第一篇：淺議當(dāng)前城市化背景下的霧霾問(wèn)題與治理

法研15級(jí)公訴人班

李

方

2015212744

淺議當(dāng)前城市化背景下的霧霾問(wèn)題與治理

摘 要：城市化作為工業(yè)化、現(xiàn)代化的必然進(jìn)程，是當(dāng)前中國(guó)正在經(jīng)歷的一個(gè)重大課題和歷史性挑戰(zhàn)。面對(duì)這一復(fù)雜多元的系統(tǒng)性工程，如果缺乏全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的綜合統(tǒng)籌，必然會(huì)出現(xiàn)諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等方面的問(wèn)題。其中，城市空氣質(zhì)量下降和污染問(wèn)題首當(dāng)其沖，最為突出的莫過(guò)于廣受詬病的霧霾問(wèn)題。霧霾問(wèn)題是典型意義上的“城市病”，究其產(chǎn)生根源實(shí)在與當(dāng)前的城市化進(jìn)程有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，而要實(shí)現(xiàn)霧霾問(wèn)題的緩減、防范與治理，也離不開對(duì)城市化的正確認(rèn)識(shí)與科學(xué)統(tǒng)籌。由此，筆者試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)前城市化問(wèn)題與霧霾產(chǎn)生及治理的內(nèi)在聯(lián)系作一粗淺分析，在此基礎(chǔ)上初步探索“生態(tài)文明”語(yǔ)境下的新型城市化可選擇路徑。

關(guān)鍵詞：城市化、霧霾、環(huán)境治理、可持續(xù)發(fā)展

城市化是人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)時(shí)代之后出現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型模式和歷史進(jìn)程。通常，以科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，必然地伴隨著大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)也必然地向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變。中國(guó)自古以農(nóng)立國(guó)，創(chuàng)造了輝煌的農(nóng)業(yè)文明和“天人合一”的世界觀。長(zhǎng)久以來(lái)，人與自然的和諧一直是中華文明生生不滅的精神傳承。近代以來(lái)，工業(yè)文明的崛起改變了傳統(tǒng)的社會(huì)組織形式，人口的流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)工人的集聚開啟了全球性的城市化進(jìn)程，中國(guó)也開啟了自己的城市化進(jìn)程。盡管作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)似乎并未從西方城市化進(jìn)程中真正吸取教訓(xùn)。近年來(lái)，城市化進(jìn)程中集中爆發(fā)的“城市病”實(shí)則在很大程度上反映了當(dāng)前城市化進(jìn)程的被動(dòng)性和盲目性。霧霾，作為諸城市病中的典型代表與尤為甚者，成為公眾輿評(píng)聚焦的中心。

一、城市化視角下的霧霾問(wèn)題現(xiàn)狀概述

1、“霧霾”的基本概念及其危害?！罢匂采儭钡闹鹘?，霧霾，是發(fā)生在大氣近地面層中的一種災(zāi)害天氣，由于霧霾天氣發(fā)生時(shí)大氣能見度降低，可以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及人民生活產(chǎn)生重要的影響；霧霾天氣發(fā)生時(shí)大氣氣溶膠聚集在大氣近地層，使得大氣污染增強(qiáng)，空氣質(zhì)量下降，會(huì)對(duì)人體健康造成重要危害i。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)“百度百科”的解釋：霧霾，是霧和霾的組合詞，常見于城市。其實(shí)，霧霾非霧而是霾，霾是由空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機(jī)碳?xì)浠衔锏攘Ｗ咏M成的。就其直接成因而言，霧霾是特定氣候條件與人類活動(dòng)相互作用的結(jié)果。高密度人口的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)活動(dòng)必然會(huì)排放大量細(xì)顆粒物（PM 2.5），一旦排放超過(guò)大氣循環(huán)能力和承載度，細(xì)顆粒物濃度將持續(xù)積聚，此時(shí)如果受靜穩(wěn)天氣等影響，極易出現(xiàn)大范圍的霧霾。霧霾對(duì)人體健康的危害主要包括對(duì)呼吸系統(tǒng)、心血管系統(tǒng)、兒童發(fā)育、生殖能力及心理等負(fù)面影響。2013年2月20日《歐洲心臟雜志》刊登的一項(xiàng)研究結(jié)果亦表明，患有急性冠脈綜合征的病人如果過(guò)度暴露在空氣中有2.5微米可吸入顆粒物環(huán)境下，死亡率將上升。同年11月，世界衛(wèi)生組織宣布空氣污染物是地球上“最危險(xiǎn)的環(huán)境致癌物質(zhì)之一”。

2、霧霾問(wèn)題在中國(guó)當(dāng)前的主要表現(xiàn)。盡管柴靜的霧霾紀(jì)錄片《穹頂之下》引發(fā)了專業(yè)人士的某些質(zhì)疑，比如偷換概念、數(shù)據(jù)造假、片面引用等，但無(wú)可否認(rèn)的是，柴靜的確用她的行動(dòng)和公眾影響力向世人揭開了霧霾的像霧霾本身一樣的籠罩在它身上的重重疑云——而那些批判柴靜的“專業(yè)人士”此前卻每每抱著他們的“專業(yè)數(shù)據(jù)”欲說(shuō)還休。這里引用《穹頂之下》部分?jǐn)?shù)據(jù)以闡述當(dāng)前的霧霾問(wèn)題。從全年時(shí)間分布來(lái)看，數(shù)據(jù)顯示：2014年，中國(guó)各大城市仍然而且普遍地經(jīng)歷了一個(gè)嚴(yán)重的霧霾年，北京霧霾污染天數(shù)達(dá)到175天、天津197天、沈陽(yáng)152天、成都125天、蘭州112天、石家莊264天。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2013年以來(lái)，霧霾波及30多個(gè)省份，100多個(gè)大中型城市，平均天數(shù)達(dá)29.9天，創(chuàng)52年來(lái)之最。就霧霾的全國(guó)地域分布來(lái)看，根據(jù)近年來(lái)的相關(guān)新聞報(bào)道及氣象預(yù)報(bào)資料，2013年之前似 法研15級(jí)公訴人班

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乎還主要集中在東部各大城市諸如北上廣。據(jù)國(guó)外媒體報(bào)道，美國(guó)宇航局TERRA對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星在2013年12月7日拍攝到中國(guó)東部出現(xiàn)的重度污染衛(wèi)星照片，從圖中可以看出從河北省到山東半島，延伸到上海一線的內(nèi)陸地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的大氣污染物事件，其中灰色部分為霾，當(dāng)時(shí)的上?？諝赓|(zhì)量指數(shù)為404，北京空氣質(zhì)量指數(shù)為487，總體情況接近500大關(guān)，而高于300都被認(rèn)為是危險(xiǎn)的。然而，問(wèn)題并不僅止于此，就東部而言，特大城市無(wú)一幸免，大城市幸免者寥寥，時(shí)至今日，中西部的省會(huì)城市如成都、西安、蘭州等也紛紛加入“霾城”行列，就連中等城市如洞庭湖畔的岳陽(yáng)也未能幸免，真真是“氣蒸云夢(mèng)澤，霾鎖岳陽(yáng)城”。有報(bào)道指出：近年來(lái)，城市霧霾天氣越來(lái)越嚴(yán)重，并由大城市逐步向中小城市發(fā)展。就霧霾的嚴(yán)重程度而言，根據(jù)相關(guān)調(diào)查報(bào)告，對(duì)北京、天津、石家莊等8個(gè)重點(diǎn)城市的大氣污染特征進(jìn)行分析，結(jié)果表明，我國(guó)大范圍霧霾期間，8個(gè)重點(diǎn)城市PM2.5，PM10均嚴(yán)重超標(biāo)，其中PM2.5平均超標(biāo)2.34倍，以石家莊市污染最嚴(yán)重ii。綜上，霧霾在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)生情況表現(xiàn)出了分布范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、污染強(qiáng)度大、城市性爆發(fā)等主要特點(diǎn)。

3、霧霾問(wèn)題所表現(xiàn)出的城市化特征。回顧相關(guān)數(shù)據(jù)及媒體報(bào)道，不難發(fā)現(xiàn)霧霾主要在城市特別是城市群集中爆發(fā)，其中以京津冀尤為典型，長(zhǎng)三角也是如此，2015年入冬以來(lái)，長(zhǎng)（春）沈（陽(yáng)）一線的霧霾集中爆發(fā)也表現(xiàn)出了這種趨勢(shì)。就世界范圍而言，歷史上著名的城市“煙霧”問(wèn)題可以作一比較分析。“煙霧”的生成是由于城市中工業(yè)與汽車排氣被阻擋在大氣回溫層以下，盡管在控制城市煙霧方面取得了一些進(jìn)展，各城市如洛杉磯、菲尼克斯、墨西哥城、倫敦和開羅，依然在很大程度上存在著對(duì)健康的威脅iii。煙霧與城市儼然一對(duì)孿生兄弟，從倫敦的“霧都孤兒”到洛杉磯的“煙霧事件”再到今日北京的“霧霾圍城”，煙霧只是在不同的工業(yè)時(shí)期，不同的城市化背景和水平下，更換了不同的“臉譜”和表達(dá)方式，而它所上演的都只是這同樣一出劇目——工業(yè)社會(huì)主導(dǎo)的城市化范式。從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，所改變的不僅僅是勞動(dòng)生產(chǎn)效率和生產(chǎn)組織模式，更加深刻的社會(huì)變革發(fā)生在農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，即城市化的進(jìn)程。當(dāng)城市化成為社會(huì)生活的主題，我們的社會(huì)范式已經(jīng)被工業(yè)所主導(dǎo)，這里所改變的不僅僅是人與自然的關(guān)系，還有人與人的關(guān)系；不僅是人改造世界的能力，還有人認(rèn)識(shí)世界的方式；不僅是人作用于自然的效果，還有自然反饋人類的情狀。如果農(nóng)業(yè)社會(huì)主要的致知環(huán)境是一個(gè)可由人類照料、改變和支配的花園，那么工業(yè)社會(huì)的致知環(huán)境就是它的急劇擴(kuò)展iv。城市，是工業(yè)文明下人類所創(chuàng)造的經(jīng)典意義上的人工環(huán)境——與農(nóng)業(yè)時(shí)代的自然村落有本質(zhì)差別，這一人工環(huán)境及其產(chǎn)生的效果，非但已經(jīng)超出了自然的自新、自洽能力，也超出了人類自身的認(rèn)識(shí)和改造能力，當(dāng)各種超過(guò)因素不斷積累達(dá)到一定程度，以霧霾為代表的城市病群便集中爆發(fā)了。

二、霧霾問(wèn)題成因之城市化背景分析

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)城市化取得重要進(jìn)展，2012年城市化率已達(dá)52.5%。但長(zhǎng)期以來(lái)由于對(duì)城市化基本理論的理解有偏差，對(duì)城市化規(guī)律的普遍性認(rèn)識(shí)不足，過(guò)于片面強(qiáng)調(diào)中國(guó)基本國(guó)情的特殊性，特別是急功近利的GDP崇拜以及不同利益集團(tuán)以城市化為幌子的相互博弈，以致在城市化的發(fā)展上走了不少?gòu)澛?，造成了諸多嚴(yán)重問(wèn)題v。其中最可堪憂的便是嚴(yán)重危及公眾生活質(zhì)量及生存安全的環(huán)境污染問(wèn)題。從城市化角度分析，霧霾問(wèn)題是過(guò)度城市化和片面城市化所帶來(lái)的各種負(fù)面城市效應(yīng)長(zhǎng)期、綜合積累并交互作用的必然結(jié)果。

1、人口過(guò)度集中造成城市空氣質(zhì)量承載壓力驟增。以北上廣為例，截止2014年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京人口1961.24萬(wàn)人、上海2301.91萬(wàn)人、廣州1270.08萬(wàn)人。過(guò)度的人口集中造成了嚴(yán)峻的環(huán)境壓力和生態(tài)危機(jī)。以交通為例，人口的過(guò)度集中導(dǎo)致城市交通系統(tǒng)經(jīng)常性面臨擁堵甚至癱瘓，汽車作為交通工具以及由此產(chǎn)生的尾氣排放也達(dá)到驚人的水平。城市能源、供暖產(chǎn)生的煤炭化石燃料燃燒排放激增。城市擴(kuò)張及城市建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生大量建筑粉塵污染，加上原本沉重的工空氣污染物排放，使得城市空氣質(zhì)量時(shí)常瀕于崩潰邊緣。當(dāng)然，人口密度只是引發(fā)城市病的相對(duì)因素。為此，有關(guān)專家提出自己見解。據(jù)廣州日?qǐng)?bào)11月12 法研15級(jí)公訴人班

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日?qǐng)?bào)道 “相比紐約東京等國(guó)際大都市，中國(guó)的‘北上廣’人口聚集程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁表示，人口向大城市集聚是城市化過(guò)程的自然趨勢(shì)，能更好地拉動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以東京為例，日本的大東京地區(qū)僅占國(guó)土面積的4%，卻集中了25%的人口，近40%的生產(chǎn)總值。我國(guó)的北上廣人口密度還遠(yuǎn)不及東京。然而，即便是在人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及的情況下，我國(guó)城市空氣質(zhì)量即與東京豈止天壤之別。

2、工業(yè)經(jīng)濟(jì)的粗放增長(zhǎng)模式綁架城市空氣質(zhì)量改善。改革三十年來(lái)，我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)走的主要是“短平快”的發(fā)展路徑，即過(guò)度依賴于人口、資源、環(huán)境而非科技創(chuàng)新的勞動(dòng)密集型、資源消耗型、環(huán)境污染型的粗放式工業(yè)重復(fù)累進(jìn)發(fā)展模式，這種發(fā)展在改革初期作為權(quán)益之計(jì)也是無(wú)奈之選，但絕不可持續(xù)。過(guò)去三十年的工業(yè)化和城市化使中國(guó)的資源消耗迅速增加，加之我國(guó)的工業(yè)化在很大程度上是承接全球勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，大規(guī)模的出口在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也為世界其他國(guó)家額外增加了我們自己的資源消耗，使生態(tài)、環(huán)境面臨的壓力越來(lái)越大。我國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，工業(yè)化使煤炭消耗急劇上升，2000-2010 年間，我國(guó)煤炭消耗量從14.2億噸上升到35.6億噸，雖然每?jī)|噸煤炭排放的污染物不斷下降，但因煤炭消耗量成倍增加，二氧化硫、煙塵等污染物的排放總量沒有大的變化vi。遺憾的是，轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單粗放的工業(yè)低水平增長(zhǎng)意味著大量的長(zhǎng)線資金投入，無(wú)論是追逐眼前利益的中小企業(yè)還是追求短期效益與GDP政績(jī)的地方政府，都無(wú)意于在這方面作出任何努力。即便黨的十八大提出建設(shè)生態(tài)文明，將環(huán)境污染防治擺在前所未有的高度，并出臺(tái)新的大氣污染防治法的情況下，受現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)，各地企業(yè)、政府依然我行我素，大氣污染的狀況仍為得到任何改觀，相反隨著問(wèn)題的積累而愈演愈烈。人民日?qǐng)?bào)2015年12月26日刊文《治污不力須問(wèn)責(zé)》指出，在大氣污染防治工作中，許多地方有方案、沒措施，有部署、沒落實(shí)，有考核、沒問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致許多工作流于形式。不少地方，污染的禍?zhǔn)资撬烈馀盼鄣臒o(wú)良企業(yè)。新環(huán)保法實(shí)施后，依然有污染企業(yè)膽大妄為。當(dāng)然，還有地方政府的“不作為”。

3、城市生活服務(wù)功能的機(jī)制性障礙加深了霧霾危害。城市，對(duì)大多數(shù)國(guó)人而言不是家的所在，而是謀生的場(chǎng)所。中國(guó)當(dāng)前的城市化率已經(jīng)超過(guò)50%。城市人口的構(gòu)成比例中仍有一半以上為流動(dòng)人口，也就是所謂農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工者。他們作為共同生活在城市中的人群卻難以享受城市所提供的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)保障。即便對(duì)固定城市居民而言，哪怕是北上廣這樣的先進(jìn)發(fā)達(dá)都市，也很難說(shuō)享受到了任何意義上健全的公共服務(wù)保障。動(dòng)輒“水淹帝都”、“霧鎖連城”，城市的生活服務(wù)功能已經(jīng)嚴(yán)重退化。國(guó)人有著東方人特有的含蓄與內(nèi)斂，在另一方面體現(xiàn)為異乎尋常的忍耐力。日本原先在傳統(tǒng)上也是一個(gè)沒有輿論分歧的社會(huì)。這樣的社會(huì)中，由社會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)人決定的方針或行動(dòng)很少會(huì)發(fā)生問(wèn)題。戰(zhàn)后，日本的人民容忍了環(huán)境惡化，以此為代價(jià)，換取了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)vii。這似乎也正是今天國(guó)人所做的事情。所不同的是，六十年代日本社會(huì)對(duì)于環(huán)境污染的態(tài)度急劇轉(zhuǎn)變，大量針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的行政訴訟出現(xiàn)。中國(guó)的城市卻依然在霧霾的穹頂下沉寂。從世界歷史上看，公共服務(wù)功能是城市的基本功能，從雅典時(shí)期的城邦到羅馬時(shí)代的威尼斯、龐貝等諸城市，我們可以看到清晰、完整的生活保障服務(wù)功能體系，如圖書館、公共浴池、斗獸場(chǎng)等。在此基礎(chǔ)上，或者與之相對(duì)應(yīng)的是市民社會(huì)成員之間相互理解、溝通和協(xié)調(diào)，因而形成涉及公共利益的公民決策、議事機(jī)制也在情理之中。今天中國(guó)的城市化，與城市的經(jīng)濟(jì)的工商業(yè)功能相比，對(duì)于公共服務(wù)和生活保障功能似乎可以忽略不計(jì)，環(huán)境質(zhì)量和居民幸福指數(shù)不過(guò)是華而不實(shí)的舶來(lái)品，環(huán)境危機(jī)及由此產(chǎn)生輿論的非議也無(wú)非是無(wú)關(guān)痛癢的過(guò)眼云煙。最為關(guān)鍵的，是城市居民，環(huán)境危機(jī)譬如霧霾的最大的受害者，也選擇了熟視無(wú)睹和集體沉默——除了互聯(lián)網(wǎng)上那些寥寥數(shù)語(yǔ)的自我解嘲與調(diào)侃。無(wú)言的冷漠成了霧霾最大的幫兇。

三、推進(jìn)霧霾治理的新型城市化道路選擇

2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》是走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主 法研15級(jí)公訴人班

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要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃?！兑?guī)劃》提出了五大發(fā)展目標(biāo)，一是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。二是城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化。三是城市發(fā)展模式科學(xué)合理。四是城市生活和諧宜人。五是城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。2015年12月20至21日，中央城市工作會(huì)議指出，“要著力解決城市病等突出問(wèn)題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。”集中整治和著力解決城市化進(jìn)程中的諸多不綠色、不科學(xué)、不可持續(xù)問(wèn)題已經(jīng)到了刻不容緩的危急關(guān)頭。

1、走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)布局的城市化發(fā)展道路，避免人口過(guò)度集中。城市化是現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志和必由之路，但應(yīng)當(dāng)辯證地看待人口集中和都市現(xiàn)代化水平問(wèn)題。城市化或城鎮(zhèn)化水平是社會(huì)發(fā)展階段的一個(gè)數(shù)量化表述，本質(zhì)上講是應(yīng)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，是社會(huì)發(fā)展的viii根本目標(biāo)。從這個(gè)根本目標(biāo)出發(fā)，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠色產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村公共生活服務(wù)功能現(xiàn)代化為主要標(biāo)志的農(nóng)村人口的就地城市化也未嘗不是一條可供選擇的路徑。摒除盲目擴(kuò)城運(yùn)動(dòng)所代表的“大都市主義”理念，城市群建設(shè)及城市間功能合理分區(qū)的區(qū)域一體化建設(shè)，也能夠有效地緩解城市環(huán)境承載嚴(yán)重超限問(wèn)題，如當(dāng)前的京津冀一體化建設(shè)。當(dāng)然，從另一個(gè)側(cè)面將，包括霧霾在內(nèi)的環(huán)境公害產(chǎn)生及其解決都不是一城一市的個(gè)體問(wèn)題，必然涉及區(qū)域統(tǒng)籌。

2、優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是當(dāng)前的國(guó)家戰(zhàn)略。這里主要從城市經(jīng)濟(jì)從第二產(chǎn)業(yè)為主向第三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變的意義上說(shuō)。轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)減損經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速率，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由此產(chǎn)生的環(huán)境效益、生態(tài)效益是任何經(jīng)濟(jì)效益都無(wú)法企及的，何況在維持落后產(chǎn)能過(guò)程中所造成的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等負(fù)面效益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵消了短期的經(jīng)濟(jì)效益。在關(guān)停中小低水平重復(fù)建設(shè)的落后產(chǎn)能工業(yè)企業(yè)過(guò)程中，總會(huì)有人提出城市流動(dòng)人口就業(yè)問(wèn)題。實(shí)際上，真正吸納人口就業(yè)的主體恰恰是第三產(chǎn)業(yè)，阻礙關(guān)停的往往是背后的經(jīng)濟(jì)利益鏈，地方財(cái)稅自然也在鏈條中。當(dāng)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)成為城市經(jīng)濟(jì)生活的重要組成甚至主流，隨著節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、再生利用產(chǎn)品和綠色建筑比例大幅提高，綠色產(chǎn)業(yè)本身就會(huì)成為重要就業(yè)渠道和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

3、完善體制機(jī)制，健全城市功能體系，加強(qiáng)環(huán)境治理的公眾參與。環(huán)保需要每個(gè)人的參與。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境長(zhǎng)期被認(rèn)為是無(wú)主物ix。時(shí)至今日，霧霾問(wèn)題雖然與每個(gè)人“息息相關(guān)”，但實(shí)際上卻是每個(gè)人都“高高掛起”，從政府官員到公民個(gè)人沒有任何人對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。城市不僅僅是鋼筋水泥構(gòu)筑的冰冷的森林，它更應(yīng)該成為我們共同的家園，如果城市的功能僅僅定義為以工商業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)指數(shù)匯聚的中心，它實(shí)際上便以喪失了存在的意義。必須建立健全相關(guān)立法及體制機(jī)制，建立環(huán)境“政績(jī)”和問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)行環(huán)境管理公眾參與立法，國(guó)家法律賦予公眾參與環(huán)境管理之權(quán)利，政府及相關(guān)部門有義務(wù)回應(yīng)和保護(hù)，實(shí)行環(huán)境信息公開化，環(huán)境決策民主化，保障公眾的知情權(quán)和民主建議、決策權(quán)，加強(qiáng)民間環(huán)保組織NGO建設(shè)和環(huán)境公益訴訟等。在完善城市服務(wù)保障和溝通交流功能的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)公眾與政府，公眾與NGO，NGO與政府以及公民個(gè)人、組織之間的溝通、交流與互信，形成城市命運(yùn)共同體和城市共同家園意識(shí)，從而共同致力于包括霧霾在內(nèi)的綜合城市環(huán)境問(wèn)題的防控和治理。同時(shí)，還要加強(qiáng)“大數(shù)據(jù)”等創(chuàng)新科技、產(chǎn)業(yè)在城市科學(xué)治理中的運(yùn)用，提高城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。促進(jìn)政府職能部門的單向度的城市管理模式向政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)作、科學(xué)統(tǒng)籌、全民參與的多向度城市治理體系轉(zhuǎn)變。

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第二篇：環(huán)境審計(jì)模式下霧霾治理審計(jì)的調(diào)查與研究

環(huán)境審計(jì)模式下霧霾治理審計(jì)的調(diào)查與研究

近幾年，“霧霾”已成為一個(gè)“談虎色變”的詞匯，人們也越來(lái)越切身地感受到了它的危害，隨著網(wǎng)絡(luò)的報(bào)道，也使得人們感覺霧霾越來(lái)越嚴(yán)重，也就越來(lái)越懷疑霧霾治理的力度及效率，這間接地為霧霾治理審計(jì)的發(fā)展提供了契機(jī)。

霧霾的成因有很多，例如汽車尾氣、工業(yè)廢氣、工地?fù)P塵、以及農(nóng)村焚燒的物質(zhì)等等，霧霾天氣通常是多種污染源混合作用形成的。不過(guò)在人類進(jìn)入工業(yè)化階段后，霧霾天氣才真正威脅到人類的生存環(huán)境和身體健康。急劇的工業(yè)化和城市化導(dǎo)致了能源迅猛消耗、人口高度聚集、生態(tài)環(huán)境破壞，這為霧霾天氣的形成埋下伏筆。如今很多城市的污染物排放水平已處于臨界點(diǎn)，對(duì)氣象條件非常敏感，空氣質(zhì)量在擴(kuò)散條件較好時(shí)能達(dá)標(biāo)，一旦遭遇不利天氣條件，空氣質(zhì)量和能見度就會(huì)立刻下滑，進(jìn)而影響到人們的生活及出行。

我國(guó)雖然十分重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，但存在人均資源占有量少等先天不足的環(huán)境壓力，加之以資源破壞換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更是對(duì)我國(guó)生態(tài)資源始以重壓。另外由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，因此各地區(qū)在看待環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡水平問(wèn)題上的想法不盡相同。所以在調(diào)研中我們注重各地區(qū)的環(huán)境審計(jì)應(yīng)“特殊情況，特殊看待”。

在本次項(xiàng)目中，我們以江蘇省地區(qū)為研究對(duì)象，調(diào)查該地區(qū)霧霆治理情況，以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的關(guān)系。重點(diǎn)以環(huán)境審計(jì)的角度去思考對(duì)霧霾的治理，并針對(duì)我國(guó)環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀梳理出如下問(wèn)題：

（1）審計(jì)范圍狹窄且內(nèi)容單一。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)沒有對(duì)環(huán)保資金使用效益和環(huán)境政策實(shí)施效果進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，不能從績(jī)效評(píng)價(jià)和政策建議方面起到應(yīng)有的作用。

（2）審計(jì)主體單一。我國(guó)的民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)對(duì)環(huán)境審計(jì)的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，環(huán)境審計(jì)仍是政府審計(jì)部門在唱獨(dú)角戲，嚴(yán)重制約了環(huán)境審計(jì)的深入發(fā)展。

（3）審計(jì)實(shí)施非常規(guī)化。我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境審計(jì)的工作重點(diǎn)基本局限于環(huán)保資金的合規(guī)性審計(jì)，這使得環(huán)境審計(jì)成為事后審計(jì)，其作用也僅僅是消極防范，尚未起到對(duì)環(huán)境保護(hù)應(yīng)有的作用。

（4）審計(jì)方法落后。一方面，財(cái)務(wù)審計(jì)的傳統(tǒng)思路和舊方法不能滿足開展環(huán)境審計(jì)的需要，尤其是缺乏資源環(huán)境狀況的技術(shù)性評(píng)價(jià)。另一方面，環(huán)境審計(jì)專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏。

針對(duì)以上問(wèn)題，我們展開了一系列調(diào)研，通過(guò)不同的研究方法深入分析問(wèn)題。首先我們通過(guò)走訪街邊和調(diào)查問(wèn)卷的形式了解社會(huì)公眾對(duì)霧霾的態(tài)度，以及社會(huì)不同階層領(lǐng)域?qū)τ谄渲卫淼目捶?。同時(shí)結(jié)合網(wǎng)絡(luò)資源，獲取近年來(lái)江蘇省霧霾防治的相關(guān)數(shù)據(jù)和資金投人等。借助于新媒體的力量，深入了解治理的落實(shí)情況，從中客觀的選擇有效的數(shù)據(jù)。特別的，我們進(jìn)行了相關(guān)人物的專訪，例如：重污染化工企業(yè)的管理人員和市政府的環(huán)保部門相關(guān)人員。其次我們還閱讀查看各大環(huán)保類網(wǎng)站以及環(huán)境審計(jì)類新聞版塊，分析當(dāng)下霧霾治理出現(xiàn)的多重問(wèn)題以及瓶頸。尤其是，環(huán)境審計(jì)模式下，對(duì)霧霾治理措施的缺失和不匹配等重大問(wèn)題。

對(duì)霧霾的治理，不僅要注重事前的預(yù)防，也要注重事中的監(jiān)督和事后的審查和處理。霧霾的成因是多方面的，影響也是多方面的，進(jìn)而對(duì)霧霾的治理也需要花大力氣，鑒于霧霾的特殊性，對(duì)霧霆的治理，需要的是一個(gè)有統(tǒng)一的中央調(diào)控和支持、各地方和群眾積極配合和聯(lián)動(dòng)的一個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”。

1政府方面

政府應(yīng)該承擔(dān)起霧霾治理的主體責(zé)任，針對(duì)霧霾形成原因復(fù)雜、流動(dòng)性大及覆蓋范圍廣、治理成本高等的特點(diǎn)，政府要領(lǐng)導(dǎo)各地方、部門以及社會(huì)公眾進(jìn)行霧霾協(xié)同治理。首先，要與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)和完善環(huán)境立法、執(zhí)法，在法律層面對(duì)企業(yè)的技術(shù)規(guī)范及市場(chǎng)準(zhǔn)人與退出機(jī)制進(jìn)行約束，要對(duì)各部門的職責(zé)履行及各企業(yè)的合規(guī)生產(chǎn)進(jìn)行合規(guī)審計(jì)，對(duì)相關(guān)地方領(lǐng)導(dǎo)人的績(jī)效實(shí)行績(jī)效審計(jì)；在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管層面，要在稅收中劃分出一定的比例作為環(huán)境稅及環(huán)境補(bǔ)貼。

其次，要相應(yīng)地針對(duì)霧霾治理現(xiàn)狀發(fā)展和完善霧霾治理審計(jì)，就霧霾治理資金的籌集、使用及管理進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)霧霾治理項(xiàng)目的合規(guī)性、效率效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.企業(yè)方面

企業(yè)作為社會(huì)主體的重要組成部分，在環(huán)境治理中承擔(dān)著重要角色，一方面是在霧霾成因中企業(yè)是必不可少的，同時(shí)另一方面也得靠企業(yè)對(duì)治理霧霾發(fā)揮作用。企業(yè)的性質(zhì)是以營(yíng)利為目的，因此只有將治理霧霾與企業(yè)繳稅掛鉤，只要在中關(guān)于治理環(huán)境的費(fèi)用按比例分?jǐn)偟蕉愂罩?，這樣企業(yè)既承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，又節(jié)省了稅收，可以談得上是名利雙收的事情。

3.事務(wù)所方面

事務(wù)所是社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的代表，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)和存在的問(wèn)題，也是事務(wù)所延伸業(yè)務(wù)范圍和發(fā)展業(yè)務(wù)模式的機(jī)遇，事務(wù)所可以積極主動(dòng)推動(dòng)霧霾治理審計(jì)與事務(wù)所業(yè)務(wù)的結(jié)合，并有針對(duì)性地培養(yǎng)出高素質(zhì)人才。每年在對(duì)企業(yè)進(jìn)行年報(bào)審計(jì)時(shí)，除了對(duì)的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)企業(yè)治理環(huán)境方面的貢獻(xiàn)出單獨(dú)報(bào)告，特別是對(duì)和環(huán)境污染相關(guān)的企?I著重發(fā)表環(huán)境審計(jì)報(bào)告，這將是對(duì)政府治理環(huán)境最積極、有效的補(bǔ)充和配合，這也將是環(huán)境審計(jì)業(yè)務(wù)模式的一次重大發(fā)展，是對(duì)審計(jì)工作內(nèi)容的一次重要補(bǔ)充和完善，使審計(jì)成為輔助政府治理環(huán)境的“看得見的手”，讓環(huán)境審計(jì)的邁出發(fā)展性的一步。

4.個(gè)體方面

霧霾治理更是需要每一個(gè)社會(huì)公眾的共同參與，除了切實(shí)加強(qiáng)自身的公民素質(zhì)，更要對(duì)霧霾治理履行好公民的監(jiān)督權(quán)利。霧霾的形成因素較多，其中汽車尾氣的排放以及生活垃圾的焚燒都與人們的生活息息相關(guān)，要想重見藍(lán)天，離不開每一個(gè)人的努力。

總之，霧霾與工業(yè)幾乎是綁定在一起的，但這并不意味著發(fā)展一定要付出犧牲環(huán)境的沉痛代價(jià)，在過(guò)去三十年，雖然中國(guó)確實(shí)關(guān)心植樹造林和擴(kuò)大綠地，但普遍的貧困使發(fā)展經(jīng)濟(jì)的渴望壓倒了對(duì)污染的防治，這是時(shí)代的要求。而越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，使得中國(guó)在進(jìn)入到總體小康之后將會(huì)放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，把環(huán)境治理納人到官員綜合考核中去，也是時(shí)代的要求。如何平衡經(jīng)濟(jì)與環(huán)境，這不僅是發(fā)展的訴求，也是和平的訴求，作為環(huán)境治理最迫切的一部分，“霧霾治理審計(jì)”也是新時(shí)代所提給我們的一個(gè)大難題?！?/p>

我們要借鑒國(guó)內(nèi)外霧霾治理的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情，在資金使用效率、政策執(zhí)行效果、專門機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況的“4E審計(jì)模式”進(jìn)行思考和拓展，更要在構(gòu)建霧霾治理審計(jì)模式中發(fā)揮好主觀能動(dòng)性”。

第三篇：有關(guān)霧霾治理問(wèn)題的討論

關(guān)于霧霾治理問(wèn)題的文獻(xiàn)綜述

摘要：由于近幾年霧霾現(xiàn)象日益嚴(yán)重，影響范圍也越來(lái)越大，給公眾健康、工作和生活帶來(lái)巨大危害，各研究機(jī)構(gòu)對(duì)霧霾的產(chǎn)生機(jī)理及應(yīng)對(duì)策略等相關(guān)研究越來(lái)越多，本文通過(guò)對(duì)霧霾的相關(guān)研究進(jìn)行綜述，希望能為相關(guān)學(xué)者的進(jìn)一步研究有所啟示和幫助。關(guān)鍵詞: 霧霾、產(chǎn)生機(jī)理、應(yīng)對(duì)策略

一、霧霾及成因

霧霾是霧和霾的統(tǒng)稱。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的水汽凝結(jié)物。霾是一種由于大量煙、塵等微粒懸浮而形成的渾濁現(xiàn)象，霾的核心物質(zhì)是空氣中懸浮的灰塵顆粒，較為被公眾所熟知，危害也較大的就是 PM2.5（直徑小于等于 2.5 微米的顆粒物）。霧霾產(chǎn)生的主要原因有工業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣，燃煤排放的煙塵，交通工具排放的尾氣，以及建筑工地和道路交通產(chǎn)生的揚(yáng)塵等。在此基礎(chǔ)上，如果地面空氣相對(duì)濕度較大，且大氣層比較穩(wěn)定，通過(guò)大氣輻射降溫，空氣極易飽和凝結(jié)形成霧霾。

二、國(guó)內(nèi)外霧霾現(xiàn)狀

據(jù)醫(yī)學(xué)權(quán)威期刊《柳葉刀》估計(jì)，中國(guó)在 2010 年有 120 萬(wàn)人因?yàn)閼敉饪諝馕廴径^(guò)早死亡，占世界因大氣污染死亡人數(shù)的1／3。自 20 世紀(jì) 80 年代，珠三角地區(qū)能見度急劇下降，灰霾天氣明顯增多，先后出現(xiàn)過(guò) 3 次波動(dòng)：氣溶膠污染、硫酸鹽加氣溶膠污染、光化學(xué)粒子加硫酸鹽加氣溶膠污染。

上世紀(jì)五十年代，倫敦霧霾重重釀成災(zāi)難，英國(guó)人自此痛定思痛大力整治環(huán)境，并開始推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，打造生態(tài)社會(huì)。時(shí)至今日，倫敦摘掉了霧都的帽子，蛻變?yōu)樗{(lán)天白云的生態(tài)之城，綠色產(chǎn)業(yè)成為英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。從工業(yè)革命的先驅(qū)到生態(tài)文明領(lǐng)跑者，英國(guó)為世界其他國(guó)家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程提供了借鑒。

三、國(guó)內(nèi)外對(duì)霧霾的研究領(lǐng)域

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者在霧霾產(chǎn)生機(jī)理、能源消費(fèi)、法律政策方面研究較多，而對(duì)霧霾實(shí)證分析仍然比較少，這可能是由于霧霾大規(guī)模治理時(shí)機(jī)尚未到來(lái)。通過(guò)對(duì)霧霾研究領(lǐng)域進(jìn)行綜述，國(guó)內(nèi)有關(guān)霧霾的研究方向大致有以下幾個(gè)方面：

（一）霧霾產(chǎn)生機(jī)理方面

胡名威（2013）研究認(rèn)為中國(guó)不合理的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、工業(yè)廢氣的大量排放、機(jī)械化程度的提高以及城鎮(zhèn)化發(fā)展中建筑工地的大量揚(yáng)塵是造成霧霾現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。霧霾誘發(fā)了一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)，必須采取積極的對(duì)策措施加以治理。目前一些城市出現(xiàn)的大面積霧霾現(xiàn)象主要原因在于城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期不合理、機(jī)動(dòng)車排放控制不力、大氣污染防治措施不到位以及城市周邊區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡。阮曉東（2013）研究認(rèn)為我國(guó)的油品質(zhì)量低下與目前的大氣污染直接相關(guān)，特別是其中的硫元素較高。賈康（2013）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是造成霧霾的要因,治理霧霾需要運(yùn)用財(cái)政政策,通過(guò)稅收改革、財(cái)政支出與補(bǔ)貼等措施共同推進(jìn)空氣質(zhì)量改善。褚兵（2013）認(rèn)為為了治理霧霾，國(guó)內(nèi)實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)該針對(duì)性的有增有減的來(lái)實(shí)施調(diào)控，從而達(dá)到減少大氣污染，改善空氣質(zhì)量，提高國(guó)人幸福指數(shù)的目的。

（二）霧霾治理方面 1.霧霾政治手段治理

2013年1月份以來(lái)的霧霾天氣引發(fā)了政府及社會(huì)對(duì)我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式及傳統(tǒng)GDP核算的反思。謝琴（2013）認(rèn)為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,實(shí)行綠色GDP核算是我國(guó)的必然選擇，并分析了實(shí)施綠色GDP對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的意義和實(shí)施的難點(diǎn)。張嬋娟，程曉軍（2013）研究認(rèn)為機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染是形成霧霾天氣的第二大因素，并提出了一系列機(jī)動(dòng)車尾氣防治措施。叔平（2013）

研究認(rèn)為，控制霧霾的根本途徑是改變經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)、改善城市規(guī)劃布局、減少污染排放。必須推動(dòng)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與企業(yè)轉(zhuǎn)型，科學(xué)探索新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及路徑。從當(dāng)前看，城市排放已經(jīng)到了臨界點(diǎn)，我們應(yīng)該從“車”做起，將人類的排放降到最低。崔磊（2013）提出霧霾成因，除了重工業(yè)生產(chǎn)污染和監(jiān)管監(jiān)督不力外，大型城市的機(jī)動(dòng) 車尾氣污染亦是主要元兇之一。對(duì)于整治機(jī)動(dòng)車尾氣污染，簡(jiǎn)單地控制汽車發(fā)牌數(shù)量無(wú)法根治頑癥，對(duì)剛性需求進(jìn)行粗放式“一刀切”亦無(wú)法體現(xiàn)政策制定的人性化和合理性。所以在調(diào)控汽車牌照發(fā)放和大力發(fā)展公共交通之外，發(fā)展低污染乃至無(wú)污染的新能源汽車成為城市管理者、科技界和工商界的共識(shí)。

2.霧霾法律手段治理

1956年英國(guó)出臺(tái)了首部空氣污染防治法案：《清潔空氣法案》。這一法案規(guī)定城鎮(zhèn)使用無(wú)煙燃料，推廣電和天然氣，冬季采取集中供暖，發(fā)電廠和重工業(yè)設(shè)施被遷至郊外等。發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)法律手段治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在霧霾的法律治理方面，有如下代表性文獻(xiàn)：陳靜靜（2013）對(duì)霧霾天氣成因進(jìn)行分析研究，并借鑒國(guó)內(nèi)外對(duì)霧霾等大氣污染防治的法律法規(guī)等措施，從法律的角度提出防治霧霾的合理化建議。王春燕（2013）介紹了霧霾的概念,分析了霧霾天氣的形成原因,提出了消除霧霾應(yīng)采取的措施。國(guó)家應(yīng)頒布強(qiáng)制性的法律法規(guī),加大處罰力度;完善執(zhí)法制度,加強(qiáng)對(duì)政府官員的管理和監(jiān)督;擴(kuò)大環(huán)保法的宣傳,增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí);規(guī)范政府行為,加強(qiáng)政府責(zé)任;加強(qiáng)城市衛(wèi)生保潔工作;減少機(jī)動(dòng)車的使用;加快油品升級(jí)速度,大力開發(fā)清潔能源。田紅星（2013）研究認(rèn)為治不勝治的霧霾,促使環(huán)境法實(shí)現(xiàn)由問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型到預(yù)防回應(yīng)型的轉(zhuǎn)向。問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法重視末端管制的命令控制性管理手段,僅限于在“反應(yīng)性”或“善后型”的應(yīng)對(duì)中運(yùn)行環(huán)境法律保障規(guī)則,顯然已不能充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法需要進(jìn)行反思與重構(gòu),實(shí)現(xiàn)向預(yù)防回應(yīng)型環(huán)境法的轉(zhuǎn)變。

3.霧霾經(jīng)濟(jì)手段治理

廖祺（2013）研究認(rèn)為要想治理空氣污染,必須大幅度調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為此,我國(guó)需要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)從能源密集型產(chǎn)業(yè)向更節(jié)能的高技術(shù)服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)變,利用新能源替代傳統(tǒng)能源從而實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。韓文科等（2013）研究認(rèn)為下一步我國(guó)必須通過(guò)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等措施大幅度提高城市能源的清潔化率,通過(guò)發(fā)展公共交通、提升油品質(zhì)量等降低機(jī)動(dòng)車尾氣排放,同時(shí),聯(lián)防聯(lián)控措施也必不可少。王旭光（2013）綜合霧霾的成因、現(xiàn)狀與危害，以及當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，認(rèn)為霧霾治理需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，并充分利用各種霧霾相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)施有效的治理措施，最終實(shí)現(xiàn)霧霾治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目的。劉子溪（2013）主要探討霧霾給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾點(diǎn)啟示，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的“雙贏”局面。研究從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度提出治理霧霾的對(duì)策：一是改善能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，發(fā)展使用新能源；二是優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展；三是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；四是嚴(yán)格規(guī)范工業(yè)項(xiàng)目審批和督查，推進(jìn)節(jié)能減排；五是加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展公共交通。

（三）霧霾應(yīng)對(duì)策略的實(shí)證研究方面

燕一松（2013）研究認(rèn)為降低煤碳利用比例，加快天然氣、非常規(guī)天然氣以及新能源和可再生能源的發(fā)展步伐，已成我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的當(dāng)務(wù)之急。而霧霾已成為這種結(jié)構(gòu)調(diào)整的“催促鞭”。因此要有效治理霧霾，就要提升油品質(zhì)量。而林伯強(qiáng)（2013）認(rèn)為有效緩解霧霾的途徑并非在石油產(chǎn)品質(zhì)量改善上，而是應(yīng)徹底改變中國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在看來(lái)，水電受到潛能限制，清潔能源如風(fēng)電太陽(yáng)能是發(fā)展方向，但是由于基數(shù)太小，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不能對(duì)改變能源結(jié)構(gòu)起很大作用。核電是一個(gè)可以大規(guī)模替代煤炭的能源品種，沒有核電的中國(guó)清潔發(fā)展是很難想象的。作為排放量很少的天然氣近幾年可以替代 3 個(gè)百分點(diǎn)的煤炭，如果非常規(guī)天然氣，如煤層氣和頁(yè)巖氣有較大的突破，會(huì)給我們優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)帶來(lái)預(yù)想不到的好處。陳丹江（2013）提出了治理中國(guó)煤都霧霾的三劑藥方：一是發(fā)展煤化工業(yè)，提高煤炭的就地轉(zhuǎn)化率。二是推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。三是用新裝備生產(chǎn)焦化產(chǎn)品。

四、結(jié)論

在眾多研究中，學(xué)者們以“霧霾產(chǎn)生機(jī)理與應(yīng)對(duì)策略”為研究主題，而由于環(huán)境問(wèn)題涉及社會(huì)各個(gè)方面，在研究問(wèn)題寬泛，實(shí)證調(diào)研不足的情況下，不能深入開展霧霾治理。因此，針對(duì)細(xì)

化治理方案的相關(guān)研究，應(yīng)該是日后霧霾治理值得進(jìn)一步研究的地方。另外，在相關(guān)的實(shí)證研究中，目前除了在法律政策，能源結(jié)構(gòu)等綱領(lǐng)性研究之外，是否也能拓展其他研究呢？例如，現(xiàn)有法律政策與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾；能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與科技水平之間的矛盾；國(guó)外霧霾治理經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊襁m用于我國(guó)國(guó)情等等。針對(duì)這些問(wèn)題，由于我國(guó)社會(huì)各界對(duì)霧霾問(wèn)題越來(lái)越重視，可以預(yù)期未來(lái)會(huì)有更多的相關(guān)學(xué)術(shù)研究，而本文的綜述希望能對(duì)后面的研究學(xué)者有所幫助。參考文獻(xiàn)：

[1]謝琴.從霧霾天氣談我國(guó)綠色GDP的實(shí)施[J]中國(guó)石油大學(xué)勝利學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，27（2）：49－51.[2]張嬋娟，程曉軍.強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車輛管理，推進(jìn)大氣霧霾治理[J]科技信息，2013，（19）：440－441.[3]叔平.應(yīng)對(duì)霧霾，從“車”做起[J].上海質(zhì)量，2013，（2）：42-43．

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[8]王旭光.霧霾治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展探究[J]經(jīng)濟(jì)視角（下旬刊），2013，（8）：24－25.[9]劉子溪.探究霧霾污染給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟示[J].中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)，2013，（9）：122-12 [10]胡名威.霧霾的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013，（16）：13－15

[11]廖祺.霧霾天氣引發(fā)有關(guān)新能源產(chǎn)業(yè)的思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2013，（9）：55-57．

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[16]陳丹江.綜合利用發(fā)展煤化工—驅(qū)散中國(guó)煤都的霧霾[J].中國(guó)石油與化工，2013，（10）：29-31．

[17]賈康.運(yùn)用財(cái)稅政策和制度建設(shè)治理霧霾 [J]環(huán)境保護(hù)，2013，（20）：32－34.[18]褚兵.應(yīng)對(duì)霧霾 結(jié)構(gòu)性減稅該如何“發(fā)力”[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2013，（11）：29-32．

第四篇：霧霾治理問(wèn)題與對(duì)策研究―基于政府視角

摘 要：如今我國(guó)大部分地區(qū)遭遇的霧霾天氣，嚴(yán)重影響著人們的健康和生活，引起了民眾對(duì)政府治理能力的不滿，更讓政府傷透了腦筋。本文主要基于政府視角對(duì)霧霾問(wèn)題進(jìn)行了研究。首先提出了霧霾的概念和產(chǎn)生原因，接著分析了國(guó)內(nèi)外霧霾的研究現(xiàn)狀以及霧霾給人類帶來(lái)的危害，最后從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化四個(gè)方面站在政府視角提出了針對(duì)性的解決措施。

關(guān)鍵詞：霧霾；政府治理；可持續(xù)發(fā)展

一、霧霾的概念

霧霾是霧和霾的統(tǒng)稱，二者區(qū)別很大。霧是由懸浮在近地面空氣中的大量微小水滴或冰晶組成的，它是一種空氣中的水汽產(chǎn)生凝結(jié)的自然天氣現(xiàn)象；霾是空氣中的灰塵、硝酸、有機(jī)碳?xì)浠衔锏阮w粒物形成的造成視覺障礙的氣溶膠系統(tǒng)，即灰霾，它是由大氣污染導(dǎo)致的。

二、霧霾產(chǎn)生的原因

霧霾產(chǎn)生的直接原因是大氣中的pm2.5嚴(yán)重超標(biāo)。pm2.5主要來(lái)源于工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣等。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大和城市化進(jìn)程加快，大量的pm2.5顆粒排放出來(lái)。從表象上來(lái)看霧霾是由于工業(yè)迅速發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)的不合理性造成了大氣中污染物排放過(guò)多而引起的，但是究其根本原因則是由于多年來(lái)政府一味追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)而阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析和發(fā)展趨勢(shì)

（一）我國(guó)研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，伴隨的是生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，霧霾的屢屢出現(xiàn)已促使我國(guó)采取了不少措施：機(jī)動(dòng)車限號(hào)，污染企業(yè)停產(chǎn)整頓，鼓勵(lì)綠色能源的開發(fā)等等。然而機(jī)動(dòng)車限號(hào)給人們的出行帶來(lái)了不便，企業(yè)停產(chǎn)造成了大量員工失業(yè)待業(yè)，盡管政府為治理霧霾投入大量人力物力財(cái)力，霧霾天氣仍舊無(wú)法根治。政府需要靠實(shí)際行動(dòng)和有效的方法治理霧霾，才能讓人民看到希望。

（二）國(guó)外研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

霧霾不僅困擾著我國(guó)，不少如今空氣質(zhì)量良好的發(fā)達(dá)國(guó)家也曾經(jīng)歷過(guò)霧霾的痛。

經(jīng)歷工業(yè)革命的英國(guó)，倫敦的工廠向空氣中排放了大量的粉塵和有毒氣體，致使倫敦每年有四分之一的日子都被霧霾籠罩，倫敦還因此被稱為“霧都”。政府通過(guò)限制私家車數(shù)量減少尾氣排放，征收交通擁堵費(fèi)，并將這筆收入用于改善公共交通系統(tǒng)的發(fā)展，還對(duì)各個(gè)城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不達(dá)標(biāo)的城市進(jìn)行罰款。

美國(guó)曾發(fā)生的“光化學(xué)煙霧污染事件”也是由于工業(yè)污染和汽車尾氣造成的大氣污染。美國(guó)因此成立了《空氣污染控制法》等法案進(jìn)行治理。通過(guò)信息公開、設(shè)立排污許可證和動(dòng)員全民參與的方式推進(jìn)節(jié)能減排。

日本也曾遭遇過(guò)嚴(yán)重的空氣污染。日本環(huán)保部通過(guò)建立大氣廣域監(jiān)視系統(tǒng)，來(lái)監(jiān)測(cè)各種大氣污染物質(zhì)，并將專業(yè)人士的分析結(jié)果發(fā)布到網(wǎng)站上。日本禁止尾氣排放超標(biāo)車輛運(yùn)行。日本市民也自覺給自己的舊車安裝過(guò)濾器，參與到大氣污染的防治中去。

國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒，但我們也要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，采取適當(dāng)?shù)拇胧?，設(shè)立相關(guān)的法律條令、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，在社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)與大自然和諧共處，減少霧霾的發(fā)生。

四、霧霾對(duì)人類的危害

（一）對(duì)人類身體健康的危害

主要有生理危害和心理危害兩類。生理危害包括：誘發(fā)呼吸道疾病和心腦血管疾??；心理危害有：霧霾天氣的頻繁發(fā)生會(huì)引發(fā)人們焦躁不安的情緒，長(zhǎng)期在這樣的環(huán)境狀態(tài)下生活，人們的心情與心境等得不到改善，會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的心理問(wèn)題，對(duì)客觀生活環(huán)境產(chǎn)生不良抵觸情緒。

（二）對(duì)人類社會(huì)活動(dòng)的危害

霧霾的持續(xù)籠罩使得城市道路能見度降低，人們外出活動(dòng)不便，大大影響了人們的生活進(jìn)度與生活質(zhì)量，特別是對(duì)于中老年人晨練和學(xué)生外出體育活動(dòng)等造成巨大影響；另外也容易造成交通事故等危害。

（三）對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的危害

霧霾的產(chǎn)生導(dǎo)致許多企業(yè)不能正常生產(chǎn)與營(yíng)業(yè)，這便使得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)下降；嚴(yán)重的空氣污染阻止了人們的出行，旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)下降，對(duì)經(jīng)濟(jì)也造成一定影響。

（四）對(duì)中國(guó)城市形象和國(guó)際聲譽(yù)的危害

霧霾籠罩下的中國(guó)城市大大損害了中國(guó)的城市形象，這同時(shí)使得外國(guó)人對(duì)于來(lái)中國(guó)旅游，學(xué)習(xí)甚至定居都望而卻步，也可能使得許多中國(guó)人才大量流失；持續(xù)的污染環(huán)境也使得中國(guó)在國(guó)際上的聲譽(yù)大大受損。

五、治理霧霾的措施

治理霧霾需要以政府為主，其他組織為輔，可以使用pdca管理循環(huán)模型來(lái)把握該措施的實(shí)施的進(jìn)度與效果，不能讓一項(xiàng)有效政策最終變得不了了之。pdca管理循環(huán)，即plan（計(jì)劃）、do（實(shí)施）、check（查核）、action（處置），是從事持續(xù)改進(jìn)所應(yīng)遵行的基本步驟。針對(duì)以上角度主要可以提出以下措施：

（一）政治方面。從政治方面來(lái)看，主要是政府要通過(guò)轉(zhuǎn)變過(guò)去的理念，把片面地追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)調(diào)整為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)環(huán)境利益的保護(hù)。這具體主要體現(xiàn)在以下方面：

1.在政府立法方面。雖然在“目的二元論”的條件下制定法律是想讓經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益共同發(fā)展，但是現(xiàn)實(shí)的情況往往是以犧牲環(huán)境利益來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)利益。為了保護(hù)環(huán)境，政府在立法時(shí)應(yīng)該更傾向于環(huán)境利益的保護(hù)，而不是更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益。

2.建立一套完整的機(jī)制。政府缺乏一整套霧霾的防治體系，主要包括霧霾的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和評(píng)估管理機(jī)制，總的來(lái)說(shuō)就是政府缺乏一套完善的防治霧霾的規(guī)劃制度，這是政府最該解決的大問(wèn)題。

3.加強(qiáng)責(zé)任感，積極尋求各方協(xié)作。大氣屬于公共物品，政府對(duì)其保護(hù)力度不夠，政府自身在霧霾環(huán)境問(wèn)題中的責(zé)任感不強(qiáng)；政府應(yīng)加強(qiáng)自身責(zé)任感，并且要與其他組織如企業(yè)，公眾等積極合作尋求最佳解決方法。

4.加大處罰力度，增加經(jīng)費(fèi)投入

企業(yè)對(duì)環(huán)境造成了污染就要付出代價(jià)，政府應(yīng)該大力度地對(duì)企業(yè)采取處罰措施，而不能只是蜻蜓點(diǎn)水地點(diǎn)到為止；另一方面，環(huán)境保護(hù)的經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)該加大，這樣才會(huì)讓治理的人敢于去行動(dòng)。

（二）經(jīng)濟(jì)方面。處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)上的各個(gè)企業(yè)，尤其是對(duì)環(huán)境污染有巨大“貢獻(xiàn)”的企業(yè)要改變片面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而以犧牲環(huán)境為代價(jià)的愚蠢行為。企業(yè)應(yīng)該積極響應(yīng)與配合政府的轉(zhuǎn)變，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，在控制成本合理?xiàng)l件下，積極采用新能源，大力推進(jìn)對(duì)于科技新產(chǎn)品的研制；尤其是在“沉重的商機(jī)”下，企業(yè)一定要明確自身責(zé)任，而不能一味地為了經(jīng)濟(jì)利益而忘記治理霧霾的重任。

（三）社會(huì)方面。各個(gè)組織都應(yīng)該跟隨著政府的風(fēng)向標(biāo)，學(xué)習(xí)政府的相關(guān)政策文件，企業(yè)、公民、第三方組織（如npo，ngo等）應(yīng)該參與并攜手對(duì)抗霧霾，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“共贏”局面；我國(guó)政府也可積極尋求與相關(guān)國(guó)際組織的合作與幫助，借鑒國(guó)外的成功政策，使之與我國(guó)國(guó)情聯(lián)系起來(lái)應(yīng)用于治理研究之中；也可以采取一些社會(huì)政策，如對(duì)機(jī)動(dòng)車輛限行，禁止亂砍樹木等破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

（四）文化方面。從文化角度來(lái)看，從霧霾的治理到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)再到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都需要通過(guò)各方組織社會(huì)責(zé)任感的強(qiáng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。公民個(gè)人應(yīng)加強(qiáng)道德修養(yǎng)，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)；企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)組織的社會(huì)責(zé)任感，必須明白只有生存在可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境之中才能夠使得本企業(yè)得到可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，政府還應(yīng)加大力度進(jìn)行有關(guān)文化的宣傳教育。

小結(jié)

面對(duì)我國(guó)嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象，相關(guān)部門要明確自己的任務(wù)和職責(zé)，采取有效措施進(jìn)行治理。將生態(tài)文明建設(shè)放在首要位置，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基本保障，我們要堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，只有經(jīng)過(guò)各方的共同努力才能讓我們的生活環(huán)境變得更加美好。

第五篇：城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策

城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進(jìn)步的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路之一。在城市化的過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計(jì)不合理，對(duì)被征地農(nóng)民的安置辦法單

一、安置費(fèi)用低加上社會(huì)保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題都沒有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問(wèn)題。之中西藏也不例外，西藏的部分農(nóng)牧民為青藏鐵路建設(shè)和城市化發(fā)展獻(xiàn)出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產(chǎn)資料即土地或草場(chǎng),成為失地或無(wú)地農(nóng)牧民.本文以因拉薩火車站的建設(shè)和柳梧新區(qū)建設(shè)而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉(xiāng)柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對(duì)柳梧村失地農(nóng)牧民的影響,并對(duì)西藏失地農(nóng)牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民社會(huì)保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個(gè)行政村，即：達(dá)東村、德陽(yáng)村、桑達(dá)村，桑達(dá)村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個(gè)自然村，4所小學(xué)。據(jù)村調(diào)查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結(jié)婚而入贅)。因拉薩火車站和新區(qū)建設(shè)，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設(shè)征用1870.45畝，被新區(qū)建設(shè)征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設(shè)搬遷的柳梧新村和原來(lái)的老村。我調(diào)查的主要對(duì)象是因火車站建設(shè)而搬遷的柳梧新村作為調(diào)研對(duì)象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設(shè)征用1615.92畝，被新區(qū)建設(shè)征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設(shè)征用，已經(jīng)沒有土地。

（二）失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障狀況

一是按照相關(guān)規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理的土地補(bǔ)償。因開發(fā)區(qū)享受國(guó)家的優(yōu)惠政策，按照《中

華人民共和國(guó)土地法》規(guī)定，需上繳上級(jí)土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農(nóng)民。同時(shí)，對(duì)

每戶每畝地的提留資金留于村委會(huì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二是對(duì)當(dāng)年的地上附著物實(shí)行青苗補(bǔ)償費(fèi)，最大限度滿足農(nóng)民利益。

三是建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。保障資金將由政府、農(nóng)民集體組織、安置補(bǔ)償費(fèi)中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對(duì)無(wú)地、少地的農(nóng)民實(shí)行城鎮(zhèn)人口低保制度；對(duì)耕地占用人均不足0.6畝的農(nóng)民，收入城鎮(zhèn)戶籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補(bǔ)助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，按照“財(cái)政拿一點(diǎn)、村集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”的辦法，落實(shí)失地農(nóng)民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實(shí)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農(nóng)民大病為主，政府推動(dòng)、個(gè)人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

四 是建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。堆龍德慶縣為切實(shí)解決失地農(nóng)民的工作問(wèn)題，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)勞力，由市、縣兩級(jí)政府協(xié)調(diào)安排，職能部門付諸實(shí)施，組織勞動(dòng)力向工廠、城市、建設(shè)工地等方面有序轉(zhuǎn)移；在引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目時(shí)附加安置失地農(nóng)民的條款。

五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農(nóng)民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，為此，為自愿學(xué)習(xí)駕駛等技術(shù)的失地農(nóng)民，政府出面與有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)，減半收費(fèi)培訓(xùn)各類技術(shù)；由縣政府投資扶持失地農(nóng)民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對(duì)飼養(yǎng)優(yōu)質(zhì)奶牛的農(nóng)戶每頭奶牛補(bǔ)助600元，對(duì)種植蔬菜的農(nóng)戶每畝補(bǔ)貼2000 元；政府對(duì)失地農(nóng)民貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高“造血”功能，增加農(nóng)民收入。

六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民住宅向公路沿線、集中村轉(zhuǎn)移。對(duì)搬遷戶的民房改造，實(shí)行地方各級(jí)政府、援藏地區(qū)兩級(jí)資金配套；實(shí)行統(tǒng)一管理，專門成立新區(qū)管理委員會(huì)，對(duì)小區(qū)實(shí)行日常綜合管理；加強(qiáng)新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善文化生活。、現(xiàn)在，開發(fā)區(qū)整天機(jī)器轟鳴，建設(shè)場(chǎng)景熱火朝天?？偼顿Y9311 萬(wàn)元、建筑面積達(dá)78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農(nóng)戶的樂(lè)園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風(fēng)景。

（三）造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場(chǎng)化。城市化是人類社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)，是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國(guó)家的現(xiàn)代化無(wú)不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國(guó)歷史上的著名的圈地運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)典型的例子，正是由于圈地運(yùn)動(dòng)造成的大量失地農(nóng)民為后來(lái)的工業(yè)革命提供了大量自由勞動(dòng)力?？梢哉f(shuō)，沒有圈地運(yùn)動(dòng)就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒有英國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動(dòng)力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無(wú)法容納原來(lái)龐大的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而加速城市化和市場(chǎng)化的進(jìn)程。

（二）征地制度的設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國(guó)《憲法》第十條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。賦予國(guó)家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個(gè)人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過(guò)國(guó)家征收。本來(lái)，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對(duì)土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買賣土地。但是這一規(guī)定使得在事實(shí)上只有國(guó)家才是買賣土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無(wú)權(quán)享有對(duì)土地買賣處置權(quán)，農(nóng)民無(wú)權(quán)作為賣方與購(gòu)買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場(chǎng)主體地位上，無(wú)論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地之后，由國(guó)家作為市場(chǎng)主體與開發(fā)商談判土地交易合同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，政府通過(guò)低價(jià)補(bǔ)償或強(qiáng)制征地之后,憑借自己對(duì)城市建設(shè)用地市場(chǎng)(一級(jí)市場(chǎng))的壟斷地位,采取拍賣、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格，政府可以獲得壟斷利益，并長(zhǎng)久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源有關(guān)專家測(cè)算，改革開放以來(lái)國(guó)家通過(guò)征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬(wàn)億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對(duì)于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭(zhēng)利”之實(shí)，低價(jià)征之于民，高價(jià)賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護(hù)，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對(duì)抗政府濫用職權(quán)，維護(hù)自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補(bǔ)償費(fèi)用低，且支付方式不合理。目前對(duì)于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計(jì)的貨幣發(fā)放，而對(duì)于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問(wèn)題，卻極少考慮。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定對(duì)征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對(duì)農(nóng)民原來(lái)在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒有考慮到土地的非農(nóng)化價(jià)值以及土地非農(nóng)化后級(jí)差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)計(jì)算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過(guò)30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實(shí)際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級(jí)干部貪污、浪費(fèi)、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了方便，為基層組織通過(guò)參與征地謀取利益提供了動(dòng)力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會(huì)保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的社會(huì)體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會(huì)保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的嚴(yán)格的戶籍制度為特點(diǎn)，在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡某鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫龋@一制度并沒有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題 土地是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當(dāng)前失地農(nóng)民的問(wèn)題主要表現(xiàn)為“四難”：

一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)來(lái)經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，其它工作崗位在競(jìng)爭(zhēng)中幾乎處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，尤為突出，雖然他們過(guò)去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動(dòng)崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時(shí)有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對(duì)象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂(lè)觀，基本生活也就無(wú)法保障。雖然從短期看，一次性安置費(fèi)能維持一時(shí)期的生計(jì)，實(shí)際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，一次性安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會(huì)功能。隨著安置費(fèi)用逐漸用完，很容易造成生活無(wú)著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟(jì)收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)來(lái)源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢(shì)。除原來(lái)少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償少于土地帶來(lái)的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費(fèi)支出卻有所增長(zhǎng)，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。

三是失地農(nóng)民的保障難。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣補(bǔ)償辦法沒有很好地解決這一問(wèn)題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒有與社會(huì)保障制度同步銜接；其次，由于社會(huì)保障門檻較高，現(xiàn)行征地價(jià)格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補(bǔ)償金逐步用完，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)。目前，失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)少，而醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。

四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費(fèi)和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對(duì)今后的生活缺乏信心和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農(nóng)民失地問(wèn)題的對(duì)策

從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降至最低警戒水平以下?！盎巨r(nóng)田”，即國(guó)家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國(guó)現(xiàn)在的土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再出讓使用權(quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，也就意味著要由政府承擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項(xiàng)目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不得啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，這樣就必然會(huì)縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢(shì)。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過(guò)買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而是一個(gè)復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程，是國(guó)家和土地集體所有者之間的市場(chǎng)合約行為。所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對(duì)集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過(guò)村民代表大會(huì)對(duì)涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當(dāng)中通過(guò)民主選舉，選出自己信任的代表來(lái)代理他們行使關(guān)于經(jīng)營(yíng)、出售土地所有權(quán)的事項(xiàng)。因?yàn)檗r(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過(guò)程中會(huì)全力聽取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過(guò)程中，主動(dòng)要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場(chǎng)價(jià)格、以及未來(lái)可能的價(jià)值來(lái)確定出讓土地所有權(quán)的價(jià)格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來(lái)，真正成為這項(xiàng)交易事項(xiàng)的委托人，而避免了由于代理人的錯(cuò)位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績(jī)和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。按照我國(guó)的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)并不是按照土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民耕地，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)中國(guó)家和集體截流的太多，個(gè)人的比例太少，應(yīng)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)中個(gè)人的補(bǔ)償比例。另外，還要考慮到其補(bǔ)償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償措施有時(shí)不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問(wèn)題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補(bǔ)償?shù)氖侄?，采用連續(xù)性按損失程度補(bǔ)償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營(yíng)性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶。高補(bǔ)償和高保障可以激勵(lì)農(nóng)民積極配合征收過(guò)程，大大減少社會(huì)矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機(jī)制。

其一 對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國(guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來(lái)作為新市民的競(jìng)爭(zhēng)力。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出?？?，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，各部門要簡(jiǎn)化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費(fèi)待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會(huì)保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會(huì)享受最低生活保障。其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問(wèn)題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，切實(shí)改變農(nóng)村人口與城市居民社會(huì)權(quán)益不對(duì)等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力上處于弱勢(shì)地位。在操作上，政府應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償金和土地征收后的經(jīng)營(yíng)性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶。此外，政府也應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)，通過(guò)合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問(wèn)題。結(jié)束語(yǔ)農(nóng)民失地問(wèn)題已成為威脅社會(huì)安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時(shí)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時(shí)實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴(kuò)張和城市化進(jìn)程加快帶來(lái)的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中。

參考文獻(xiàn)