第一篇：地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相

地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相 當(dāng)前階段資金利率處于低位的環(huán)境下，地方政府迎來主動(dòng)進(jìn)行債務(wù)置換、降低融資成本、化解債務(wù)危機(jī)的絕佳時(shí)機(jī)，特別是對于地方政府債務(wù)壓力較大、市場觀感不好的那些地區(qū)，這種動(dòng)機(jī)顯得尤為強(qiáng)烈。事實(shí)上，和未來新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險(xiǎn)近年來已經(jīng)明顯成為政府及政策部門的主要考量，所謂嚴(yán)監(jiān)管實(shí)際上是為了防風(fēng)險(xiǎn)，而防風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。

一、財(cái)政部明確了六種常見隱性債務(wù)化解舉措 （一）財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》中第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”提到了六條常見的債務(wù)化解舉措，分別為（1）安排財(cái)政資金償還；（2）出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；（3）利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；（5）通過借新還舊、展期等方式償還；（6）采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

可以看出，以上六種債務(wù)化解措施中，財(cái)政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產(chǎn)重整由于會對地方政府信用以及其它城投平臺造成沖擊，因此對該方式一般會比較謹(jǐn)慎。但即便如此從長期來看地方融資平臺的兼并重組應(yīng)是不可避免的一個(gè)方向，事實(shí)上 2018 年 9 月中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》對此便有明示，近期也有部分地區(qū)提及了這一舉措。

二、國開行參與化解地方政府債務(wù)的嘗試簡析 國開行在融資平臺的產(chǎn)生以及當(dāng)前地方政府債務(wù)的化解過程中均起著重要作用?？梢哉f從歷史上來看，每一次經(jīng)濟(jì)下行和風(fēng)險(xiǎn)化解階段均有其身影（詳見 2019 年 9月 30 日的報(bào)告政策性銀行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危機(jī)期間，國開行所開創(chuàng)的“地方融資平臺+捆綁貸款+先貸款后開發(fā)”模式有效地解決了地方政府的財(cái)政問題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。2015 年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，國開行主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目亦成為一劑猛藥。

（二）這兩年來國開行也在嘗試幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動(dòng)力去進(jìn)行融資，同時(shí)在低利率環(huán)境下，國開行本身也有動(dòng)力去這樣做。國開行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關(guān)于國開行參與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區(qū)，雖不具有普遍性，但是對于債務(wù)壓力較大的地區(qū)，國開行的確在積極參與，且有重要作用。

三、部分地區(qū)政府債務(wù)化解路徑匯總分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融資必須置換掉、限制非標(biāo)融資 云南省的做法是要求（1）云南省屬國企應(yīng)降低杠桿率；（2）將高成本融資、非標(biāo)融資全部置換或還掉；（3）省屬國企之間不得相互借款、擔(dān)保；（4）省屬國企業(yè)不能向私企貸款、擔(dān)保。2020 年 6 月 16 日，云南省國資委印發(fā)《宗國英常務(wù)副省

長在<云南省國資委關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告>上的批示抄清 》，云南省宗國英常務(wù)副省長 6 月 11 日在省國資委《關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告》批示如下：1、所有國企都必須牢記嚴(yán)控新增債務(wù)，特別是云投（云南省投資控股集團(tuán)）、城投（云南城投置業(yè)）、建投（云南建設(shè)投資控股集團(tuán)）和云天化（云天化集團(tuán)）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計(jì)換掉，并嚴(yán)禁再有類似。3、所有信托、資管及其他類的都要全部置換或還掉。4、所有省國企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。5、擇日召開省國企領(lǐng)導(dǎo)人會，安排部署這些意見。可以看出，這里面僅說置換，但置換的路徑并未提及，實(shí)際上貴州省的一些做法可能會成為示范，即通過資本市場和政策性銀行的低成本資金來進(jìn)行置換，在此其中商業(yè)銀行的信貸資金也有望成為云南省非標(biāo)融資的替代選擇。

（二）貴州?。赫畟鶆?wù)維穩(wěn)成政治任務(wù)，中長期通過資本市場化解 貴州省的政府債務(wù)問題可能不會比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務(wù)壓力不斷增大，而近年來貴州省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)暴露更是加大了貴州當(dāng)?shù)馗黝惼髽I(yè)特別是城投平臺的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財(cái)政部還通報(bào)了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題?？梢哉f對于貴州地區(qū)而言，債務(wù)“維穩(wěn)”已經(jīng)成為一項(xiàng)政治任務(wù)，而中長期內(nèi)通過資本市場化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也已成為貴州省比較明確的方向。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見（試行）》，明確以下幾點(diǎn)：（1）政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級政府對其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則；（4）在建項(xiàng)目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。、貴州省近年政府工作報(bào)告均提及政府債務(wù)化解問題 2015-2020 年的貴州政府工作報(bào)告對其地方政府債務(wù)問題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報(bào)告中提出“嚴(yán)格

落實(shí)債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個(gè)一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金池，組建省級國有資本運(yùn)營管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動(dòng)平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，有效盤活存量資產(chǎn)”。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭取國開行化解試點(diǎn)（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長魏樹旺在拜會國開行貴州省分行行長李剛時(shí)表示，希望國開行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點(diǎn)城市。（2）2019 年 10 月 18 日，為重拾市場對投資貴州地區(qū)企業(yè)債券的信心，貴州省地方金融監(jiān)督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場投資者懇談會，貴州省副省長譚炯（前工行副行長）表態(tài)稱“會進(jìn)一步利用省級資本運(yùn)營公司，助力化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；省級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)資金將重點(diǎn)用于融資平臺公司償還到期債務(wù)，推動(dòng)金融資產(chǎn)管理公司對融資平臺到期的債務(wù)進(jìn)行收購重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺公司便發(fā)布公告稱“擬通過無償劃轉(zhuǎn)方式將持有的公司 4%股份（市值約 550 億元）劃至貴州省國資運(yùn)營公司（成立2014年、注冊資本600億元、股東為貴州金控）”，這里的省國資運(yùn)營公司與 10 月 18 日貴州省副省長的講話剛好相對應(yīng)。要知道貴州省國資運(yùn)營公司既可以成立風(fēng)險(xiǎn)基金，亦可以成為債轉(zhuǎn)股實(shí)施機(jī)構(gòu)，還可以借助金融機(jī)構(gòu)加杠桿，可以說以茅臺一己之力化解盤活整個(gè)貴州省隱性債務(wù)的路徑已十分清晰。、中長期力求通過資本市場化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)貴州資本市場健康發(fā)展的意見》，盡快目前還處于初步實(shí)踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長期角度考慮到利用資本市場化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這一舉措很可能會成為全國大部分地區(qū)值得借鑒且必須選擇的一個(gè)方向，考慮到資本市場已成為國家戰(zhàn)略，通過資本市場化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)成為共識。有鑒于此，貴州省在意見中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場上市和新三板掛牌企業(yè)累計(jì)達(dá) 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類投資基金規(guī)模翻一番。（2）通過增加中長期債務(wù)比例、降低短期債務(wù)比例來優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。（3）通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購等多種方式進(jìn)行國有企業(yè)兼并重組，形成一批公開市場信用高評級企業(yè)。（4）、向平臺公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定

收益的資產(chǎn)，并及時(shí)給予確權(quán)，通過作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺公司債權(quán)融資資信，并探索將費(fèi)用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。（5）支持符合條件的企業(yè)到境外發(fā)債和融資，鼓勵(lì)在黔各金融機(jī)構(gòu)加大對省內(nèi)各類企業(yè)債務(wù)融資工具的認(rèn)購力度。（6）發(fā)行用于市場化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)債券，支持能源、化工、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)重點(diǎn)國有企業(yè)率先開展債轉(zhuǎn)股試點(diǎn)，積極培育債轉(zhuǎn)股企業(yè)通過 IPO、定增、并購、新三板轉(zhuǎn)讓等方式提升資產(chǎn)價(jià)值。

（三）江蘇?。簢?yán)控融資成本和擔(dān)保范圍、出清高成本債務(wù)和限制非標(biāo)融資 1、鹽城：清退成本 超過 8% 的債務(wù)融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業(yè)開展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實(shí)踐中，鹽城一些優(yōu)質(zhì)的市級國企提出了更高的要求，如最高不超過 6.50%。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營性土地、統(tǒng)籌土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財(cái)力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標(biāo)交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制國企擔(dān)保范圍、控制國企新增債務(wù)融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財(cái)政局和國資委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資金出借、融資擔(dān)保管理工作的通知》，對國有企業(yè)的對外擔(dān)保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：（1）全市各級國企原則上僅能向各級政府履行出資人職責(zé)的國企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔(dān)保。（2）國企由于歷史原因形成的對非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時(shí)通過法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。（3）市級國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以內(nèi)，市（區(qū)）級國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以內(nèi)，各市（區(qū)）級下屬園區(qū)國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以內(nèi)。、常州：嚴(yán)控債務(wù)融資成本上限、出清高成本債務(wù)、限制非標(biāo)融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府?dāng)M定了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)融資成本管控的通知（征求意見稿）》，提出以下幾點(diǎn)要求：（1）推動(dòng)國有平臺主體信用升級，增強(qiáng)直接融資能力。（2）從嚴(yán)控制新增債務(wù)融資成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)提供的金融工具，做好到期債務(wù)的展期、接續(xù)，嚴(yán)格限制使用信托、融資租賃等非標(biāo)類融資工具。（4）抓住當(dāng)前成本持續(xù)穩(wěn)步下行的有利窗口期，優(yōu)化調(diào)整存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。（5）市級年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。（6）市本級平臺公司 2020 年新增五年期以上各類融資工具成本最高不得超過同期同檔 LPR 報(bào)價(jià)上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過 5.35%。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過 4.62%以及 5 年期以上最高不超過 5.58%）。

（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務(wù)化解成為國家主要政策導(dǎo)向以來，重慶地區(qū)大致是經(jīng)歷了兩輪政府債務(wù)化解的過程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現(xiàn)在。、2014-2015 年：重慶地區(qū)政府債務(wù)化解的小試牛刀（1）2002-2006 年期間（黃奇帆 2001 年入主重慶），重慶市政府著手整合政府資產(chǎn)，形成了市場上所熟知的“八大投資平臺”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發(fā)展、重慶市高等級公路建設(shè)投資、重慶市城市建設(shè)投資、重慶市建設(shè)投資、重慶市水利投資、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市開發(fā)投資、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)和重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營。（2）經(jīng)過一系列整合、確權(quán)以及資金注入的過程后，重慶八大投獲得了飛速的發(fā)展。但是 2008 年金融危機(jī)以及各地推出的大規(guī)模的基建投資計(jì)劃，使得各地城投平臺債務(wù)率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19 號），明確提出嚴(yán)禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺開始需要謀求轉(zhuǎn)型。（3）2012 年上半年的重慶市經(jīng)濟(jì)工作會議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺整合成五大投資平臺（每個(gè)平臺幾乎均有較多的土地儲備和非?？捎^的土地出讓收入），具體為重慶市高速公路集團(tuán)、重慶市城市交通開發(fā)投資集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市建設(shè)投資集團(tuán)和重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營。（4）2014 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43 號），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收

入對市政府財(cái)力的支持、通過 PPP 模式和政府購買服務(wù)降低政府債務(wù)等多項(xiàng)措施。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時(shí)多次講話內(nèi)容來看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項(xiàng)目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務(wù)化解之路并非終點(diǎn)，只是在某種程度上延緩了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，并沒有從根本上將債務(wù)消除，因此進(jìn)入 2019 年以來重慶地區(qū)的政府債務(wù)化解仍是一段漫長的道路。（1）此時(shí)的重慶除擁有五大投資集團(tuán)之外，還擁有兩家地方 AMC（渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理和渝康資產(chǎn)經(jīng)營管理）以及重慶國際信托、重慶農(nóng)商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機(jī)構(gòu)，實(shí)力相對以前更強(qiáng)、債務(wù)壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預(yù)計(jì)將在重慶市政府債務(wù)化解的過程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)（2018）27 號），隨后各地區(qū)紛紛印發(fā)《實(shí)施意見》，重慶也不例外，并開啟新一輪隱性政府債務(wù)化解的進(jìn)程，但大都是重復(fù) 2014-2015 年。、最新舉措：推動(dòng)區(qū)縣級投融資平臺轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》，以規(guī)范區(qū)縣級投融資平臺的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內(nèi)應(yīng)不具有實(shí)操性，而只是中長期方向。（1）推進(jìn)區(qū)縣國企市場化專業(yè)化重組，推動(dòng)各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專業(yè)化重組。其中區(qū)縣國企實(shí)際管理層級原則上控制在 2 級以內(nèi)，最多不超過 3 級。并強(qiáng)化國企負(fù)債規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率雙重管控。（2）對不具有競爭優(yōu)勢的一般市場競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場化方式改革重組。（3）對長期未實(shí)際經(jīng)營的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無望、生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。（4）全面清理投融資平臺公司債務(wù)類型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實(shí)全口徑債務(wù)化解方案，分類妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

（6）平臺公司不得利用沒有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。（7）對區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對平臺公司其他公益性資產(chǎn)，通過注入有經(jīng)營性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（8）推動(dòng)區(qū)縣平臺公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過 3 家。清理空殼類平臺公司，對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，按照法定程序予以撤銷。（9）實(shí)體類平臺公司剝離政府融資職能后，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營等領(lǐng)域市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，積極主動(dòng)參與全市及各區(qū)縣城市提升行動(dòng)計(jì)劃。

四、為何各地頻頻限制非標(biāo)融資？ （一）非標(biāo)融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來的動(dòng)作來看，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)便是嚴(yán)格限制和壓降信托、資管計(jì)劃、融資租賃等非標(biāo)融資，其背后的原因便是非標(biāo)融資成本較高且鏈條往往較好、風(fēng)險(xiǎn)較大。多數(shù)非標(biāo)融資渠道穿透后的資金來源為商業(yè)銀行，這無形中拉長了融資鏈條、加大了風(fēng)險(xiǎn)排解難度，而正是由于鏈條較長、風(fēng)險(xiǎn)較大，且多是為了規(guī)避監(jiān)管，意味著非標(biāo)融資的成本實(shí)際上非常高。因此限制非標(biāo)融資實(shí)際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本。那么非標(biāo)融資的成本究竟有多高呢？我們這里以兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行說明。

（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國金融研究中心、財(cái)經(jīng)頭條和企商在線（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國社會融資成本指數(shù)研究項(xiàng)目披露了中國社會融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個(gè) BP 和 410 個(gè) BP。雖然相較于 2017 年，目前市場利率水平已經(jīng)處于相對低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預(yù)計(jì)信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。

可以看出 2017 年以來監(jiān)管部門著力打擊的對象大都是融資成本較高的領(lǐng)域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實(shí)際上嚴(yán)監(jiān)管的目的表面上看是為了防風(fēng)險(xiǎn)，防風(fēng)險(xiǎn)的目的則是為了降社會融資成本。

（三）2019 年以來，信托與銀行貸款的利差空間穩(wěn)定在 150BP 以上 今年一季度，金融機(jī)構(gòu)一般貸款加權(quán)平均利率和新發(fā)行信托產(chǎn)品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個(gè) BP。而從歷史平均水平來看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩(wěn)定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來，新發(fā)行信托產(chǎn)品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。

五、主要結(jié)論

（一）從目前的實(shí)踐來看，各地化解政府隱性債務(wù)的路徑大都相似，很難超出財(cái)政部例舉的 6 個(gè)常規(guī)措施，但是在當(dāng)前市場利率處于相對低位的情況下，通過債券市場、銀行貸款來置換高成本的非標(biāo)融資并限制融資成本以及限制國有企業(yè)對民營企業(yè)的借款和擔(dān)保成為普遍選擇。

（二）以上事實(shí)能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)會，即置換融資類業(yè)務(wù)。

（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個(gè)非常漫長的過程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問題，這意味著在政府債務(wù)化解的過程中實(shí)際上也是政府和市場之間的博弈過程，其中必然會蘊(yùn)含著很多業(yè)務(wù)機(jī)會。

（四）平臺公司的整合和地方政府隱性債務(wù)的化解是一個(gè)比較明確的方向，其中在涉及該類業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵照《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)（2018）27 號）的要求，這是總綱領(lǐng)和中長期方向。

（五）通過資本市場化解政府隱性債務(wù)雖然在短期內(nèi)不會成為主選項(xiàng)，但是從中長期來看卻是必要路徑（這就像當(dāng)年通過資本市場化解國有企業(yè)危機(jī)一樣）。

第二篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

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我國現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計(jì)約為4.1萬億元,其中地級市與區(qū)、縣兩級占61%,約2.4萬億元。這是不是個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財(cái)政賬面上看是沒有財(cái)政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù),是對后續(xù)財(cái)力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

中部某省某地級市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財(cái)力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級財(cái)政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬元,水資源項(xiàng)目扣款551萬元,教育項(xiàng)目扣款518萬元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財(cái)政資金墊還。由于收貸艱難,財(cái)政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬元。2007年,該市直財(cái)政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國庫資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對該市的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項(xiàng)目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個(gè)方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項(xiàng)目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評級制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對本級和下級地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對有錢不還的單位,實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車輛,不準(zhǔn)出國考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對政府債務(wù)的借、用、還全過程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源。為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)。

上級政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國政府債務(wù)的演變

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我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達(dá)22年中,我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國成為一個(gè)既無內(nèi)債,又無外債的國家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財(cái)政收入無法滿足財(cái)政支出的要求,財(cái)政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1994年國家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在3%以內(nèi),我國的綜合國力能夠承受。

第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進(jìn)行擴(kuò)展，對各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測算。同時(shí)，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌視為一個(gè)局部的整體，計(jì)算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小。實(shí)證顯示：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險(xiǎn)降低。

關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，給整個(gè)歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題逐漸引起人們的重視。與此同時(shí)，我國的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負(fù)債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報(bào)告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長了41.3%，或有債務(wù)增長了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點(diǎn)。這些事實(shí)都使得中央與學(xué)者對地方政府債務(wù)問題給予更多的關(guān)注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財(cái)政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機(jī)制。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

（一）國外相關(guān)文獻(xiàn)。國外對于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長模型，認(rèn)為政府需要對政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價(jià)公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時(shí)也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算，促進(jìn)了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財(cái)務(wù)管理理論對政府債務(wù)問題進(jìn)行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險(xiǎn)矩陣的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機(jī)制的角度，運(yùn)用非參數(shù)估計(jì)法分析了市政債券的價(jià)格波動(dòng)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計(jì)算機(jī)程序?qū)ΜF(xiàn)實(shí)中的地方政府行為進(jìn)行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

（二）國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)。裴育、歐陽華生（2007）認(rèn)為構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的體系過程中，又需要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述與量化。通過指標(biāo)選取，構(gòu)建、計(jì)算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險(xiǎn)值的測定，地方政府債務(wù)的綜合評價(jià)等，最終建立一個(gè)完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制，從而達(dá)到預(yù)警的目的，同時(shí)還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財(cái)政收支情況、負(fù)債狀況以及政府財(cái)力指數(shù)，通過使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系，最終得出宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財(cái)政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項(xiàng)指標(biāo)用于評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為合適，同時(shí)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構(gòu)建指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一個(gè)量化分析的參考，得出一個(gè)顯示的評價(jià)指標(biāo)。

謝征、陳光焱（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一個(gè)復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構(gòu)建了對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負(fù)債顯著增加，由此帶來的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實(shí)證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較大，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小隨著評價(jià)值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)估計(jì)。

同時(shí)，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算方面，越來越多的學(xué)者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進(jìn)行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購買者，同時(shí)地方政府通過償債來將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財(cái)政收入大于債務(wù)價(jià)值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴(kuò)展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進(jìn)行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險(xiǎn)測度模型，運(yùn)用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險(xiǎn)。通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間的形式。同時(shí)，該區(qū)間隨著市場情緒波動(dòng)的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認(rèn)為：我國的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達(dá)國家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護(hù)。因此，在使用KMV模型時(shí)，不能將地方政府視為一個(gè)孤立的個(gè)體，需要將中央的保護(hù)考慮進(jìn)去。所以，基于這方面的考慮，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實(shí)證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。

徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財(cái)政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進(jìn)后的KMV模型對省級債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的影響遠(yuǎn)大于土地出讓收入；同時(shí)，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測算上被廣泛使用，同時(shí)現(xiàn)有學(xué)者也對KMV模型做了各式各樣的擴(kuò)展，以使得KMV模型可以更符合實(shí)際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進(jìn)行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。

三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財(cái)政收入服從下列隨機(jī)過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時(shí)刻地方政府可用于對債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的財(cái)政收入，Zt是一個(gè)隨機(jī)變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡化分析，假定地方政府債務(wù)到期時(shí)，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時(shí)，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財(cái)政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點(diǎn)。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個(gè)獨(dú)立不相關(guān)的變量來對具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財(cái)政收入與債務(wù)進(jìn)行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問題，實(shí)際上是求解地方政府財(cái)政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對應(yīng)值，觀察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實(shí)驗(yàn)次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應(yīng)的地方政府的財(cái)政收入波動(dòng)率與增長率以及初始時(shí)間的財(cái)政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算。而求解多個(gè)地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機(jī)序列。因此，需要計(jì)算各個(gè)地方政府財(cái)政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進(jìn)行Cholesky分解，對N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機(jī)序列，求解對應(yīng)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財(cái)政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因?yàn)樵摯a的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）獨(dú)立的測算各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)上述模型理論，對各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估計(jì)算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個(gè)擔(dān)保比例下風(fēng)險(xiǎn)均在合理的范圍。但是與此同時(shí)，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險(xiǎn)超過了0.4%的合理范圍，可以認(rèn)為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認(rèn)為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個(gè)整體，對此進(jìn)行計(jì)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（此處使用江蘇省與湖北省兩個(gè)樣本原因是其中一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低，另一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高），計(jì)算結(jié)果如圖2所示。（圖2）

第四篇：我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解方案探析

我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解方案探析

摘 要：十八屆三中全會提出了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是2014年的經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一，8月份，《預(yù)算法》修正案審查通過，9月底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號文件，以下簡稱《意見》），隨著二者的出臺，中央政府對加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作進(jìn)行了一次全面部署。本文主要對當(dāng)前我國存在的地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的分析，并結(jié)合當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)、政策給出具體有效的解決方案。

關(guān)鍵詞：地方性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)分析；政策建議

一、當(dāng)前我國地方性政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）規(guī)模增長過快造成地方性債務(wù)償債壓力增大。根據(jù)國家審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月年底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，較年初增長13.09%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，較年初增長7.22%；政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元，較年初增長15.12%。以上數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)規(guī)模增長速度過快、土地出讓收入增幅下降等原因?qū)е碌胤秸畠攤鶋毫哟笠约暗胤秸ㄟ^信托、融資租賃等方式變相融資等現(xiàn)象突出。

（二）債務(wù)公開不透明，難以掌握政府債務(wù)真實(shí)情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在我國地方政府債務(wù)公開上，只有14個(gè)城市公開了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.2%，政府債務(wù)普遍存在債務(wù)透明度偏低、監(jiān)管口徑不統(tǒng)一、專業(yè)性差、統(tǒng)計(jì)信息缺失和管理不集中等問題，因而無法對政府的債務(wù)作出常規(guī)的測評和監(jiān)管，更難以全面掌握政府債務(wù)的真實(shí)情況。

（三）期限配置不合理，增加貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。2014～2015年是地方償債的高峰期。根據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，4.2萬億元地方債即將到期，地方政府面臨著大批量債務(wù)集中到期的巨大再融資壓力。政府貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)，投資數(shù)額大，但是這些項(xiàng)目修建期限長，建成后收益率低，債務(wù)償還往往只能通過再融資來解決，長期下來，負(fù)債逐漸增多。當(dāng)前地方政府采取的應(yīng)對措施主要包括：建立債務(wù)的防范預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)管力度、削減財(cái)政預(yù)算等，但成效不顯著。

（四）融資平臺是地方政府債務(wù)的主要來源，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。截至2013年6月底，我國地方債務(wù)總額為17.89萬億元，其中主要包括地方政府、事業(yè)單位和融資平臺公司的債務(wù)。從構(gòu)成地方債務(wù)的主體來看，其中有6.96萬億元來自于地方融資平臺，而地方政府對這其中的58.47%的債務(wù)負(fù)有直接償還的責(zé)任，總量約合4.08萬億元。從地方融資平臺的運(yùn)營結(jié)構(gòu)方面來看，地方融資平臺存在政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負(fù)債率高且償還能力弱等問題可能加大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，保證地方政府性債務(wù)的合理增長。防止地方性債務(wù)的持續(xù)走高和風(fēng)險(xiǎn)積累，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善的發(fā)展空間仍然很大，地方政府的債務(wù)融資需求較大，因此我國在地方政府性債務(wù)融資過程中需要有效甄別，建立合理的債務(wù)模式，避免不必要的地方債務(wù)，有效控制債務(wù)總量的同時(shí)，保證地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（二）落實(shí)政府性債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照《意見》要求，規(guī)范地方政府債務(wù)行為，劃清企業(yè)和政府的債務(wù)界限，設(shè)立一套控制有度、管理有方、監(jiān)督有力的監(jiān)管體系，公開債務(wù)發(fā)行和償還情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，把隱性債務(wù)顯性化，接受社會監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對存量債務(wù)的管理，解決資金期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。一是規(guī)范政府融資平臺。各部門要對高成本的存量債務(wù)進(jìn)行有效的分類處理，優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，有效化解地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對融資平臺公司的貸后管理工作；財(cái)務(wù)部門、發(fā)展改革部門、金融機(jī)構(gòu)等要加強(qiáng)對融資平臺募集資金引流、監(jiān)管，建立政府地方債務(wù)融資平臺的管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。二是建立期限債務(wù)的清理償還機(jī)制。綜合考慮政府的財(cái)政、項(xiàng)目收益、債務(wù)主體、債務(wù)用途等各方面因素，依照“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，分門別類處理政府的債務(wù)。三是建立政府債務(wù)的總體規(guī)劃，做到科學(xué)借債與有序還債。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的情況，一方面政府要作出債務(wù)總規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的中長期規(guī)劃，根據(jù)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢、政府建設(shè)項(xiàng)目的收益狀況及政府財(cái)政承受能力，建立起政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要做到高瞻遠(yuǎn)矚，要具有科學(xué)性、創(chuàng)新性、安全性、可行性。確保政府債務(wù)借得恰當(dāng)、用得正確、還得舒心。另一方面政府要制定債務(wù)的償還計(jì)劃，安排好償還來源，讓債務(wù)處于一個(gè)合理的負(fù)擔(dān)水平。

（四）積極拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。為了有效防止風(fēng)險(xiǎn)聚集，地方政府應(yīng)積極尋找多種融資模式，一是積極推廣使用PPP融資模式，鼓勵(lì)社會資本通過PPP模式更多進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)市場活力；二是鼓勵(lì)企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化融資方式參與公益性項(xiàng)目建設(shè)；三是健全多層次資本市場體系，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資改革，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資的比重，推動(dòng)中國金融機(jī)構(gòu)格局的轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

摘要：全國政協(xié)十一屆五次會議提案第0174號

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_ 案 由:關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案 審查意見：建議國務(wù)院交由財(cái)政部辦理 提 案 人：九三學(xué)社中央 主 題 詞：財(cái)政,管理 提案形式：黨派提案 內(nèi) 容：

從近幾年的全國審計(jì)結(jié)果看，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬億元，占15.86%?？傮w看，我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對土地出讓收入的依賴較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報(bào)道：到2009年5月末，全國共有8221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4907家。而從地方平臺公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺公司貸款債務(wù)率超過200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府債務(wù)還沒有反映出來。

5．地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，有7個(gè)省級、40個(gè)市級和107個(gè)縣級政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾是債務(wù)問題形成的直接原因。近幾年來，國家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問題的根本原因。我國財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺進(jìn)行舉債，如2009年某市本級城建資金來源中，財(cái)政撥款11.29億元，而通過融資平臺融資就達(dá)63.28億元，是財(cái)政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問題形成的內(nèi)在因素。過濃的政績意識助長了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范。

4．地區(qū)競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競爭日益緊張的今天，通過金融杠桿來加大投入，提升競爭力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。導(dǎo)致過分依賴上級財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來挑大梁。過多的職能需要相應(yīng)的資金來支撐，就現(xiàn)今的地方財(cái)力根本就無法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議及對策

地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注地方政府過渡舉債的危害。對于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財(cái)政之間的收支，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合規(guī)范融資平臺公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問題，嚴(yán)控新開工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過財(cái)政預(yù)算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽光融資渠道，可研究賦予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)，對地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國開始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容

改變官員政績考核辦法，防止出現(xiàn)“政績債務(wù)”。探索出臺地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評估機(jī)制。對政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債。

來源：中國政協(xié)網(wǎng)