第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因及其化解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因及其化解

陳本鳳

[摘要] 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定, 而有關(guān)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根源和關(guān)鍵所在。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的制度成因進(jìn)行了較全面分析, 并提出相應(yīng)的化解措施。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù) 制度成因 化解對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系中的最低一級, 也是我國財政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的狀況, 一方面將影響整個國家的財政狀況, 另一方面又關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況卻不盡人意, 主要表現(xiàn)為負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)比重高,債務(wù)規(guī)模大, 債務(wù)種類多。因此, 如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已是中央和各級地方政府當(dāng)前急切需要解決的問題。要有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù), 必須首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因進(jìn)行分析, 然后有針對性地采取化解對策。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因很多, 但筆者認(rèn)為制度成因是關(guān)鍵。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因進(jìn)行分析, 并提出相應(yīng)的化解對策。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因 11 不徹底的分稅制財政體制

筆者認(rèn)為, 不徹底的分稅制財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根源。首先, 從表象看, 我國1994 年開始實行不徹底的分稅制財政體制, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也主要起于1994 年, 之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面越來越大, 負(fù)債金額越來越高。其次, 從深層次看, 現(xiàn)行不徹底的分稅制財政體制必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債:(1)稅種的劃分不徹底, 決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源少。由于我國實行的是不徹底的分稅制, 所以, 稅種的劃分不徹底, 主要表現(xiàn)為: 一是同一稅種因企業(yè)性質(zhì)不同而劃為不同的財政收入, 如中央直屬企業(yè)所得稅歸屬于中央財政收入, 地方企業(yè)所得稅歸屬于地方財政收入, 金融保險企業(yè)營業(yè)稅屬于中央財政收入, 地方企業(yè)營業(yè)稅屬于地方財政收入。二是存在共享稅種, 即同一稅種的收入一部分歸中央財政, 一部分歸地方財政, 如增值稅75% 歸中央,25% 歸地方。由于稅種劃分不徹底, 致使財政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、穩(wěn)定且征收容易的稅作為中央固定收入, 如關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅、金融保險企業(yè)營業(yè)稅等。而把一些收入低、不穩(wěn)定且征收困難的稅作為地方固定收入, 如地方企業(yè)營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅及其附加等。同時, 在中央、地方共享稅中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消費稅全部歸中央, 增值稅75% 歸中央、25% 歸地方, 況且地方所得的25% 還要在地方各級政府之間分配, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在25% 中只占小頭。這樣, 由于稅種劃分不徹底就決定了作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源非常少而負(fù)債。

(2)各級政府的事權(quán)和支出范圍的劃分不明確,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。分稅制財政體制的實施, 必須建立在明確界定各級政府事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上, 再根據(jù)事權(quán)與支出范圍劃分財權(quán), 確定各級政府的財政收入來源, 使事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)。而我國現(xiàn)行的分稅制, 只對中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍作了籠統(tǒng)規(guī)定, 對地方各級政府之間事權(quán)和支出范圍沒有作具體明確的規(guī)定。因此, 在實施中, 地方政府往往是財權(quán)盡量上收, 事權(quán)盡量下放,作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然處于最不利的地位。這樣, 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)較小, 所承擔(dān)的支出責(zé)任卻很大, 財政支出與財政收入不相適應(yīng), 從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善

財政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補(bǔ)分稅制財政體制的不足而建立的一項制度, 它本身是我國分稅制財政體制的有機(jī)組成部分。其基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化, 客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。也就是說, 如果分稅制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入少, 就可以通過轉(zhuǎn)移支付從中央或上級地方政府獲得一部分轉(zhuǎn)移性財政收入。但是, 由于我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財政轉(zhuǎn)移支付收入很少且不穩(wěn)定, 這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因。其不完善性主要表現(xiàn)為: 一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式主要有稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等, 但各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向不明確、不規(guī)范, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉(zhuǎn)移支付收入不穩(wěn)定。二是轉(zhuǎn)移支付中?？钐? 隨意性大。我國目前的轉(zhuǎn)移支付范圍廣, 幾乎涉及所有預(yù)算支出科目。同時, 很多專項支出缺乏依據(jù)和制度約束, 隨意性很大, 結(jié)果反而使偏遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？钌? 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？疃? 從而不能很好地平衡分稅制下財政收支不均狀況。目前, 我國西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)狀況比中東部地區(qū)更為突出, 也說明轉(zhuǎn)移支付制度沒能很好地發(fā)揮其平衡作用。

農(nóng)村金融制度失誤的歷史遺留

改革開放后, 由于農(nóng)村金融制度不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要, 于是在20 世紀(jì)90 年代初先后在全國各地建立了農(nóng)村合作基金會和儲金會等組織,雖然它們是從事金融業(yè)務(wù)的組織, 但又未劃歸金融部門管理, 從而使其經(jīng)營活動失控, 最終導(dǎo)致金融風(fēng)險的產(chǎn)生。1999 年, 中央便決定取締“兩金”并進(jìn)行徹底清理整頓, 當(dāng)時為了保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定,對確實無法解決的資不抵債部分, 中央撥出了再貸款專項資金予以解決。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要就是通過再貸款專項資金進(jìn)行解決的, 而且金額較大, 所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中至今還有較大金額的中央再貸款負(fù)債。

九年義務(wù)教育制度的普及實施與檢查

1992 年, 我國全面實施九年義務(wù)教育制度, 而農(nóng)村是普及義務(wù)教育制度的重點和關(guān)鍵。為了使農(nóng)村能夠全面普及九年義務(wù)教育制度, 要求各鄉(xiāng)村必須達(dá)標(biāo), 并且進(jìn)行全面檢查驗收。但是, 很多鄉(xiāng)村由于教育設(shè)施和教學(xué)條件不能滿足普及九年義務(wù)教育制度的要求, 為了檢查能夠達(dá)標(biāo), 便突擊性修建學(xué)校、引進(jìn)教師等, 以改善教育設(shè)施和教學(xué)條件, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下大筆債務(wù)。一般來說, 教育越是落后的地區(qū), 財政越是困難, 所以, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為九年義務(wù)教育制度的實施與檢查所負(fù)債務(wù)至今未能償還。

農(nóng)村稅費制度的改革 世紀(jì)90 年代后期, 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重, 農(nóng)民收入增長呈現(xiàn)下降趨勢, 影響著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 便對農(nóng)村的稅費制度進(jìn)行調(diào)整與改革。2000 年開始取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等, 這樣, 就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入相應(yīng)減少。2003 年開始又對農(nóng)村稅費制度進(jìn)行深化改革, 取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并從2004 年起, 逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率, 5 年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。實際上, 很多省市2005 年就全部取消農(nóng)業(yè)稅了, 自然又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進(jìn)一步減少。雖然, 有財政轉(zhuǎn)移支付來貼補(bǔ), 然而財政收入要大幅度增長卻很困難, 而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 財政支出增長加快,這樣在財政收入增長困難的條件下而支出增長加快, 必然會使財政運(yùn)行困難, 從而產(chǎn)生負(fù)債。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用制度存在缺陷

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部任命、任期制度存在缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部, 包括書記、副書記、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的任命、任期都是由縣委縣府決定, 而且往往是一屆期滿就要作調(diào)整, 這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)便產(chǎn)生短期行為, 而且不需要對其行為后果負(fù)責(zé)。于是, 一方面對財政資金揮霍浪費, 另一方面, 不管財政償還能力, 毫無顧忌地負(fù)債。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核制度存在缺陷。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核主要看政績, 而政績又片面強(qiáng)調(diào)形象工程, 而且, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的政績考核情況將直接關(guān)系著其屆滿時的去向。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部為了突出政績, 為屆滿提升創(chuàng)造條件, 不惜負(fù)債大搞形象工程。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命無監(jiān)督約束機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)說了算, 這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)們的三親六戚以及各種關(guān)系戶都想方設(shè)法安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫, 人員膨脹, 人員經(jīng)費支出大幅度增加, 從而導(dǎo)致負(fù)債。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用缺乏有效的監(jiān)管制度

一是財政預(yù)算缺乏監(jiān)督。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行監(jiān)督, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主要是由村干部組成, 而村干部又直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管。這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難起到監(jiān)督的作用, 使預(yù)算流于形式, 預(yù)算執(zhí)行隨意性大。二是日常的財政支出缺乏有效的監(jiān)督與管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的日常支出中, 往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)說了算, 沒有進(jìn)行科學(xué)的管理, 也沒有嚴(yán)格的監(jiān)督和審計制度, 使得財政資金的日常開支過大, 從而造成負(fù)債。據(jù)了解, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅招待費、小車的運(yùn)行費開支往往在一百萬元左右, 這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中占不小比重。三是離任時無嚴(yán)格的審計制度。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo), 在任期滿后應(yīng)該對其任期的賬務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審計, 但是, 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任時卻根本不對其進(jìn)行審計, 致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在任時肆無忌憚地開支財政資金, 從而造成負(fù)債。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解對策 11 進(jìn)一步完善分稅制財政體制

(1)合理劃分各級政府的事權(quán)和支出范圍。首先, 合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍。一般來講, 全國范圍受益的公共品支出應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé), 如國家外交、安全、中央國家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;如果僅是地方受益的支出則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé), 如地方機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)和地方事業(yè)的發(fā)展等。其次, 合理劃分地方各級政府的事權(quán)和支出范圍?，F(xiàn)行的分稅制沒有具體劃分地方各級政府的支出范圍, 使地方各級政府在事權(quán)和支出范圍上討價還價, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在討價還價中處于最弱勢地位, 使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任大, 支出范圍廣。如果國家具體劃分了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體支出范圍, 假定該級地方政府的財政收入不能滿足財政支出的需要, 就可以通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來平衡。這樣, 既可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債, 又可以協(xié)調(diào)各地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

(2)合理劃分稅種, 保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。根據(jù)各級政府的事權(quán)和支出范圍來合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅, 以保證各級財政的需要。根據(jù)當(dāng)前分稅制稅種劃分存在的不足, 應(yīng)該保證各級政府都有穩(wěn)定的財政收入來源, 可以將共享稅的劃分比例作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享比例提高, 其它稅種調(diào)整一部分作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入, 以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源, 這樣, 才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。

(3)在完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過渡。我國現(xiàn)行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅, 不存在共享稅, 而且地方政府具有立法權(quán)。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財政的需要, 地方政府有權(quán)根據(jù)實際情況制定地方稅法, 這樣, 地方政府就不會負(fù)債。很多發(fā)達(dá)國家實行的分稅制就是徹底的分稅制。我國可以在進(jìn)一步完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過渡, 既有利于理順中央與地方的分配關(guān)系, 又有利于地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。改革調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度

一是確定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付形式。應(yīng)該明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)和功能, 科學(xué)合理地確定財政轉(zhuǎn)移支付形式, 使轉(zhuǎn)移支付形式科學(xué)化、規(guī)范化。二是建立科學(xué)合理的均等化公式。應(yīng)該根據(jù)各種政策目標(biāo), 建立科學(xué)的均等化公式, 同時規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序, 建立轉(zhuǎn)移支付的約束制度, 使轉(zhuǎn)移支付科學(xué)化、程序化, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配公平合理。

清理債務(wù), 區(qū)分類別, 分類化解首先必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行徹底清理, 確定統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn), 然后按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類, 再根據(jù)債務(wù)類別有計劃地采取相應(yīng)的化解對策。對由于辦企業(yè)、上項目所負(fù)債務(wù)或為其擔(dān)保所負(fù)債務(wù), 需要進(jìn)行剝離, 對還在經(jīng)營的企業(yè), 其債務(wù)就劃轉(zhuǎn)到企業(yè)頭上;對未經(jīng)營的企業(yè)或項目, 可以對企業(yè)或項目的資產(chǎn)進(jìn)行徹底清理, 通過轉(zhuǎn)讓或拍賣的方式來抵償債務(wù);對20 世紀(jì)90 年代由于農(nóng)村金融制度的失誤和普及義務(wù)教育制度形成的債務(wù), 可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級地方政府和中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付予以逐步化解;對于公益性的基本建設(shè)負(fù)債, 可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例予以化解;對拖欠職工工資、獎金形成的債務(wù), 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計劃的增收節(jié)支辦法化解。41 建立合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命制度, 不斷提高干部素質(zhì)

一是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的任命、任期制度進(jìn)行改革, 使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心地、長久地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 而不是為了“鍍金”。二是采取多種形式、多種途徑, 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的思想和業(yè)務(wù)素質(zhì), 讓他們樹立正確的政績觀, 立黨為公, 執(zhí)政為民, 切實群眾辦好事、辦實事。同時, 通過各種培訓(xùn)學(xué)習(xí),提高其對財政的管理水平和能力, 使財政資金發(fā)揮最大的效用。三是改變政績評定標(biāo)準(zhǔn)。把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入水平的提高以及鄉(xiāng)村消赤減債、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的重要指標(biāo), 以改變政績考核只注重形象工程的做法。四要切實關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇, 讓他們無后顧之憂, 安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。51 建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督管理制度

一是建立日常監(jiān)督檢查制度。由縣財政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的監(jiān)督部門, 每年定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支進(jìn)行檢查, 督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的合法性和規(guī)范性。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任時的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)時, 要對其在任期內(nèi)的財務(wù)收支及債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審計,對違法和不符合財經(jīng)紀(jì)律、制度的行為要追究其責(zé)任, 且建立債務(wù)終身責(zé)任追究制度。三是建立新增大型項目的審批檢查與公示招標(biāo)制度, 提高財政資金的投資效益。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增大型項目, 如修建、維修、購置和新辦公益事業(yè)等, 必須實行報批制度, 由縣財政初審后報縣政府審批, 對已批準(zhǔn)的項目由財政部門進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。同時, 對大型項目實行公示和招標(biāo)制度, 以接受群眾的監(jiān)督, 從而提高財政資金的投資效益。

來源:農(nóng)村經(jīng)濟(jì) , 2006,(01).

第二篇：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的幾點建議

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負(fù)債的狀況已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻礙農(nóng)村稅費改革進(jìn)一步深入推進(jìn)的重大問題，同時也嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

據(jù)統(tǒng)計，截至2004年底，南通市138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)含如皋開發(fā)區(qū)、如皋港開發(fā)區(qū)累計負(fù)債達(dá)到306571萬元，鎮(zhèn)均2221萬元。其中：負(fù)債1000萬元以下含1000萬元的有33個，負(fù)債1000—2000萬

元含2000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有46個，2000—3000萬元含3000萬元的有30個，3000萬元以上的有29個。其中，按種類分：貸款44599萬元，占負(fù)債總額14.5％；財政借款66761萬元，占負(fù)債總額21.8％；欠單位款103733萬元，占負(fù)債總額33.8％；欠個人款54140萬元，占負(fù)債總額17.7％；欠村組款25256萬元，占負(fù)債總額8.2％；其他負(fù)債12082萬元。按負(fù)債用途分：發(fā)展經(jīng)濟(jì)負(fù)債112171萬元，占負(fù)債總額的36.6％，其中：興辦企業(yè)負(fù)債43808萬元，占負(fù)債總額14.3％；興辦工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)負(fù)債58213萬元，占負(fù)債總額19％；興辦農(nóng)業(yè)項目負(fù)債10150萬元。興建公共設(shè)施及社會公益事業(yè)項目負(fù)債96749萬元，占負(fù)債總額31.6％，其中：城鎮(zhèn)基本建設(shè)負(fù)債14592萬元，學(xué)校建設(shè)負(fù)債31815萬元，道路建設(shè)負(fù)債26013萬元，其他建設(shè)負(fù)債21914萬元。基本運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)債32057萬元，占負(fù)債總額的10.5％，其中：借款發(fā)放工資25555萬元，占負(fù)債總額8.3％；欠發(fā)省標(biāo)工資及地方補(bǔ)貼6502萬元，占負(fù)債總額2.1％。合作基金會欠款64883萬元，兌付合作基金會欠款負(fù)債61108萬元，尚欠農(nóng)民股金3775萬元，占21.2％。經(jīng)初步調(diào)查分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題由來已久，成因復(fù)雜，具有普遍性、數(shù)額大、時間長、償還難的特點。究其因，既有客觀因素，也有主觀因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有體制上的缺陷，也有行政行為上的不規(guī)范。隨著償債高峰的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債的壓力越來越大。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)從以下幾方面著手：

一、統(tǒng)一思想，要提高消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債重要性的認(rèn)識。各級黨委、政府要高度重視、統(tǒng)一思想，要充分認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的危害性和化解債務(wù)的迫切性。債務(wù)的進(jìn)一步惡化，必將拖垮基層財政，弱化政府職能的發(fā)揮，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也影響基層干部和群眾的工作積極性，不利于整個社會的長治久安。為此，各級要達(dá)成共識，要把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為全局性的工作來抓。樹立“增收是政績，消負(fù)減赤也是政績”的觀念，克服“發(fā)展靠借錢，政績靠舉債”、“前人借錢，后人還債”的思想，維護(hù)政府信譽(yù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

二、對現(xiàn)有債務(wù)實行分類管理，落實相關(guān)減債化債責(zé)任。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而舉借的債務(wù)，由舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展后逐步消化；對于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)所舉借的債務(wù)，其中因上級政府出臺政策要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金而產(chǎn)生的債務(wù)，上級財政要給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，如現(xiàn)行的農(nóng)村五項實事政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主實施的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，相關(guān)債務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)。對于合作基金會債務(wù)，首先，一律實行停息降債，其次要落實相關(guān)責(zé)任，因上級政策缺陷而形成的債務(wù)，由上級財政承擔(dān)一定的債務(wù)；因鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部違規(guī)操作、管理不善造成的債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)。

三、制訂政府舉債規(guī)范性文件，加強(qiáng)舉債監(jiān)管。政府要明確規(guī)定財政部門歸口管理本級政府債務(wù)，并建立責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理體制，實施債務(wù)預(yù)警機(jī)制，推行償債責(zé)任追究制度，加大約束力度，特別是對黨政一把手要加大考核力度。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，正確處理好負(fù)債額度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、財政承受能力三者之間的關(guān)系，在充分考慮到財政承受能力的前提下，通過適度負(fù)債，有力地推動地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模，做到舉債有度，還債有源，防范和化解財政債務(wù)風(fēng)險。

四、建立償債準(zhǔn)備金制度，對政府債務(wù)實行預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年從預(yù)算中安排一定的資金，建立政府償債準(zhǔn)備金，有計劃地逐年消化債務(wù)。在編制部門預(yù)算時，要一并編制債務(wù)償還預(yù)算，通過預(yù)算手段逐步消化債務(wù)。

五、進(jìn)一步完善和規(guī)范財政分配體制。上級財政要給縣鄉(xiāng)兩級傾斜政策，從政策和制度上給予基層財政充裕的財力，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要合理的資金補(bǔ)助。上級制定政策要充分體察各地實情，具體情況要區(qū)別對待，實事求是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上借款用于處理社會歷史遺留問題的，上級應(yīng)減、免、延，或停息。

六、加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革。要真正“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡政”，從根本上消除政府包攬過多，干預(yù)過分的格局，“七站八所”以及學(xué)校的事業(yè)單位改革要力求規(guī)范，最好由省制定政策標(biāo)準(zhǔn)，全省統(tǒng)一實施。大力壓縮財政供養(yǎng)人口，有效地遏制和削減行政事業(yè)經(jīng)費的開支。

七、推行綜合預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部門資金全部實行集中統(tǒng)管。采取統(tǒng)一支

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成及成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成及成因

——以荊門市為例

王習(xí)明 賀雪峰

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的債務(wù)主要包括5塊：政府債務(wù)、教育債務(wù)、非教育戰(zhàn)線的鎮(zhèn)直各事業(yè)單位債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務(wù)、城鎮(zhèn)建設(shè)債務(wù)。我們在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)時，之所以將后兩項也考慮進(jìn)去，是因為目前J市相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早已破產(chǎn)了，但其債務(wù)還沒有按破產(chǎn)法清算，債權(quán)人在習(xí)慣上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)做這些已經(jīng)破產(chǎn)但沒清算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的債務(wù)清償人；城鎮(zhèn)建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面籌資興辦的，其債權(quán)和債務(wù)最終也應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

本部分所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育債務(wù)沒有計算村辦小學(xué)和縣直中學(xué)所欠債務(wù)；鎮(zhèn)直各事業(yè)單位只包括鎮(zhèn)財政拔款的事業(yè)單位。

一、債務(wù)數(shù)量及其構(gòu)成

1、行政債權(quán)債務(wù)的構(gòu)成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債權(quán)由要求與農(nóng)村合作基金會放給農(nóng)戶的小額借款有關(guān)。J市農(nóng)村合作基金會于1992年開始在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立，1996年J市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了基金會。1990年中期開始，銀行和信用社出于資金運(yùn)行安全的考慮，不再單憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信譽(yù)而向鄉(xiāng)、村兩級貸款?；饡讨约菏鞘?、縣政府部門的直屬機(jī)構(gòu)，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著特殊關(guān)系（基金會的職工大多是市縣領(lǐng)導(dǎo)的親友和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的家屬），以為依靠行政力量是不怕收不回貸款的，以高于銀行同期貸款利率向農(nóng)戶、村組貸款，其中相當(dāng)部分貸款花在了扶植種養(yǎng)大戶和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和扶植種養(yǎng)大戶大多失敗，因此貸款無法收回。基金會便無法按時兌付到期的存款，便引發(fā)了群體上訪等事件。市政府為保穩(wěn)定便下令基金會于1999年7月13日始停業(yè)清理，并成立了由主管農(nóng)業(yè)的副市長牽頭的“市清理整頓農(nóng)村合作基金會工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣、鄉(xiāng)兩級也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)時，市、縣兩級領(lǐng)導(dǎo)小組要求“必須由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府于2000年元月13日前負(fù)責(zé)收回等額剝離的農(nóng)戶股金單”和“萬元以下的農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)借款”。（見荊基辦發(fā)[1999]14號文件“關(guān)于抓緊做好當(dāng)時前農(nóng)村合作基金會清理整頓工作有關(guān)工作的通知”。）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠行政手段收回了一些，還有些無法收回，便成為了政府的債權(quán)。因此，這些債權(quán)絕大多數(shù)都是死帳，能收回的不到20%。如果S縣B鎮(zhèn)到2001年3月止仍有230.11萬元基金全投放資金未收回，其中經(jīng)縣法院、鎮(zhèn)、法庭和鎮(zhèn)接管分中心核定，宣布完全無法收回的有128.73萬元，占未收回投放資金的56%。三縣相比，G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的平均債權(quán)最高，就是因為G縣在1990年中后期基金會向種養(yǎng)專業(yè)戶的投放的資金更多且成功者不多。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)主要由三部分構(gòu)成：①是兌付基金會所形成的。市清理整頓農(nóng)村基金會工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求，基金會的兌付自2000年開始，分三年三期兌付完畢，首期兌付在2000年4月底前結(jié)束，首期兌付不得低于總額的30%。兌付資金主要來自于市、縣專項拔款，凡萬元以上的批準(zhǔn)手續(xù)齊備確實用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而又確實收不回的貸款由市縣拔款償還，萬元以下小額貸款產(chǎn)生的資金缺口，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本來入不敷出，只有借錢兌付。這大約占S縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總債務(wù)的一半以上，占G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總債務(wù)的2/3以上。

②是修建的宿舍樓所的債務(wù)。這大約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的四分之一。1997年前后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了最后一次享受標(biāo)準(zhǔn)價宿舍，都集資興建了高標(biāo)準(zhǔn)的宿舍樓，面積最大的套間超過140平方米。這些房屋集資款后來都變成了債務(wù)。③是兌現(xiàn)行政人員和教師工資所形成的債務(wù)。這在S縣尤為突出，大約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的1/4左右。從1999年下半年起S縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政便沒有足夠的錢發(fā)財政全額供養(yǎng)人員的基本工資（指工資表中除地方補(bǔ)貼或單位自籌330元之外的工資），其原因是1999年大幅度增資，其增資部分是中央財政出70%，地方財政出30%，但仍然超過了S縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力。2000年，拖欠教師工資的事引起了中央的高度重視，S縣只好找省、市財政借錢回來讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)借回去補(bǔ)齊教師和行管人員的基本工資，S縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又多了一筆債務(wù)。

2、鎮(zhèn)直事業(yè)單位債務(wù)的構(gòu)成

鎮(zhèn)直事業(yè)單位的債權(quán)也大多是收不回來的，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的借款和種養(yǎng)大戶的借款構(gòu)成，它們大多是應(yīng)政府的要求借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和種養(yǎng)大戶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而形成的。但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存下來的不多和種養(yǎng)大戶賺錢的很少，這些借款大多成為死了的債權(quán)。少數(shù)債權(quán)是單位附屬企業(yè)的應(yīng)收款。

鎮(zhèn)直事業(yè)單位的債務(wù)構(gòu)成及形成時間我們可以以A鎮(zhèn)為例進(jìn)行說明。

A鎮(zhèn)財政拔款的事業(yè)單位（教育除外），有水利站、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、計生辦、林業(yè)站、農(nóng)技站、財政所、農(nóng)機(jī)站、經(jīng)管站、文化站、廣播站、水產(chǎn)站12個，根據(jù)各單位的自報材料統(tǒng)計，2000年底累計凈債務(wù)達(dá)到569.4萬元。平均每個單位凈債務(wù)47.45元。其構(gòu)成及形成年代如下：

表二略

表二的債務(wù)總計為586.5萬元，這與S縣鎮(zhèn)直事業(yè)單位債務(wù)的平均數(shù)相等，大于2000年底的累計凈債務(wù)569.4萬元，是因為表二沒有減去2000年的還款。從表二可以看出，鎮(zhèn)直事業(yè)單位債務(wù)形成的時間主要集中在1993年（占17.05%）和1997—1999年（占52.51%），1993年主要是借款建辦公樓和建企業(yè)，1997—1999年的債務(wù)主要是因集資修宿舍樓而形成。這與筆者在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訪談相吻合。這可能與1993年前后興起的投資辦廠熱和1997—1999年的房改政策出臺有關(guān)。

必須指出，A鎮(zhèn)財政撥的事業(yè)單位在計算自己的凈債務(wù)時，沒有考慮1993年—1996年期間政府強(qiáng)行要各單位向銀行貸款興辦工廠和開發(fā)基地所形成的債權(quán)債務(wù)，同時，A鎮(zhèn)鎮(zhèn)直事業(yè)單位在計算自己的凈債務(wù)時，也沒有包括拖欠職工的工資款，這一方面是由于A鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)較S縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕，各單位的撥款和規(guī)費收入還能到位，拖欠職工工資不嚴(yán)重；另一方面是因為縣、鄉(xiāng)兩級政府都不允許各單位借錢發(fā)工資，不承認(rèn)因發(fā)地方補(bǔ)貼而形成的債務(wù)。

按債務(wù)的資金來源分，鎮(zhèn)直事業(yè)單位的債務(wù)主要是欠單位和個人的借款、基金會和銀行的貸款、未付清的工程款。（見表三所示。）

表略

3、教育債權(quán)債務(wù)的構(gòu)成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的債權(quán)主要包括：①未收回的學(xué)校的工廠、農(nóng)場、店鋪的承包費、出租款或拍賣款；②未收回的學(xué)校合并后變賣校產(chǎn)和變更所有權(quán)而形成的應(yīng)收款；③學(xué)校以集體的名義借給廠礦企業(yè)的錢。三者所占的比例因鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育債權(quán)數(shù)量的大小而異，凡債權(quán)在100萬元內(nèi)的以第①類構(gòu)成為主；凡債權(quán)超過300萬元的以第②類構(gòu)成為主，而且債權(quán)數(shù)量越大第②類構(gòu)成的比例就越高；債權(quán)在100萬元以上的大多含有第③類債權(quán)。

從表一可以看出，S縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的平均債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于G縣和Z縣，是G縣的4倍多和Z縣的近3倍。以下以A鎮(zhèn)的成人學(xué)校、中心小學(xué)、一中、羅集小學(xué)為例，分析教育債務(wù)的形成。(表四略)表四顯示，1994年“普九”前，學(xué)校的債務(wù)很少，1994年—1998年的“普九”達(dá)標(biāo)驗收是學(xué)校債務(wù)形成的主要原因，占學(xué)校債務(wù)的80%左右；1998年—2000年借款付拖欠教師工資所形成的債務(wù)占學(xué)校債務(wù)的將近10%，這些情況與我在S縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查的情況相符。不過大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已在2000年通過借款將拖欠教師的基本工資補(bǔ)齊了，使學(xué)校的債務(wù)轉(zhuǎn)化成了政府的債務(wù)。S縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的債務(wù)重在很大程度上與“普九”有關(guān)。

為了迎接“普九”驗收，S縣于1994年開始進(jìn)行大規(guī)模的建校，要求所有鎮(zhèn)直中學(xué)和中心小學(xué)都要建教學(xué)大樓、實驗大樓、宿舍樓并要配備300米環(huán)形跑道的操場和價值幾十萬的實驗儀器，建校要有資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便出臺文件由學(xué)校按各村學(xué)生數(shù)收教育附加費，并允許找學(xué)生收取集資費，在1994年—1997年相當(dāng)一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中每年要找學(xué)生收取各種費用合計1500多元。找學(xué)生收的錢仍不夠用，有關(guān)部門便要求借錢達(dá)標(biāo)，并將此做為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的主要內(nèi)容，公開宣傳“不會借錢的干部不是好干部”。在強(qiáng)大的壓力下——不借錢就不能通過驗收，就會被戴上“不重視教育”的帽子，不會被提拔重用；也在利益的驅(qū)使下——借錢建校不僅可增加政績，而且還可取得數(shù)萬元的工程回扣，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主管領(lǐng)導(dǎo)和各學(xué)校校長到處借錢來擴(kuò)大教育基建規(guī)模和提高學(xué)校的配備標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過5年的建設(shè)，至1998年，S縣先后通過了市、省、國家的“普九”驗收和復(fù)查，并獲得了“湖北省實驗教學(xué)普及縣”等一系列榮譽(yù)。教育部門成為最有吸引力的部門。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的干事和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心中小學(xué)的校長成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)出手最大方的人。

S縣因“普九”而形成的教育債務(wù)超過了億元。需要說明的是，“普九”的債務(wù)并不僅僅因為建校和配套實驗儀器，還有相當(dāng)一部分是因為亂發(fā)錢物和大吃大喝大送而造成的?！捌站拧逼陂g驗收多，加班補(bǔ)助和獎勵也特別多。1995—1997年兩學(xué)年，某教育組平均每人每年所發(fā)補(bǔ)助獎金達(dá)到了2萬元，共支出40萬元。某鎮(zhèn)初中也在這兩學(xué)年內(nèi)共發(fā)補(bǔ)助獎金200萬元，達(dá)到每個教師每年平均1萬元?！捌站拧敝H的吃喝送禮費也特別高，當(dāng)時一個不到1000名學(xué)生的鎮(zhèn)初中每年花在領(lǐng)導(dǎo)和教師吃喝上的公款要超過20萬元，每年給相關(guān)部門的送禮費也要以萬元計，這些開支大多以合法名目上了帳。

③鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位人員的工資標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一制定但資金要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和行政規(guī)費支出的工資制度。要保持支付平衡，就必須使支出的增長速度與收入增長速度相一致。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政全額供養(yǎng)的只有行政、教育、財政三個部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)7站和衛(wèi)生院、文化站、廣播站等事業(yè)單位都主要靠行政規(guī)費和服務(wù)收費來供養(yǎng)，財政只負(fù)責(zé)差額補(bǔ)貼，從收支平衡的角度來看，行政、教育、財政部門人員工資的增長幅度應(yīng)該不超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長幅度；主要靠行政規(guī)費和服務(wù)收費供養(yǎng)的差額補(bǔ)貼單位的人員工資應(yīng)該主要由單位的收入來決定。但目前這些人員的工資標(biāo)準(zhǔn)并不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)財力確定。它們都是由國家統(tǒng)一規(guī)定的，而國家制定的工資增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了J市這類農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力的增長速度，中央通過轉(zhuǎn)移支付下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資補(bǔ)助又不能填補(bǔ)增資帶來的收支缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了兌現(xiàn)財政全額供養(yǎng)人員的工資就只有借債。那些靠行政規(guī)費和服務(wù)收費來發(fā)工資的鎮(zhèn)直事業(yè)單位，在單位的收入小于國家的增資幅度時就只有對職工打欠條或借款發(fā)工資。

④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算外收支不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)的收入主要指通過財政預(yù)算撥款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行管人員的工資和按人頭劃撥的辦公費，但這筆費用很小，除了發(fā)工資外，根本維持不了正常的辦公支出。A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)行政開支就可說明這一點： 表五顯示，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公費平均每年不到3萬元，這根本與實際不相符。因為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都至少有兩輛小車，有九十個辦公室，大多數(shù)的辦公室都裝有電話機(jī)，有的辦公室還有打印機(jī)和傳真機(jī)；每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有10多位副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)身上都帶有手機(jī)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎每天都要招待客人；2000年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都雇有臨時工??諸如此類的車費、話費、打印費、水電費、招待費，臨時工工資絕不是3萬元能夠解決的。C鎮(zhèn)一知情者透露：不計基建和工資，該鎮(zhèn)政府1996—1998年每年開支大約100萬元，2000年開支60萬元。筆者曾問過其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包括卸任鎮(zhèn)長在內(nèi)的一些知情人，他們所透露的數(shù)字也都在50萬元到150萬元之間，而且都認(rèn)為前幾年政府除工資和基建外的開支在100萬元左右屬正常。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都不到5萬人，都有數(shù)量不等的債務(wù)。據(jù)知情者透露，在1994年以前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除工資和基建外的開支大約在40萬元左右。其資金來源主要由糧食部門的獎勵、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的提留、農(nóng)技生資等部門交的管理費組成。因為那時糧食部門的收購價比市場價要低，糧食部門在依靠行政力量完成收購任務(wù)后，按每斤1分到1.5分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辛苦費，每年每個產(chǎn)糧鄉(xiāng)鎮(zhèn)可收入30萬—50萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也能運(yùn)轉(zhuǎn)和贏利，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可從中提取10萬元以上的利潤，企業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可提取近100萬元；農(nóng)技生資部門專營種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也可賺取不少錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理市場可收取管理費，每年一般在5—10萬元。因此，那幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都有贏余，還可以用這些錢建辦公樓、宿舍樓、購車等，一般不必直接向鎮(zhèn)直單位攤派。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的除工資和基建以外的支出超過100萬元是在1996年前后。那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小車大多升級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部也大多配了手機(jī)，辦公室也有了電腦打字復(fù)印機(jī)，請客送禮的檔次也提高了。1994年前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)餐館請一桌客花二百多元，都算高檔次了；在1996年后請一桌客花個上千元也不稀罕；給領(lǐng)導(dǎo)送禮，在1994年前只需花百元左右買點農(nóng)產(chǎn)品就行了；在1996年后每次送千元的現(xiàn)金還有點拿不出手。1996年糧價已開始下跌，市場價逐漸回落到低于國家保護(hù)收購價，糧食部門不可能象以前那樣再給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那么多辛苦費了；大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始虧損，每年上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利潤也逐年減少；農(nóng)技生資部門因為不能專營，參與市場競爭，不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交管理費了。這時工資以外的開銷主要來自于：①各單位的調(diào)控基金，每年約在30萬元左右；②稅費征收費用分成，每年大約在20萬元左右；③克扣各種規(guī)費（如基本水費、農(nóng)發(fā)基金、水面增殖費、血防統(tǒng)籌費、畜禽防疫費、電影統(tǒng)籌費等）和五項統(tǒng)籌等專項資金；④截留政策性集資（如農(nóng)田及公路建設(shè)集資、防汛集資、教育集資）和義務(wù)工的以資代勞費。后兩項的收入因國家政策的松緊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開支大小而不同，少者10萬元，多者50萬元。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般不會在后兩項上打主意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算外收支的不規(guī)范處就在于：開支的數(shù)目和內(nèi)容不公開，收入的項目和數(shù)字不公開，既不向社會公開，也不向人代會報告，還不接受審計部門的審查，而且根本無帳可查。這不利于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的開支，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人在債臺高筑的情況下照常坐豪華小轎車、照常用名煙名酒海鮮河蟹招待來賓，照常用公款出入高級娛樂場所；也不易于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占挪用事業(yè)單位的專項基金，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到事業(yè)單位，使本來入不敷出的事業(yè)單位債務(wù)增加。

⑤對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)審計制度沒有落到實處。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的審計大多流于形式，既沒有追查債務(wù)形成的原因，也沒有對債務(wù)形成負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部建立終身責(zé)任追究制度，致使許多對不良債務(wù)形成負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部照常易地為官，照常被提撥重用，而且那些對形成不良巨額債務(wù)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部更容易被提撥重用，因他們更有政績——修了更多街道，蓋了更多樓房，辦了更多企業(yè)，挖了更多魚池，更有行賄的資本——通過建工程得了更多回扣。S縣近幾年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人升到縣級領(lǐng)導(dǎo)干部位置上的，大多來自于負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這容易產(chǎn)生示范效應(yīng)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)屢降不低的原因之一。

第三節(jié)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的后果

鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的債務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理和農(nóng)村的發(fā)展帶來了許多不良影響，主要有：

①損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信譽(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)能夠籌集到借款大多靠的是政府的信譽(yù)，現(xiàn)在不能償還到期債務(wù)，而且單方面地宣布停息掛帳，就會損壞政府的形象，使銀行和群眾不再相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，因而惡化了干群關(guān)系，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政效率。一些欠債較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長，經(jīng)常被債主包圍，根本無法考慮將來的發(fā)展；有的甚至在秋收后和年終不敢進(jìn)辦公室，只得同債主打游擊，根本無法正常工作。

②影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的正常發(fā)展。目前教師工資由縣直達(dá)，財政只撥發(fā)教師的基本工資，有的縣如S縣、Z縣連工資也不能按時足額到位，根本不撥給學(xué)校任何公用經(jīng)費。學(xué)校收的學(xué)雜費要全部用來還債，因為學(xué)校欠的錢大多是建筑承包商和學(xué)校教職工個人的，不能不還。學(xué)校只能強(qiáng)迫學(xué)生包餐，從包餐費里提取一點錢來支付教學(xué)所必需的教本資料費、筆墨紙張費和水電費，但教師每月330元的地方補(bǔ)貼工資和住房公積金、醫(yī)療保險金、養(yǎng)老保險金等單位補(bǔ)貼不能落實，致使許多優(yōu)秀教師外流（E鎮(zhèn)中學(xué)在2000年至2001年調(diào)走、停薪留職、外出打工的教師達(dá)到了近20人，占在職專任教師的20%），教學(xué)質(zhì)量下降；教學(xué)必需的實驗藥品也無錢購買，致使許多實驗課停開；少數(shù)學(xué)校的危房也不能維修，更不用說籌錢調(diào)整學(xué)校的布局了。同時，強(qiáng)迫學(xué)生包餐，還使貧困家庭的學(xué)生因交不起包餐費而輟學(xué)或富裕家庭學(xué)生因吃不慣食堂而損壞身體。

③制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革。撤并機(jī)構(gòu)，精簡人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)單位都有數(shù)量不等的債務(wù)，而且這些債務(wù)大多是向本單位和職工個人借的，少部分是拖欠職工的工資。要撤并機(jī)構(gòu)就必須清償債務(wù)，要精簡人員就要將精簡人員的欠款還清，因為職工被精簡后必須用這些錢來維持生活或再就業(yè)；如果不償還，職工在工作和存款無著落的情況下就會鋌而走險，影響安定團(tuán)結(jié)。但債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又去哪里籌集資金呢？

④扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上下級的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)纏身，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，既可能將這些債務(wù)攤到村組，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激化農(nóng)村的矛盾，也可能等著縣以上的財政撥款化解，使得本不富裕的縣級財政雪上加霜，陷入危機(jī)；否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)會名存實亡，從而使得農(nóng)村的社會秩序難以維持。

第四節(jié)：建議

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已成為危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的毒瘤，制約農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，導(dǎo)致農(nóng)村矛盾爆發(fā)的定時爆炸，必須尋找從根本上化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有債務(wù)和防止新增債務(wù)的途徑。

（1）全面清理已有的債權(quán)債務(wù)，分類處理不同的債權(quán)債務(wù)。在清理債權(quán)債務(wù)時，要詳細(xì)地調(diào)查債權(quán)債務(wù)的構(gòu)成、形成時間、形成原因。對于債權(quán)，要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，依法催收。對單位借款或擔(dān)保借款，要通過司法程序，按照“有錢收錢，無錢拍賣資產(chǎn)”的原則清收；對個人借款或提供擔(dān)保的，采取行政手段、經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)制清繳。凡債權(quán)涉及到干部的（包括個人借款、擔(dān)保借款或違反財經(jīng)手續(xù)審批的借款），都必須由干部個人負(fù)責(zé)清償或催還，在未還清之前，應(yīng)該停薪停職。對于債務(wù)，應(yīng)該建立債務(wù)終身責(zé)任追究制度，凡是由于領(lǐng)導(dǎo)決策失誤而造成的，應(yīng)該就地降職或免職，至少不能被提撥重用，如已被提撥或調(diào)往其他地方的，應(yīng)該將其調(diào)回原地；如涉及到貪污受賄或行賄的，應(yīng)送交司法機(jī)關(guān)審查。這樣做的目的，主要是為了平息民憤，讓那些因決策失誤而收不回借款的群眾有個說法；也是為了懲戒其他干部，讓他們在決策時慎重。同時，要根據(jù)債務(wù)的性質(zhì)作出不同處理：①對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務(wù)，若是企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)或資不低債的，要與法院、審計機(jī)關(guān)密切配合，迅速按照破產(chǎn)法清算，以防止集體資產(chǎn)的流失和借款人的利益受到更大損失；若是企業(yè)還能運(yùn)轉(zhuǎn)的，應(yīng)劃歸企業(yè)，完全與鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤；②對于教育債務(wù)，若確因建辦公樓、學(xué)生宿舍樓和購置實驗儀器、墊支教師基本工資而形成的，應(yīng)由縣財政劃撥專項資金逐年償還；若因建教工宿舍而形成的，應(yīng)由住房公積金逐年償還；③對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他債務(wù)，應(yīng)通過清收債權(quán)、拍賣資產(chǎn)（包括賣車、賣門面房等）、降低開支來償還。（2）建立科學(xué)的民主的投資決策機(jī)制和用人機(jī)制。凡是涉及到辦企業(yè)、建學(xué)校、修街道和開發(fā)基地等需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入資金的決策，都應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出詳細(xì)的可供選擇的幾套可行性方案，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會討論修改決定。凡人大決定上馬的工程，應(yīng)該由人大選舉出專門的基建監(jiān)督小組對工程的質(zhì)量、進(jìn)度和資金使用情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并定期向人代會匯報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)增減機(jī)構(gòu)和人員要交人代會討論決定。競選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的要至少在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職3年以上，以使人民群眾特別是黨員代表或人大代表全面了解；黨政一把手也應(yīng)該實行差額選舉；黨政一把手任期未滿之前，不經(jīng)黨代會或人大全會同意不得調(diào)離；黨政一把手任期屆滿時應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)認(rèn)真地離任審計，離任審計報告要交黨代會或人代會討論通過。因為只有將領(lǐng)導(dǎo)人的任免真正交給人民群眾，并嚴(yán)格任期制，才能促使領(lǐng)導(dǎo)人對人民群眾負(fù)責(zé)，接受人民的監(jiān)督；只有將離任審計報告公開并交人民群眾通過，才能防止審計走過場。

（3）根據(jù)公共財政理論合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)、人員和職能。首先是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，降低財政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。鎮(zhèn)直的所有行政事業(yè)單位在行政管理職能都收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級主管局后變成靠經(jīng)營和服務(wù)收費的自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體，與財政斷鉤。（詳細(xì)論述見“七站八所”一節(jié)）。其次，是將鄉(xiāng)村教育事業(yè)費支出上交縣財政支付，并適當(dāng)壓縮教師編制，提高教師所負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)。（詳細(xì)論述參見“鄉(xiāng)村教育”一節(jié)）。第三，根據(jù)公共需要合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的崗位，根據(jù)崗位招聘或選舉政府組成人員，以嚴(yán)格控制行政人員的數(shù)量。第四，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公安、教育、稅務(wù)、工商等部門由縣級以上直管后，只有協(xié)助維持治安和收取稅費的義務(wù)，已失去了做為一級政府的完整職能，而且，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的作用也越來越少了。因此，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使之成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，取消它的財政權(quán)、人事權(quán)，讓它只能代表縣級政府督查視導(dǎo)鄉(xiāng)村教育，督促收取農(nóng)業(yè)稅和維持農(nóng)村穩(wěn)定，可能是從根本上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。（詳細(xì)論述參見“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政”一節(jié)）

（4）改革工資制度和財政體制。國家只能統(tǒng)一制定由國家財政供養(yǎng)人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，其它人員的工資標(biāo)準(zhǔn)只能由單位根據(jù)自己的收支狀況和人才市場的供求關(guān)系確定。國家在制定國家財政供養(yǎng)人員的工資標(biāo)準(zhǔn)時，既要充分考慮到財政的承受能力，又要考慮滿足公共產(chǎn)品的需要。要根據(jù)需要設(shè)立崗位，根據(jù)崗位設(shè)定工資標(biāo)準(zhǔn)和包含辦公經(jīng)費在內(nèi)的配套經(jīng)費，凡地方財政收入不能滿足崗位所需工資和配套經(jīng)費的，中央財政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付將經(jīng)費補(bǔ)足，然后實行節(jié)約歸已、超過不補(bǔ)的原則，以鼓勵地方政府減人和節(jié)省開支。要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，因為實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不可能“開源”——擴(kuò)大稅源，也不可能“節(jié)流”——降低支出，保持收支平衡，只能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)和導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。將現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與經(jīng)管站、地稅所合并和減人后，使之成為縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)公所的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，代表縣財政局、縣地稅局（這兩個局也應(yīng)合并成財稅局）征稅、主管鄉(xiāng)公所的財務(wù)和代管村級帳目，縣級財政按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的崗位拔足辦公經(jīng)費和工資，實行節(jié)約歸已，超支不補(bǔ)的原則，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的支出，節(jié)約開支。（詳細(xì)論述參見“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政”一節(jié)）

2002年6月于荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

第四篇：淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

市審計局

所謂地方政府性債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位、政府融資平臺公司和相關(guān)單位舉借或政府提供直接或間接擔(dān)保以及在特定條件下需由負(fù)有政府償還或擔(dān)?；蚓戎?zé)任的內(nèi)外債務(wù)。劃分為三種類型：一是政府或財政直接借款或轉(zhuǎn)貸的應(yīng)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；二是政府或財政出具承諾、擔(dān)保的政府應(yīng)負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是除上述情況之外，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。

一、地方政府性債務(wù)的成因

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需求與當(dāng)?shù)氐胤秸邢挢斄χg的矛盾以及龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)的不對等是政府性債務(wù)形成的最直接、最主要的原因。近幾年來，國家提出了“保增長”、“保民生”“擴(kuò)內(nèi)需”等戰(zhàn)略要求，實施了“西部大開發(fā)”、“應(yīng)對金融危機(jī)”和“災(zāi)后重建”等一系列戰(zhàn)略措施。各地通過加大對政府公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更加注重于各種財力對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用，有力地促進(jìn)和保持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)的快速發(fā)展。但是在提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，相對應(yīng)的卻是地方政府性債務(wù)的累積。而形成地方政府性債務(wù)不外乎歸集為體制性、政策性等諸多原因。

（一）財權(quán)與事權(quán)的不對等，致使政府性債務(wù)成為必然。

1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。很多地方成了“吃飯財政”，有的地方甚至難以滿足供養(yǎng)人口的基本需要，許多地方政府都較為嚴(yán)重地依賴中央政府安排的一般性轉(zhuǎn)移支付來應(yīng)付基本開支需要。而地方政府負(fù)有的“全能性”和“無限性”責(zé)任，又加劇了財政支出責(zé)任向三個方面轉(zhuǎn)移，最終反映為政府性債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。一些本來應(yīng)由中央支出建設(shè)的民生工程，如病險水庫整治，校舍安全工程、農(nóng)村飲水工程等，也由地方政府安排50%以上的資金配套。而地方財力難以為繼，迫使地方政府也只能通過設(shè)立政府融資平臺公司向銀行舉債解決，導(dǎo)致地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)債務(wù)信貸化。如近幾年來，各地為配合國家對農(nóng)業(yè)、水利、教育和衛(wèi)生等諸多投資和國家制定了4萬億拉動內(nèi)需投資計劃，因地方配套的舉債占居了整個地方政府性債務(wù)的很大比例。二是支出責(zé)任向行業(yè)和部門轉(zhuǎn)移，一些地方財力只能滿足政府基本運(yùn)行所需，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和條件的改善，往往把該由財政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，如教育、衛(wèi)生和交通巨額支出等，從而加劇了部門舉債。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于當(dāng)?shù)刎斄κ杖胗邢?，加之設(shè)施項目時間要求緊，部門無賴只有向銀行舉借或拖欠工程款，表現(xiàn)為債務(wù)向后期轉(zhuǎn)移，日積月累形成了惡性循環(huán)。

（二）政府主導(dǎo)發(fā)展模式導(dǎo)致了債務(wù)問題的產(chǎn)生。

目前，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式依然是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，社會公共產(chǎn)品的提供主要還是由政府主導(dǎo)。許多本應(yīng)通過市場中來解決的問題還得更多的由政府來挑大梁，而過多的職能相對于卻是貧乏的財力。加之，近幾年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的大背景下，又加劇了城市化進(jìn)程與資金客觀需求的矛盾。在地方財力有限的情況下，城市建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入僅靠政府一家來擔(dān)任，進(jìn)而造成政府性債務(wù)的大量堆積。

（三）現(xiàn)行干部考核體制和政策，造成政府負(fù)債人為擴(kuò)大。

由于現(xiàn)行政債考核體制的影響，催生了很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績觀”、“負(fù)債觀”和“攀比觀”，單純地追求GDP的增長，而忽視償債風(fēng)險，有的地方呈現(xiàn)出 “誰的借錢多，誰的政績越大，自已借錢別人還，前任借錢后任還”的病態(tài)機(jī)制。地方政府為完成一些不切合實際的增長目標(biāo)，不顧財力所限，盲目上項目，求速度，大量對外借款，將還債義務(wù)推給下屆政府，這種偏狹的政績意識在一定程度上助長了地方政府的大量舉債。

（四）債務(wù)管理機(jī)制的缺失。

目前，很多地方政府還缺乏對債務(wù)風(fēng)險的有效防范和管理，舉借機(jī)制尚不健全。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重，形成各部門的實施項目各自為政、多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治觯嬖谂哪X袋項目，超計劃、超預(yù)算的問題多，對項目資金借款沒有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強(qiáng)。三是償債意識不強(qiáng)，債務(wù)舉借、償還、規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警工作不得力，很多地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

（五）各種政策風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，各種政策和社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多屬中央的政策導(dǎo)向風(fēng)險已轉(zhuǎn)移成地方財政的實際負(fù)債。

二、化解地方政府性債務(wù)的策略

（一）針對存量和增量，區(qū)別對待，妥善處理。

當(dāng)前化解地方政府性債務(wù)，首先要妥善處理好債務(wù)的存量。從建立和完善償債機(jī)制入手，增加地方政府償債能力。對地方政府性第一類債務(wù)，要明確其償債資金來源，結(jié)合償債期限制定中長期償債計劃，科學(xué)合理地籌措償債資金，不斷加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大財政收入來源，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，控制和壓縮一般性支出，增加可用財力，騰出更多資金用于償債。同時對因國家惠民政策項目地方配套形成的債務(wù)，區(qū)政府及相關(guān)部門要積極向上級反映負(fù)債的真實情況及財政狀況，爭取中央、省級政府重視，從政策上扶持或?qū)菝裾叩呐涮踪Y金負(fù)債部分進(jìn)行化解。對第二類債務(wù)本著“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，制定切實可行的償債計劃，將控制化解債務(wù)風(fēng)險的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個人，督促按期清償，如期化解擔(dān)保風(fēng)險。對三類債務(wù)應(yīng)通過加強(qiáng)管理，密切關(guān)注債務(wù)資金的使用投向，科學(xué)評估償債水平，從化解償債風(fēng)險入手，做到防范與合理引導(dǎo)相結(jié)合，促使其債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。同時在化解地方政府性債務(wù)的機(jī)制上，要健全政府性債務(wù)化解的激勵約束機(jī)制，提高基層部門化債的積極性?？山梃b“普九”債務(wù)激勵辦法，由中省財政設(shè)立化解地方性債務(wù)的專項補(bǔ)助資金，增加對地方化債的獎補(bǔ)，緩解縣級財政化解壓力。二要有效控制債務(wù)增量。在政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務(wù)不可完全避免的情況下，如何規(guī)范新的債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范政府舉債行為。要把握“適度舉債，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險”的原則，制定債務(wù)收支計劃，規(guī)范相應(yīng)的舉債審批程序。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收支、政府債務(wù)的狀況，加強(qiáng)對各類債務(wù)要進(jìn)行充分的事前科學(xué)論證，包括對建設(shè)項目的規(guī)模、資金來源、成本和償債資金來源、建設(shè)項目效益等，明確舉債范圍，嚴(yán)格控制政府性債務(wù)的新增規(guī)模，按公共財政的理念選擇舉債或擔(dān)保項目，合理安排債務(wù)結(jié)構(gòu)和資金的使用方向，對一些急于要上，社會效益高，而政府財力一時滿足不了的公共項目，可以在一定的規(guī)模內(nèi)進(jìn)行舉債或者擔(dān)保。但要嚴(yán)格規(guī)范融資擔(dān)保和抵押行為，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。要以市場的辦法來減少政府對上述公共項目的舉債投入，堅持“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金再投入”的經(jīng)營理念，廣泛引進(jìn)外來投資者，多渠道籌措建設(shè)資金；要緊緊抓住國家實施西部大開發(fā)的機(jī)遇，積極爭取國家和省上有關(guān)部門的支持，減輕城市建設(shè)資金短缺的壓力。

（二）健全債務(wù)監(jiān)管機(jī)制。

本著地方政府性債務(wù)要真正實現(xiàn)舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源的總體要求。

1．建立規(guī)范的債務(wù)管理制度。目前政府的債務(wù)管理制度尚不健全，未制定科學(xué)規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度，未對地方政府性債務(wù)管理機(jī)構(gòu)加以明確，未對安排的政府償債準(zhǔn)備金比例予以具體化，未設(shè)置政府債務(wù)風(fēng)險比率等參數(shù)并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。因此，目前地方政府性債務(wù)管理制度的規(guī)范性、約束性不強(qiáng)，制定和完善一整套統(tǒng)一、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的前提。

2.制定規(guī)范的債務(wù)管理措施。地方政府舉債建設(shè)涉及發(fā)展規(guī)劃、財政、金融、政府融資平臺等單位和部門，因此，建議成立專門的政府性債務(wù)決策管理機(jī)構(gòu)并明確管理職能和管理措施：如發(fā)展規(guī)劃部門要研究制定城市發(fā)展規(guī)劃、論證和安排投融資和建設(shè)計劃、研究確定政府投融資平臺的發(fā)展定位。財政部門要編制債務(wù)收支計劃，對全部政府性債務(wù)實行預(yù)算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對債務(wù)風(fēng)險比率等參數(shù)進(jìn)行實時監(jiān)控，并合理調(diào)度資金確保到期政府性債務(wù)及時償還。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要規(guī)范信貸管理，對地方政府融資項目必須嚴(yán)格審核，使融資項目符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用整體規(guī)劃要求，并切實監(jiān)督貸款單位按規(guī)定用途使用資金，防止債務(wù)資金的挪用和混用現(xiàn)象。政府融資平臺要完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，充實公司資本金，充分利用有效資產(chǎn)和資源進(jìn)行市場化運(yùn)作，促進(jìn)投資主體多元化，以改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和盈利能力，同時，融資平臺還應(yīng)科學(xué)調(diào)度資金、規(guī)范用債行為，最大限度確保債務(wù)資金安全高效運(yùn)行。

3、強(qiáng)化規(guī)范的風(fēng)險防范手段。地方政府既要充分利用舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生，又要不斷提高風(fēng)險防范意識，針對債務(wù)形成的不同環(huán)節(jié)規(guī)定具體的防范手段，來規(guī)范政府用債行為。如：在計劃環(huán)節(jié)，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展和償債能力合理確定舉債規(guī)模，要將地方政府的債務(wù)率和負(fù)債率分別控制在100%和20%的國際公認(rèn)警戒標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，如果突破這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立即向人大報告。在舉債環(huán)節(jié)，金融監(jiān)管部門要認(rèn)真落實借款人準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源，切實執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定，凡不符合條件的，金融部門不得發(fā)放貸款。同時，有關(guān)部門要嚴(yán)把關(guān)口，堅決遏止地方融資平臺通過粉飾業(yè)績?nèi)〉觅J款等。在償債環(huán)節(jié)，財政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立償債準(zhǔn)備金專戶，每年按照地方政府性債務(wù)總額的一定比例從預(yù)算內(nèi)外安排政府償債準(zhǔn)備金；另外，支持地方融資平臺發(fā)展，通過對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源的有效運(yùn)作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來源。在用債環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處地方融資平臺及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務(wù)資金的行為，確保項目單位嚴(yán)格按照項目用途安全、有效使用債務(wù)資金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方舉債融資機(jī)制。

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變。將地方政府的“全能”和“無限”職能，轉(zhuǎn)變到政府的社會管理和公共服務(wù)職能上來，重點改革以GDP為核心的政績指標(biāo)考核機(jī)制，談化上級政府對下級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，找準(zhǔn)政府的定位，真正把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，由“無限型”轉(zhuǎn)為“有限型”，要更加突出和加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，改變以GDP為核心的政績指標(biāo)考核機(jī)制，要以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo)，更加注重和改善民生，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

2、合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、上級和下級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級和下級財政之間的收入與支出，從根本上解決地方政府在事權(quán)和財權(quán)上不對等的問題。同時，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入情況，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

3、從財政體制改革入手，保證地方政府具有相當(dāng)穩(wěn)定的稅基，盡快落實地方政府的“一級財權(quán)”。要探索規(guī)范的地方政府的舉債制度，賦予地方政府“一級債權(quán)”。隨著中央整頓和規(guī)范各類打捆貸款和收緊土地出讓金，地方政府已基本沒有其它融資渠道，在其他配套改革沒有相應(yīng)跟上的情況下，國家探索建立規(guī)范的地方公債制度已成為必要。

4、示范和引導(dǎo)地方政府探索運(yùn)用、吸納社會資金投向公共領(lǐng)域的多種方式，以解決不斷增長公共產(chǎn)品需求和財政資金有限性之間的矛盾。

（四）健全政府性債務(wù)化解激勵機(jī)制，強(qiáng)化績效考評。

建議中央、省財政部門設(shè)立“地方政府性債務(wù)化解激勵專項補(bǔ)助資金”，繼續(xù)加大對下級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解下級財政困難，從根本上解決化債問題。同時，加大對債務(wù)績效考評力度，針對項目申報立項、貸款、資金到位、資金使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行定期績效考評，做到動態(tài)、全面掌握債務(wù)項目整體情況，強(qiáng)化債務(wù)資金管理責(zé)任主體績效意識。對組織管理不力、項目效益不佳、違規(guī)使用資金的項目，相應(yīng)今后不再安排。

（五）建立政府債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險。

建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。對政府債務(wù)項目，相關(guān)職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務(wù)總監(jiān)或財政專管員，對舉債項目的財務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管。審計部門要加強(qiáng)對政府債務(wù)資金使用情況和償債計劃落實情況的審計。項目竣工后，必須進(jìn)行竣工審計。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，公開審計結(jié)果。加強(qiáng)輿論監(jiān)管，要設(shè)立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監(jiān)督。紀(jì)檢(監(jiān)察)部門要加強(qiáng)對政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

第五篇：淺談村級債務(wù)的成因及化解對策

淺談村級債務(wù)的成因及化解對策

我們所說的村級債務(wù)就是村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理公共事務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中形成的各種公共管理債務(wù)和經(jīng)營性債務(wù)。當(dāng)前，村級組織沉重的債務(wù)壓力使村級公共服務(wù)功能萎縮，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻礙建設(shè)社會主義新農(nóng)村的突出問題。積極有效地化解農(nóng)村不良債務(wù)，對防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村意義重大。同樣對于進(jìn)一步落實村民委員會組織法，完善我國的村民自治，界定各級政府與村委會的事權(quán)界限，使廣大村民能自已管理自已好的事務(wù)，形成良好的村民自治環(huán)境都有著重要的作用。本著這個思路，本人對我縣村級債務(wù)形成及化解進(jìn)行了初步了解。

一、村級債務(wù)的主要成因

我縣村級債務(wù)也是在農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特定歷史條件下多年積累形成的，通過調(diào)查了解其主要成因表現(xiàn)為：

（一）興辦企業(yè)所產(chǎn)生的債務(wù)。上世紀(jì)80—90年代，跟隨全國上下大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大趨勢，我們在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，號召和鼓動大力發(fā)展村級企業(yè)，村級紛紛自籌資金或貸款發(fā)展村級企業(yè)。由于多數(shù)村選擇項目不準(zhǔn)，盲目上馬的企業(yè)產(chǎn)品不符合市場的需求，加之農(nóng)民自身文化素質(zhì)低、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理水平差，生產(chǎn)的產(chǎn)品當(dāng)然也就談不上精品，有的企業(yè)甚至還沒有生產(chǎn)就夭折了；有的企業(yè)在市場上沒有競爭能力，再加上資金缺乏，周轉(zhuǎn)不靈等原因，這種戶戶點火,村村冒煙的分散發(fā)展的方式，不符合市場規(guī)律，而而在激烈的市場風(fēng)浪的沖擊下，大多數(shù)企業(yè)紛紛倒閉，而原來以村級名義的貸款都隨之轉(zhuǎn)借給企業(yè)，企業(yè)倒閉了，無錢償還，由此造成很多懸?guī)?，這種村企不分的狀況使得這部分債務(wù)實際上成了村級組織的一項負(fù)債。

（二）公益性建設(shè)所產(chǎn)生的債務(wù)。１、是由于教育“普九”達(dá)標(biāo)欠債。超過承受能力的教育投入負(fù)債。主要表現(xiàn)為前幾年在實施 “普九”工作中，上級政府所定硬件設(shè)施指標(biāo)過高，超出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村級經(jīng)濟(jì)的承受能力。為迎接 “普九”驗收，一方面鄉(xiāng)、村兩級在向農(nóng)民集資的基礎(chǔ)上，舉債用于興建校舍、購置教學(xué)設(shè)備，其債務(wù)主要有銀行借款、教師借款、學(xué)生借款、民間借款及工程欠款。另一方面隨著村級組織以及學(xué)校的合并，部分村級學(xué)校的校舍和設(shè)備閑置起來，而數(shù)萬元甚至數(shù)十萬元的村級債務(wù)卻無任何渠道化解。2000年前后我們進(jìn)行教育“普九”檢查驗收，各村為了達(dá)標(biāo)，一方面向群眾集資攤派；另一方面向銀行信用社貸款，進(jìn)行硬件設(shè)施改造。農(nóng)村教育“普九”達(dá)標(biāo)規(guī)定，初級中學(xué)建設(shè)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和農(nóng)村集資解決，小學(xué)由所在村村民籌資興建。由于投資超過了農(nóng)民的承受能力，集資款無法到位，許多村級小學(xué)靠借貸融資建校。

二是其它各項建設(shè)欠款，比如道路交通建設(shè)，農(nóng)田水利建設(shè)投入等等。公益性村級債務(wù)形成的深層次原因，主要是村級組織承擔(dān)了大量應(yīng)由國家和各級政府負(fù)責(zé)的社會公共產(chǎn)品和公共事業(yè)發(fā)展的支出，超出了村級和農(nóng)民的實際承受能力，因而產(chǎn)生大量債務(wù)。改革開放以來，上級財政對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)投資，大多需要村級承擔(dān)配套資金。尤其是近年來，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，資金需求旺盛，村級財力負(fù)擔(dān)加重，舉債建設(shè)成為普遍現(xiàn)象。

（三）“三提五統(tǒng)”及其他稅費拖欠產(chǎn)生的債務(wù)。2000年以前農(nóng)民除交兩稅外，還交“三提五統(tǒng)”。在征收這些稅費款時，大多數(shù)農(nóng)戶都能按時交納，但也有一部分農(nóng)戶因家庭經(jīng)濟(jì)困難，確實無力交納各種費用而逐年拖欠使村集體由此累積產(chǎn)生了不斷增大的債務(wù)；還有少部分農(nóng)戶因為與集體的某種矛盾問題，村里、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府沒有解決好而拒絕交納各種費用所產(chǎn)生的債務(wù)；另外還有極少數(shù)農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收入十分可觀，而觀望其他農(nóng)戶因特殊原因沒交納各種費用進(jìn)行攀比，也不交納各種費用所產(chǎn)生的債務(wù)。為按時完成上級政府下達(dá)的稅費征收任務(wù)，村干部只能采取“墊、借、貸”，這種上清下不清的實際狀況無形中增加了村級的債務(wù)。(四)村組干部主觀因素形成鄉(xiāng)村債務(wù)。一是不怕欠帳。借債的權(quán)利和還錢的責(zé)任不對稱，本屆村委會借的錢不要本屆還，不用干部自己還。二是管理決策水平低，盲目上項目造成資金沉淀。農(nóng)村基層干部抓經(jīng)濟(jì)、辦企業(yè)、搞項目熱情很高，但相當(dāng)部分基層領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策，民主決策意識淡??；有的管理決策水平低下，僅憑自己主觀臆斷，既不量力而行也不進(jìn)行可行性研究就倉促立項，借債上項目，辦企業(yè)，最后因經(jīng)營虧損造成資金沉淀。三是部分村干部欠帳謀私。有些村干部認(rèn)為反正要借錢，與其向他人借給他人高息，還不如自己或自己的親友得好處；借債搞公共建設(shè)，出了政績，也能在工程中得些好處。

(五)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)留下負(fù)債。在多數(shù)村里，普遍存在村民不斷要求加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是水、電、路及農(nóng)田基建等，在上級要求資金配套、村級沒有經(jīng)濟(jì)實力的前提下舉債進(jìn)行。若爭取不到國家專項扶持資金，這些債務(wù)都無任何化解渠道。

(六)村級財務(wù)管理混亂，部門達(dá)標(biāo)活動加大負(fù)債。一是有的村不按照財務(wù)管理制度執(zhí)行，往往是村支書、村委會主任說了算，白條頂庫或無任何手續(xù)支出費用。二是支出控制監(jiān)管不嚴(yán)。部分村干部大手大腳、胡支亂花，各種非生產(chǎn)性開支過大，有的村一年光就招待費就花去十萬元，資金沒有來源，唯一的辦法就是欠債。三是上級一些部門開展的達(dá)標(biāo)活動標(biāo)準(zhǔn)過高，超出了村級財務(wù)的承受能力，許多部門進(jìn)行表彰發(fā)獎牌還要收費。四是有的部門培訓(xùn)村干部仍要收費數(shù)百元至上千元不等，村級財務(wù)無力負(fù)擔(dān)。五是每年黨報黨刊征訂攤到村上數(shù)額太大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過300元的標(biāo)準(zhǔn)。

(七)、收不抵支增加負(fù)債。我縣許多村無經(jīng)濟(jì)實體,除國家轉(zhuǎn)移支付收入和國家扶持的項目資金以外無其他任何收入來源,取消農(nóng)業(yè)稅后,每村轉(zhuǎn)移支付的資金根本維持不了村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn),而村級各項支出卻有增無減,使得部分村集體經(jīng)濟(jì)組織連年收不抵支,負(fù)擔(dān)不斷加重。有些村為了完成上級分配的工作任務(wù),只得靠舉債度日,由此造成債臺高筑。

二、化解村級債務(wù)中存在的困難和問題

（一）目前化解村級債務(wù)工作存在“上熱下冷”的問題，近年來中央和地方各級政府已經(jīng)認(rèn)識到村級債務(wù)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，已經(jīng)出臺了一些措施進(jìn)行補(bǔ)救，但是存在部分村干部存有認(rèn)識不到位的情況：一是畏難情緒大。村級經(jīng)濟(jì)脆弱，財源缺乏，村級收入渠道更窄，對如何化解債務(wù)感到束手無策，難度很大。二是新官不理舊債的思想。一些村領(lǐng)導(dǎo)和干部認(rèn)為，清理化解債務(wù)是為別人服務(wù)，費力不討好。三是等待、觀望思想。部份基層干部認(rèn)為，自己這一屆主要任務(wù)是保證村級能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，群眾不鬧事就行，能“拖”則“拖”，只對影響穩(wěn)定的債務(wù)作些思想解釋工作，不積極想辦法，想措施化解村級債務(wù)。四是少數(shù)干部存在“為官一任，造福一方”的思想，只想著如何舉債，籌資辦事業(yè)，做出自己的政績，對如何化解歷年舊債根本不考慮。要解決上述問題，必須加大宣傳力度提高基層干部的認(rèn)識，同時也要有配套辦法來督促加大化解債務(wù)的力度。

（二）保障村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，多數(shù)村基本上已經(jīng)沒有經(jīng)營性的集體收入，主要靠上級轉(zhuǎn)移支付過日子。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)村的轉(zhuǎn)移支付并不足以維持村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。最終要靠借債維持村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）公益設(shè)施建設(shè)達(dá)標(biāo)。近年來，村級舉債辦企業(yè)有所抑制，但是舉債完成政府和部門下達(dá)的諸如村容村貌整治、建學(xué)校、修道路等公益項目日益增加。目前，農(nóng)村多數(shù)公益設(shè)施建設(shè)的資金投入是由上級補(bǔ)助一部分，基層配套一部分。我們了解到，不少地方縣、鄉(xiāng)基層政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)非常困難，無法完全提供配套資金，村級公益設(shè)施建設(shè)只能主要靠村里自己想辦法來解決。

（四）自然災(zāi)害。遇到洪澇、干旱等自然災(zāi)害，必然要增加村級支出。突發(fā)事件。農(nóng)村突發(fā)事件，如“非典”、禽流感等，多數(shù)都是由村里先出面解決，必然增加村級支出。

三、化解村級債務(wù)的思路和對策

村級債務(wù)問題已經(jīng)成為影響基層政權(quán)穩(wěn)定和基層組織建設(shè)的一個重要因素。普遍惡化的村級債務(wù)問題，不僅造成干群關(guān)系矛盾激化，而且嚴(yán)重挫傷著村干部的積極性，嚴(yán)重制約著村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第一，村級債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重，村干部每年要花費大量的精力應(yīng)付債主討債，壓力很大，也影響了其他工作的正常開展。一些債務(wù)多的村已經(jīng)沒有人愿意當(dāng)村干部。第二，背負(fù)大量債務(wù)的村級組織，其公信力、凝聚力和號召力受到很大影響，村級組織沒有能力為村民辦實事，辦好事。有的基層干部說，現(xiàn)在村干部的號召力甚至比不上一些個體老板，這其中也是有一定道理的。第三，村級債務(wù)問題影響了農(nóng)村公益事業(yè)的開展。有的村干部反映，現(xiàn)在村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，“一事一議”議不起來，借錢也很難借到，只能有錢就搞，沒錢就不搞。當(dāng)前，要從鞏固基層政權(quán)和加強(qiáng)基層組織建設(shè)的高度來認(rèn)識和解決村級債務(wù)問題,首先要提高基層干部認(rèn)識，作好債務(wù)清理工作；其次加強(qiáng)制度建設(shè)，堅決防止新增債務(wù)；再次采取有效措施，逐步化解老的債務(wù)。

（一）統(tǒng)一思想，認(rèn)真清理。各級要從實踐“三個代表”“落實科學(xué)發(fā)展觀”，為民辦實事的高度認(rèn)識化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，鄉(xiāng)村債務(wù)直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村綜合改革的成果是否鞏固，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否反彈。其次要把化解村級債務(wù)作為優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的重要工作來認(rèn)識，妥善處理好村級債務(wù)，有利于村級卸掉包袱，輕裝上陣，集中精力發(fā)展生產(chǎn)，開拓增加農(nóng)民收入的新途徑。通過提高認(rèn)識，消除村干部思想上的模糊認(rèn)識，讓基層真正熱起來。

對村級債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真清理、歸類。各級政府要借助新的機(jī)遇，對村級債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真的清理，重新核算債務(wù)，逐筆核實，對債權(quán)、債務(wù)按來源、性質(zhì)、形成原因進(jìn)行歸類，張榜公示，讓欠債戶明白認(rèn)帳，對不良債務(wù)要查明原因，制定化解措施和目標(biāo)。

(二)加強(qiáng)制度建設(shè)，堅決防止新增債務(wù)。

1、改革現(xiàn)行項目資金管理辦法。建議各級政府和有關(guān)部門為農(nóng)村興辦公益事業(yè)要實事求是，不能下硬指標(biāo)，不能再搞達(dá)標(biāo)升級或評比競賽；要量力而行，有多少錢辦多少事，不要搞層層配套、搞“釣魚工程”。

2、建立民主決策機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范村級組織的舉債行為和舉債程序，村級對外舉債，無論是什么性質(zhì)，必須經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過。未履行民主決策程序的，村級組強(qiáng)對外舉債無效，所借債務(wù)由決策者承擔(dān)。

3、健全財務(wù)管理制度。堅決取消村級招待費，嚴(yán)格控制村級非生產(chǎn)性開支，節(jié)約管理費用。實行財務(wù)公開，對村級債務(wù)債權(quán)情況，要專項單獨公開，不僅要公開債務(wù)債權(quán)總額，還要公開債務(wù)債權(quán)的構(gòu)成和用途，進(jìn)入化債階段后，要及時公開化債方案、還款計劃和資金來源等，接受群眾監(jiān)督。

4、改革現(xiàn)行干部考核制度。對目前已形成的村級債務(wù)，要摸清底數(shù)，扎緊口子，從地方到中央各級政府和村要建立化債責(zé)任制，明確規(guī)定化債也是政績，干部任期內(nèi)有新增債務(wù)的，不得隨意調(diào)動或提拔使用。(三)采取有效措施，逐步化解老的債務(wù)。

1、清收債權(quán)還債。清收債權(quán)是化解村級債務(wù)的一項措施。各級政府要成為好清收債務(wù)工作的主體，無論是農(nóng)業(yè)稅尾欠還是各種達(dá)標(biāo)升級過程中由于上清下不清而沉淀的債權(quán)，都應(yīng)由上級政府來承擔(dān)，從村級債務(wù)中化轉(zhuǎn)．對于其它生產(chǎn)性費用和籌資籌勞農(nóng)戶應(yīng)交未交所形成的債權(quán)，各村要不違背現(xiàn)有國家政策的情況下有計劃、步驟、有措施地組織清收。村級債權(quán)有一部分是農(nóng)戶欠款，盤活其中的有效債權(quán)，可以償還部分債務(wù)。清收農(nóng)戶尾欠要充分考慮農(nóng)戶的實際承受能力，區(qū)別不同情況進(jìn)行分類，依照民主和完善的程序進(jìn)行處理。①對于生活上確有困難的農(nóng)戶，可由村民會議或村民代表會議討論給予減征或免征；②對于生活暫時困難的農(nóng)戶，可給予緩征，與尾欠戶協(xié)商制定償還計劃，逐步清收；③對于與村有往來爭議的農(nóng)戶，村集體要及時與農(nóng)戶進(jìn)行結(jié)算，農(nóng)戶該交的尾欠也要及時交足；④對于常年舉家外出不回的農(nóng)戶，其承包地連續(xù)拋荒兩年以上，且未履行承包合同義務(wù)的，可由村集體依法將其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；⑤對于有經(jīng)濟(jì)承受能力而拒不繳納的農(nóng)戶，可依法予以清收，必要時申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在清欠的具體操作方法和程序上，要注意發(fā)揮農(nóng)民群眾民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的作用。

2、銀行信用社貸款要分類化解。①對于村級辦企業(yè)向銀行所貸款項，如果企業(yè)仍然存續(xù)，應(yīng)將債務(wù)剝離給企業(yè)；如果企業(yè)已經(jīng)倒閉，可參照有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)的辦法，予以豁免，從銀行的壞賬準(zhǔn)備金中解決，由銀行逐年消化。②對于村級興辦公益事業(yè)向銀行所貸款項，應(yīng)由各級財政部門通過轉(zhuǎn)移支付，逐步予以核銷。③對于村級向信用社所貸款項，可以考慮由村級承擔(dān)一部分，制定還款計劃，適用最低利率，逐年償還；由財政部門通過轉(zhuǎn)移支付解決一部分。

3、高息借款要予以降息停息。民間高息借款在村級債務(wù)中占有相當(dāng)大的比重，有的高息借款的利息甚至超過本金。按照最高人民法院的相關(guān)司法解釋，民間借貸的利率“最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍(包含利率本數(shù))。超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)”，“出借人不得將利息計入本金謀取高利。審理中發(fā)現(xiàn)債權(quán)人將利息計入本金計算復(fù)利的，只返還本金。”因此，對于民間借貸中的高息和復(fù)利，應(yīng)堅決予以剝離，已支付的部分應(yīng)抵沖本金，要與債權(quán)人協(xié)商溝通，爭取達(dá)成先還本停息的協(xié)議。4.對于村級興辦公益事業(yè)形成的債務(wù)，包括教育“雙基”達(dá)標(biāo)形成的債務(wù)、修建道路形成的債務(wù)等，屬于公共財政范疇的，建議由中央和各級政府承擔(dān)。其中，中央出臺達(dá)標(biāo)升級政策的，由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付解決；省市出臺達(dá)標(biāo)升級政策的，由省市政府和有關(guān)部門解決。建立償債基金，由于村級債務(wù)形成時間長，原因復(fù)雜，可以考慮在省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級建立償債基金，逐步化解債務(wù)。

5、想方設(shè)法發(fā)展和壯大村級經(jīng)濟(jì)。發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，必須堅持實事求是、因地制宜的原則，決不能搞“村村冒煙”。針對目前村辦企業(yè)的現(xiàn)狀和問題，應(yīng)主要采取以下兩種類型為主發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)：①資源型，即充分利用本地資源，積極組織開發(fā)性生產(chǎn)，興辦經(jīng)濟(jì)實體，大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。②資產(chǎn)型，即把集體資產(chǎn)管理好，并充分利用好。目前集體的一些閑置房屋、機(jī)械設(shè)備和小型加工廠等可租賃給個人，村里收取一定的承包費，以逐步解決村級債務(wù)問題。對村集體擁有的土地等資源性資產(chǎn)和閑置房屋、設(shè)備等固定資產(chǎn)，進(jìn)行拍賣、招租、發(fā)包，用于還債。

對于荒山、基地資產(chǎn)，村組集體也可以進(jìn)行變賣。在變賣過程中要穩(wěn)妥慎重，多方面征求意見，并進(jìn)行認(rèn)真評估，招標(biāo)拍賣，不得暗箱操作。通過賣斷，一次性回收資金，抵交債務(wù)。

6、合并村組，精簡人員，強(qiáng)化管理，減少非生產(chǎn)性開支。精簡人員強(qiáng)化管理，是深化農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、減輕村級負(fù)擔(dān)的重要措施。一是要因地制宜精簡村組干部職數(shù)，減少村級負(fù)擔(dān)；二是要加強(qiáng)管理，對一些不必要支出的經(jīng)費進(jìn)行控制、限制，以有效減少非生產(chǎn)性開支，如招待費、出差費、報刊雜志費等等。其次，科學(xué)地界定各級政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和邊界，加大各級財政對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度。在農(nóng)村，屬于國家和各級政府范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品應(yīng)由國家和各級政府承擔(dān)。農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投入、農(nóng)業(yè)科技推廣等由政府統(tǒng)一提供。農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施（含水、電、郵、廣播電視等）建設(shè)由各級政府和農(nóng)戶共同承擔(dān)，以政府的投資為主。村域范圍內(nèi)的“純地方性公共產(chǎn)品”應(yīng)由村民自己本著量力而行的原則提供。積極推進(jìn)農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)村配套改革，從制度內(nèi)消除村級債務(wù)產(chǎn)生的誘因，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，是防止村級組織產(chǎn)生新債的迫切要求。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，要按照減人減事減支的配套改革的要求，精減村級機(jī)構(gòu)，裁減冗員，規(guī)范村級財務(wù)管理，定期向全村村民詳細(xì)公布村里的收支情況，加強(qiáng)和規(guī)范村民理財小組的工作，遏制村級債務(wù)的惡性膨脹。除了對村級財務(wù)收支進(jìn)行公示外，對村干部還應(yīng)進(jìn)行屆中和離任審計，堵塞財務(wù)漏洞。總之，財務(wù)公開是化解村級債務(wù)的突破口，發(fā)動村民代表當(dāng)家理財是化解村級債務(wù)的必由之路。只有抓住了推行財務(wù)公開、民主管理這一契機(jī)，才能把化解村級債務(wù)落到實處。在具體運(yùn)作中，尤其要落實好“五個必須”：一是必須理順鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，堅決落實和執(zhí)行村民委員會組織法，縣鄉(xiāng)政府不得干預(yù)村民委員會的正常工作，完備村干部的選舉和罷免程序．二是要切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做過細(xì)的思想工作，保證這項工作有組織、有秩序地進(jìn)行，才能得到群眾的理解和支持；三是必須因地制宜、分類指導(dǎo)、多管齊下，不搞“一刀切”，才能真正收到實效；四是必須充分發(fā)揚(yáng)民主、依靠群眾、集思廣益，才能使化解村級債務(wù)落到實處；五是必須量力而行，充分考慮群眾的實際承受能力，才能從根本上保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定。