第一篇：淺析城市規(guī)劃實(shí)施過程中的公眾參與問題及對(duì)策

淺析城市規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與問題及對(duì)策

摘 要：文章客觀分析了公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題，研究了我國(guó)城市規(guī)劃過程中公眾參與的必要性和緊迫性，提出了要推動(dòng)和規(guī)范我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與應(yīng)加快公眾參與的法制建設(shè)，提高公眾參與意識(shí)，落實(shí)知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。關(guān)鍵詞：公眾參與，城市規(guī)劃實(shí)施引言

城市規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的主要手段之一，它本質(zhì)上是通過對(duì)土地、空間等資源的安排來進(jìn)行利益分配。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市急劇擴(kuò)張和城市化進(jìn)程日益加劇等諸多變化，各種利益沖突不斷表象化，城市建設(shè)中的矛盾也越來越突出。原有的城市規(guī)劃管理方式已不能滿足現(xiàn)代市場(chǎng)的管理需求。城市規(guī)劃作為政府的一類公共政策，涉及所有人的利益，公眾作為城市規(guī)劃待協(xié)調(diào)的利益關(guān)系中最龐大的團(tuán)體，逐漸受到社會(huì)各界的重視。公眾參與作為城市規(guī)劃中的一種運(yùn)行機(jī)制已為人熟知，2008年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃必須有公眾參與，更標(biāo)志著公眾參與城市規(guī)劃邁入法制化的時(shí)代。因而，研究城市規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與，對(duì)實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下規(guī)劃管理方式的轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共政策有著重要的意義。城市規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與 城市規(guī)劃的編制和實(shí)施被認(rèn)為是城市規(guī)劃管理兩大環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃管理的實(shí)施主要是指對(duì)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)實(shí)行審批或許可、監(jiān)督檢查以及對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行查處等管理工作。它包括規(guī)劃許可和行政執(zhí)法兩個(gè)子環(huán)節(jié)。公眾參與是指公眾通過合法的手段，參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)階段，表達(dá)自己的意愿，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃施加影響的過程。3 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性

現(xiàn)階段，城市規(guī)劃的實(shí)施面臨著各種利益沖突，原有的封閉管理模式已不再適用，城市規(guī)劃急需尋求一種能在眾多利益主體中達(dá)成平衡與協(xié)調(diào)的開放透明的運(yùn)作機(jī)制，從而在政府與多元社會(huì)群體之間建立制度化的溝通渠道，吸收利益各方參與城市規(guī)劃的決策、編制和管理，并通過社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃的參與，獲得更多的信息資源和有價(jià)值的建議。通過向參與利益主體反饋意見，輸出政府與公眾都比較滿意的規(guī)劃方案，可滿足公眾的要求，避免社會(huì)矛盾激化。具體來說，公眾參與城市規(guī)劃的必要性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:（1）公眾參與城市規(guī)劃是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。公眾廣泛參與涉及切身利益的城市規(guī)劃，能夠促使政府與其他社會(huì)主體相互協(xié)調(diào)、不同利益團(tuán)體相互平衡，規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而使規(guī)劃成為政府實(shí)施城市建設(shè)的有效手段。

（2）公眾參與城市規(guī)劃是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的迫切要求。加強(qiáng)規(guī)劃管理，實(shí)施規(guī)劃過程的公開性，可以使政府部門更好地理解公眾的要求，最終形成獲得社會(huì)認(rèn)同的規(guī)劃決策。

公眾參與可以保證規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性。吸引各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域的專 家、人士參與規(guī)劃，集思廣益，避免規(guī)劃脫離實(shí)際而造成的判斷錯(cuò)誤，使規(guī)劃成果更加科學(xué)。

（3）公眾參與有利于城市建設(shè)及管理的順利進(jìn)行。社會(huì)公眾對(duì)城市規(guī)劃的認(rèn)知，對(duì)城市規(guī)劃作用的認(rèn)識(shí)有利于公眾遵守和執(zhí)行城市規(guī)劃。

（4）實(shí)現(xiàn)公眾參與，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能夠真正做到以人為本，體現(xiàn)公眾意志，維護(hù)公眾的利益，接受公眾的監(jiān)督。4 城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中公眾參與現(xiàn)狀及問題

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)行和《行政許可法》的推行，城市規(guī)劃實(shí)施過程中的公眾參與有了一定的發(fā)展，但是從整體來看，仍然還是在政府主導(dǎo)下的自上而下的過程，并且層次較低，公眾被動(dòng)參與多而主動(dòng)參與少。而且，是否公眾參與及公眾參與效果如何對(duì)規(guī)劃審批通過率影響微乎其微，公眾參與的程序及其重要性沒有法律和體制的保障。從公眾本身來看，更多的是針對(duì)涉及到自身利益的規(guī)劃實(shí)施行為表現(xiàn)出一定的積極性，而對(duì)出于公益的參與其主動(dòng)性缺乏。

由此可見，當(dāng)前我國(guó)的公眾參與存在以下問題：

（1）公眾參與規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)與制度不健全，缺乏保障機(jī)制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了城市規(guī)劃須有公眾參與，但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)如何保證市民參與城市規(guī)劃的整個(gè)過程并無明確。各地城市雖在努力推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)踐，但對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的程序規(guī)定卻過于簡(jiǎn)單：在公眾參與程序適用何種范圍，公眾以何種方式參與，讓公眾參與到何種程度，都未形成具體的法規(guī)性文件。這導(dǎo)致公眾參與的 結(jié)果只能是象征性和形式化的參與。

（2）公眾參與的程度不一且層次低，公眾多被動(dòng)參與而不是主動(dòng)參與。公眾參與缺乏組織機(jī)構(gòu)，在近年來的涉及到陽(yáng)光權(quán)、通風(fēng)權(quán)和采光權(quán)等環(huán)境權(quán)益的訴訟案件中，當(dāng)事人大多以個(gè)體形式出現(xiàn)，而很難得到應(yīng)有的重視。同時(shí)，公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與意識(shí)薄弱，公眾還沒有形成自覺的參與意識(shí)，考慮不到城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)自身利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，對(duì)直接利益相關(guān)的項(xiàng)目較為積極，而對(duì)出于公益的參與缺乏主動(dòng)性。

（3）缺少反饋機(jī)制，公眾參與效果欠佳。由于反饋機(jī)制的匱乏，公眾參與的行為和結(jié)果不能得到有效的呼應(yīng)，公眾參與規(guī)劃的效果幾乎完全取決于掌握規(guī)劃命運(yùn)的主政者的價(jià)值取向和綜合素質(zhì)，規(guī)劃中公眾的意見反不反映或反應(yīng)多少，公眾自身無法知曉，更無法監(jiān)督和落實(shí)。公眾參與有行為無結(jié)果，有參與無反饋的情況，一方面打擊了公眾的積極性，也為項(xiàng)目的推進(jìn)埋下了隱患。5 推動(dòng)和規(guī)范城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的建議

5.1增強(qiáng)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制建設(shè)

應(yīng)通過法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保障公眾參與的有效性與公正性，同時(shí)對(duì)公眾參與主體的范圍、組織、權(quán)利、義務(wù)、法律救濟(jì)等內(nèi)容予以明確。進(jìn)一步研究城市規(guī)劃公示制度、城市規(guī)劃聽證制度和政務(wù)公開制度，建立公眾參與反饋制度。

5.2提高公眾參與意識(shí)，落實(shí)知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán) 加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃的宣傳，增進(jìn)公眾在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理上的 知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使市民了解到城市規(guī)劃與自身的密切關(guān)系，城市規(guī)劃對(duì)生活的重要影響。宣傳可以產(chǎn)生多層次的互動(dòng)，可以拓寬公眾參與的渠道。同時(shí)宣傳有其持續(xù)性和長(zhǎng)期性，可以使市民長(zhǎng)期對(duì)城市規(guī)劃投入較大的關(guān)注。

5.3加強(qiáng)規(guī)劃信息的公開

規(guī)劃信息可達(dá)性是公眾參與城市規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提。公眾首先必須有知情權(quán)，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃活動(dòng)中去。政府組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起規(guī)劃信息公開的職能，按照《政府信息公開條例》對(duì)規(guī)劃許可審批前、中、后以及規(guī)劃執(zhí)法處理前、后環(huán)節(jié)進(jìn)行全程公開，讓公眾充分了解到各個(gè)程序、環(huán)節(jié)，切實(shí)讓公眾能監(jiān)督規(guī)劃運(yùn)作的全過程，保證城市規(guī)劃實(shí)施過程的透明性。積極搭建政府網(wǎng)站、建設(shè)工程現(xiàn)場(chǎng)、社區(qū)公示欄、報(bào)紙、城建展覽館等公示載體，采用宣傳冊(cè)、信息更新、具體建設(shè)項(xiàng)目方案等，進(jìn)行全方位的公開公示，聽取意見、建議。

5.4建立公眾意見的反饋機(jī)制

政府組織對(duì)公眾意見應(yīng)該予以及時(shí)地整理備案，并且進(jìn)行及時(shí)地分析。重大項(xiàng)目的重要意見應(yīng)該會(huì)審，進(jìn)行最后采納與否的決策。公眾的意見是否采納都應(yīng)該給予公眾相應(yīng)的書面答復(fù)；采納的意見應(yīng)該要求公眾提供更加深入的資料，被拒絕的意見則應(yīng)該指出沒有采納的主要考慮。有關(guān)城市規(guī)劃實(shí)施中公眾參與和政府責(zé)任的思考

6.1將公眾參與預(yù)先置于各個(gè)環(huán)節(jié)之前，在規(guī)劃許可的可行性研 究階段引入公眾參與機(jī)制。特別是基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償建設(shè)，由于周邊環(huán)境已經(jīng)形成，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將帶來有利或負(fù)面的影響，如環(huán)衛(wèi)設(shè)施、電力設(shè)施、交通設(shè)施等。此類建設(shè)既要考慮技術(shù)規(guī)范的要求，也要考慮對(duì)公眾的影響和接受度。提前引入公眾參與機(jī)制，有利于公眾意見的客觀表達(dá)，緩解政府與公眾的矛盾，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的融合。當(dāng)參與的公眾利益得到滿足時(shí)，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)效應(yīng)，一是參與者目光會(huì)放得更遠(yuǎn)，從而聚焦于更大的公共利益；二是規(guī)劃實(shí)施階段會(huì)得到公眾的理解，有利于執(zhí)行?，F(xiàn)階段規(guī)劃許可的批前公示制度雖然保證了規(guī)劃許可決策前的公眾參與，但實(shí)際上政府決策已經(jīng)形成，此時(shí)公眾參與反饋的意見，經(jīng)常被作為協(xié)調(diào)處理的對(duì)象，溝通的目的是說服公眾執(zhí)行規(guī)劃，而不是采納。因而，政府在決策之前，應(yīng)提前引入公眾參與機(jī)制，發(fā)揮公眾參與的真正作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。

6.2擴(kuò)大公眾參與渠道，“善待”積極參與者。雖然我國(guó)現(xiàn)階段公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與熱情不足。但每個(gè)城市都有積極參與者。積極參與者是指積極參與到包括城市規(guī)劃在內(nèi)的各種公共事務(wù)中去的公眾，他們投身于思考和設(shè)計(jì)，積極影響規(guī)劃部門的決策制定，至少在一定程度 上，滿腔熱情地考慮公共利益。因而，政府應(yīng)擴(kuò)大公眾參與渠道，善用媒體、公共場(chǎng)所、城建熱線、規(guī)劃展示館來征集公眾意見，對(duì)于每個(gè)市民提出的合理要求都予以滿足。這有利于整個(gè)社會(huì)的積極、主動(dòng)的公民精神的培養(yǎng)，也有利于增加公民對(duì)政府的信任感，有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

6.3充分發(fā)揮公眾參與對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作用，利用社會(huì)資 源，提高規(guī)劃管理的效率。在規(guī)劃實(shí)施過程中，在施工現(xiàn)場(chǎng)一般都設(shè)有建設(shè)工程的公示牌，接受公眾的監(jiān)督，以便違法、違章現(xiàn)象得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止。規(guī)劃主管部門依據(jù)公眾的舉報(bào)，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘測(cè)，及時(shí)做出相關(guān)的處理決定并廣泛咨詢公眾的意見，有利于將違法事件控制在可整改范圍內(nèi)。一方面解決了城市規(guī)劃管理人員配備不足與城市建設(shè)活動(dòng)日益增加的矛盾，另一方面有助于社會(huì)形成遵守城市規(guī)劃的共同意識(shí)，改善城市規(guī)劃的實(shí)施環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：村民政治參與過程中存在的問題及對(duì)策分析

村民政治參與過程中存在的問題及對(duì)策分析

——四川南充市小龍鎮(zhèn)村民政治參與的現(xiàn)狀調(diào)查與思考

林藝、任中平

內(nèi)容摘要：通過對(duì)四川省南充市小龍鎮(zhèn)部分村民的政治參與現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，筆者認(rèn)為，要全面提高村民的政治參與水平，必須尋求和疏通“低成本”的參與途徑，實(shí)現(xiàn)參與成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”；“兩手抓”，杜絕參與假象的存在；拓展農(nóng)民參政的“權(quán)力”，關(guān)注農(nóng)民政治生存狀態(tài)；全面提升農(nóng)民的參政能力。

關(guān)鍵詞：政治參與 村民 對(duì)策

農(nóng)民作為占我國(guó)總?cè)丝?0﹪的龐大的社會(huì)群體，其參政權(quán)利的維護(hù)和保障顯得尤為重要。中國(guó)農(nóng)民政治參與的程度和水平，直接影響并決定著中國(guó)政治發(fā)展以及政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，研究當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民的參政意識(shí)以及政治參與的行為方式與途徑，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村政治制度的完善和發(fā)展的重要性是不言而喻的。筆者于近期帶領(lǐng)學(xué)生到位于四川省南充市小龍鎮(zhèn)的幾個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容主要涉及村民參政動(dòng)力、途徑、效果和能力四個(gè)方面，發(fā)放調(diào)查問卷150份，收回有效調(diào)查問卷共計(jì)140份。

一、現(xiàn)狀與分析

1、參與動(dòng)力：高期望下的“利益權(quán)衡” 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民都期望能夠成為村務(wù)管理的一分子，期望能夠在村民大會(huì)上說上一句話，期望能夠有能力影響村里的決策，期望能當(dāng)上人大代表??，農(nóng)民的期望雖然很直接也很單純，但他們對(duì)政治參與的期望值也很高。當(dāng)被問及“您認(rèn)為村民在村務(wù)管理中所起的作用如何”時(shí)，64.3％認(rèn)為“起很大的作用”，30％的農(nóng)民認(rèn)為“有一定的作用”，僅有5.7％認(rèn)為“沒有作用”。大部分農(nóng)民對(duì)于自身作為政治參與的一分子，所起的作用的評(píng)價(jià)是很高的，認(rèn)為村民在村務(wù)管理中起很大的作用。而農(nóng)民對(duì)于自身在政治參與中所起作用的評(píng)價(jià)往往在一定程度上反映了其參政期望值的高低。當(dāng)被問及“您愿意參加村民會(huì)議或人大代表的選舉嗎？”71.4％選擇愿意，21.4％認(rèn)為無所謂，僅有7.2％的人選擇不愿意。農(nóng)民在參政意識(shí)上是比較傾向于積極參與其中的，并且期望能夠發(fā)揮重要的作用。

在這種“高期望”的氛圍下，農(nóng)民在談及參與時(shí)總是不斷地在直接或間接地作“利益的權(quán)衡”。從某種意義上來說，利益已經(jīng)成為農(nóng)民政治參與的主動(dòng)力之一。大部分農(nóng)民都認(rèn)為現(xiàn)有的民主形式，其存在的目的就是要保障群眾老百姓的利益，并且大部分農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有的主要的民主形式對(duì)保障群眾利益的成效還是持較為樂觀的態(tài)度。比如，當(dāng)問及“你覺得人民代表大會(huì)是否反映民意和保障了大多數(shù)群眾的利益”時(shí)，68.5％的農(nóng)民認(rèn)為保障了大多數(shù)群眾的利益。大部分農(nóng)民認(rèn)為政治參與過程中總是要考慮對(duì)自己是不是有利，還會(huì)考慮對(duì)社會(huì)是不是有利。比如，當(dāng)問及“當(dāng)您投票選舉人民代表的時(shí)候，您覺得：（可選擇多項(xiàng)回答）”的時(shí)候，70％認(rèn)為是“在行使公民的政治權(quán)利，對(duì)社會(huì)有益”，34.2％認(rèn)為“是關(guān)系到自己切身利益的事”。大部分農(nóng)民都是從“有利于社會(huì)”和“有利于自己”的角度而選擇積極投入到政治生活中去的，而且大部分都非常重視社會(huì)利益，認(rèn)為參與政治是自己的權(quán)利，跟自身利益密切相關(guān)，也是一份應(yīng)盡的責(zé)任。僅有7.1％的人認(rèn)為“跟自己的切身利益關(guān)系不大”，甚至有農(nóng)民認(rèn)為去投票選人民代表還不如回家做做家務(wù)干干農(nóng)活，還有7.1％的人認(rèn)為“投一票應(yīng)付應(yīng)付，至于選誰(shuí)無關(guān)緊要”，因?yàn)樗麄冇X得投票并不能改變什么。從他們的選擇看，不論選的是哪一項(xiàng)，都反映出他們的利益權(quán)衡的過程，只不過，權(quán)衡后覺得孰輕孰重的態(tài)度不同罷了，可能有的農(nóng)民在參與中表現(xiàn)出積極，有的表現(xiàn)得冷漠，有的覺得無所謂。

2、參與途徑：傳統(tǒng)與激進(jìn)并存

調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民在政治參與的具體途徑選擇時(shí)，既表現(xiàn)出傳統(tǒng)的一面，有不乏激進(jìn)的一面。當(dāng)被問及“如果你對(duì)某位干部的行政行為不滿，你會(huì)通過什么途徑尋求幫助”時(shí)，64.2％的人選擇“向鄉(xiāng)政府反映”，部分人認(rèn)為只有向鄉(xiāng)政府反映情況，才是最直接的方式，部分農(nóng)民認(rèn)為“只有政府才能解決”。20％的人選擇“上訪”，并有部分農(nóng)民提出“上訪才能解決問題”,在部分農(nóng)民看來,“上訪”讓鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)“有壓力”,這樣更有利于問題的解決。15.7％選擇“到法院去告他”，10％選擇“尋求村委會(huì)的幫助”，大約12.8％的人同時(shí)選擇了前4者中的任意2-4項(xiàng)，此次調(diào)查只有7.1％的人選擇“干脆放棄”，僅1個(gè)人選擇“其他途徑”，并注明是“向紀(jì)檢部門檢舉”。

在大多數(shù)農(nóng)民看來，“遇到問題找政府”還是首選，其次讓農(nóng)民覺得最有效的是“上訪”，再次是“去法院告”，最后才是“尋求村委會(huì)的幫助”，極少部分選擇放棄?？梢?，大部分農(nóng)民遇到問題仍會(huì)首先選擇較為傳統(tǒng)的方式，即遇事找政府。雖然大部分農(nóng)民對(duì)政府的工作效率和腐敗現(xiàn)象很不滿，但仍把政府作為解決問題的主要“依靠”，這實(shí)際上也是中國(guó)農(nóng)民幾千年“清官情結(jié)”的延續(xù)，他們總是不斷地期望有一個(gè)能為其做主的“父母官”來庇護(hù)他。直到現(xiàn)在，碰到問題時(shí)，第一個(gè)想到的仍是組織、領(lǐng)導(dǎo)和政府，這已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)民甚至中國(guó)人的一個(gè)傳統(tǒng)。其次，占36.7％選擇較為激進(jìn)的途徑，即“上訪”或“去法院告”，尤其是選擇“上訪”的農(nóng)民中86.8％都是單獨(dú)只選擇“上訪”，而未做其他任何選項(xiàng)的選擇（此題為多項(xiàng)選擇），從此可以看出，這部分單獨(dú)選擇“上訪”的人思想比較激進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)政府能否處理好這些問題存在很大的質(zhì)疑。

再次，在傳統(tǒng)與激進(jìn)并存的情況下，唯一感到遺憾的是農(nóng)民對(duì)于“尋求村委會(huì)幫助”的冷漠，只有10％的人會(huì)選擇向村委會(huì)尋求幫助，這實(shí)際上從另一個(gè)角度反映出村委會(huì)作用的減弱。對(duì)農(nóng)民來說，村委會(huì)作用的減弱就意味著農(nóng)民參政渠道、溝通渠道的不暢。從整體上來說，這顯然是不利于農(nóng)民政治參與以及農(nóng)村民主政治發(fā)展的大環(huán)境的。

最后，讓人感到非常遺憾的是無一人提及向“新聞媒體”（被馬克思譽(yù)為“第四種權(quán)力”）這一有效的途徑反映情況。事實(shí)上，“新聞媒體”的監(jiān)督作用很大程度上還是要靠老百姓的積極參與。

3、參與效果：參與假象不容樂觀

我國(guó)農(nóng)村政治參與存在著不容樂觀的“假象”，比如我國(guó)農(nóng)民的投票率以及參加村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的到場(chǎng)率都是非常高的。這次調(diào)查南充市小龍鎮(zhèn)的3、4、5、6、9村的村民中，84.2％的村民參加過近三年的村委會(huì)投票選舉，82.8％的村民參加過近兩年的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，而且在參加次數(shù)上選擇“每次都參加”或“大部分都參加了”的村民占了參加人數(shù)的79.3％。

但事實(shí)上，這種村民參政的“興盛”并非真實(shí)。

首先，高投票率和高到場(chǎng)率并非就意味著高參與率，政治參與不僅包括投票，還包括很多其他的形式，比如信訪、監(jiān)督、參與管理等等。而這些村民在利用投票以外的其它途徑參與政治方面卻明顯薄弱，顯得有些盲目、無助，甚至是無奈。此次調(diào)查中，沒有一個(gè)農(nóng)民意識(shí)到或者會(huì)選擇“通過新聞媒體的監(jiān)督”來實(shí)現(xiàn)自己的政治參與。

其次，委托投票被廣泛濫用。此次調(diào)查中，當(dāng)問及“在投票選舉中，你會(huì)讓別人代你投票嗎”，68.5％的村民選擇“看情況,可能會(huì)”, 31.5％的村民選擇“肯定不會(huì)”,可以看出,村民大部分都能接受委托投票的形式。而且，有的村民會(huì)一人代寫一大把選票。在這種情況下，村民參選率失真也就不足為奇了。

再次，動(dòng)員之下的象征性參與。也就是說，有些公民雖然參與了，但由于是被動(dòng)員或迫于領(lǐng)導(dǎo)及單位的壓力等外界因素而不能不參與。這種參與并非出于當(dāng)事人自己的需要，而是在利益權(quán)衡之下所做出的一種迫不得已的決定。比如，此次調(diào)查中，當(dāng)被問及“您參加村委會(huì)投票選舉主要是因?yàn)槭裁础保?7.1％的村民選擇“村里要求我參加”，30％的村民選擇“大家都去，所以我也去”，僅14.3％的村民選擇“我自己想?yún)⒓印保?.6％的村民選擇“其他”。所以，我國(guó)農(nóng)村的高投票率主要還是被動(dòng)員的緣故，農(nóng)民參與較少出于自主意愿。

最后，政治不透明讓農(nóng)民參與的效果大打折扣。比如，當(dāng)問及“您是否知道正式候選人是怎么確定的”，37.1％的村民選擇“領(lǐng)導(dǎo)確定”，35.7％的村民選擇“不知道”。當(dāng)被問及“你投票前是否見過候選人”，52.9％的村民選擇“沒有見過候選人”34.2％的村民選擇“聽說過，沒有見過”，僅12.9％的村民選擇“見過候選人”。顯然，政治不透明讓農(nóng)民在政治參與過程中顯得相當(dāng)盲目，也很無助。

4、參與能力：參差不齊

此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)村民的參與能力呈現(xiàn)參差不齊的狀況，主要從以下幾個(gè)層面來看： ⑴對(duì)法律的熟悉程度。大部分村民對(duì)政治參與可能涉及到的相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知和熟悉程度相當(dāng)?shù)?。調(diào)查問卷中被問及“你知道《村民委員會(huì)組織法》嗎？”60％的村民不知道,40％的村民知道。當(dāng)進(jìn)一步問及“你知道其主要內(nèi)容嗎”，僅有6個(gè)人知道。當(dāng)問及“你知道我國(guó)法律是如何規(guī)定選舉程序的嗎”，71.4％的村民選擇“不知道”,27.1％的村民選擇“知道一點(diǎn)”,1.5％的村民選擇“大部分都知道或全都知道”。這就提出一個(gè)政治參與急待解決且相當(dāng)重要的問題，即加快農(nóng)村的普法教育和普法宣傳，讓農(nóng)民知道自己有哪些權(quán)利，參與的程序是怎樣的，如何維護(hù)自己的參與權(quán)利，如果農(nóng)民連這些基本的法律法規(guī)都不知道，那么他們參與政治生活就無法可依，甚至?xí)苊つ浚恢涝趺醋霾攀呛戏ǖ?。⑵文化程度。此次調(diào)查的村民中，11.5﹪未上過學(xué),21.4﹪是小學(xué)文憑,57.2﹪是初中文憑,8.5﹪是高中或中專文憑，1.4﹪是大專文憑及以上?？梢钥闯鲞@些村民的文化水平有高有低，但總體是偏低的，而且主要集中在初中水平。而村民的文化程度對(duì)其參與積極性的影響是很大的。根據(jù)美國(guó)的調(diào)查，受過高等教育的人大多比較積極參與選舉，投票率較高，比起平均水平（50﹪左右）來，常常要高出20—30﹪。??這個(gè)規(guī)律在中國(guó)同樣有效。[1]對(duì)于擁有初中文憑的村民來說，至少他們可以理解一些相關(guān)的法律條文和政策，知道哪些屬于制度內(nèi)參與，知道怎樣在制度內(nèi)的參與形式中合理有效的表達(dá)自己的政治訴求等等。而對(duì)于未上過學(xué)的村民，他們可能連選票都看不懂，不知“競(jìng)選”為何物?，而這也在很大程度上影響或限制了他們參政的積極性。⑶參政經(jīng)驗(yàn)。從某種程度上來說，經(jīng)驗(yàn)也是一種能力。參政的經(jīng)驗(yàn)越豐富，參政的能力就越強(qiáng)。調(diào)查中當(dāng)被問及“近兩年你是否參加過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議”時(shí)，82.9﹪的村民選擇“參加過”，其中，22.4﹪的村民“每次都參加”，56.9﹪的村民“大部分都參加了”，20.7﹪村民“僅參加了少數(shù)幾次”?？梢钥闯?，村民的參與經(jīng)驗(yàn)還是比較豐富的。⑷民主意識(shí)。民主意識(shí)的高低在一定程度上反映出公民參政能力的高低，甚至影響著公民參政能力的高低。此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，民主意識(shí)在村民政治參與中的具體反映是參差不齊的。比如，當(dāng)問及“如果您是干部候選人，您將采取什么辦法讓選民或代表了解您，投您的票？” 20％的村民選擇“組織上介紹”，32.9％的村民選擇“找親戚、朋友幫忙”，24.3％的村民選擇“希望有競(jìng)選，我自己表現(xiàn)”，8.6％的村民選擇“組織班子活動(dòng)”，1.4％的村民選擇“用經(jīng)濟(jì)手段拉票”，12.8％的村民選擇“其他”?？梢钥闯?，村民在政治參與中對(duì)于方式的選擇隨意性很大，有制度內(nèi)的方式，也有制度外的方式，有傳統(tǒng)的，也有非傳統(tǒng)的方式，總之，村民都傾向于選自認(rèn)為最有效的方式。但民主意識(shí)越高，就越傾向于選擇制度內(nèi)的方式，同時(shí)也是實(shí)際最有效的方式。比如有24.3％的村民選擇“希望有競(jìng)選，我自己表現(xiàn)”，這實(shí)際上就是讓“選民或代表了解您，投您的票”的最有效的制度內(nèi)的辦法。

二、對(duì)策與思考

通過這次調(diào)查，筆者認(rèn)為，要全面提高村民的政治參與水平，必須在以下幾方面下工夫：

1、尋求和疏通“低成本”的參與途徑，實(shí)現(xiàn)參與成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”。

“參與成本”主要包括參與的“時(shí)間成本”、“經(jīng)濟(jì)成本”、“風(fēng)險(xiǎn)成本”等?！案叱杀镜膮⑴c”無非就是“時(shí)間成本”、“經(jīng)濟(jì)成本”、“風(fēng)險(xiǎn)成本”等投入過多，而對(duì)于我國(guó)農(nóng)民這個(gè)龐大的弱勢(shì)群體來說，“高成本的參與”無非就是叫他們“不要參與”。而這正是農(nóng)民出現(xiàn)參與冷漠的一個(gè)不可忽視的重要原因。參與成本過高，從某一個(gè)角度來說，是削弱和降低了農(nóng)民的參與能力和參與頻率，而參與的能力和頻率是民主參與的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力和精神承受能力本來就有限，參與成本過高，難免會(huì)在一定程度上把農(nóng)民推出民主參與的圈子之外。

現(xiàn)今，我國(guó)農(nóng)民通過信訪的方式參與政治還是通過相當(dāng)傳統(tǒng)且成本高的方式（即“遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，腰帶盤纏，帶著狀紙找青天”）去實(shí)現(xiàn)參與的目的。所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民表達(dá)政治訴求卻導(dǎo)致農(nóng)田荒廢，甚至傾家當(dāng)產(chǎn)的局面，這種高成本的參與反而與參與的初衷是背道而馳的。信訪為什么不能通過電話等低成本的方式來實(shí)現(xiàn)，譬如“市長(zhǎng)電話”。事實(shí)上，農(nóng)民參與的“低成本”離不開行政管理的“高成本”，從某種意義上來說，這是一種成本的理性“轉(zhuǎn)移”或者“置換”過程。即把農(nóng)民參與的成本轉(zhuǎn)移到管理上來?！笆虚L(zhǎng)電話”這條途徑，如果充分發(fā)揮其效用，可能會(huì)激增行政管理的成本，但卻可以從很大程度上減輕農(nóng)民表達(dá)政治訴求、參與政治的成本。這種成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”在民主社會(huì)是應(yīng)該極力提倡的。這種參與方式雖然是低成本，但卻極易“流于形式”。自1983年各地城市陸續(xù)設(shè)立市長(zhǎng)電話后，2005年6月，工人日?qǐng)?bào)記者曾作了一次暗訪，大部分城市的市長(zhǎng)電話都形同虛設(shè)，雖然能夠打通，但真正能夠落實(shí)及起作用的卻寥寥無幾。[2]所以農(nóng)民參與成本的“轉(zhuǎn)移”或“置換”應(yīng)著力于行政管理能力的提升。另一方面，農(nóng)民參與的“低成本”還可以通過行政透明化來實(shí)現(xiàn)。政治透明，在民主國(guó)家是非常必要的。薩托利認(rèn)為，民主本身就要求透明度，“權(quán)力的房子應(yīng)是一間玻璃房子。這一立場(chǎng)的理性依據(jù)——與其道德依據(jù)不同——是，透明度高有利于更好地進(jìn)行控制，從而減少外部風(fēng)險(xiǎn)。?這意味著即使增加透明度導(dǎo)致決策成本上升，也是上升得有理?！盵3]即行政透明可能導(dǎo)致決策成本上升，但卻從另一個(gè)側(cè)面降低了公民的參與成本。

2、“兩手抓”，杜絕參與假象的存在。針對(duì)我國(guó)村民參與所存在的不容忽視的“假象”，必須從兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行，實(shí)施“兩手抓”，才能從根本上有效的遏制參與假象的存在。

一方面，從制度入手遏制參與假象。從制度入手遏制參與假象主要是從制度安排上擴(kuò)展其對(duì)村民參與的“包容性”。對(duì)參與的村民來說，這種“包容性”首先就意味著資格、機(jī)會(huì)以及在公共空間中參與的可能。正如達(dá)爾所說，民主國(guó)家的主體應(yīng)該具有“完全的包容性”，應(yīng)當(dāng)包括一切服從法律的人們。[4]目前，我國(guó)農(nóng)民占全國(guó)人口的三分之二，但每96萬(wàn)農(nóng)民才選出一個(gè)人民代表，我們不得不承認(rèn)，光從制度安排上，農(nóng)民就已經(jīng)不可避免地成為了我國(guó)政治參與中最大的弱勢(shì)群體。所以，從制度上加大農(nóng)民的代表份額勢(shì)在必行。對(duì)參與的村民來說，這種“包容性”還意味著對(duì)村民參與“自主意識(shí)”的包容；即在制度安排上要實(shí)現(xiàn)由過去特定歷史條件下的“動(dòng)員參與”向“自主參與”的轉(zhuǎn)型，積極地提倡并鼓勵(lì)村民通過合法的方式主動(dòng)的參與政治，而不僅僅是從形式上參與。這樣才能在較大程度上提升村民政治參與的有效性，避免“動(dòng)員參與”下帶來的盲目樂觀。

另一方面，從責(zé)任意識(shí)入手遏制參與假象。首先要提升政府的責(zé)任意識(shí)。目前，可以通過動(dòng)員宣傳以及文化教育等手段對(duì)政府的工作人員進(jìn)行思想上的感染和熏陶，讓他們認(rèn)識(shí)到他們所擁有的權(quán)力是人民所賦予的，應(yīng)該有這個(gè)責(zé)任去履行好這個(gè)權(quán)力。其次，就是要大力提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)在農(nóng)村大量存在的“委托投票”的現(xiàn)象正是農(nóng)民責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的體現(xiàn)。大部分村民都能接受這樣一種所謂的“便捷”參與方式，認(rèn)為“委托投票”并不是什么大問題，但事實(shí)上，這些村民并沒有意識(shí)到“委托投票”是對(duì)其自身民主參與權(quán)利的一種褻瀆。所以，大力提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)是遏制參與假象的根本。我們可以通過宣傳教育來提高農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)。美國(guó)學(xué)者戎雪蘭就曾提出應(yīng)加強(qiáng)公民的責(zé)任意識(shí)教育，讓他們意識(shí)到個(gè)人責(zé)任（個(gè)人的責(zé)任，包括尊重人類的生命、尊重別人的權(quán)利、誠(chéng)實(shí)、寬容、有同情心、證明有自我控制的能力、參與民主程序、為共同的目標(biāo)而工作、尊重別人的財(cái)產(chǎn)。）在社會(huì)與政治生活中的重要性。[5]我們還可以從法律規(guī)定上來提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)，避免參與假象，譬如，從法律上規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)“委托投票”的現(xiàn)象，公民必須承擔(dān)相應(yīng)的法律或社會(huì)責(zé)任等等。

3、拓展農(nóng)民參政的“權(quán)力”，關(guān)注農(nóng)民政治生存狀態(tài)。

大部分農(nóng)民對(duì)于政治參與都覺得很被動(dòng)，其中一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民覺得自己“無權(quán)”。農(nóng)民參與政治的過程中，不僅要有“權(quán)利”，更重要的還應(yīng)該有“權(quán)力”。而且這個(gè)權(quán)力是一條完整的鏈條，正如“選舉、監(jiān)督、罷免、保留”權(quán)缺一不可。拓展我國(guó)農(nóng)民政治參與的當(dāng)務(wù)之急是健全農(nóng)民參與的權(quán)力。要拓展我國(guó)農(nóng)民的參與，最根本的是賦予和強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)力?！爸边x”是值得推廣的（1998 年四川省遂內(nèi)寧市步云鄉(xiāng)的農(nóng)民“直選”開展得如火如荼，在這次直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的過程中，可以公開報(bào)名、公開競(jìng)選、公開投票，使步云鄉(xiāng)的農(nóng)民第一次體驗(yàn)到直選的喜悅），但很少有人深思這樣一個(gè)問題：即農(nóng)民有了選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)的權(quán)力，但農(nóng)民有決定鄉(xiāng)長(zhǎng)“去”和“留”的權(quán)力嗎？如果沒有，這種被捧說得出神入化的選舉就不可避免地陷入權(quán)力的局限。畢竟，選鄉(xiāng)長(zhǎng)不是選族長(zhǎng)，不是選出之后就一勞永逸；而且誰(shuí)也無法保證當(dāng)選的人會(huì)一直廉潔奉公、廉明執(zhí)政，所以農(nóng)民必須擁有“罷免”被選人的權(quán)力；被選出的干部畢竟是受上級(jí)行政和黨委的管轄，如果被農(nóng)民選出的干部被上級(jí)行政和黨委以某種理由隨意刪除，或者農(nóng)民選一個(gè)，上面就刪一個(gè)，那么農(nóng)民的選舉也就沒有意義了（2002年10月由村民自己選出的宜興市鯨塘鎮(zhèn)南莊村村主任陸義寶，因與村支書存在意見分歧而被鯨塘鎮(zhèn)黨委以年齡和能力為借口“杯酒釋兵權(quán)”的事件就是一個(gè)典型）。[6]所以，對(duì)于農(nóng)民來說，不僅要有“選舉的權(quán)力”、“罷免的權(quán)力”，還得擁有“保留的權(quán)力”。

4、全面提升農(nóng)民的參政能力。我國(guó)農(nóng)民的參政能力參差不齊，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手提升農(nóng)民的參政能力。第一，強(qiáng)化“普法教育”和“普法宣傳”。這次調(diào)查，感到吃驚的是農(nóng)民對(duì)于與政治參與相關(guān)的法律法規(guī)的認(rèn)知程度是非常低的，大部分都只限于知道有這部法，而對(duì)具體的法律條文和規(guī)定卻知之甚少。因此，普法教育和普法宣傳在農(nóng)村是勢(shì)在必行的，并且迫在眉睫。目前,可以通過多種渠道來進(jìn)行普法活動(dòng)。譬如，通過電視或廣播宣傳、組織村民閱讀學(xué)習(xí)法律條文及報(bào)刊雜志并進(jìn)行相關(guān)討論，充分發(fā)揮輿論傳媒的中介作用以及政府組織的引導(dǎo)作用。第二，提升農(nóng)民自身的文化素質(zhì)?！笆芙逃潭容^高的人，更可能把參與政治看作是公民的責(zé)任，而具有這種責(zé)任感的公民事實(shí)上會(huì)更加踴躍的參與?！盵7]受教育的程度與參政經(jīng)歷有著明顯的對(duì)比關(guān)系。在我國(guó)，受教育程度越高，其參與經(jīng)歷就越豐富，而受教育程度較低的人，其參與經(jīng)歷就形成明顯的差距。受教育程度不同的公民中有參與經(jīng)歷者所占百分比：初級(jí)為8.4％，中級(jí)為9.7％，高級(jí)為17.32％。[8]可以看出，受教育程度較低的人，其政治參與的經(jīng)歷顯然要少得多。而我國(guó)的農(nóng)民由于客觀條件的限制，受教育的程度普遍較低，其參政的經(jīng)歷也明顯比受教育程度較高的人少。第三，強(qiáng)化農(nóng)民的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。一方面必須強(qiáng)化農(nóng)民的主體意識(shí)。主體意識(shí)是指公民在政治參與過程中所表現(xiàn)出來的高度的政治責(zé)任感和積極主動(dòng)的精神。公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，既是社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步，也是現(xiàn)代公民政治參與質(zhì)量逐步提高的一個(gè)重要指標(biāo)。與主體意識(shí)相對(duì)立的則是附庸意識(shí)，主要表現(xiàn)為“奴性”和“依附”。培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識(shí)，就是要農(nóng)民意識(shí)到自己是國(guó)家的主人，有責(zé)任和義務(wù)參與社會(huì)國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)；另一方面，有必要提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)。一個(gè)公民的責(zé)任意識(shí)直接關(guān)系到政治參與的有效性。責(zé)任意識(shí)應(yīng)該包括兩層涵義。第一層涵義一種負(fù)責(zé)任的心態(tài)。表現(xiàn)為公民對(duì)其行為后果的一種謹(jǐn)慎考慮和權(quán)衡，以負(fù)責(zé)任的心態(tài)去實(shí)施其參與行為。從這一層涵義來說，責(zé)任意識(shí)避免了盲目的、非理性的參與。第二層涵義則是一種強(qiáng)烈的使命感。即公民把自己看成是歷史的主宰、國(guó)家的主人，所以制約和監(jiān)督政治權(quán)力、防止政治權(quán)力的異化腐敗則是每一個(gè)公民義不容辭的使命和責(zé)任。從這一層涵義來看，責(zé)任意識(shí)則避免了農(nóng)民政治參與的冷漠局面。目前，我們可以通過民主教育和民主宣傳等形式讓農(nóng)民了解什么是民主，什么是有效的參與方式，什么才是政治參與的責(zé)任等等，同時(shí)通過提供切實(shí)的民主參政途徑和形式，讓農(nóng)民了解和體會(huì)責(zé)任的真正含義和內(nèi)容。

------------------注釋：

[1]張明澍.中國(guó)“政治人”【M】．.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994，177.[2]馬昌博.一部電話的威力【N】．南方周末，2006-4-6．

[3]喬·薩托利.民主新論【M】．.北京：東方出版社，1993，250.[4]羅伯特·達(dá)爾.論民主【M】．.北京：商務(wù)印書館，1999，85.[5]戎雪蘭.民主的公民教育與中國(guó)的政治改革——美國(guó)公民教育對(duì)中國(guó)的啟示【J】．當(dāng)代中國(guó)研究，1998(3).[6]易穎.村主任的丟官之惑【N】．南方周末，2002-12-31.[7]萊斯特·W·米爾布拉斯.政治參與【M】．芝加哥：蘭德麥克拉利公司，1966，61--63.[8]張明澍.中國(guó)“政治人”【M】．.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994，132.作者單位：西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所

（文章來源：《西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年1期）

第三篇：關(guān)于全面推進(jìn)河長(zhǎng)制過程中公眾參與問題的思考

關(guān)于全面推進(jìn)河長(zhǎng)制過程中公眾參與問題的思考

摘 要：全面推進(jìn)河長(zhǎng)制是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的要求，是貫徹落實(shí)十九大建設(shè)美麗中國(guó)，順應(yīng)自然，保護(hù)自然的重要舉措，加強(qiáng)河湖治理保護(hù)，保障水安全，提高水資源利用率，有利于形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。河長(zhǎng)制需要構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)一致、監(jiān)管有力的長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，?@一機(jī)制需要公眾的廣泛積極參與，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與對(duì)于推進(jìn)河長(zhǎng)制各項(xiàng)方針的落實(shí)和順利實(shí)施意義重大，那么當(dāng)下民眾對(duì)河長(zhǎng)制了解多少？參與狀況如何呢？以及未來如何提高民眾的參與率？本文對(duì)此進(jìn)行了一定的論述。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制；公眾；參與；措施；思考

一、河長(zhǎng)制的由來及概述

河長(zhǎng)制，即由中國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作的制度?！昂娱L(zhǎng)制”工作的主要任務(wù)包括加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為六大方面。

“河長(zhǎng)制”由江蘇省無錫市首創(chuàng)。它是在太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，無錫市委、市政府自加壓力的舉措，所針對(duì)的是無錫市水污染嚴(yán)重、河道長(zhǎng)時(shí)間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等現(xiàn)象。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》指出，全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國(guó)復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。意見要求，地方各級(jí)黨委和政府要強(qiáng)化考核問責(zé)，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。

2017年3月5日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開幕，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告，指出全面推行河長(zhǎng)制，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)相關(guān)資料顯示目前全國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)人數(shù)近27萬(wàn)名，其中省級(jí)河長(zhǎng)330人；27個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省、市、縣級(jí)河長(zhǎng)辦全部設(shè)立，17個(gè)省份成立了河湖管理處、河長(zhǎng)制工作處等專門機(jī)構(gòu)，保證了河長(zhǎng)制日常工作的正常開展。在制度建設(shè)方面，中央明確要求建立的6項(xiàng)制度，各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已出臺(tái)任務(wù)要求的90%，其中有22個(gè)省份6項(xiàng)制度全部出臺(tái)，為河長(zhǎng)制工作提供了有力的制度保障。

二、公眾參與河長(zhǎng)制的重要性

一是準(zhǔn)確反映公眾對(duì)于河湖生態(tài)環(huán)境的美好訴求，河湖狀況與公眾生活息息相關(guān)，公眾既是河湖問題的生產(chǎn)者也是受益者，相對(duì)于政府官員，公眾對(duì)于周邊河湖更了解并能敏感的感知河湖生態(tài)環(huán)境的變化，對(duì)于改善河湖環(huán)境的愿望更強(qiáng)烈。

二是調(diào)動(dòng)公眾積極參與政治生活的熱情，河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要舉措，除了各地區(qū)河長(zhǎng)充分發(fā)揮作用還離不開公眾的參與。

三是提高河長(zhǎng)制各項(xiàng)具體措施實(shí)施過程中的透明度和高效性，減少權(quán)力濫用帶來的不良后果。

四是有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府與公眾的雙向交流，形成官民共治水的和諧局面。

三、公眾在推進(jìn)河長(zhǎng)制過程中參與率低的原因

（一）政府層面

1.河長(zhǎng)制政策宣傳力度不夠，公眾對(duì)于此項(xiàng)政策了解較少甚至不了解，“信息不完全性”造成公眾的盲知。

2.政府相關(guān)獎(jiǎng)懲制度不健全，公眾無心參與，積極性不高。

3.政府關(guān)于河長(zhǎng)制的政策實(shí)施透明公開度不高，水質(zhì)資料缺乏公開與共享，公眾無法獲悉相關(guān)數(shù)據(jù)，因此無法準(zhǔn)確提出可行意見及對(duì)應(yīng)的監(jiān)督。

（二）公眾層面

1.自身參與積極性不高，傳統(tǒng)觀念的束縛，對(duì)政府缺乏信任感，對(duì)政治參與缺乏熱情。

2.公眾出于自我保護(hù)意識(shí)，擔(dān)憂參與風(fēng)險(xiǎn)，害怕舉報(bào)監(jiān)督行為會(huì)遭報(bào)復(fù)，寧愿視而不見，不愿主動(dòng)參與。

3.公眾認(rèn)為河長(zhǎng)制實(shí)施專業(yè)性強(qiáng)，自已缺乏相應(yīng)知識(shí)，不敢輕易嘗試。

四、相關(guān)解決措施及思考

（一）政府層面

1.加強(qiáng)河長(zhǎng)制政策宣傳

利用新聞媒體、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，推行河長(zhǎng)制工作的宣傳教育和正確引導(dǎo)，通過報(bào)刊、電視、廣播、微信、微博等各種媒介，以喜聞樂見、通俗易懂的方式呈獻(xiàn)給廣大公眾，例如拍攝相關(guān)公益片、舉行知識(shí)競(jìng)賽、宣講會(huì)、文藝演出、主題展覽等活動(dòng)，讓他們及時(shí)了解政策運(yùn)行的環(huán)節(jié)與程序。通過政府的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極回應(yīng)公眾的要求與呼聲，并及時(shí)解答公眾的疑惑，為民服務(wù)，引導(dǎo)公眾樹立節(jié)約用水、保護(hù)水環(huán)境的良好意識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極參與治水過程，對(duì)政策的實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督。

2.拓寬公眾參與水治理的渠道

引導(dǎo)公眾全過程、多方位參與河長(zhǎng)制，包括決策、管護(hù)、監(jiān)督、宣傳等多方面。

（1）在河長(zhǎng)制推行的各項(xiàng)措施決策前應(yīng)充分聽取公眾的意見與建議，將公眾的訴求作為政策制定的前提條件，通過問卷調(diào)查、聽證會(huì)、座談會(huì)等形式廣泛征集民意，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)實(shí)施方案，充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，形成政府與公眾有效對(duì)話機(jī)制，協(xié)調(diào)平衡各方利益關(guān)系，得到公眾支持，位后續(xù)工作的順利實(shí)施減少阻力。

（2）河長(zhǎng)制運(yùn)行過程中，引進(jìn)治理資金，吸引相關(guān)企業(yè)投資，由個(gè)人或集體承包負(fù)責(zé)某一地域的河湖生態(tài)治理修護(hù)?；蛘哂烧鲑Y，公眾負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。

（3）開展志愿服務(wù)活動(dòng)，使公眾形成自覺節(jié)水護(hù)水意識(shí)，從自身做起，改變亂倒垃圾、亂投污水的不良行為，通過開展無償清理河湖周邊環(huán)境、巡查河湖狀況等傳播綠色理念，宣傳水資源保護(hù)的重要性，凝聚全社會(huì)力量，形成全民治水的良好局面。

（4）政府通過引進(jìn)專業(yè)人才，對(duì)公眾進(jìn)行相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，技術(shù)指導(dǎo)，提高公眾關(guān)于水資源治理的專業(yè)化水平，拓寬公眾參與的領(lǐng)域，提高水治理的效率。

（5）通過投訴監(jiān)督信箱、電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等舉報(bào)涉水違法行為；利用新聞媒介、輿論監(jiān)督曝光違法犯罪行為，并進(jìn)行跟蹤報(bào)道；通過法律渠道對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞、污染河流的不法行為提起公益訴訟；對(duì)于治水過程中官員的不作為以及失職瀆職行為要向上一級(jí)反映。

（6）完善教育工作機(jī)制，將節(jié)水護(hù)水知識(shí)納入中小學(xué)生教育內(nèi)容中，引導(dǎo)其形成正確的生態(tài)保護(hù)觀念，因地制宜的開展實(shí)踐活動(dòng)，?⑺?學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)。

3.創(chuàng)新公眾參與治水模式

（1）各地已經(jīng)建立了相關(guān)治水模式，例如“民間河長(zhǎng)制”就是各地結(jié)合實(shí)際情況因地制宜建立的，像浙江省麗水市采取了河湖承包模式，將中小河流所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包給個(gè)人，并由其負(fù)責(zé)相關(guān)河道管護(hù)工作；陜西省嵐皋縣則構(gòu)建了“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)+督察長(zhǎng)”“三長(zhǎng)治河”模式。在我看來，建立公眾參與治水模式，應(yīng)該完善相應(yīng)法律規(guī)章，具體規(guī)定“民間河長(zhǎng)”的產(chǎn)生方式、責(zé)任職權(quán)、履職程序與相關(guān)保障措施，通過將治水權(quán)力下放給公眾，進(jìn)而提高公眾積極性，協(xié)助政府監(jiān)督檢查治水工作，減輕政府工作壓力。

（2）創(chuàng)新需要充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，可以利用互聯(lián)網(wǎng)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，每個(gè)公眾都有登錄賬號(hào)，及時(shí)了解治水情況并在留言區(qū)留言，政府設(shè)立專門人員及時(shí)回復(fù)公眾問題，并挑選代表性的意見反饋給政府，以便于及時(shí)調(diào)整政策；為激勵(lì)公眾積極參與，政府可以設(shè)立相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，例如參與者可獲得積分，集滿多少積分可免費(fèi)享受某項(xiàng)優(yōu)惠或者贈(zèng)送獎(jiǎng)品，對(duì)于建議意見有代表性的給予特別獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，制定每一程度的獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則；還可以與支付寶等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)合作，為公眾提供更多優(yōu)惠服務(wù)。

4.完善法律法規(guī)及獎(jiǎng)懲機(jī)制，特別是保護(hù)舉報(bào)人的人身安全。對(duì)參與治水公眾以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于涉水違法者給予懲罰，制定實(shí)施細(xì)則并嚴(yán)格落實(shí)。對(duì)于舉報(bào)者的信息要保密，規(guī)定任何人不能打擊報(bào)復(fù)，違者必究。必要時(shí)對(duì)舉報(bào)人及其親屬采取專門的保護(hù)措施。

5.形成透明的水資源管理機(jī)制，公布分享水質(zhì)狀況報(bào)告，讓廣大公眾全方位了解治水情況及進(jìn)程，更好的促進(jìn)公眾監(jiān)督，依法維護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，切實(shí)保護(hù)公眾的權(quán)益。

河長(zhǎng)制關(guān)乎民生，聽取公眾意見，圍繞公眾最關(guān)心最迫切需要全面推進(jìn)工作，不僅能促進(jìn)政策的落實(shí)，更能提高全社會(huì)的治理能力，形成官民共治的良好局面。

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[5]姜斌.對(duì)河長(zhǎng)制管理制度問題的思考[J]中國(guó)水利.2016（21）

[6]河長(zhǎng)制.百度百科

第四篇：落實(shí)農(nóng)村低保過程中問題和對(duì)策

低保資金管理使用中存在的幾個(gè)問題

及相關(guān)對(duì)策

低保政策是國(guó)家一項(xiàng)重要扶貧政策，是保障困難群眾基本生活的“救命錢”。然而，在執(zhí)紀(jì)審查中，發(fā)現(xiàn)和查處一些違規(guī)發(fā)放、貪污、挪用和套取低保資金的案件。通過對(duì)這些案件分析發(fā)現(xiàn)，違規(guī)使用低保資金有以下幾個(gè)突出問題，應(yīng)引起高度重視：

一、虛報(bào)冒領(lǐng)，侵占騙取低保資金。有些基層干部利用職務(wù)之便，通過虛報(bào)低保領(lǐng)取名額、修改登記申報(bào)信息，或不按時(shí)、不按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，騙取、侵占低保資金，中飽私囊。如有的干部“無中生有”，提供虛假材料，用該村空掛戶口人員的戶口信息，辦理低保，空套國(guó)家低保資金；有的干部利用職務(wù)之便“李代桃僵”，將低保對(duì)象的“一卡通”銀行賬戶存折私自占有，冒領(lǐng)低保補(bǔ)助，借機(jī)獲取個(gè)人利益。

二、優(yōu)親厚友，違規(guī)發(fā)放低保資金。部分基層干部利用職務(wù)便利，在低保資金評(píng)定中優(yōu)親厚友，為干部或其家屬發(fā)放低保資金。有的低保對(duì)象家庭收入、財(cái)產(chǎn)等條件超標(biāo)，不符合低保保障條件，但仍獲得民政部門審批享受最低生活保障待遇，發(fā)放低保資金；有的地方經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)對(duì)低保待遇申報(bào)、公示、審核、審批程序把關(guān)不嚴(yán)，沒有認(rèn)真開展入戶調(diào)查、鄰里訪問和民主評(píng)議等工作，導(dǎo)致不符合低保條件的家庭或人員違規(guī)享受低保待遇，仍存在“人情保”、“關(guān)系保”的現(xiàn)象。

三、吃拿卡要，阻礙發(fā)放低保資金。有一些基層干部把低保政策捂著、藏著，不告訴群眾，群眾不懂，以為是你幫我干的，我給你一點(diǎn)好處是應(yīng)該的，造成權(quán)利的尋租。還有的基層干部在執(zhí)行落實(shí)低保政策中，違背群眾意愿，克扣強(qiáng)索，強(qiáng)行攤派、亂收費(fèi)。如在為群眾辦理低保過程中收受香煙、白酒，接受低保對(duì)象宴請(qǐng)，收受好處費(fèi)；有的干部強(qiáng)行向低保戶攤派義務(wù)工費(fèi)，據(jù)為己有，阻礙低保資金走完“最后一公里”。

四、挪作他用，隨意處置低保資金。個(gè)別基層干部紀(jì)律意識(shí)淡薄，濫用職權(quán)，拆東補(bǔ)西，將應(yīng)發(fā)放到村民手中的錢款截留“充公”變成“公款”，用于其他方面；甚至將貧困群眾的保命錢、救命款隨意處置，違背了低保資金用途的本質(zhì)。例如有的地方財(cái)政部門擠占挪用城鄉(xiāng)低保專戶資金，用于撥付臨時(shí)救助、拆遷補(bǔ)償、部門工作經(jīng)費(fèi)等；還有的部門單位虛報(bào)套取城鄉(xiāng)低保資金，用于修路經(jīng)費(fèi)支出、發(fā)放失地農(nóng)民生活補(bǔ)償?shù)?。?duì)此，我們提出整改措施：一是加大宣傳力度。要充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳專欄和宣傳手冊(cè)等多種群眾喜聞樂見的方式，把低保政策宣傳到位，擴(kuò)大覆蓋面和知曉率，解決好群眾的“知情”問題，提高群眾維護(hù)權(quán)益的能力。同時(shí)轉(zhuǎn)變困難群眾的思想觀念，使他們認(rèn)識(shí)到低保制度是對(duì)符合條件的困難群眾給予基本生活保障，要改善生活質(zhì)量，必須勞動(dòng)就業(yè)、自食其力，營(yíng)造“享受低保應(yīng)該、退出低保光榮”的社會(huì)氛圍。二是堅(jiān)持長(zhǎng)期公示。必須把低保政策“陽(yáng)光化”，規(guī)范農(nóng)村低保申報(bào)流程，把農(nóng)村家庭的貧困狀況評(píng)價(jià)交給群眾，評(píng)議、調(diào)查、公示、審核，由黨員代表、村民代表、低保申請(qǐng)對(duì)象全程監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)低保對(duì)象及低保資金的發(fā)放時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取方式通過網(wǎng)絡(luò)、公示欄等進(jìn)行長(zhǎng)期宣傳公示，并公布舉報(bào)電話，暢通舉報(bào)渠道，接受群眾監(jiān)督。三是強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管。一方面要健全動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，定期審核低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)收入水平超過低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭，要及時(shí)退出低保；對(duì)符合保障條件的，嚴(yán)格按程序申報(bào)審批，做到動(dòng)態(tài)管理，有進(jìn)有出，真正形成低?！斑M(jìn)出兩通暢”的機(jī)制。另一方面要加強(qiáng)各級(jí)民政、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門對(duì)城鄉(xiāng)低保資金管理使用情況的監(jiān)督，并常態(tài)化開展明查暗訪，及時(shí)查處和糾正低保政策落實(shí)中的違紀(jì)違規(guī)問題。充分利用信訪接待、投訴電話和網(wǎng)上信箱等民意訴求載體，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用。對(duì)在低保政策執(zhí)行和低保資金發(fā)放中存在違規(guī)違紀(jì)問題的基層干部，嚴(yán)肅查處。

第五篇：取保候?qū)弻?shí)踐過程中的問題及對(duì)策

摘要：我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制措施有五種：拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕。這是一個(gè)由輕到重、層次分明、互相銜接的體系，形成一個(gè)有機(jī)的整體，能夠適應(yīng)刑事案件的各種不同情況及其變化，有針對(duì)性地采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，有效地保證刑事訴訟的順利進(jìn)行。

我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制措施有五種：拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕。這是一個(gè)由輕到重、層次分明、互相銜接的體系，形成一個(gè)有機(jī)的整體，能夠適應(yīng)刑事案件的各種不同情況及其變化，有針對(duì)性地采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，有效地保證刑事訴訟的順利進(jìn)行。

取保候?qū)彛侵溉嗣穹ㄔ?、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)依法責(zé)令犯罪嫌疑人或者被告人提供保證人或交納保證金并出具保證書，保證其不逃避或者妨礙偵查、起訴、審判并隨傳隨到的一種強(qiáng)制措施。作為一種非羈押性的強(qiáng)制措施，取保候?qū)徶贫染哂凶陨淼膬?yōu)越性：一方面，有利于保障犯罪嫌疑人審前的合法權(quán)益，避免超期羈押現(xiàn)象的出現(xiàn)；一方面有利于國(guó)家資源的節(jié)約，從而更合理有效的分配辦案資金；另一方面也有利于犯罪嫌疑人的教育改造，避免審前被集中羈押的犯罪嫌疑人在一起犯罪習(xí)性的交叉感染。

但在司法實(shí)踐中，由于立法不盡完善，司法人員執(zhí)法觀念的滯后，取保候?qū)徶贫茸鳛橐豁?xiàng)非羈押性的強(qiáng)制措施，它的貫徹執(zhí)行并不盡如人意，還存在一些亟待解決的問題。

一、存在問題：

（一）價(jià)值誤區(qū)：羈押是原則，保釋是例外

我國(guó)的取保候?qū)徶贫?，是?996年修訂刑事訴訟法時(shí)明確規(guī)定的，它一定程度上借鑒了英美法系的保釋制度。保釋是源于英國(guó)的一項(xiàng)法律制度。早在1679年，英國(guó)《人身保護(hù)法》就規(guī)定了請(qǐng)求準(zhǔn)予保釋是被羈押人的一種權(quán)利。保釋制度的形成有兩條重要的理論基礎(chǔ)：一是任何人均享有自由權(quán)，哪怕存在犯罪嫌疑，也應(yīng)盡量保證人在社會(huì)生活中的自由。二是無罪推定原則，任何人在未經(jīng)判決有罪以前都是無罪的，都應(yīng)享有自由的權(quán)利。某種程度上可以說，取保候?qū)徥欠缸锵右扇说臋?quán)利，而不是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力。所以，基于保障人權(quán)的精神要求，我們要把羈押的適用限定在特定的范圍內(nèi)，若非出于防止干擾訴訟及因具有較大的社會(huì)危險(xiǎn)性而作必要防范的目的，則應(yīng)予以犯罪嫌疑人以保釋的可能。

但是，在我國(guó)目前的司法實(shí)踐中，取保候?qū)彽臎Q定權(quán)完全在司法機(jī)關(guān)，犯罪嫌疑人家屬或律師，最多只能發(fā)表一下看法和意見，對(duì)于律師提出的取保候?qū)彽纳暾?qǐng)，司法人員往往不予答復(fù)，或是一句話就予以駁回，在犯罪嫌疑人被拘留期間，律師無權(quán)為其申請(qǐng)取保候?qū)?；而且，我?guó)司法機(jī)關(guān)特別是偵查機(jī)關(guān)的工作人員，對(duì)涉嫌違法犯罪的人、刑事被告人，為了防止其逃跑、妨礙偵查、審判，往往從職業(yè)觀念上傾向于實(shí)施拘留、逮捕，而取保候?qū)彽确橇b押性強(qiáng)制措施，在實(shí)踐中采用的比例極小，而拘留及逮捕的比例很大，“事事必拘留、案案必逮捕”，審前羈押已成為一種慣例，辦案機(jī)關(guān)對(duì)羈押的實(shí)用主義，導(dǎo)致了超期羈押的大量出現(xiàn)，這一行為嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)益。

（二）立法缺憾：過于原則籠統(tǒng)，缺乏可操作性

1、取保候?qū)彽倪m用范圍：彈性過大，不便執(zhí)行

根據(jù)刑訴法51條、60條、65條、75條的規(guī)定，取保候?qū)彽倪m用范圍可以概括為：（1）可能判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑的；（2）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的；（3）被拘留的人雖然需要逮捕但尚不符合逮捕條件的；（4）應(yīng)當(dāng)逮捕但患有嚴(yán)重疾病的；（5）應(yīng)當(dāng)逮捕但屬于正在懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女的；（6）應(yīng)當(dāng)逮捕但證據(jù)不足的；（7）持有有效護(hù)照或者其他有效證件，可能出境逃避偵查，但不需要逮捕的；（8）羈押的犯罪嫌疑人不能在法定偵查羈押、審查起訴期限內(nèi)結(jié)束，需要繼續(xù)偵查或者審查起訴的。

上述諸種情形，規(guī)定過于寬泛，缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為：（1）在檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)辦案時(shí)，難以確定犯罪嫌疑人能否被判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑，適用時(shí)只能根據(jù)個(gè)人的分析判斷來決定是否采取取保候?qū)?，有很大的隨意性；（2）根據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定，有期徒刑以上刑罰包括從6個(gè)月到死刑，給執(zhí)法人員提供的自由裁量幅度過大，不利監(jiān)督，并且不便操作；（3）對(duì)“不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性”法律沒有明確規(guī)定，而作出判斷又比較困難的，完全由司法人員依據(jù)主觀判斷自行決定，實(shí)踐中采取取保候?qū)?，往往為個(gè)別辦案人辦人情案、關(guān)系案提供了機(jī)會(huì)，因而導(dǎo)致訴訟延誤的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

2、取保候?qū)彽臋?quán)力體系：違背制衡，不利監(jiān)督

公、檢、法三機(jī)關(guān)分散行使取保候?qū)彌Q定權(quán)與公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使執(zhí)行權(quán)間存在不可避免的矛盾。主要表現(xiàn)為：（1）公、檢、法三機(jī)關(guān)均有權(quán)決定適用取保候?qū)彽囊?guī)定，違背了權(quán)力制衡的原則。在我國(guó)，各機(jī)關(guān)做出的取保候?qū)彌Q定，不受其他機(jī)關(guān)影響。因此，在由公安機(jī)關(guān)自行決定適用取保候?qū)彆r(shí)，就會(huì)出現(xiàn)決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)不分的情況，而且法律未規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督措施，發(fā)生公安機(jī)關(guān)濫用職權(quán)侵害犯罪嫌疑人或被告人人身自由的違法行為在所難免，嚴(yán)重?fù)p害司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象和權(quán)威；（2）取保候?qū)彌Q定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)不同而產(chǎn)生執(zhí)行脫節(jié)。刑訴法規(guī)定，取保候?qū)徲晒矙C(jī)關(guān)執(zhí)行。在人民檢察院、人民法院對(duì)管轄的案件采取取保候?qū)彆r(shí)，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)往往根本不愿承擔(dān)這項(xiàng)義務(wù)，由于具體運(yùn)作的程序尚無明文規(guī)定，雙方各自的權(quán)利義務(wù)又不明確，因此司法實(shí)踐中通常都是由決定機(jī)關(guān)自行執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)不插手。而由于檢察、審判機(jī)關(guān)的警力不足，難以對(duì)被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒思氨ＷC人進(jìn)行有效監(jiān)督。

3、取保候?qū)彽谋ＷC方式：措施無力，缺乏威懾

取保候?qū)彵ＷC方式可分為財(cái)保和人保兩種?！岸呷恳晃甭?lián)合下發(fā)的《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“不能要求同時(shí)提供保證人并交納保證金?！痹谒痉▽?shí)踐中存在以下問題：一是，對(duì)沒有按規(guī)定履行保證義務(wù)的保證人處罰不力?，F(xiàn)行法律對(duì)保證人不履行保證義務(wù)而采取的處罰措施僅為罰款，而追究刑事責(zé)任，除保證人有《刑法》第三百一十條規(guī)定的行為而以窩藏、包庇罪進(jìn)行追究外，再無其他關(guān)于保證人不履行保證義務(wù)構(gòu)成犯罪的規(guī)定，因而使保證人沒有足夠的責(zé)任心來認(rèn)真履行保證義務(wù)。二是，保證金措施的無力。被取保候?qū)彽姆缸锵右扇诉`反法定義務(wù)，已交納保證金的，沒收保證金（金錢制裁），責(zé)令犯罪嫌疑人被告人具結(jié)悔過，重新交納保證金、提出保證人，或變更強(qiáng)制措施（逮捕、監(jiān)視居?。?。方式的反復(fù)性，究竟有多大的威懾力，值得懷疑。而且，收取保證金的數(shù)額無明確的法律規(guī)定，時(shí)常有保證金收取的過低，而使犯罪嫌疑人交取保證金后，便一跑了之的現(xiàn)象。低額保證金無法形成必要的約束力，使執(zhí)行機(jī)關(guān)只能沒收保證金了事，成為變相的以罰代刑。

4、取保候?qū)徠谙蓿阂?guī)定模糊，重復(fù)計(jì)算

根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，取保候?qū)彽钠谙拮铋L(zhǎng)不得超過十二個(gè)月，對(duì)同一犯罪嫌疑人、被告人不得重復(fù)采取取保候?qū)彺胧?。但根?jù)《取保候?qū)彽囊?guī)定》第22條第2款的規(guī)定（對(duì)于前一訴訟階段已經(jīng)取保候?qū)彽?，后一階段的受案機(jī)關(guān)決定繼續(xù)取保候?qū)彽?，?yīng)當(dāng)重新作出取保候?qū)彽臎Q定，而且《刑訴解釋》第75條第一款還規(guī)定對(duì)于公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)已適用取保候?qū)彛ㄔ菏芾戆讣笠矐?yīng)重新辦理取保候?qū)?、監(jiān)視居住手續(xù)，并且取保候?qū)彵O(jiān)視居住的期限重新計(jì)算）又一定程度上修正了取保候?qū)彶坏弥貜?fù)采取的規(guī)定。法律的不一致，導(dǎo)致實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不

一、做法各異，使執(zhí)法人員和群眾對(duì)法律產(chǎn)生模糊認(rèn)識(shí)，不利于有關(guān)規(guī)定的貫徹執(zhí)行。

（三）執(zhí)行：隨意性大，有待規(guī)范

1、不嚴(yán)格執(zhí)行取保候?qū)徍蟮膫刹?、審查期限，辦案期限最大化。在偵查階段，我國(guó)刑訴法對(duì)于偵查期限（即從立案到偵查終結(jié)）沒有作出硬性規(guī)定，僅規(guī)定了偵查羈押期限（指從犯罪嫌疑人被刑事拘留或逮捕到偵查終結(jié)之間的期限），而對(duì)強(qiáng)制措施為取保候?qū)彽陌讣膫刹槠谙蓿刹⑽疵魑囊?guī)定；在審查起訴階段、審判階段，法律雖對(duì)審查起訴期限、審判期限雖然作出了明確規(guī)定，但刑訴法74條規(guī)定（犯罪嫌疑人，被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押期限，審查起訴期限，一審，二審內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)查證的，審理的，對(duì)犯罪嫌疑人，被告人可以取保候?qū)徎虮O(jiān)視居?。┯忠欢ǔ潭壬闲拚松鲜鲆?guī)定。導(dǎo)致在實(shí)踐過程中，往往出現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人被取保候?qū)彽陌讣膶徬薏荒苷_執(zhí)行。甚至一些簡(jiǎn)單的案件，一直拖到取保候?qū)徠谙迣脻M前才移送有關(guān)部門審理，嚴(yán)重侵犯相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2、交接手續(xù)過簡(jiǎn)，訴訟程序脫節(jié)。目前，公、檢、法三機(jī)關(guān)在案件移送過程中對(duì)犯罪嫌疑人、被告人已被取保候?qū)彽模谙嚓P(guān)法律文書中有所注明外，再無其他交接手續(xù)，致使取保候?qū)徳诔绦蛏厦摴?jié)，取保對(duì)象未能隨案變更取保機(jī)關(guān)，因而出現(xiàn)傳喚不到庭，取保對(duì)象下落不明的情況，影響了案件的正常審理。因此，刑訴法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)取保候?qū)彽姆缸锵右扇藗刹榻K結(jié)向檢察機(jī)關(guān)移送起訴或檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起公訴時(shí)，應(yīng)在移送起訴案卷、材料的同時(shí)將保證人和被保證人傳喚到案，一并移交下一訴訟部門，并由收案部門進(jìn)一步對(duì)保證人和被保證人進(jìn)行法制教育，督促其切實(shí)履行取保義務(wù)。

3、監(jiān)督制約機(jī)制不完善。實(shí)踐中，能否適用取保候?qū)?，完全由辦案人員決定，雖然最后要經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批，但這種審批多是程序要求，法律也未規(guī)定對(duì)取保候?qū)彽谋O(jiān)督措施。因此，公、檢、法各機(jī)關(guān)對(duì)取保候?qū)彽倪m用決定權(quán)幾乎不受限制，難免會(huì)發(fā)生一些不應(yīng)該取保候?qū)彽谋蝗”Ｔ谕?，而那些符合取保條件的人卻被關(guān)押的現(xiàn)象，嚴(yán)重動(dòng)搖公眾對(duì)法治的信心和期望。

二、對(duì)策：

1、刑訴法應(yīng)進(jìn)一步明確取保候?qū)彿秶?。如立法可以采取排除式立法體例，明確規(guī)定對(duì)除死刑、重大犯罪、有相同前科、逃犯等之外的犯罪嫌疑人、被告人適用取保候?qū)?，使之不致過于寬泛，增強(qiáng)操作性，最大限度地發(fā)揮刑訴法的作用，保障犯罪嫌疑人和被告人的合法權(quán)益。

2、明確辦案期限，加強(qiáng)審限監(jiān)督。一方面，刑訴法應(yīng)明確不同訴訟階段的辦案期限，取消羈押案件與非羈押案件之間辦案期限的區(qū)分；另一方面，實(shí)踐過程中，形成監(jiān)督，從程序上杜絕取保候?qū)彸谙蕃F(xiàn)象的發(fā)生，形成三機(jī)關(guān)之間的相互制約，相互監(jiān)督機(jī)制，有效遏制當(dāng)前取保候?qū)彸谙迣覍野l(fā)生的現(xiàn)象。

3、嚴(yán)格實(shí)行決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則，有必要對(duì)我國(guó)目前的取保候?qū)忬w系加以調(diào)整。取保候?qū)彌Q定權(quán)統(tǒng)一由法院行使，由犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬向人民法院提出申請(qǐng)。由法院決定取保與否。公安機(jī)關(guān)為具體執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民法院可依公安機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，或依職權(quán)決定撤銷取保候?qū)?，沒收保證金、對(duì)保證人處以罰款。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)人民法院做出的決定以及公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行情況提出異議，實(shí)行監(jiān)督。這樣既有利于貫徹決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則，又能合理利用司法資源，加強(qiáng)監(jiān)督制約，保證取保候?qū)徶贫冗_(dá)到預(yù)期效果。

4、應(yīng)建立完善在取保候?qū)徶袑?duì)當(dāng)事人的救濟(jì)途徑。應(yīng)賦予當(dāng)事人在取保候?qū)徤暾?qǐng)被駁回或取保候?qū)彵怀蜂N時(shí)的救濟(jì)權(quán)，即犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)為自己符合取保條件而不被取保的，或取保候?qū)彶粦?yīng)撤銷而被撤銷的，有權(quán)在收到《不予取保候?qū)彌Q定書》或《撤銷取保候?qū)彌Q定書》之日起5日內(nèi)向決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)復(fù)議決定不服的，可在收到復(fù)議決定書后7日內(nèi)向上一級(jí)決定機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。該復(fù)核決定為終局決定。

5、完善取保候?qū)彵O(jiān)督制約機(jī)制。對(duì)人民法院作出的取保和撤銷取保決定不服的，公安機(jī)關(guān)可將不服決定的事由書面報(bào)請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求人民法院復(fù)查并說明理由。如果對(duì)復(fù)查決定不服，還可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)核，該復(fù)核決定為最終決定。在復(fù)查、復(fù)核期間，不停止決定的執(zhí)行。