第一篇：地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相

地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相 當(dāng)前階段資金利率處于低位的環(huán)境下，地方政府迎來(lái)主動(dòng)進(jìn)行債務(wù)置換、降低融資成本、化解債務(wù)危機(jī)的絕佳時(shí)機(jī)，特別是對(duì)于地方政府債務(wù)壓力較大、市場(chǎng)觀感不好的那些地區(qū)，這種動(dòng)機(jī)顯得尤為強(qiáng)烈。事實(shí)上，和未來(lái)新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險(xiǎn)近年來(lái)已經(jīng)明顯成為政府及政策部門的主要考量，所謂嚴(yán)監(jiān)管實(shí)際上是為了防風(fēng)險(xiǎn)，而防風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。

一、財(cái)政部明確了六種常見隱性債務(wù)化解舉措 （一）財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》中第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”提到了六條常見的債務(wù)化解舉措，分別為（1）安排財(cái)政資金償還；（2）出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；（3）利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；（5）通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；（6）采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

可以看出，以上六種債務(wù)化解措施中，財(cái)政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長(zhǎng)期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產(chǎn)重整由于會(huì)對(duì)地方政府信用以及其它城投平臺(tái)造成沖擊，因此對(duì)該方式一般會(huì)比較謹(jǐn)慎。但即便如此從長(zhǎng)期來(lái)看地方融資平臺(tái)的兼并重組應(yīng)是不可避免的一個(gè)方向，事實(shí)上 2018 年 9 月中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》對(duì)此便有明示，近期也有部分地區(qū)提及了這一舉措。

二、國(guó)開行參與化解地方政府債務(wù)的嘗試簡(jiǎn)析 國(guó)開行在融資平臺(tái)的產(chǎn)生以及當(dāng)前地方政府債務(wù)的化解過(guò)程中均起著重要作用。可以說(shuō)從歷史上來(lái)看，每一次經(jīng)濟(jì)下行和風(fēng)險(xiǎn)化解階段均有其身影（詳見 2019 年 9月 30 日的報(bào)告政策性銀行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危機(jī)期間，國(guó)開行所開創(chuàng)的“地方融資平臺(tái)+捆綁貸款+先貸款后開發(fā)”模式有效地解決了地方政府的財(cái)政問(wèn)題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。2015 年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，國(guó)開行主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目亦成為一劑猛藥。

（二）這兩年來(lái)國(guó)開行也在嘗試幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動(dòng)力去進(jìn)行融資，同時(shí)在低利率環(huán)境下，國(guó)開行本身也有動(dòng)力去這樣做。國(guó)開行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關(guān)于國(guó)開行參與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區(qū)，雖不具有普遍性，但是對(duì)于債務(wù)壓力較大的地區(qū)，國(guó)開行的確在積極參與，且有重要作用。

三、部分地區(qū)政府債務(wù)化解路徑匯總分析

（一）

云南?。豪矢哂?6.50% 的融資必須置換掉、限制非標(biāo)融資 云南省的做法是要求（1）云南省屬國(guó)企應(yīng)降低杠桿率；（2）將高成本融資、非標(biāo)融資全部置換或還掉；（3）省屬國(guó)企之間不得相互借款、擔(dān)保；（4）省屬國(guó)企業(yè)不能向私企貸款、擔(dān)保。2020 年 6 月 16 日，云南省國(guó)資委印發(fā)《宗國(guó)英常務(wù)副省

長(zhǎng)在<云南省國(guó)資委關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告>上的批示抄清 》，云南省宗國(guó)英常務(wù)副省長(zhǎng) 6 月 11 日在省國(guó)資委《關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告》批示如下：1、所有國(guó)企都必須牢記嚴(yán)控新增債務(wù)，特別是云投（云南省投資控股集團(tuán)）、城投（云南城投置業(yè)）、建投（云南建設(shè)投資控股集團(tuán)）和云天化（云天化集團(tuán)）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計(jì)換掉，并嚴(yán)禁再有類似。3、所有信托、資管及其他類的都要全部置換或還掉。4、所有省國(guó)企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。5、擇日召開省國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)，安排部署這些意見?？梢钥闯?，這里面僅說(shuō)置換，但置換的路徑并未提及，實(shí)際上貴州省的一些做法可能會(huì)成為示范，即通過(guò)資本市場(chǎng)和政策性銀行的低成本資金來(lái)進(jìn)行置換，在此其中商業(yè)銀行的信貸資金也有望成為云南省非標(biāo)融資的替代選擇。

（二）貴州?。赫畟鶆?wù)維穩(wěn)成政治任務(wù)，中長(zhǎng)期通過(guò)資本市場(chǎng)化解 貴州省的政府債務(wù)問(wèn)題可能不會(huì)比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務(wù)壓力不斷增大，而近年來(lái)貴州省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)暴露更是加大了貴州當(dāng)?shù)馗黝惼髽I(yè)特別是城投平臺(tái)的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財(cái)政部還通報(bào)了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題?？梢哉f(shuō)對(duì)于貴州地區(qū)而言，債務(wù)“維穩(wěn)”已經(jīng)成為一項(xiàng)政治任務(wù)，而中長(zhǎng)期內(nèi)通過(guò)資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也已成為貴州省比較明確的方向。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見（試行）》，明確以下幾點(diǎn)：（1）政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級(jí)政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則；（4）在建項(xiàng)目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。、貴州省近年政府工作報(bào)告均提及政府債務(wù)化解問(wèn)題 2015-2020 年的貴州政府工作報(bào)告對(duì)其地方政府債務(wù)問(wèn)題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長(zhǎng)諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報(bào)告中提出“嚴(yán)格

落實(shí)債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個(gè)一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金池，組建省級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動(dòng)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，有效盤活存量資產(chǎn)”。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭(zhēng)取國(guó)開行化解試點(diǎn)（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長(zhǎng)魏樹旺在拜會(huì)國(guó)開行貴州省分行行長(zhǎng)李剛時(shí)表示，希望國(guó)開行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點(diǎn)城市。（2）2019 年 10 月 18 日，為重拾市場(chǎng)對(duì)投資貴州地區(qū)企業(yè)債券的信心，貴州省地方金融監(jiān)督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場(chǎng)投資者懇談會(huì)，貴州省副省長(zhǎng)譚炯（前工行副行長(zhǎng)）表態(tài)稱“會(huì)進(jìn)一步利用省級(jí)資本運(yùn)營(yíng)公司，助力化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；省級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)資金將重點(diǎn)用于融資平臺(tái)公司償還到期債務(wù)，推動(dòng)金融資產(chǎn)管理公司對(duì)融資平臺(tái)到期的債務(wù)進(jìn)行收購(gòu)重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺(tái)公司便發(fā)布公告稱“擬通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式將持有的公司 4%股份（市值約 550 億元）劃至貴州省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司（成立2014年、注冊(cè)資本600億元、股東為貴州金控）”，這里的省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司與 10 月 18 日貴州省副省長(zhǎng)的講話剛好相對(duì)應(yīng)。要知道貴州省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司既可以成立風(fēng)險(xiǎn)基金，亦可以成為債轉(zhuǎn)股實(shí)施機(jī)構(gòu)，還可以借助金融機(jī)構(gòu)加杠桿，可以說(shuō)以茅臺(tái)一己之力化解盤活整個(gè)貴州省隱性債務(wù)的路徑已十分清晰。、中長(zhǎng)期力求通過(guò)資本市場(chǎng)化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)貴州資本市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》，盡快目前還處于初步實(shí)踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長(zhǎng)期角度考慮到利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這一舉措很可能會(huì)成為全國(guó)大部分地區(qū)值得借鑒且必須選擇的一個(gè)方向，考慮到資本市場(chǎng)已成為國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)成為共識(shí)。有鑒于此，貴州省在意見中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭(zhēng)在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市和新三板掛牌企業(yè)累計(jì)達(dá) 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類投資基金規(guī)模翻一番。（2）通過(guò)增加中長(zhǎng)期債務(wù)比例、降低短期債務(wù)比例來(lái)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。（3）通過(guò)合并、劃轉(zhuǎn)、并購(gòu)等多種方式進(jìn)行國(guó)有企業(yè)兼并重組，形成一批公開市場(chǎng)信用高評(píng)級(jí)企業(yè)。（4）、向平臺(tái)公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定

收益的資產(chǎn)，并及時(shí)給予確權(quán)，通過(guò)作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺(tái)公司債權(quán)融資資信，并探索將費(fèi)用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。（5）支持符合條件的企業(yè)到境外發(fā)債和融資，鼓勵(lì)在黔各金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)省內(nèi)各類企業(yè)債務(wù)融資工具的認(rèn)購(gòu)力度。（6）發(fā)行用于市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)債券，支持能源、化工、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)率先開展債轉(zhuǎn)股試點(diǎn)，積極培育債轉(zhuǎn)股企業(yè)通過(guò) IPO、定增、并購(gòu)、新三板轉(zhuǎn)讓等方式提升資產(chǎn)價(jià)值。

（三）江蘇?。簢?yán)控融資成本和擔(dān)保范圍、出清高成本債務(wù)和限制非標(biāo)融資 1、鹽城：清退成本 超過(guò) 8% 的債務(wù)融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業(yè)開展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實(shí)踐中，鹽城一些優(yōu)質(zhì)的市級(jí)國(guó)企提出了更高的要求，如最高不超過(guò) 6.50%。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過(guò)一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營(yíng)性土地、統(tǒng)籌土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財(cái)力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標(biāo)交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制國(guó)企擔(dān)保范圍、控制國(guó)企新增債務(wù)融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財(cái)政局和國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資金出借、融資擔(dān)保管理工作的通知》，對(duì)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外擔(dān)保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：（1）全市各級(jí)國(guó)企原則上僅能向各級(jí)政府履行出資人職責(zé)的國(guó)企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔(dān)保。（2）國(guó)企由于歷史原因形成的對(duì)非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時(shí)通過(guò)法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。（3）市級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以內(nèi)，市（區(qū)）級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以內(nèi)，各市（區(qū)）級(jí)下屬園區(qū)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以內(nèi)。、常州：嚴(yán)控債務(wù)融資成本上限、出清高成本債務(wù)、限制非標(biāo)融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府?dāng)M定了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)融資成本管控的通知（征求意見稿）》，提出以下幾點(diǎn)要求：（1）推動(dòng)國(guó)有平臺(tái)主體信用升級(jí)，增強(qiáng)直接融資能力。（2）從嚴(yán)控制新增債務(wù)融資成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)提供的金融工具，做好到期債務(wù)的展期、接續(xù)，嚴(yán)格限制使用信托、融資租賃等非標(biāo)類融資工具。（4）抓住當(dāng)前成本持續(xù)穩(wěn)步下行的有利窗口期，優(yōu)化調(diào)整存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。（5）市級(jí)年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對(duì) 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。（6）市本級(jí)平臺(tái)公司 2020 年新增五年期以上各類融資工具成本最高不得超過(guò)同期同檔 LPR 報(bào)價(jià)上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過(guò) 5.35%。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過(guò) 4.62%以及 5 年期以上最高不超過(guò) 5.58%）。

（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過(guò)程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國(guó)具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務(wù)化解成為國(guó)家主要政策導(dǎo)向以來(lái)，重慶地區(qū)大致是經(jīng)歷了兩輪政府債務(wù)化解的過(guò)程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現(xiàn)在。、2014-2015 年：重慶地區(qū)政府債務(wù)化解的小試牛刀（1）2002-2006 年期間（黃奇帆 2001 年入主重慶），重慶市政府著手整合政府資產(chǎn)，形成了市場(chǎng)上所熟知的“八大投資平臺(tái)”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發(fā)展、重慶市高等級(jí)公路建設(shè)投資、重慶市城市建設(shè)投資、重慶市建設(shè)投資、重慶市水利投資、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市開發(fā)投資、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)和重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（2）經(jīng)過(guò)一系列整合、確權(quán)以及資金注入的過(guò)程后，重慶八大投獲得了飛速的發(fā)展。但是 2008 年金融危機(jī)以及各地推出的大規(guī)模的基建投資計(jì)劃，使得各地城投平臺(tái)債務(wù)率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)（2010）19 號(hào)），明確提出嚴(yán)禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺(tái)開始需要謀求轉(zhuǎn)型。（3）2012 年上半年的重慶市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺(tái)整合成五大投資平臺(tái)（每個(gè)平臺(tái)幾乎均有較多的土地儲(chǔ)備和非?？捎^的土地出讓收入），具體為重慶市高速公路集團(tuán)、重慶市城市交通開發(fā)投資集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市建設(shè)投資集團(tuán)和重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（4）2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)（2014）43 號(hào)），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長(zhǎng)和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收

入對(duì)市政府財(cái)力的支持、通過(guò) PPP 模式和政府購(gòu)買服務(wù)降低政府債務(wù)等多項(xiàng)措施。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時(shí)多次講話內(nèi)容來(lái)看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項(xiàng)目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來(lái)并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務(wù)化解之路并非終點(diǎn)，只是在某種程度上延緩了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，并沒(méi)有從根本上將債務(wù)消除，因此進(jìn)入 2019 年以來(lái)重慶地區(qū)的政府債務(wù)化解仍是一段漫長(zhǎng)的道路。（1）此時(shí)的重慶除擁有五大投資集團(tuán)之外，還擁有兩家地方 AMC（渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和渝康資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理）以及重慶國(guó)際信托、重慶農(nóng)商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機(jī)構(gòu)，實(shí)力相對(duì)以前更強(qiáng)、債務(wù)壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預(yù)計(jì)將在重慶市政府債務(wù)化解的過(guò)程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)（2018）27 號(hào)），隨后各地區(qū)紛紛印發(fā)《實(shí)施意見》，重慶也不例外，并開啟新一輪隱性政府債務(wù)化解的進(jìn)程，但大都是重復(fù) 2014-2015 年。、最新舉措：推動(dòng)區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國(guó)企國(guó)資改革的指導(dǎo)意見》，以規(guī)范區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內(nèi)應(yīng)不具有實(shí)操性，而只是中長(zhǎng)期方向。（1）推進(jìn)區(qū)縣國(guó)企市場(chǎng)化專業(yè)化重組，推動(dòng)各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專業(yè)化重組。其中區(qū)縣國(guó)企實(shí)際管理層級(jí)原則上控制在 2 級(jí)以內(nèi)，最多不超過(guò) 3 級(jí)。并強(qiáng)化國(guó)企負(fù)債規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率雙重管控。（2）對(duì)不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)化方式改革重組。（3）對(duì)長(zhǎng)期未實(shí)際經(jīng)營(yíng)的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無(wú)望、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。（4）全面清理投融資平臺(tái)公司債務(wù)類型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實(shí)全口徑債務(wù)化解方案，分類妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺(tái)公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。

（6）平臺(tái)公司不得利用沒(méi)有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。（7）對(duì)區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對(duì)存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對(duì)平臺(tái)公司其他公益性資產(chǎn)，通過(guò)注入有經(jīng)營(yíng)性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（8）推動(dòng)區(qū)縣平臺(tái)公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過(guò) 3 家。清理空殼類平臺(tái)公司，對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照法定程序予以撤銷。（9）實(shí)體類平臺(tái)公司剝離政府融資職能后，通過(guò)兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，積極主動(dòng)參與全市及各區(qū)縣城市提升行動(dòng)計(jì)劃。

四、為何各地頻頻限制非標(biāo)融資？ （一）非標(biāo)融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來(lái)的動(dòng)作來(lái)看，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)便是嚴(yán)格限制和壓降信托、資管計(jì)劃、融資租賃等非標(biāo)融資，其背后的原因便是非標(biāo)融資成本較高且鏈條往往較好、風(fēng)險(xiǎn)較大。多數(shù)非標(biāo)融資渠道穿透后的資金來(lái)源為商業(yè)銀行，這無(wú)形中拉長(zhǎng)了融資鏈條、加大了風(fēng)險(xiǎn)排解難度，而正是由于鏈條較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，且多是為了規(guī)避監(jiān)管，意味著非標(biāo)融資的成本實(shí)際上非常高。因此限制非標(biāo)融資實(shí)際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本。那么非標(biāo)融資的成本究竟有多高呢？我們這里以兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。

（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國(guó)金融研究中心、財(cái)經(jīng)頭條和企商在線（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國(guó)社會(huì)融資成本指數(shù)研究項(xiàng)目披露了中國(guó)社會(huì)融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個(gè) BP 和 410 個(gè) BP。雖然相較于 2017 年，目前市場(chǎng)利率水平已經(jīng)處于相對(duì)低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預(yù)計(jì)信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。

可以看出 2017 年以來(lái)監(jiān)管部門著力打擊的對(duì)象大都是融資成本較高的領(lǐng)域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實(shí)際上嚴(yán)監(jiān)管的目的表面上看是為了防風(fēng)險(xiǎn)，防風(fēng)險(xiǎn)的目的則是為了降社會(huì)融資成本。

（三）2019 年以來(lái)，信托與銀行貸款的利差空間穩(wěn)定在 150BP 以上 今年一季度，金融機(jī)構(gòu)一般貸款加權(quán)平均利率和新發(fā)行信托產(chǎn)品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個(gè) BP。而從歷史平均水平來(lái)看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩(wěn)定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來(lái)，新發(fā)行信托產(chǎn)品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）。可以看出二者的下降幅度較為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。

五、主要結(jié)論

（一）從目前的實(shí)踐來(lái)看，各地化解政府隱性債務(wù)的路徑大都相似，很難超出財(cái)政部例舉的 6 個(gè)常規(guī)措施，但是在當(dāng)前市場(chǎng)利率處于相對(duì)低位的情況下，通過(guò)債券市場(chǎng)、銀行貸款來(lái)置換高成本的非標(biāo)融資并限制融資成本以及限制國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的借款和擔(dān)保成為普遍選擇。

（二）以上事實(shí)能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會(huì)受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會(huì)憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場(chǎng)短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會(huì)擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對(duì)商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，即置換融資類業(yè)務(wù)。

（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬(wàn)億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問(wèn)題，這意味著在政府債務(wù)化解的過(guò)程中實(shí)際上也是政府和市場(chǎng)之間的博弈過(guò)程，其中必然會(huì)蘊(yùn)含著很多業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

（四）平臺(tái)公司的整合和地方政府隱性債務(wù)的化解是一個(gè)比較明確的方向，其中在涉及該類業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵照《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)（2018）27 號(hào)）的要求，這是總綱領(lǐng)和中長(zhǎng)期方向。

（五）通過(guò)資本市場(chǎng)化解政府隱性債務(wù)雖然在短期內(nèi)不會(huì)成為主選項(xiàng)，但是從中長(zhǎng)期來(lái)看卻是必要路徑（這就像當(dāng)年通過(guò)資本市場(chǎng)化解國(guó)有企業(yè)危機(jī)一樣）。

第二篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

href=“#”>

我國(guó)現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計(jì)約為4.1萬(wàn)億元,其中地級(jí)市與區(qū)、縣兩級(jí)占61%,約2.4萬(wàn)億元。這是不是個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說(shuō)不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國(guó)地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來(lái)。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過(guò)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說(shuō)地方政府是不存在收支失衡的,也就是說(shuō)從財(cái)政賬面上看是沒(méi)有財(cái)政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過(guò)還款能力形成的地方政府債務(wù),是對(duì)后續(xù)財(cái)力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

中部某省某地級(jí)市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財(cái)力即使全部用來(lái)還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬(wàn)人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬(wàn)人(即行政在編人數(shù))計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬(wàn)元,若按人均年工資2萬(wàn)元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級(jí)財(cái)政通過(guò)國(guó)庫(kù)扣款和加收罰金的方式對(duì)所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬(wàn)元,水資源項(xiàng)目扣款551萬(wàn)元,教育項(xiàng)目扣款518萬(wàn)元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬(wàn)元;先后8次罰款2800萬(wàn)元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財(cái)政資金墊還。由于收貸艱難,財(cái)政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬(wàn)元。2007年,該市直財(cái)政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對(duì)該市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項(xiàng)目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個(gè)方面:

一是外國(guó)政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長(zhǎng)江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長(zhǎng)江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長(zhǎng)江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國(guó)債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國(guó)家開發(fā)銀行貸款城投公司項(xiàng)目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目1190萬(wàn)元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬(wàn)元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營(yíng)虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會(huì)保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對(duì)借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對(duì)有錢不還的單位,實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車輛,不準(zhǔn)出國(guó)考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過(guò)程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來(lái)源。為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)。

上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國(guó)政府債務(wù)的演變

〉〉

我國(guó)政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。

新中國(guó)建立初期,我國(guó)政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期我國(guó)政府還通過(guò)向國(guó)外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國(guó)不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長(zhǎng)達(dá)22年中,我國(guó)沒(méi)有發(fā)行過(guò)任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國(guó)成為一個(gè)既無(wú)內(nèi)債,又無(wú)外債的國(guó)家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國(guó)民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財(cái)政收入無(wú)法滿足財(cái)政支出的要求,財(cái)政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國(guó)內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國(guó)政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過(guò)向中央銀行透支和借款來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1994年國(guó)家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過(guò)發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國(guó)納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測(cè)算,2008年我國(guó)赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國(guó)際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國(guó)國(guó)債余額占GDP的比例約為20%,財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在3%以內(nèi),我國(guó)的綜合國(guó)力能夠承受。

第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算

[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進(jìn)行擴(kuò)展，對(duì)各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)算。同時(shí)，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌視為一個(gè)局部的整體，計(jì)算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小。實(shí)證顯示：我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險(xiǎn)降低。

關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

2012年，希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，給整個(gè)歐元區(qū)的發(fā)展帶來(lái)沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題逐漸引起人們的重視。與此同時(shí)，我國(guó)的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負(fù)債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報(bào)告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)了41.3%，或有債務(wù)增長(zhǎng)了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點(diǎn)。這些事實(shí)都使得中央與學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題給予更多的關(guān)注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國(guó)財(cái)政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國(guó)近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機(jī)制。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

（一）國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)。國(guó)外對(duì)于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，認(rèn)為政府需要對(duì)政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，以維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價(jià)公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時(shí)也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算，促進(jìn)了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財(cái)務(wù)管理理論對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險(xiǎn)矩陣的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過(guò)測(cè)定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評(píng)估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。Shneyerow（2006）以一般對(duì)稱模型，從英式拍賣機(jī)制的角度，運(yùn)用非參數(shù)估計(jì)法分析了市政債券的價(jià)格波動(dòng)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國(guó)弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過(guò)計(jì)算機(jī)程序?qū)ΜF(xiàn)實(shí)中的地方政府行為進(jìn)行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)。裴育、歐陽(yáng)華生（2007）認(rèn)為構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的體系過(guò)程中，又需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述與量化。通過(guò)指標(biāo)選取，構(gòu)建、計(jì)算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險(xiǎn)值的測(cè)定，地方政府債務(wù)的綜合評(píng)價(jià)等，最終建立一個(gè)完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過(guò)設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級(jí)到高級(jí)的“逐級(jí)多次模糊綜合評(píng)判”方法，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體量化分析。研究表明，通過(guò)該模型方法可以對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制，從而達(dá)到預(yù)警的目的，同時(shí)還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過(guò)綜合分析政府財(cái)政收支情況、負(fù)債狀況以及政府財(cái)力指數(shù)，通過(guò)使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最終得出宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財(cái)政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項(xiàng)指標(biāo)用于評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為合適，同時(shí)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一個(gè)量化分析的參考，得出一個(gè)顯示的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

謝征、陳光焱（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一個(gè)復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，因此通過(guò)該方法構(gòu)建了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來(lái)，我國(guó)地方政府的負(fù)債顯著增加，由此帶來(lái)的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實(shí)證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較大，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小隨著評(píng)價(jià)值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識(shí)的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)估計(jì)。

同時(shí)，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算方面，越來(lái)越多的學(xué)者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對(duì)傳統(tǒng)的 KMV模型進(jìn)行了修改：地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購(gòu)買者，同時(shí)地方政府通過(guò)償債來(lái)將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財(cái)政收入大于債務(wù)價(jià)值，那么地方政府將不會(huì)違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會(huì)選擇違約。

李江波（2010）擴(kuò)展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對(duì)于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進(jìn)行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度模型，運(yùn)用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間的形式。同時(shí)，該區(qū)間隨著市場(chǎng)情緒波動(dòng)的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認(rèn)為：我國(guó)的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，中央出于“父愛主義”，將對(duì)地方政府予以保護(hù)。因此，在使用KMV模型時(shí)，不能將地方政府視為一個(gè)孤立的個(gè)體，需要將中央的保護(hù)考慮進(jìn)去。所以，基于這方面的考慮，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實(shí)證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長(zhǎng)，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。

徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財(cái)政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進(jìn)后的KMV模型對(duì)省級(jí)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對(duì)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的影響遠(yuǎn)大于土地出讓收入；同時(shí)，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算上被廣泛使用，同時(shí)現(xiàn)有學(xué)者也對(duì)KMV模型做了各式各樣的擴(kuò)展，以使得KMV模型可以更符合實(shí)際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對(duì)KMV模型進(jìn)行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財(cái)政收入服從下列隨機(jī)過(guò)程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時(shí)刻地方政府可用于對(duì)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的財(cái)政收入，Zt是一個(gè)隨機(jī)變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡(jiǎn)化分析，假定地方政府債務(wù)到期時(shí)，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來(lái)判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時(shí)，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財(cái)政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會(huì)償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會(huì)出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點(diǎn)。

通?^該方法，我們可以通過(guò)連續(xù)生成n個(gè)獨(dú)立不相關(guān)的變量來(lái)對(duì)具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財(cái)政收入與債務(wù)進(jìn)行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問(wèn)題，實(shí)際上是求解地方政府財(cái)政收入的過(guò)程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過(guò)生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對(duì)應(yīng)值，觀察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實(shí)驗(yàn)次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對(duì)應(yīng)的地方政府的財(cái)政收入波動(dòng)率與增長(zhǎng)率以及初始時(shí)間的財(cái)政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對(duì)某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算。而求解多個(gè)地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機(jī)序列。因此，需要計(jì)算各個(gè)地方政府財(cái)政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進(jìn)行Cholesky分解，對(duì)N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機(jī)序列，求解對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財(cái)政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因?yàn)樵摯a的長(zhǎng)度較長(zhǎng)，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）獨(dú)立的測(cè)算各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)上述模型理論，對(duì)各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國(guó)的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個(gè)擔(dān)保比例下風(fēng)險(xiǎn)均在合理的范圍。但是與此同時(shí)，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了0.4%的合理范圍，可以認(rèn)為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認(rèn)為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個(gè)整體，對(duì)此進(jìn)行計(jì)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（此處使用江蘇省與湖北省兩個(gè)樣本原因是其中一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低，另一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高），計(jì)算結(jié)果如圖2所示。（圖2）

第四篇：我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解方案探析

我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解方案探析

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是2014年的經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一，8月份，《預(yù)算法》修正案審查通過(guò)，9月底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱《意見》），隨著二者的出臺(tái)，中央政府對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作進(jìn)行了一次全面部署。本文主要對(duì)當(dāng)前我國(guó)存在的地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的分析，并結(jié)合當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)、政策給出具體有效的解決方案。

關(guān)鍵詞：地方性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)分析；政策建議

一、當(dāng)前我國(guó)地方性政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快造成地方性債務(wù)償債壓力增大。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月年底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)13.09%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)7.22%；政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)15.12%。以上數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度過(guò)快、土地出讓收入增幅下降等原因?qū)е碌胤秸畠攤鶋毫哟笠约暗胤秸ㄟ^(guò)信托、融資租賃等方式變相融資等現(xiàn)象突出。

（二）債務(wù)公開不透明，難以掌握政府債務(wù)真實(shí)情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)地方政府債務(wù)公開上，只有14個(gè)城市公開了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.2%，政府債務(wù)普遍存在債務(wù)透明度偏低、監(jiān)管口徑不統(tǒng)一、專業(yè)性差、統(tǒng)計(jì)信息缺失和管理不集中等問(wèn)題，因而無(wú)法對(duì)政府的債務(wù)作出常規(guī)的測(cè)評(píng)和監(jiān)管，更難以全面掌握政府債務(wù)的真實(shí)情況。

（三）期限配置不合理，增加貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。2014～2015年是地方償債的高峰期。根據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，4.2萬(wàn)億元地方債即將到期，地方政府面臨著大批量債務(wù)集中到期的巨大再融資壓力。政府貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)，投資數(shù)額大，但是這些項(xiàng)目修建期限長(zhǎng)，建成后收益率低，債務(wù)償還往往只能通過(guò)再融資來(lái)解決，長(zhǎng)期下來(lái)，負(fù)債逐漸增多。當(dāng)前地方政府采取的應(yīng)對(duì)措施主要包括：建立債務(wù)的防范預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)管力度、削減財(cái)政預(yù)算等，但成效不顯著。

（四）融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)的主要來(lái)源，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。截至2013年6月底，我國(guó)地方債務(wù)總額為17.89萬(wàn)億元，其中主要包括地方政府、事業(yè)單位和融資平臺(tái)公司的債務(wù)。從構(gòu)成地方債務(wù)的主體來(lái)看，其中有6.96萬(wàn)億元來(lái)自于地方融資平臺(tái)，而地方政府對(duì)這其中的58.47%的債務(wù)負(fù)有直接償還的責(zé)任，總量約合4.08萬(wàn)億元。從地方融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)方面來(lái)看，地方融資平臺(tái)存在政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負(fù)債率高且償還能力弱等問(wèn)題可能加大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，保證地方政府性債務(wù)的合理增長(zhǎng)。防止地方性債務(wù)的持續(xù)走高和風(fēng)險(xiǎn)積累，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善的發(fā)展空間仍然很大，地方政府的債務(wù)融資需求較大，因此我國(guó)在地方政府性債務(wù)融資過(guò)程中需要有效甄別，建立合理的債務(wù)模式，避免不必要的地方債務(wù)，有效控制債務(wù)總量的同時(shí)，保證地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（二）落實(shí)政府性債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照《意見》要求，規(guī)范地方政府債務(wù)行為，劃清企業(yè)和政府的債務(wù)界限，設(shè)立一套控制有度、管理有方、監(jiān)督有力的監(jiān)管體系，公開債務(wù)發(fā)行和償還情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，把隱性債務(wù)顯性化，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對(duì)存量債務(wù)的管理，解決資金期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。一是規(guī)范政府融資平臺(tái)。各部門要對(duì)高成本的存量債務(wù)進(jìn)行有效的分類處理，優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，有效化解地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的貸后管理工作；財(cái)務(wù)部門、發(fā)展改革部門、金融機(jī)構(gòu)等要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)募集資金引流、監(jiān)管，建立政府地方債務(wù)融資平臺(tái)的管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。二是建立期限債務(wù)的清理償還機(jī)制。綜合考慮政府的財(cái)政、項(xiàng)目收益、債務(wù)主體、債務(wù)用途等各方面因素，依照“分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，分門別類處理政府的債務(wù)。三是建立政府債務(wù)的總體規(guī)劃，做到科學(xué)借債與有序還債。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的情況，一方面政府要作出債務(wù)總規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，根據(jù)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政府建設(shè)項(xiàng)目的收益狀況及政府財(cái)政承受能力，建立起政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要做到高瞻遠(yuǎn)矚，要具有科學(xué)性、創(chuàng)新性、安全性、可行性。確保政府債務(wù)借得恰當(dāng)、用得正確、還得舒心。另一方面政府要制定債務(wù)的償還計(jì)劃，安排好償還來(lái)源，讓債務(wù)處于一個(gè)合理的負(fù)擔(dān)水平。

（四）積極拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。為了有效防止風(fēng)險(xiǎn)聚集，地方政府應(yīng)積極尋找多種融資模式，一是積極推廣使用PPP融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式更多進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力；二是鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場(chǎng)化融資方式參與公益性項(xiàng)目建設(shè)；三是健全多層次資本市場(chǎng)體系，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資改革，發(fā)展并規(guī)范債券市場(chǎng)，提高直接融資的比重，推動(dòng)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)格局的轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王娜.我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因及其法律規(guī)制[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012（05）

[2] 趙?B.關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)地方債管理的政策研究[J].金融縱橫.2013（02）

第五篇：關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

摘要：全國(guó)政協(xié)十一屆五次會(huì)議提案第0174號(hào)

_________________________________________________________________________

_ 案 由:關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案 審查意見：建議國(guó)務(wù)院交由財(cái)政部辦理 提 案 人：九三學(xué)社中央 主 題 詞：財(cái)政,管理 提案形式：黨派提案 內(nèi) 容：

從近幾年的全國(guó)審計(jì)結(jié)果看，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬(wàn)億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬(wàn)億元，占15.86%?？傮w看，我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對(duì)土地出讓收入的依賴較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無(wú)舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會(huì)集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報(bào)道：到2009年5月末，全國(guó)共有8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過(guò)200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)還沒(méi)有反映出來(lái)。

5．地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺(tái)所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級(jí)地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾是債務(wù)問(wèn)題形成的直接原因。近幾年來(lái)，國(guó)家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績(jī)效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問(wèn)題的根本原因。我國(guó)財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，如2009年某市本級(jí)城建資金來(lái)源中，財(cái)政撥款11.29億元，而通過(guò)融資平臺(tái)融資就達(dá)63.28億元，是財(cái)政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問(wèn)題形成的內(nèi)在因素。過(guò)濃的政績(jī)意識(shí)助長(zhǎng)了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績(jī)考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績(jī)及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范。

4．地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張的今天，通過(guò)金融杠桿來(lái)加大投入，提升競(jìng)爭(zhēng)力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。導(dǎo)致過(guò)分依賴上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來(lái)挑大梁。過(guò)多的職能需要相應(yīng)的資金來(lái)支撐，就現(xiàn)今的地方財(cái)力根本就無(wú)法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議及對(duì)策

地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注地方政府過(guò)渡舉債的危害。對(duì)于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收支，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來(lái)償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。通過(guò)兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問(wèn)題，嚴(yán)控新開工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來(lái)源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽(yáng)光融資渠道，可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國(guó)開始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問(wèn)題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容

改變官員政績(jī)考核辦法，防止出現(xiàn)“政績(jī)債務(wù)”。探索出臺(tái)地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評(píng)估機(jī)制。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債。

來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)