第一篇：國內(nèi)外環(huán)境影響評價的公眾參與

國內(nèi)外環(huán)境影響評價的公眾參與

胡紹山

（湘潭大學(xué) 化工學(xué)院 2009級環(huán)境工程一班

2009650229）

摘 要：公眾參與是環(huán)境影響評價制度一項不可或缺的重要內(nèi)容，并已經(jīng)成為各國環(huán)評的一項基本內(nèi)容。本文從公眾參與主體、環(huán)境信息權(quán)及環(huán)保團體的作用三方面分析了我國公眾參與環(huán)評存在的一些主要問題，并在此基礎(chǔ)上分析其主要原因。同時本文簡單介紹了美英國兩國環(huán)境影響評價制度中公眾參與政策發(fā)展歷程。關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價 公眾參與 制度 公眾參與環(huán)評制度在我國的發(fā)展

最早在環(huán)評中規(guī)定公眾參與制度的當(dāng)屬美國。我國相對來講，起步較晚。最早對公眾參與環(huán)境影響評價的規(guī)定見于原國家環(huán)境保護局、國家計委、財政部和中國人民銀行在1993年6月21日發(fā)布的《關(guān)于加強國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中明確要求：“公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分，報告書中應(yīng)設(shè)專門章節(jié)予以表述，使可能受影響的公眾或社會團體的利益能得到考慮和補償，公眾參與工作可在評價大綱編制和審查階段進行”。

1996年《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國噪聲防治法》對公眾參與環(huán)境影響評價作了原則性的規(guī)定。2003年9月1日實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價的方式、時間和對公眾意見的處理等方面都作出了規(guī)定。2006年2月，國家環(huán)?？偩謱ｉT頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對環(huán)境影響評價作了更為詳細(xì)的、可操作性的規(guī)定。2007年2月，國家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，2008年5月1日《政府信息公開條例》也開始施行，這兩部法律規(guī)定了政府的信息公開義務(wù)，為公眾的知情權(quán)提供了制度上的支持使公眾參與環(huán)境影響評價在立法方面前進了一大步。我國公眾參與環(huán)境影響評價存在的問題

2．1公眾參與主體過于籠統(tǒng)

作為公眾參與的主體一“公眾”，環(huán)評法的規(guī)定較為模糊，國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。這樣的規(guī)定帶來如下問題：I、如何界定“公眾”的范圍，有關(guān)單位和專家是否屬于“公眾”的范圍，他們的參與能否替代公眾參與。

2、如何界定

“有關(guān)”，是指有利害關(guān)系，還是有處于項目所在地這個地緣關(guān)系，還是指有相關(guān)專業(yè)背景知識，或者對項目感興趣；

3、公眾參與人員是否完全由組織者確定，其代表性如何保障。

由于法律規(guī)定的模糊性，實踐中公眾參與的人員選擇范圍、具體人數(shù)和人選完全有評價單位確定，以致經(jīng)常出現(xiàn)兩種極端，或者是調(diào)查對象太泛，沖淡受影響主體的聲音；或者是調(diào)查人數(shù)過少，人選不具有代表性，甚至繞開受影響人群，剝奪了有意愿參與環(huán)境影響評價的人員的權(quán)利。

2．2公眾的環(huán)境信息知情權(quán)沒有得到切實的保障

從環(huán)境影響評價的角度看，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)境影響評價能夠得以進行的前提，沒有相應(yīng)的環(huán)境信息，環(huán)境影響評價的公眾參與就無法進行，公眾即使參與也是盲目的參與，甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄。而且在實踐中，公眾在獲取信息上還存在不及時、不真實、不完整等問題。雖然政府、建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)有信息公開的義務(wù)，但對于“及時”這個概念的理解卻極富有彈性。一旦信息公開義務(wù)主體怠于履行其義務(wù)，“及時”就變成“滯后”了。

政府、建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)基本上掌握了環(huán)評中的信息資源，當(dāng)某規(guī)劃或項目不能完全達到規(guī)定的要求時，基于自身利益的考慮，會對信息進行取舍、加工甚至扭曲，從而導(dǎo)致信息不真實。從企業(yè)方面來講，由于不愿意采用代價高昂的防治措施，設(shè)法將企業(yè)的成本外部化，就會隱瞞環(huán)境污染信息、虛報環(huán)境信息；對于環(huán)評機構(gòu)而言，由于和委托單位有合約關(guān)系便產(chǎn)生了相互的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系會影響其作出獨立的判斷，因此無法保證其客觀的立場，為滿足委托單位的要求就會編制虛假的信息；而一些地方政府可能為了短視的政府利益對一些所謂的“大項目”采取了遷就甚至“幫助”的態(tài)度。以上情況的客觀存在就必然導(dǎo)致了公眾獲取的一些信息是不真實的。

2．3環(huán)保團體參與作用有限

環(huán)保非政府組織(NGO)是公眾參與的一種成熟形式。在國外的環(huán)境保護活動，NGO在其中扮演了非常重要的作用。環(huán)評活動具有專業(yè)性和科學(xué)技術(shù)性，普通公眾可能比較難以理解，相對而言，環(huán)境NGO組織有時間、財力優(yōu)勢，可以聘請專家參與相應(yīng)活動或其組織本身即是某一方面的專家，因此，環(huán)境NGO對于規(guī)劃或項目的關(guān)注更能提高環(huán)評的效果[1]。

中國環(huán)保團體的發(fā)展還主要局限于北京，并沒有遍及全國，環(huán)保團體的發(fā)展仍未形成應(yīng)有的氣候，而且在環(huán)境決策中發(fā)揮的作用仍然有限。影響中國環(huán)保團體作用發(fā)揮的原因之一是環(huán)保團體的資金有限。中國政府沒有把公共福利預(yù)算資金分配給民間團體使用的規(guī)定，中國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和把家產(chǎn)留給子孫的傳統(tǒng)觀念也決定了社會公益所得捐贈有限，這使得民間團體面臨著嚴(yán)重資金不足的問題，也限制了其作用的發(fā)揮[2]。

問題成因分析

3．1政策支持不足

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十五條規(guī)定：“建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織”．該辦法對被征求意見公眾的要求作了比較原則的規(guī)定，缺乏可操作性．國家環(huán)保總局發(fā)布將于2008年實施的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》也存在同樣問題．

3．2公眾缺乏環(huán)境影響評價知識

環(huán)境影響評價報告公示內(nèi)容過于專業(yè)，不利于公眾理解．本文作者在某港口建設(shè)項目公眾調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，公眾缺乏環(huán)境影響評價相關(guān)知識．公眾一方面對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響范圍及結(jié)果估計不 足，另一方面對參與的意義、內(nèi)容以及程序缺乏了解，從而忽視自身的參與權(quán)利，不會或不愿意主動參與，參與者多數(shù)屬于流于形式的“象征性參與”，不能有效行使法律賦予的權(quán)利．

3．3工作方法缺乏科學(xué)性

從現(xiàn)有一些環(huán)境影響評價單位的調(diào)查結(jié)果分析來看，環(huán)境影響評價報告書中公眾參與調(diào)查工作缺乏科學(xué)的社會調(diào)查方法支持¨1．對被調(diào)查地區(qū)、人群的狀況及公眾意見分析過于簡單，不利于反映公眾對建設(shè)項目的真實意見．不注重對公眾意見的處理，信息反饋機制不健全[3]。國外環(huán)境影響評價中的公眾參與

4.1美國環(huán)境影響評價制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

美國《國家環(huán)境政策法案》于1969年12月中旬經(jīng)參眾兩院協(xié)商委員會通過，并于1970年1月1日由尼克松總統(tǒng)簽署成為法律，被譽為環(huán)境法領(lǐng)域的“大憲章”，首次建立環(huán)境影響評價制度。該法案要求聯(lián)邦機構(gòu)通過一個系統(tǒng)的多學(xué)科途徑，把環(huán)境事項納入其規(guī)劃和決策的制定過程當(dāng)中去，并明確要求所有聯(lián)邦機構(gòu)都要準(zhǔn)備詳細(xì)的環(huán)境影響報告書，評估一些對環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦活動及其替代方案的環(huán)境影響，而且將征求公眾意見，進行公眾評議作為編制環(huán)境影響報告書的一個必經(jīng)程序和內(nèi)容閣。同時，還具體規(guī)定環(huán)保團體和社區(qū)居民在內(nèi)的美國公眾在環(huán)境影響評價制度中享有的廣泛權(quán)利。

隨后美國環(huán)境質(zhì)量委員會根據(jù)《國家環(huán)境政策法案》于1978年發(fā)布了《國家環(huán)境政策法實施條例》，該條例詳細(xì)規(guī)定了EIS制度中公眾參與的程序。這樣既有《國家環(huán)境政策法案》作為環(huán)境影響評價基本法，又有《國家環(huán)境政策法實施條例》做具體補充的立法模式。構(gòu)成了美國“一法一條例”的公眾參與政策。

美國環(huán)境影響評價制度中公眾參與參評階段較早，且貫穿到整個環(huán)境測評的全過程。依據(jù)美國《國家環(huán)境政策法實施條例》規(guī)定，聯(lián)邦主管機關(guān)進行環(huán)境影響評價時，被要求在一個項目里發(fā)揮自身能力作出一些分析和提供相關(guān)資料，或者對其他部門所做的進行評論，從而確保在決策制定前通告出去。聯(lián)邦機構(gòu)把項目的發(fā)展程序在聯(lián)邦公報發(fā)布出來以供公眾評論，前期提出的一些內(nèi)容和后來修訂的內(nèi)容也要在聯(lián)邦法規(guī)中公布出去。即在草案完成階段和最終的環(huán)境影響評價報告形成甚至最終的決定作出之前，公眾均可參與[4]。

4.2英國環(huán)境影響評價制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

英國1985年的《地方政府法》和1990年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》規(guī)定公眾有咨詢參與的法定權(quán)利。如果需要，以當(dāng)?shù)毓娰|(zhì)詢的形式展開。一般情況下，委員會或附設(shè)委員會會議，都應(yīng)該向公眾開放，會議議程的復(fù)本和為會議準(zhǔn)備的報告至少在會議開始3天前對公眾公開，接受公眾的檢查。會議結(jié)束后，某些文件要向公眾公開，接受公眾的檢查要長達6年的時間。1997年工黨上臺以后，公眾參與得到了更進一步的加強。把諸如公民陪審團、興趣群體、民意測驗作為咨詢機制，以及通過常設(shè)的公民專題討論小組和論壇等形式促使公眾參與決策過程，從而使先前那種公眾參與比較散漫的局面得到改善。公眾參與環(huán)境事務(wù)的討論提高了決策過程中的公平性，它使得沒有充分得到代表的群體的利益也能列入決策過程的考慮之內(nèi)。結(jié) 語

中國環(huán)境影響評價公眾參與工作還處在起步狀態(tài)，需要不斷的摸索和完善，除了加強宣傳，提高公眾參與的意識外，公眾參與程序的制定和細(xì)化是必不可少的．只有不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，公眾參與 環(huán)境影響評價制度才會在環(huán)境管理中發(fā)揮巨大作用，為環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。公眾參與不只是一種理念，而是一 項涉及方方面面的系統(tǒng)工程。有效的公眾參與，需要全社會的共同努力，既需要公開、公平、公正的制度保障，又需要科學(xué)、實用的技術(shù)支撐，二者缺一不可。完善適合我國國情的公眾參與機制，必將對維護公眾環(huán)境權(quán)益，提高決策科學(xué)化水平，推動我國民主化進程起到積極的作用[5]。

參考文獻：

[1] 王 嶸 我國環(huán)境影響評價公眾參與制度淺析 江西化工

2011年第2期

[2] 侯小伏 英國環(huán)境管理的公眾參與及其對中國的啟示 山東社會科學(xué)院社會學(xué)所 山東濟南250002 [3] 曲 恒，韋 丹，林建國，孫錦華，鐘慧穎，蔡緒思 環(huán)境影響評價中的公眾參與 大連海事大學(xué)學(xué)報 2007年12月

[4] 李淑娟 中美環(huán)境影響評價制度中公眾參與政策的比較研究

[5] 蕾麗麗 朱坦 戰(zhàn)略環(huán)境評價中的公眾參與及實施條件分析

南開大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，天津

[6] 汪勁．中國環(huán)境影響評價制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)

決策的正當(dāng)法律程序[M]．2006．

[7] 譚先銀．我國環(huán)境影響評價制度完善研究 西南政法大學(xué)，2009．

第二篇：環(huán)境影響評價公眾參與的幾個時間節(jié)點

環(huán)境影響評價公眾參與的幾個時間節(jié)點

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2006]28號）已經(jīng)實施了6年多了，《暫行辦法》中的幾個時間節(jié)點在環(huán)境影響評價的實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)錯誤的理解，本人的解讀如下：

1、第一次信息公示的時間：應(yīng)于環(huán)境影響評價委托后7日內(nèi)開展第一次信息公示，信息公示的時間不少于10個工作日；

2、第二次信息公示的時間：應(yīng)于環(huán)境影響報告書基本編制完成后，并且形成報告書簡本后，開展第二次信息公示，信息公示的時間不少于10個工作日，一般同時公示報告書簡本；

3、公眾參與問卷發(fā)放及調(diào)查時間：應(yīng)在第二次信息公示結(jié)束后開展公眾參與問卷調(diào)查或召開座談會、專家論證會等。

2012年9月21日

第三篇：環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的研究(修改)

我國環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的現(xiàn)狀、問題及對策

孟惠萍1，牛志睿2＊

（1.寶雞市環(huán)境影響評價所，陜西 寶雞 721000；2.延安大學(xué) 能源與環(huán)境工程學(xué)院，陜西 延安 716000）

摘 要:本文在對比發(fā)達國家、地區(qū)環(huán)境影響評價中公眾參與情況的基礎(chǔ)上，分析了我國環(huán)境影響評價公眾參與發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，提出了提高我國環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的措施，即：(1)明確界定公眾參與主體范圍;(2)保障公眾知情權(quán);(3)調(diào)整建設(shè)項目的公眾介入時間,增加公眾參與形式的多樣性;(4)強化公眾環(huán)保參與意識。關(guān)鍵詞:公眾參與 有效性 環(huán)境影響評價

The Present Situation ,Problem and Countermeasures of The Validity of The Public Participation in China’s Environmental Impact Assessment

Meng Hui–ping1, NIU Zhi –rui2＊

（1.Baoji Institute of Environmental Science，Baoji 721000，China；

2.College of Energy and Environment Engineering，Yanan University，Yanan 716000，China）Abstract： This article discussed China’s present situation and problems of public participation in the environmental impact assessment, in contrasting with which in the developed countries and regions.The paper pointed out that the validity of China’s public participation in the environmental impact assessment can be improved and enhanced through defining confines of the main body of public participation, protecting public’s right to know, adjusting public intervention time in the projects, increasing the diversity of the form of public participation, and strengthening the awareness of public participation in environmental protection.Keywords：public participation；validity；environmental impact assessment 前言

環(huán)境影響評價工作的公眾參與可以保障公眾的環(huán)境權(quán)益[1] [2]，加強環(huán)境決策的民主化，提高公眾對項目的認(rèn)可度，化解項目開發(fā)引發(fā)的社會矛盾，增加項目的經(jīng)濟性。從這個意義上說，提高環(huán)境影響評價中公眾參與有效性也是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要手段之一。相比一些發(fā)達國家和地區(qū)而言，我國在這方面的工作起步較晚，當(dāng)前在實際工作中面臨諸多問題，其有效性尚未得到充分發(fā)揮。因此，分析研究、借鑒國外的環(huán)評公眾參與機制，對提高我國的環(huán)評公眾參與的有效性具有重要意義。發(fā)達國家、地區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與情況

2.1美國環(huán)境影響評價中的公眾參與

美國是最早實施環(huán)評公眾參與的國家，其環(huán)境影響評價程序主要包括項目審查期、確定評價范圍、編制環(huán)境影響報告書初稿、報告書的評論和定稿、環(huán)境影響評價中的公眾評論期[3] [4]等五個階段。并規(guī)定每一階段必須有公眾參與。公眾意見聽證會（public hearing）是美國環(huán)境影響評價中公眾參與的常用形式之一。聽證會的流程：首先利用新聞媒介，發(fā)布擬建項目的廠址、內(nèi)容；其次是公布聽證會的時間和地點，邀請公眾參加；三是通過聽證會，聽取公眾意見，并進行現(xiàn)場答辯；四是在環(huán)境影響報告書中，設(shè)專門章節(jié)記錄聽證會內(nèi)容并論

[5]述公眾的意見。通過司法審查制度的保障，美國公眾參與起到實際的效果監(jiān)督作用，對于違反公眾意愿的建設(shè)項目，公眾通過完善的司法手段可以維護自己的正當(dāng)利益，真正的體現(xiàn)和尊重了公眾的意見。此外，公眾可對違反環(huán)評制度的行政機構(gòu)起訴。如果在程序上，行政

機構(gòu)做出某個決定沒有完全、確切地對各種環(huán)境因素影響評價加以考慮和權(quán)衡，那么法院有責(zé)任撤銷決定。這使得公眾參與有了司法救濟的途徑。2.2日本環(huán)境影響評價中的公眾參與

[6]日本于1997年通過了《環(huán)境影響評價法》，該法對環(huán)評程序引入了公眾參與。日本環(huán)境影響評價包括：方法書制作、準(zhǔn)備書、評價書、評價書公布閱覽后等階段。主要通過三個階段完成公眾參與。第一階段，在方法書制作時將其主要內(nèi)容予以公告，公眾可在一個月內(nèi)閱覽，如有環(huán)境保護意見，應(yīng)當(dāng)從公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出，事業(yè)者應(yīng)當(dāng)將公眾意見的概要及回應(yīng)等內(nèi)容呈遞相關(guān)地方政府征求意見，重新確定方法書的內(nèi)容；第二階段，提交準(zhǔn)備書之后，需將準(zhǔn)備書內(nèi)容在一定區(qū)域范圍公布一個月，以便聽取公眾意見。公布期內(nèi)可召開說明會使本地居民知曉其內(nèi)容，如有環(huán)境保護意見，應(yīng)從準(zhǔn)備書公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出；第三階段，完成評價書制作后，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)當(dāng)局審批，并將評價書在一定區(qū)域

[7]范圍公布一個月，供公眾閱覽。日本具有較完善的信息公開制度，加之國民環(huán)保素質(zhì)較高，在日常生活中處處體現(xiàn)了環(huán)境保護的參與意識，可以說在日本，公眾參與環(huán)境影響評價是比較成功的，保證了公眾參與的有效性，取得了較好的效果。2.3我國臺灣地區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與

[8]臺灣于1994年公布了《環(huán)境影響評估法》，賦予公眾參與的權(quán)利，主要體現(xiàn)在三個[9]階段：前期，在一定時間范圍內(nèi)通過報紙刊載各階段說明書評價書審查的結(jié)論。中期，邀集公眾舉行公開的說明會或聽證會，并反饋公眾的意見。后期，存有意見的當(dāng)?shù)鼐用襁€可以書面形式對開發(fā)單位提出，充分地保障了民眾的權(quán)利。2.4 香港特別行政區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與

[10]香港回歸后，于1998年實行新的《環(huán)境規(guī)例》，強調(diào)“公眾參與”，重視“相鄰權(quán)”，特別重視建設(shè)項目對生態(tài)的影響，凡違反環(huán)評規(guī)例的行為均屬于犯罪行為，處罰很嚴(yán)厲。環(huán)境規(guī)例要求建設(shè)方在一份中文報紙和一份英文報紙上發(fā)布工程項目簡介，在相關(guān)部門和公共場所提供報告書文件供公眾查閱30天。在報告書做出前，按照程序，環(huán)境署還需征求其它主管局的意見，提交報告后，需再征詢環(huán)境咨詢委員會的意見，期限60天，整個評估過程公開、透明。

綜合分析，我們可以看出，在環(huán)評公眾參與程序上，發(fā)達國家或地區(qū)有如下特點：一是公眾參與范圍較廣；二是公眾參與階段較為全面；三是公眾參與渠道保障通暢；四是公眾意見具有較強的約束力；五是法律救濟途徑健全?？梢哉f，無論在立法方面還是在實踐中，發(fā)達國家或地區(qū)都取得了一定的經(jīng)驗，公眾參與的有效性較高。我國環(huán)境影響評價中的公眾參與

3.1我國環(huán)境影響評價中公眾參與的發(fā)展及現(xiàn)狀

我國于1993年在《關(guān)于加強國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中首次確定了公眾參與環(huán)境影響評價，1996年全國人大常委會通過的《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》修改決定中，對公眾參與環(huán)境影響評價做了初步立法規(guī)定。對于建設(shè)項目，規(guī)定“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見”。2002年頒布的[11]《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價做出法律規(guī)定。國家環(huán)保總局在2006年發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與詳細(xì)環(huán)境影響評價作出[12]了詳細(xì)的規(guī)定。經(jīng)過20多年的發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評價制度在我國取得了較大的進展，主要體現(xiàn)在立法上不斷完善、公眾參與意識的普遍提高，及其對經(jīng)濟、環(huán)境和社會所發(fā)揮的積極作用。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評價制度日益凸顯其重要性，在很大程度上限制了一些項目的盲目建設(shè)，如威海核電站項目、圓明園水體襯砌工程、廈門PX項目、滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程、怒江水電開發(fā)、深圳西部通道側(cè)接線工程等重大項目都是由于公眾參與而被停建或緩建的成功案例，有效地維護了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。由此可見，公眾

參與環(huán)境影響評價制度已經(jīng)在我國的經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮著重用的作用。3.2我國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題

盡管我國在公眾參與環(huán)境影響評價制度立法方面和實踐運行中都取得了一定的成就，但由于起步較晚，在實踐中還存在著一些問題，諸多因素制約公眾參與的有效性，公眾的意見并沒有得到充分的尊重。重大項目尚可進入公眾視線，而中小型項目公眾參與的實效不容樂觀。相比發(fā)達國家、地區(qū)環(huán)境影響評價公眾參與制度，我國目前面臨的問題主要有以下幾個方面:（1）公眾參與主體范圍界定模糊

我國的環(huán)評法對公眾范圍規(guī)定較為模糊。國家鼓勵有關(guān)專家和公眾參與環(huán)境影響評價，如何界定二者的關(guān)系，如何界定有利害關(guān)系和地緣關(guān)系人群，由于相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，[13]實踐中公眾參與的人員選擇具有不確定性。實際操作中往往由評價單位自己確定人選，容易剝奪有意愿參與及有利害關(guān)系人員的權(quán)利，不具代表性，無法充分反映民意。（2）公眾知情權(quán)保障不足

公眾的知情權(quán)是影響公眾參與有效性至關(guān)重要的因素，在實踐中，由于管理部門、評價單位自身原因及相關(guān)法規(guī)法則限定等諸多因素，公眾在獲取項目信息時存在不及時、不真實、[13] [14]不完整等問題，一些建設(shè)單位避重就輕，在公布信息時只是簡單地介紹了工程的基本內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)和擬建設(shè)規(guī)模，而公眾最為關(guān)心的核心信息——擬建項目帶來的環(huán)境影響及其防范措施則未能準(zhǔn)確地向公眾傳遞，在整個環(huán)評程序中公眾的知情權(quán)并沒有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政過程中依然奉行精英主義、官僚模式，不太尊重公眾權(quán)利，隔離、忽視了公眾的參與權(quán)。對那些能帶來巨大經(jīng)濟利益，可能給當(dāng)?shù)匾l(fā)高污染風(fēng)險的項目，為了項目的上馬，政府往往會簡化或省略環(huán)評程序，忽略民眾意愿，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境污染事故，甚至引發(fā)公共危機，如近年來發(fā)生的松花江污染事件、紫金礦業(yè)污染事件、廈門PX項目引發(fā)的“散步”公共事件等不良后果。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型時期，利益矛盾比較突出，政府要和平而理性地化解各種矛盾和沖突，就必須建立一個平等協(xié)商的對話機制，與此相應(yīng)的在環(huán)境評價中政府占主導(dǎo)地位的公眾參與模式亟待改變。（3）公眾參與時間滯后，形式單一

中國以環(huán)境行政為主導(dǎo)，環(huán)境司法的作用甚微，大部分環(huán)境類糾紛都是通過信訪等行政方式予以解決，公眾的參與權(quán)得不到保障，更談不上對環(huán)境保護的預(yù)防。公眾不能參與可行性研究、設(shè)計等前期工作，失去了最好的參與機會，增加了社會的成本，也阻礙了公眾參與渠道的暢通。我國在環(huán)境影響評價公眾調(diào)查中，使用最多的是問卷調(diào)查和聽證會這兩種基本方法，由于經(jīng)濟等原因別的形式使用較少，調(diào)查形式相對單一，往往對調(diào)查內(nèi)容只需回答是

[14]或否，失去公眾參與意義。不少環(huán)評單位在環(huán)境影響報告書的編制中往往只注重工程分析、清潔生產(chǎn)、污染防治對策等章節(jié)，而把公眾參與章節(jié)當(dāng)作陪襯內(nèi)容，沒有針對性，調(diào)查分析結(jié)果往往泛泛而談，未考慮當(dāng)?shù)毓娝从车木唧w、明確的觀點，沒有按照當(dāng)?shù)毓姷囊庠钢址治稣{(diào)查，公眾參與起不到應(yīng)有的作用。加之，公眾參與評價結(jié)果很少向公眾公布，公眾無法對項目后期進行有效的監(jiān)督，沒能打消公眾的擔(dān)憂。項目的執(zhí)行中能否充分反映公眾的意見，公眾也不得而知，缺乏公開、透明。（4）公眾環(huán)保意識淡薄

由于我國經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、社會文化意識等方面的原因，公眾參與環(huán)境評價的意識相[15]對淡薄，不少民眾還在為生存、居住、工作而發(fā)愁，在這樣的生活情況下人們對自己生存環(huán)境、居住環(huán)境的要求就不會太高，受傳統(tǒng)的文化禮儀影響更愿意服從既定的法律法規(guī)，對法律是否侵犯了自身權(quán)利的追究甚少，除非建設(shè)項目直接影響到自身的生存、生命安全的利益時才會奮起投訴，如陜西鳳翔血鉛事件，結(jié)果是“退則讓，讓則屈，屈則從”，公眾參與的主動性也就不會太高。根據(jù)中國環(huán)境文化促進會發(fā)布的《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)(2007)》

顯示，有49.7％的公眾認(rèn)為自己在環(huán)保中不重要，知道12369環(huán)境舉報電話的僅有13.9%，顯示出公眾參與的嚴(yán)重不足。這說明一方面我國公眾具有十分濃厚的環(huán)保依賴性；另一方面也說明政府還沒有為公眾參與環(huán)保準(zhǔn)備好平臺和條件。公眾的科學(xué)文化素質(zhì)相對較低，加之應(yīng)試教育體制也是造成公眾環(huán)保意識培養(yǎng)欠缺的原因之一。[16]4 提高我國環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的措施

借鑒發(fā)達國家、地區(qū)的環(huán)境影響評價中公眾參與經(jīng)驗，逐步建立和完善適應(yīng)我國國情的公眾參與機制，不斷提高環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性。可以從如下幾個方面完善我國環(huán)境影響評價程序中的公眾參與機制。（1）明確界定公眾參與的主體范圍

參加調(diào)查的公眾是影響公眾參與有效性的首要因素。參加調(diào)查的公眾數(shù)量、類別、專業(yè)素質(zhì)等因素都會關(guān)乎到公眾參與的有效性。《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。對于公眾范圍的界定，一般國際慣例是以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與應(yīng)該讓直接受影響的人群及團體的公共代表參加，可以包括地方官員、相關(guān)部門機構(gòu)、私營企業(yè)代表以及其他感興趣的團體，如當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員、群眾團體、環(huán)保協(xié)會或居委會代表等，特別是要充分利用環(huán)保社會團體的環(huán)保意識強、環(huán)保知識豐富、參與熱情高、熟悉本地環(huán)境質(zhì)量情況的特點，發(fā)揮其積極的作用。公眾參與代表的人數(shù)越多，其有效性越高。按照不同人群、團體賦予不同的評價階段的權(quán)重等級，確保公眾參與意見的客觀公正。（2）保障公眾知情權(quán)

知情權(quán)是公眾參與建設(shè)項目的先決條件。只有當(dāng)參與者對建設(shè)項目有了充分的事先了解，才能有效的行使公眾參與權(quán)，所以信息是否公開將直接決定著公眾參與的程度，信息公開制度的完善尤為重要。譬如滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程，上海市有關(guān)政府部門只公布環(huán)評報告的簡本，對沿線居民環(huán)境影響評估的真實性含糊不清，關(guān)鍵信息缺乏全面性，引發(fā)了公眾的不滿。在實際環(huán)評工作中，相關(guān)政府部門、建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)負(fù)有信息公開的義務(wù)，在信息公開時應(yīng)當(dāng)及時、真實、全面，要便于公眾獲取，同時也要做好公眾參與信息的反饋與交流，以健全的信息公開制度保障公眾的知情權(quán)。轉(zhuǎn)變公眾參與政府主導(dǎo)地位，變對公眾的“絕對支配”為“相互合作”，達到共贏，化解公眾因缺乏知情而引發(fā)的公共危機。（3）調(diào)整建設(shè)項目的公眾介入時間，增加公眾參與形式的多樣性

公眾越早介入建設(shè)項目的環(huán)評程序，對其決策程序產(chǎn)生的影響越大，介入時間越早越好，以降低社會成本。應(yīng)選擇在建設(shè)項目的可行性研究階段、項目的設(shè)計階段介入，或在環(huán)境影響報告書大綱、草案等重點內(nèi)容的確定之前介入，可以通過媒體等手段向公眾進行一段時間的公示，以征求公眾意見，每個階段都應(yīng)該有不同公眾主體參與的聲音，進而不斷地完善公眾參與程序，確保公眾參與的全過程。在公眾參與形式方面，應(yīng)該是靈活多樣的，借鑒國外經(jīng)驗，可以采用公告、聽證會、回答公眾提問、民意調(diào)查、記者會邀請意見、發(fā)信邀請意見、座談會、全民表決等多種參與方式。可以依據(jù)建設(shè)項目的工程特點、環(huán)境特征，針對性的選擇公眾參與的方式。對于中小型建設(shè)項目，應(yīng)重視新聞媒介報紙、電臺、電視臺、互聯(lián)網(wǎng)等快捷獲取信息方式的運用，讓更多的公眾了解和參與。（4）強化公眾環(huán)保參與意識

提高全民環(huán)境保護責(zé)任意識，可以加大社會公眾監(jiān)督的力度，從而有效推動突出環(huán)境問題的解決。作為政府部門有責(zé)任和義務(wù)動用行政力量從環(huán)保宣傳和信息公開兩方面著手增強公眾的環(huán)保參與意識。一是各級政府應(yīng)大力開展環(huán)境保護知識普及和環(huán)境教育，正確引導(dǎo)社會公眾自覺遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，參與全民環(huán)境保護行動，切實履行公民環(huán)境保護責(zé)任。二是相關(guān)管理部門要做到信息公開、及時、準(zhǔn)確，增強政府的公信力，增加公眾對環(huán)境工作 的信心。三是政府應(yīng)鼓勵和信任民間環(huán)保組織，從政策和資金上加大對環(huán)保非政府組織的扶持，監(jiān)督而非干預(yù)，促進各個環(huán)保組織之間的交流，在環(huán)境文化傳播上走得更深、更遠(yuǎn)，提升公眾環(huán)保參與意識。結(jié)語

有效的環(huán)境影響評價公眾參與可以監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法和決策的實施，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，促使項目建設(shè)單位、環(huán)評單位規(guī)范自己的行為，同時也是緩解環(huán)境公共危機、遏制經(jīng)濟發(fā)展帶來環(huán)境污染的良策之一?？梢酝ㄟ^借鑒國內(nèi)外先進的公眾參與方法和法律制度，加快完善我國的公眾參與發(fā)展進程，切實提高公眾參與環(huán)境影響評價的有效性，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生態(tài)文明和諧社會，更好地保護我們賴以生存發(fā)展的空間。

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作者簡介：孟惠萍(1970-),女，陜西寶雞人，寶雞市環(huán)境影響評價所，工程師。通訊作者：牛志睿；聯(lián)系電話：***；電子信箱：niuzhirui@126.com

第四篇：于環(huán)境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

于環(huán)境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

作者：孫奎 時間：2011-07-03

環(huán)境影響評價制度作為我國環(huán)境基本制度之一已實施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了發(fā)揮卻很難下定論。環(huán)境影響評價制度在我國起步較晚，法律規(guī)范尚不完善，執(zhí)法的過程也過于寬松。2007年的廈門PX事件使人們再次關(guān)注這一制度。本文將通過對這一事件的回顧，談?wù)勱P(guān)于環(huán)境影響評價制度的一些思考。

北京知名律師，北京著名律師

首席律師--孫奎律師 *** 010-63805958（法律咨詢，法律顧問，訴訟代理等服務(wù)）

孫奎律師，法學(xué)理論功底扎實，知識全面，工作責(zé)任心強，認(rèn)真負(fù)責(zé)。法庭上冷靜沉著，能言善辯，談判中親切、靈活，具有十分豐富的司法實踐經(jīng)驗，在訴訟實務(wù)和非訴訟實務(wù)方面都卓有建樹，先后擔(dān)任多家企事業(yè)單位的常年法律顧問；同時，孫奎律師致力于訴訟實務(wù)的鉆研，在刑事訴訟實務(wù)方面取得不凡的成績，代理的民事、經(jīng)濟、行政案件，勝訴率達八成以上。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評價制度；PX事件；公眾參與

一、事件回顧

PX，化學(xué)物質(zhì)對二甲苯的簡稱，易燃、有毒，是一種危險化學(xué)品。這一原本對于普通百姓來說十分陌生在名詞在2007年5月闖進了廈門人的視野。在那時，PX項目已在廈門動工近半年，地點距市中心僅為7公里，其周圍是廈門市外國語學(xué)校、北師大廈門海滄附屬學(xué)校等人口較為密集的區(qū)域。該項目可能危及當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】蛋踩?。這一化工項目投資額達108億人民幣，一旦投產(chǎn)預(yù)計年產(chǎn)80萬噸，每年可為廈門市增加800億人民幣的工業(yè)產(chǎn)值。

2005年7月，PX項目通過環(huán)境影響評價報告審查。

2006年7月，該項目獲得核準(zhǔn)。

2006年11月17日，廈門PX項目正式開工建設(shè)。

2007年3月，中國科學(xué)院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬發(fā)起了由105名全國政協(xié)委員聯(lián)合簽名呼吁廈門PX項目遷址的議案。

直到這時，廈門人民對于這一項目還幾乎一無所知。2007年5月下旬，關(guān)于該項目的信息通過媒體、手機短信等渠道被披露，民眾的反應(yīng)也越來越激烈。盡管2007年5月28日，廈門市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人在《廈門晚報》上重申《海滄PX項

目已按國家法定程序批準(zhǔn)在建》。但在2007年6月1日，百姓們還是自發(fā)走上街頭，“手系黃絲帶，開始了此后一年多來一直未被公眾忘懷的集體?散步??！?[1]2007年6月1日，廈門市政府新聞發(fā)布會：公開向廣大市民群眾征求意見和建議。截至2007年6月3日中午12點整，共收到意見和建議1557條。[2]之后，廈門市委托中國環(huán)境科學(xué)研究院開始了城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價?！稄B門市重點區(qū)域海滄南部地區(qū)功能定位與空間布局環(huán)境影響評價》專題報告在07年底完成。這次此環(huán)評之后，廈門召開了新聞發(fā)布會并進入了公眾參與的程序。

最終，PX項目遷出了廈門，政府將承擔(dān)投資企業(yè)在初期建廠準(zhǔn)備工作中的經(jīng)濟損失。

二、環(huán)境評價制度為什么會形同虛設(shè)？

在經(jīng)歷了這場經(jīng)濟利益與環(huán)境保護的戰(zhàn)爭之后，在PX項目遷往別處之后，其實很難說在場戰(zhàn)爭中誰勝誰負(fù)。但有一點也許可以確定——所謂的環(huán)境評價制度在這個項目中如同走過場一般并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一項耗資如此龐大的建設(shè)項目、一項將對當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】禈?gòu)成威脅的化工項目，一項在建設(shè)過程中引起眾百姓反對的項目，在環(huán)境評價的過程中竟然順利地通過，這使人不禁質(zhì)疑環(huán)境影響評價制度的作用。

我國的環(huán)境基本制度分為兩類，一類是激勵性制度，包括有償使用制度、許可證交易制度；一類是防御性制度，包括環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等。環(huán)境具有其特殊性，在現(xiàn)代社會人類活動對于環(huán)境的污染、破壞大多是無法挽回，環(huán)境遭到污染或者破壞之后其帶來的影響將是十分廣泛且難以估量的。防患于未然，防御應(yīng)優(yōu)于激勵，由此可見環(huán)境影響評價制度的重要性。

環(huán)境影響評價是指“對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度?！?[3]在我國，環(huán)境影響評價制度的實施始于20 世紀(jì)70 年代末，[4]2002年我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，2009年8月17日頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。但有了這些法律、法規(guī)并不能保證這項制度有效的實行，這其中還有許多環(huán)節(jié)需要改進。

首先，環(huán)境影響評價制度亟需公眾參與。

公眾參與是環(huán)境法的基本原則之一。環(huán)境與每個人的生活息息相關(guān)，每個人都有權(quán)利享有良好的生活環(huán)境。當(dāng)自己的生存環(huán)境受到污染或者破壞時，受影響的人們就有權(quán)捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)利；當(dāng)環(huán)境因人為的因素而可能發(fā)生重大變化時，該地區(qū)的人們就有權(quán)發(fā)表自己意見。在PX項目中，從項目啟動到環(huán)境影響評價的進行，在這個過程中當(dāng)?shù)氐拿癖妿缀醪⒉恢獣栽擁椖俊?yán)重缺少公眾的參與與監(jiān)督導(dǎo)致了之后矛盾的激化。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”；第二十一條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見?！笨梢奝X項目并未依法執(zhí)行這些規(guī)定。此外，《環(huán)境影響評價法》中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容過于模糊、寬泛，操作性不強，這也是該法實施效果不佳的原因之一。

公眾參與之所以重要，還因為這是公眾參與公共事務(wù)民主決策的一個過程。PX項目雖然最終遷出了，但政府對企業(yè)的賠償，對于這個城市來說同樣造成了很大的經(jīng)濟損失。只有公民廣泛、持續(xù)地參與到這一決策的過程中，才能使現(xiàn)存的或是潛在的矛盾減少，使得項目、規(guī)劃得以以盡量小的社會成本完成。

其次，在環(huán)境影響評價制度的運行過程中缺乏有效的監(jiān)督。盡管公眾也能起到一定的監(jiān)督作用，但是環(huán)境影響評價是一項技術(shù)含量較高的工作，普通公民往往只是從對其個人的影響的角度發(fā)表意見，而從技術(shù)的層面就需要相關(guān)領(lǐng)域的專家來進行評價。這些專家應(yīng)該是獨立于專門的環(huán)境影響評價機構(gòu)的，以便其能公正地進行監(jiān)督。

第三，一些環(huán)境影響評價機構(gòu)本身也存在著許多問題。比如環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì)怎么認(rèn)定？這些機構(gòu)該不該收費？若不收費會不會導(dǎo)致這些機構(gòu)怠于完成工作？若收費會不會使得這些機構(gòu)為了收入而私自降低標(biāo)準(zhǔn)、包庇項目中存在的一些問題？若進行環(huán)境影響評價之后項目出現(xiàn)了問題應(yīng)由誰來負(fù)責(zé)？負(fù)什么樣的責(zé)任？這些問題都值得一一思考、解決。

第四，面對急功近利的經(jīng)濟發(fā)展需求，環(huán)境影響評價制度能否得到真正的執(zhí)行也值得懷疑。為了經(jīng)濟利益，一些項目急于實施，環(huán)境影響評價對于這些項目而言僅是一個起不到實際作用的程序，甚至越過這一道程序相關(guān)項目照樣能夠進行。PX項目事實上也進行過環(huán)境影響評價，但是從結(jié)果來看其似乎并未完全依法進行。在其他一些關(guān)于環(huán)評的熱點事件中，這些將對環(huán)境、對周圍居民產(chǎn)生巨大危害的項目甚至完全沒有經(jīng)過環(huán)評就得到批準(zhǔn)、開工建設(shè)，其中比較著名項目包括圓明園的鋪膜事件。如果環(huán)境的保護最終無法戰(zhàn)勝經(jīng)濟發(fā)展的需要，這最后將是誰的勝利、誰的悲哀？

三、關(guān)于環(huán)境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

我國的環(huán)境影響評價制度實際上也是舶來品，但是在“進口”的過程中其主要成分發(fā)生了變化。比如，在國外的一些國家，環(huán)境影響評價的過程主要是一個公眾參與的過程，而在我們引進之后就轉(zhuǎn)化為了一個層層的行政審批的過程，公眾參與僅僅成為了環(huán)評的一個小點綴。公眾參與制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評價制度能否高效、順利實施的關(guān)鍵，下面通過與國外的環(huán)境影響評價制度的比較，筆者想談?wù)勱P(guān)于完善我國環(huán)境影響評價制度中公眾參與制度的一些看法。

美國是環(huán)境影響評價制度較成型的一個國家。美國的公眾參與形成于20世紀(jì)70年代，1969年的美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）規(guī)定，任何對人類環(huán)境產(chǎn)生重要影響的立法議案、政策都要進行環(huán)境影響評價，并規(guī)定其過程中必須有公眾參與。在2006年，我國的環(huán)保總局出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。至此，公眾參與作為環(huán)境影響評價重要組成部分終于有了較為細(xì)致的規(guī)定。通過中美的對比，希望能夠找到改進中國環(huán)境影響評價制度的途徑。

中國、美國在環(huán)境影響評價中公眾參與的內(nèi)容與要求[5] 內(nèi)容 美國[6] 中國 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之前 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之后 項目必須通知公民 審查前不通知，審查后應(yīng)通知 是 是 公民是否可以參與規(guī)劃過程 是 無規(guī)定 是 公民如何了解背景信息 規(guī)劃過程開放，為公眾提供信息 由政府、項目方提供信息 由政府、項目方或受委托的環(huán)評機構(gòu)提供信息 有無公眾聽證 當(dāng)有較大爭議或公眾對聽證感興趣時有 一些項目和規(guī)劃有要求 是

公眾是否有權(quán)了解作出最后決定的理由 是 無規(guī)定 是 什么時間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構(gòu)后7日內(nèi)

什么時間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構(gòu)后7日內(nèi)

可以看出自從《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之后，關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定具體化了，但這其中仍有尚待完善之處。

其一，該法第五條規(guī)定：“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)在編制環(huán)境影響報告書的過程中，環(huán)境保護行政主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報告書的過程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開有關(guān)環(huán)境影響評價的信息，征求公眾意見。但國家規(guī)定需要保密的情形除外。建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構(gòu)進行征求公眾意見的活動?！苯ㄔO(shè)單位是否會自覺依照該法主動地、真正地公告信息？建設(shè)單位是該項目的利益主體，其自律性很難令人信服。環(huán)評報告中很可能包含有一些專業(yè)術(shù)語，這本身就給公眾了解項目造成障礙。對于涉及環(huán)境污染或是存在潛在污染危險的項目，建設(shè)單位若避重就輕，公眾就更可能被拒于真實情況之外。如果沒有相應(yīng)的監(jiān)督、懲罰措施，這樣的條款是否又將變成一紙空文？在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中還尚未規(guī)定若建設(shè)單位違反公眾參與制度將受到怎樣的處罰。即使參考其他懲罰性規(guī)定進行處罰，建設(shè)單位因受到處罰而付出的代價也將遠(yuǎn)小于他們通過違法而可得的利益。[7]由此可見，環(huán)境影響評價制度的法律責(zé)任部分應(yīng)該進一步具體化、嚴(yán)格化。

其二，在選擇聽證會群眾代表時，選擇的程序應(yīng)當(dāng)更為透明、代表的范圍應(yīng)更加廣泛。作為被聽證的一方的利害關(guān)系人應(yīng)被排除在群眾代表之外，否則將影響聽證會的公正性，從而削弱聽證會的真正作用。

其三，關(guān)于信息的公開的規(guī)定也有不妥之處。有學(xué)者認(rèn)為，中國公眾參與的缺失，有一部分原因是因為公民參與環(huán)境影響評價的積極性不夠。這一觀點似乎很難成立，環(huán)境問題與公民的切身利益緊密相關(guān)，大多數(shù)公民不可能對此置若罔聞。問題的根本在于，公眾參與的途徑和信息的缺失，即公民對于環(huán)境情況的知情權(quán)無法得到保障。

四、結(jié)語

“現(xiàn)在，我們正站在兩條道路的交叉口上?！覀冮L期來一直行駛的這條道路使人容易錯認(rèn)為是一條舒適的、平坦的、超級公路，我們能在上面高速前進。實際上，在這條路的終點卻有災(zāi)難在等待著。這條路的另一個叉路——條?很少有人走邊的?叉路——為我們提供了最后唯一的機會讓我們保住我們的地球?！盵8]在環(huán)境問題日益突出的今天，當(dāng)我們再次面對這句警示——緊迫感與負(fù)罪感交雜。

環(huán)境影響評價制度必然不是解決環(huán)境問題的根本辦法，但卻是目前看來相對有效的方法。不能再將環(huán)境影響評價制度架空；不能再將公眾排除于與他們的生活息息相關(guān)的環(huán)境的決定權(quán)之外；不能再將環(huán)境保護一味地退讓于不合理的發(fā)展。京房產(chǎn)律師，北京刑事律師，北京房地產(chǎn)律師，北京刑事辯護律師，北京律師事務(wù)所，北京豐臺律師，北京海淀律師，北京朝陽律師，北京西城律師，北京東城律師。

【作者簡介】周晴，北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系。

【參考文獻】

[1]舒旻：《“散步”始末：廈門PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界環(huán)境》雜志，2008年6月

[2]馬天南：《廈門PX事件：公眾參與對環(huán)境保護的積極作用》[EB]，http://004km.cn/content.php?aid=9233⑶

[3]參見《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二條

[4]汪勁：《環(huán)境影響評價程序之公眾參與問題研究———兼論我國《環(huán)境影響評價法》相關(guān)規(guī)定的施行》[J]，《法學(xué)評論》，2004年第二期

[5]黃一綏、邱建斌，《美國環(huán)境影響評價中的公眾參與及其借鑒》[J]，《亞熱帶資源與環(huán)境學(xué)報》，2006年第6期。筆者對表中數(shù)據(jù)做了增補。

[6]李新民、李天威，中西方國家環(huán)境影響評價中公眾參與的對比[J].環(huán)境科學(xué)，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的內(nèi)容是在參考其表格的基礎(chǔ)上進行增加的。

[7]例如：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，第三十一條：建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

[8]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》[M]，吉林人民出版社，第244頁

第五篇：福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與公示.

福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與公示

福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與公示

由福建省發(fā)展和改革委員會委托廈門大學(xué)環(huán)境影響評價中心組織編制的《福

建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響報告書》,現(xiàn)已完成征求意見稿.根據(jù)國家

環(huán)?？偩汁h(huán)發(fā)[2006]28號文《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的規(guī)定,現(xiàn)將

《福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響報告書》(內(nèi)容摘要)征求社會公眾意

見.公示有效時間為2007年12月20日～2007年12月30日.有何意見,可直接

書面,電話或傳真反饋給廈門大學(xué)環(huán)境影響評價中心.評價機構(gòu):廈門大學(xué)環(huán)境影響評價中心

地 址:廈門市演武路

郵政編碼:361005

聯(lián)系方式:電話0592-2185216;傳真0592-2184656,聯(lián)系人:石曉楓

福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃

環(huán)境影響報告書

(內(nèi)容摘要)（再搞要全文發(fā)不完，只把有污染有影響和解決的發(fā)上來）

委托單位:福建省發(fā)展和改革委員會

編制單位:廈門大學(xué)環(huán)境影響評價中心

二○○七年十二月 ?1? 一,福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃概況

福建省湄洲灣石化基地(以下簡稱基地)位于福建省湄洲灣南北兩岸,行政區(qū)劃

跨泉州市和莆田市.該基地包括環(huán)湄洲灣的泉港石化工業(yè)區(qū),泉惠石化工業(yè)區(qū)和

東吳石化工業(yè)區(qū).基地規(guī)劃范圍總面積79.72km2,其中本期規(guī)劃面積57.52km2;

遠(yuǎn)景發(fā)展預(yù)留規(guī)劃面積22.2km2.基地規(guī)劃建設(shè)大型“煉化一體化”工程和重油催化熱裂解項目,圍繞龍頭企

業(yè),名優(yōu)產(chǎn)品和大型項目,逐步形成煉油～聚烯烴產(chǎn)業(yè)鏈,苯乙烯及后加工產(chǎn)業(yè)

鏈,聚酯及后加工產(chǎn)業(yè)鏈,碳四深加工產(chǎn)業(yè)鏈,尼龍單體及后加工產(chǎn)業(yè),氯堿及

深加工產(chǎn)業(yè)鏈,丙烯腈及苯酚/丙酮產(chǎn)業(yè)鏈,合成氣及后加工產(chǎn)業(yè)鏈,輪胎及配套

化學(xué)品產(chǎn)業(yè)鏈,造紙及配套化學(xué)品產(chǎn)業(yè)鏈.按照基地三個不同的石化工業(yè)區(qū),泉

港石化工業(yè)區(qū)形成以“煉化一體化”項目為龍頭的產(chǎn)業(yè)布局;泉惠石化工業(yè)區(qū)形

成以重油深加工,“中化1200萬t/a煉化工程”為龍頭的產(chǎn)業(yè)布局;東吳石化工業(yè)

區(qū)形成以“重油催化熱裂解”項目為龍頭的產(chǎn)業(yè)布局.二,環(huán)境影響(1)大氣環(huán)境影響 ,基地的各石化工業(yè)區(qū)對惠安的東橋鎮(zhèn),泉港的前黃鎮(zhèn),南埔鎮(zhèn)

和泉港生活區(qū)造成的影響較明顯.(2)水環(huán)境影響

湄洲灣海域水質(zhì)現(xiàn)狀監(jiān)測結(jié)果表明,COD,石油類,硫化物,重金屬等可以

滿足《海水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3097-1997)中的Ⅱ～Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn),活性磷酸鹽及無機氮有超標(biāo)情況出現(xiàn),總體水質(zhì)良好.(3)生態(tài)環(huán)境影響

規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀良好.本規(guī)劃的實施表現(xiàn)出對規(guī)劃區(qū)局部生態(tài)環(huán)境屬

性的改變以及潛在的環(huán)境污染對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響等.規(guī)劃區(qū)用地大范圍的造

地需要大量的土石方供應(yīng),土石方的開挖對山體地貌造成破壞以及景觀環(huán)境帶來

不可逆的影響等.濱海濕地占用會影響局部海洋生態(tài).石化工業(yè)區(qū)用地也會改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)

系統(tǒng)結(jié)構(gòu);需要各石化工業(yè)區(qū)開展合理的生態(tài)建設(shè),以補償或修復(fù)對生態(tài)的影響.(4)事故風(fēng)險的影響

①重大危險源識別與分布

湄洲灣石化基地各石化工業(yè)區(qū)重大危險源分布于生產(chǎn)裝置系統(tǒng),貯運系統(tǒng)，管廊輸送系統(tǒng),輔助工程等.?生產(chǎn)裝置系統(tǒng)危險源分布:重大危險源包括分布在石化工業(yè)區(qū)的生產(chǎn)裝置，貯罐等,主要危害物有H2S,NH3等,事故狀態(tài)時表現(xiàn)為火災(zāi),爆炸,造成財產(chǎn)損

害,人員傷亡及環(huán)境污染等.?貯運工程系統(tǒng)危險源分布:儲存系統(tǒng)包括乙烯成品貯罐,原油罐區(qū)和成品

罐區(qū);運輸均涉及火車,汽車,裝卸物(如汽油,苯,對二甲苯等)為易燃易爆

有毒物質(zhì),危險性較大.?管廊輸送系統(tǒng)危險源分布:生產(chǎn)裝置之間物料互供,危險物質(zhì)在兩個裝置

之間有一定在線量.②湄洲灣石化基地環(huán)境風(fēng)險預(yù)測結(jié)果

泉港和泉惠石化工業(yè)區(qū)主要危險物質(zhì)泄露后,H2S和苯等污染物的半致死濃度

(LC50)范圍將集中在600m范圍內(nèi);東吳石化工業(yè)區(qū)主要危險物質(zhì)泄露后,H2S，苯和氯氣等污染物的半致死濃度(LC50)范圍將集中在950m范圍內(nèi).最大可信事故

?3? 概率為1×10-5,采取對各石化工業(yè)區(qū)周邊村莊的搬遷后,可使環(huán)境風(fēng)險值小于化工

行業(yè)可接受水平的5.7×10-5.湄洲灣石化基地各石化工業(yè)區(qū)必須建立防止危險物質(zhì)在發(fā)生事故時向環(huán)境空

氣,水體和其他可傳播途徑的應(yīng)急預(yù)案和防護措施,將危險控制在石化工業(yè)區(qū)內(nèi)

部.應(yīng)急預(yù)案和防護措施(包括應(yīng)急措施)在得到可靠保證的情況下,石化工業(yè)區(qū)的

風(fēng)險是可以接受的.三,污染防治措施

(1)大氣污染控制

(2)水污染控制

(3)固體廢物控制

(4)噪聲控制

工業(yè)噪聲源采用隔聲,消聲和減震措施;入?yún)^(qū)項目總平面布置應(yīng)充分考慮高

噪聲設(shè)備的影響,保證廠界噪聲達標(biāo);設(shè)置廠區(qū)高噪聲設(shè)備處和廠界之間綠化帶，降低廠界噪聲.交通噪聲污染控制.交通干道兩側(cè)設(shè)置綠化屏障,種植喬灌木和常青綠籬，沿海大通道兩側(cè)200m范圍內(nèi)不建集中宿舍區(qū),辦公區(qū).加強交通管理,保持區(qū)域

道路通暢,降低車輛行駛噪聲.(5)生態(tài)環(huán)境保護

①保護好規(guī)劃區(qū)的山林等自然生態(tài)區(qū)域;外走馬埭海堤,沿海大通道沿線綠

化用地,防風(fēng)林以及臨近核心生產(chǎn)外圍新增防護林.②通過建設(shè)生態(tài)廊道將有助于維護區(qū)域的生態(tài)環(huán)境,對城區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量

起到有益的保護作用.a.完善泉港石化工業(yè)區(qū)周邊綠化隔離帶的規(guī)劃,要求對南墾片區(qū)西部區(qū)域土地

利用作為規(guī)劃區(qū)外圍綠化隔離帶,并預(yù)留足夠的綠化空間.在泉港的南墾片區(qū)西

南部為高壓走廊和已有的木麻黃林帶,必須完整保留作為石化工業(yè)區(qū)綠化隔離帶，該片區(qū)也可作為滯洪區(qū),同時也成為隔離帶的一重要部分.b.泉惠石化工業(yè)區(qū)要求將石化源頭區(qū)西南側(cè)土地利用作為規(guī)劃區(qū)外圍綠化隔

離帶,并預(yù)留足夠的綠化空間.綠化隔離帶范圍300～1500m;在石化源頭區(qū)西部

靠近201線西側(cè)有一片低洼地,此地塊不得回填和作居住用地,應(yīng)繼續(xù)作為滯洪

區(qū),成為隔離帶的一重要部分.c.東吳石化工業(yè)區(qū)(東埔片)在石化源頭區(qū)東,北部設(shè)置300m寬的綠化隔離帶.在綠化隔離帶內(nèi)不得設(shè)置帶有居住性建筑的設(shè)施.(6)風(fēng)險事故防范預(yù)案及主要風(fēng)險防范措施

鑒于石化工業(yè)區(qū)潛在的風(fēng)險,對于突發(fā)事故及時,有序,有效地開展應(yīng)急工

作,為此,規(guī)劃區(qū)內(nèi)要建立應(yīng)急響應(yīng)中心,應(yīng)急裝備和應(yīng)急隊伍,編制應(yīng)急預(yù)案.對于海上溢油事故,要制定石油污染防治法規(guī),建立石油污染應(yīng)急計劃體系.建

?5?

四,環(huán)境適宜性分析

湄洲灣石化基地利用了灘涂,鹽場等土地,避免與城市發(fā)展?fàn)帗屚恋刭Y源;

環(huán)湄洲灣地區(qū)雖然淡水資源相對匱乏,但是通過利用海水可以減輕供水壓力;湄

洲灣地區(qū)擁有良好的岸線資源,常年通航的海域,水運能力大,運費低,在石油

資源有限,需要外運的情況下,大噸位海運是最佳選擇,湄洲灣能夠提供便捷的

海運能力.湄洲灣地區(qū)自然條件好,大氣和海水?dāng)U散能力強,具有相對的大氣和

水環(huán)境容量優(yōu)勢.通過對區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查,工程建設(shè)外圍支持條件,資源承載

力,環(huán)境(大氣,海域水質(zhì),生態(tài),土地)承載力,環(huán)境風(fēng)險安全等方面因素以及綜

合其它各方面因素,從福建省全局考慮,選擇湄洲灣地區(qū)作為石化基地是適宜的.總體上來說,石化基地的選址具有合理性.但從局部分析,仍有一些缺陷.(1)泉港石化工業(yè)區(qū)位于泉港區(qū)的上風(fēng)向,南墾片區(qū)圍墾面積偏大,工業(yè)區(qū)內(nèi)

還存在著與居住區(qū)混雜的現(xiàn)象;泉港區(qū)呈現(xiàn)工業(yè)區(qū)向北發(fā)展,生活區(qū)向南發(fā)展的

趨勢,規(guī)劃位于山腰和峰尾的生活組團會受到來自區(qū)內(nèi)的泉港石化工業(yè)區(qū)以及區(qū)

外的泉惠和東吳兩大石化工業(yè)區(qū)的影響.(2)泉惠石化工業(yè)區(qū)將源頭區(qū)調(diào)整至廢轉(zhuǎn)的鹽場,與東橋鎮(zhèn)的后建,散湖等村

莊距離較近,增加了石化工業(yè)區(qū)周邊搬遷量和拆遷的難度,同時也增加了對東橋

鎮(zhèn)一帶的大氣污染影響.(3)泉港區(qū)作為福建省的石化基地,近年來仍然沒有解決村莊包圍工廠的局面.為了吸取這種教訓(xùn),湄洲灣石化基地規(guī)劃必須注意與當(dāng)?shù)爻鞘?鎮(zhèn))空間布局相協(xié)

調(diào),解決好工業(yè)區(qū)與居住區(qū)混雜的問題.五,執(zhí)行總結(jié)

?6?

石油化工是我國“十一五”規(guī)劃中國民經(jīng)濟重點發(fā)展的行業(yè).充分利用海域

和灘涂條件,利用湄洲灣良好的環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域承載力,發(fā)展石化工業(yè).湄洲灣

建設(shè)符合海峽西岸經(jīng)濟區(qū)開發(fā)需要,符合國家產(chǎn)業(yè)政策,符合省,市級的“十一

五”國民經(jīng)濟規(guī)劃.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上順應(yīng)國家發(fā)展方向,適應(yīng)市場需要,規(guī)劃調(diào)整后

可形成上中下游的產(chǎn)業(yè)鏈;環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃完善;本規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)(環(huán)

境)功能區(qū)劃相符.環(huán)境影響預(yù)測的結(jié)果表明,從大氣污染角度來說,對惠安縣東橋鎮(zhèn),泉港區(qū)

前黃鎮(zhèn),南埔鎮(zhèn)增量明顯,必須劃定衛(wèi)生防護距離,設(shè)置綠化隔離帶,對部分居

民進行搬遷.必須強化污染治理,削減污染物排放總量,在采取有效環(huán)境保護措

施的前提下,湄洲灣石化基地的規(guī)劃建設(shè)具有一定的環(huán)境可行性.六,建議

(1)解決泉港石化工業(yè)區(qū)與周邊距離較近的矛盾是石化工業(yè)區(qū)建設(shè)成敗的關(guān)

鍵.泉港石化工業(yè)區(qū)靠近南墾片區(qū)的侖頭村,邱厝村,柯厝村,施厝村等距離石

化工業(yè)區(qū)較近,建議進行整體搬遷.(2)泉惠石化工業(yè)區(qū)源頭區(qū)附近的后建村和散湖等村距離中化泉州重油項目直

線距離不足200m,建議根據(jù)項目引進情況實施逐步搬遷.(3)距東吳石化工業(yè)區(qū)(東埔片)東南側(cè)較近的村莊為西烏宅村,必須考慮設(shè)置適

當(dāng)?shù)男l(wèi)生防護距離及安全防護距離.西烏宅村距離東埔片邊界200m范圍內(nèi)的居民

實施搬遷.(4)建議相關(guān)部門盡快完成土地置換手續(xù),并且調(diào)整周邊地區(qū)的土地利用規(guī)劃.(5)入駐湄洲灣石化基地的企業(yè)在開展項目環(huán)境影響評價工作時,應(yīng)側(cè)重分析

周邊局面的分布,提出合理的搬遷計劃;做好項目的大氣,廢(污)水的排放控制，有效地利用生產(chǎn)中的固體廢物,達到清潔生產(chǎn),實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟.(6)按照本規(guī)劃環(huán)評的要求,解決泉港地區(qū)工業(yè)區(qū)與生活區(qū)交錯的現(xiàn)象,重點

對泉港區(qū)城市空間布局規(guī)劃和對泉港石化工業(yè)區(qū)布局進行優(yōu)化,避免對生活區(qū)的

環(huán)境影響.(7)區(qū)域SO2,COD排放總量應(yīng)納入福建省排放總量控制計劃中,通過區(qū)域削

鍵.泉港石化工業(yè)區(qū)靠近南墾片區(qū)的侖頭村,邱厝村,柯厝村,施厝村等距離石

化工業(yè)區(qū)較近,建議進行整體搬遷.(2)泉惠石化工業(yè)區(qū)源頭區(qū)附近的后建村和散湖等村距離中化泉州重油項目直

線距離不足200m,建議根據(jù)項目引進情況實施逐步搬遷.(3)距東吳石化工業(yè)區(qū)(東埔片)東南側(cè)較近的村莊為西烏宅村,必須考慮設(shè)置適

當(dāng)?shù)男l(wèi)生防護距離及安全防護距離.西烏宅村距離東埔片邊界200m范圍內(nèi)的居民

實施搬遷.(4)建議相關(guān)部門盡快完成土地置換手續(xù),并且調(diào)整周邊地區(qū)的土地利用規(guī)劃.(5)入駐湄洲灣石化基地的企業(yè)在開展項目環(huán)境影響評價工作時,應(yīng)側(cè)重分析

周邊局面的分布,提出合理的搬遷計劃;做好項目的大氣,廢(污)水的排放控制，有效地利用生產(chǎn)中的固體廢物,達到清潔生產(chǎn),實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟.(6)按照本規(guī)劃環(huán)評的要求,解決泉港地區(qū)工業(yè)區(qū)與生活區(qū)交錯的現(xiàn)象,重點

對泉港區(qū)城市空間布局規(guī)劃和對泉港石化工業(yè)區(qū)布局進行優(yōu)化,避免對生活區(qū)的

環(huán)境影響.(7)區(qū)域SO2,COD排放總量應(yīng)納入福建省排放總量控制計劃中,通過區(qū)域削