業(yè)務(wù)保障，上市必將能使其面貌煥然一新。另外，通過上市還能夠擇機(jī)出售一部分國有股，收回一部分現(xiàn)金用于償還債務(wù)，這對鐵路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

當(dāng)然，需要指出的是，實(shí)行政企分開，在鐵路行業(yè)推進(jìn)企業(yè)化經(jīng)營，并不意味著所有的鐵道線路都變成普通的商業(yè)性企業(yè)，按照普通的公司法律來建立治理結(jié)構(gòu)、進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。由于一些線路在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)可能難以盈利，一些線路因?yàn)槠鋺?zhàn)略意義并不考慮盈利，因此，國家可以將一些線路企業(yè)改組為特殊法人，通過特殊法律以規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。

鐵路體制的所有改革，都需要政府放松管制。政府首先要放松對具體項(xiàng)目的管制，由企業(yè)在國家的規(guī)劃下自行決定項(xiàng)目并籌集資金。其次要放松競爭性業(yè)務(wù)的價(jià)格管制，并提高壟斷性業(yè)務(wù)的成本透明度。政企分開之后，政府不能再直接從事投資活動(dòng)、插手經(jīng)營事務(wù)。

鐵路體制改革可能比電力、電信、民航、石油石化等領(lǐng)域的改革更加復(fù)雜，難度更高。但是，這些領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)也表明，盡管爭議難以避免，方案難以抉擇，改革只要邁出一小步，行業(yè)就會(huì)前進(jìn)一大步。

第四篇：鐵路貨運(yùn)體制改革

“鐵路貨運(yùn)體制改革”。它是以網(wǎng)上受理、“實(shí)貨制”運(yùn)輸和全程物流服務(wù)為重點(diǎn)，對大宗穩(wěn)定貨物以協(xié)議運(yùn)輸?shù)姆绞浇o予運(yùn)力保障，對其他貨物隨到隨辦、敞開受理，規(guī)范運(yùn)輸服務(wù)和收費(fèi)管理，推動(dòng)貨運(yùn)全方位走向市場。改革的四大變化：一是最大限度方便客戶。改革貨運(yùn)辦理方式，按照“前店后廠”模式，簡化辦理流程和網(wǎng)上受理程序，在確保國家重點(diǎn)物資運(yùn)輸?shù)那疤嵯拢瑢蛻舴砰_受理，提高貨運(yùn)承辦效率，做到公正透明、方便快捷、誠實(shí)守信。二是實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸組織由內(nèi)部生產(chǎn)型向市場導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。改革運(yùn)輸計(jì)劃編制方式，縮短計(jì)劃編制周期，使其更加貼近市場和生產(chǎn)實(shí)際，促進(jìn)車流緊密銜接貨流，日計(jì)劃保證對接“實(shí)貨”需求，做到有貨就裝、隨到隨裝。三是完善鐵路貨運(yùn)營銷體系。按照一體化管理、一體化營銷的思路，整合路局相關(guān)部門業(yè)務(wù)，健全營銷機(jī)構(gòu)和營銷機(jī)制，加強(qiáng)營銷隊(duì)伍建設(shè)，全面提升鐵路貨運(yùn)營銷能力。四是推動(dòng)鐵路貨運(yùn)向現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型發(fā)展。整合相關(guān)資源，推進(jìn)貨運(yùn)與物流高度融合，建立覆蓋全局貨源吸引區(qū)的接取送達(dá)網(wǎng)絡(luò)，完善跨局物流協(xié)調(diào)機(jī)制和服務(wù)平臺，全力拓展全程物流服務(wù)。

盛光祖稱：“貨運(yùn)改革是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高鐵路經(jīng)濟(jì)效益的迫切需要。”可見貨運(yùn)發(fā)展也是鐵路經(jīng)營發(fā)展的前提和重中之重，特別是鐵道部改為鐵路總公司后，公司制的主要發(fā)展就是盈利，這就成為了鐵路的關(guān)鍵詞。必須順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)“適者生存”的發(fā)展，否則將會(huì)被整個(gè)市場淘汰出局！在這個(gè)靈活、多變極具挑戰(zhàn)的市場下，如何扮演好自己的角色，這確實(shí)要好好的深思熟慮。一步一個(gè)腳印的走好每一步，奠定好一個(gè)良好的基礎(chǔ)，才能筑成堅(jiān)實(shí)的堡壘!當(dāng)然這每一步都要未雨綢繆，步步為營，其中的艱辛可能也只有鐵路自己方能體會(huì)了！但是貨運(yùn)有這種迎難而上的精神還是挺可貴的，至少是一點(diǎn)一點(diǎn)的在為那個(gè)目標(biāo)在奮斗。

現(xiàn)代物流行業(yè)的快速發(fā)展，使運(yùn)輸市場競爭日益激烈，蜘蛛網(wǎng)般的公路建設(shè)，充分發(fā)揮了公路靈活機(jī)動(dòng)、門到門服務(wù)的特點(diǎn)；航空貨運(yùn)的普及和成本的降低，其快捷的優(yōu)勢日益凸顯；低價(jià)的水運(yùn)也在時(shí)刻威脅著鐵路貨運(yùn)的地位，使其保住客戶面臨更大挑戰(zhàn)。鐵路貨運(yùn)以前最大的優(yōu)勢是價(jià)格低廉，貨主來申報(bào)請求車皮，對鐵路是“又愛又恨”，然而后來鐵路貨運(yùn)收費(fèi)雜，環(huán)節(jié)多，不透明的收費(fèi)也多，運(yùn)一車皮貨物需要交納各種雜費(fèi)，名義上的貨運(yùn)運(yùn)價(jià)偏低，但是實(shí)際上收取的總價(jià)并不見得低，大大抵消了鐵路的運(yùn)輸價(jià)格優(yōu)勢。所以貨運(yùn)的走勢逐漸走向低迷狀態(tài)。這與鐵路自身存在的問題是分不開的。當(dāng)然鐵路到該怎么做，這又是鐵路人該深思的問題了！

運(yùn)輸市場競爭日趨激烈，鐵路貨運(yùn)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，實(shí)施鐵路貨運(yùn)組織改革意義重大，推進(jìn)貨運(yùn)組織改革是提高鐵路市場競爭力的迫切需要，是鐵路更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的重要舉措，是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高鐵路經(jīng)濟(jì)效益的迫切需要

第五篇：鐵路體制改革步伐或加快

鐵路體制改革步伐或加快鐵路投資曾是國際金融危機(jī)時(shí)拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，在今年經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，“鐵老大”仍被賦予很高期望。專家認(rèn)為，此次溫總理表態(tài)的背后，是高層對鐵路體制改革的決心。11日鐵路概念股飆漲，市場對鐵路行業(yè)的高速發(fā)展倍感期待。

“目前來看，經(jīng)濟(jì)增長主要還是靠投資拉動(dòng)。從高層的表態(tài)來看，并不像國際金融危機(jī)時(shí)那么強(qiáng)調(diào)投資，而更多的是希望通過改革，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入鐵路、能源等這些行業(yè)。”中國銀行(601988,股吧)戰(zhàn)略發(fā)展部高級經(jīng)濟(jì)師周景彤告訴中國證券報(bào)記者。

事實(shí)上，國家一直在不斷探索如何吸引民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。5月，鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)“在鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域，凡符合國家規(guī)定資質(zhì)條件的民營企業(yè)，允許參與鐵路工程勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢以及建設(shè)物資設(shè)備采購?fù)稑?biāo)”。

實(shí)際上,受制于鐵路體制等原因，民營資本很難進(jìn)入到鐵路領(lǐng)域?！按舜胃邔颖響B(tài)，要在鐵路等領(lǐng)域“辦幾件實(shí)事”，就鐵路行業(yè)而言，更多可能集中在政策制定和體制改革上，而不是要加大國家對鐵路的直接投資?！敝芫巴硎尽１疚膩碓?新太陽城:http://