第一篇：論我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式

一、構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式的原因

（一）建設(shè) 社會(huì) 主義新 農(nóng)村 和廣大農(nóng)民的迫切需要。我國(guó)是世界上農(nóng)業(yè) 自然 災(zāi)害較嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，受災(zāi)面積廣，成災(zāi)比例高。2004年全國(guó)農(nóng)作物洪澇受災(zāi)面積11590萬畝，成災(zāi)面積6280萬畝，受災(zāi)人口1.17億人，直接 經(jīng)濟(jì) 損失600多億元。廣大農(nóng)民抗御自然災(zāi)害的能力很脆弱，急需提供風(fēng)險(xiǎn)保障。隨著國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)組織形式不斷創(chuàng)新，農(nóng)民收人水平和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)提高，保險(xiǎn)有效需求明顯增加。

（二）當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)停滯不前的局面亟待改善。近年來“三農(nóng)” 問題 得到了黨和國(guó)家的高度重視及社會(huì)各界的普遍關(guān)注。黨的十六屆三中全會(huì)決定中提出了“探索建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”的指示，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的 發(fā)展 提出了新的要求。但是隨著保險(xiǎn)市場(chǎng)化程度的提高和人保等保險(xiǎn)公司的海外上市，極大地限制了保險(xiǎn)公司內(nèi)部用商業(yè)性業(yè)務(wù)利潤(rùn)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損的做法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)急劇萎縮，與當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位及保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r極不適應(yīng)，迫切需要建立新型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性特點(diǎn)的要求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)是保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本高，風(fēng)險(xiǎn)高，費(fèi)率高，有些農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)費(fèi)率甚至超過10％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它險(xiǎn)種費(fèi)率水平，而農(nóng)民支付保費(fèi)的能力十分有限，保險(xiǎn)覆蓋面小，賠付率高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的這種準(zhǔn)公共晶屬性，如果完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，必然會(huì)出現(xiàn)供給不足，如果沒有政策和財(cái)政資金支持，商業(yè)保險(xiǎn)公司很難承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的重任，因此必須建立與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展要求相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的選擇

（一）構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式的基本思路。根據(jù) 目前 我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性特點(diǎn)的要求，改變傳統(tǒng)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)形式，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式的總體思路應(yīng)是建立多層次體系、多渠道支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能等同于商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的其它險(xiǎn)種，完全實(shí)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，也不可能完全依賴國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼或照抄照搬外國(guó)的任何。一種現(xiàn)成模式，應(yīng)積極探索適合我國(guó)國(guó)情和各地特點(diǎn)的多種模式并存，具有 中國(guó) 特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式。

（二）積極借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展模式。根據(jù)世界各國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的 歷史、特點(diǎn)、操作方式和 法律 制度的不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大致可以分為五種不同的模式。一是政府主導(dǎo)模式，如美國(guó)、加拿大模式；二是政府支持下的相互會(huì)社模式，如日本模式；三是政府壟斷經(jīng)營(yíng)模式，如前蘇聯(lián)模式；四是民辦互助模式，如西歐模式；五是國(guó)家重點(diǎn)選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國(guó)家模式。在以上五種模式中，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式最具有一定的借鑒意義。美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司管理，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)性農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率厘定，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)行指導(dǎo)和檢查，提供管理費(fèi)補(bǔ)貼，國(guó)家對(duì)農(nóng)險(xiǎn)給予免稅和法律支持。2004年美國(guó)各家經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司共收入保費(fèi)41.9億美元，其中政府對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼為24.8億美元。美國(guó)這種在政府支持下商業(yè)保險(xiǎn)公司辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式，在許多國(guó)家得到推廣和使用。

各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府支持下，給予了一定的補(bǔ)貼，以此促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，但這種補(bǔ)貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的只有少部分人，如美國(guó)有300萬農(nóng)民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。政府不僅補(bǔ)貼保費(fèi)，還要補(bǔ)貼管理費(fèi)，業(yè)務(wù)規(guī)模越大，補(bǔ)貼費(fèi)用越高。墨西哥的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就因?yàn)檎a(bǔ)貼過高，而被迫停止。

（三）我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的選擇。借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié) 過去我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，近期各地正在積極探索各種不同形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，一是設(shè)立專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)；二是由商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；三是在地方財(cái)力允許的情況下，設(shè)立由財(cái)政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；四是設(shè)立農(nóng)業(yè)相互制保險(xiǎn)公司；五是引進(jìn)國(guó)際上經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)較為成功的外資公司，如法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、區(qū)域化、現(xiàn)代 化發(fā)展很不平衡，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能完全照抄照搬國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做法，完全套用一種模式，但也不宜過于分散。如果完全由各地分散決策，自行選擇農(nóng)險(xiǎn)模式，今后如何整合和統(tǒng)一，最大限度地減少和消除制度變遷的成本，合理利用和節(jié)約資源，都是值得注意的問題。在積極鼓勵(lì)各地探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式的同時(shí)，應(yīng)建立全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，以下兩種模式是比較好的選擇。

1.政府主導(dǎo)由商業(yè)性保險(xiǎn)公司辦理政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。該模式的特點(diǎn)是按照政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)作的原則，實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予免稅和補(bǔ)貼，由國(guó)家或各地政府將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司管理，實(shí)行單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算。該模式的優(yōu)勢(shì)在于充分發(fā)揮現(xiàn)有資源，節(jié)約成本，易操作。如人保公司在20多年的發(fā)展中，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面積累了技術(shù)、人才和許多有益的經(jīng)驗(yàn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)遍布鄉(xiāng)村，可以利用人保公司現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員，解決政府開辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的前期基礎(chǔ)性投入問題，提速農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)程。只要國(guó)家政策到位，人保公司是完全有能力辦好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的。

該模式政府的主導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在多個(gè)方面。首先，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予優(yōu)惠政策和財(cái)政資金的支持。一是對(duì)受委托保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)免征一切稅收，并按照經(jīng)營(yíng)規(guī)模給予相應(yīng)的管理費(fèi)補(bǔ)貼；二是對(duì)投保農(nóng)民給予保費(fèi)補(bǔ)貼，解決農(nóng)民保費(fèi)支付能力低的問題，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保積極性，擴(kuò)大承保覆蓋面。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保理賠時(shí)也離不開當(dāng)?shù)卣闹С?，農(nóng)險(xiǎn)標(biāo)的面廣、分散，地方政府及相關(guān)部門熟悉農(nóng)民情況，只有依靠縣、鄉(xiāng)、村政府的組織推動(dòng)，相關(guān)部門的積極配合，才能更好地為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)保險(xiǎn)服務(wù)。

第二篇：論我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式的選擇

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之、，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持和保護(hù)。20世紀(jì)80年代保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面恢復(fù)后，1982年起由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的各地分公司開始試辦種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)，1986年以后新疆建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)公司（現(xiàn)已改名為“中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司”）在兵團(tuán)范圍內(nèi)舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。此后，民政部的農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)、農(nóng)村保險(xiǎn)相互組織等紛紛出現(xiàn)，各地掀起了興辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱潮。但因?yàn)楫?dāng)時(shí)實(shí)行的是國(guó)家財(cái)政兜底的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，盡管在1982—1994年間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均賠付率在95%左右，實(shí)際虧損2196，但各公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本和盈利考慮較少，所以還是根據(jù)各地需要開辦了不少農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種。隨著1994年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司向市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付與農(nóng)民支付能力有限卻希望獲得高保障水平的矛盾以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性性質(zhì)與保險(xiǎn)公司的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的矛盾日益尖銳，致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從20世紀(jì)90年代初的高潮跌入了如今的低谷。2002 年，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入為6.4億元，占全國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的8.82%，僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.04%，險(xiǎn)種由最多時(shí)60多個(gè)下降到目前不足30 個(gè)。如今的中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是困境重重，急需根本性的改革。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展遭遇困境

致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展遭遇困境的主要原因在哪里？筆者就以下幾點(diǎn)談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

（一）經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在著特殊的技術(shù)障礙

1、保險(xiǎn)責(zé)任的確定與保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定都比較困難。首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)單位與保險(xiǎn)單位不一致，而且風(fēng)險(xiǎn)單位往往很大。不同的風(fēng)險(xiǎn)單位一般也不重合，常常會(huì)有多種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)或相繼發(fā)生。而且各地區(qū)農(nóng)業(yè)實(shí)踐差異較大，這樣無論單一風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)還是一切險(xiǎn)保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)責(zé)任的確定都不容易。

其次，農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失在年際間差異大，純費(fèi)率要以長(zhǎng)期平均損失率為基礎(chǔ)，但有關(guān)農(nóng)作物和畜禽生產(chǎn)的原始記錄和統(tǒng)計(jì)資料極不完整或難以搜集，這就給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的精確厘定帶來特殊困難。

2、定損理賠難度大。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的都是有生命的動(dòng)植物，標(biāo)的價(jià)格在不斷變化。賠款應(yīng)根據(jù)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的價(jià)值計(jì)算，而這時(shí)農(nóng)作物或畜牧產(chǎn)品往往還未成熟或還在生長(zhǎng)中，要正確估測(cè)損失程度、預(yù)測(cè)其未來的產(chǎn)量和產(chǎn)品質(zhì)量以及未來產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值都很困難。

3、道德風(fēng)險(xiǎn)防范難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益是一件難以事先確定的預(yù)期利益，其標(biāo)的大都是活的生物，它們的生長(zhǎng)，飼養(yǎng)的好壞在很大程度上取決于人的管理照料的精心與否。因此農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失中的道德危險(xiǎn)

因素難以分辨。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來在我國(guó)的一些地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款的30%以上。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性質(zhì)與。商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目的存在矛盾

一方面由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求較低，不足以支持一個(gè)商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)；另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的低收益甚至負(fù)收益的局面無法維持商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走商業(yè)化的道路是行不通的，這是全世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)界經(jīng)過多年實(shí)踐普遍認(rèn)可的理論，也是我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司紛紛退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的主要原因之一。

（三）政府支持乏力

從國(guó)際上看，凡是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)搞得較好的國(guó)家，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都給予多方面的支持，如實(shí)行免稅政策，對(duì)保費(fèi)給予一定比例的補(bǔ)貼，政府出面制定和實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃等。而在我國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)除免除營(yíng)業(yè)稅外。國(guó)家尚無配套政策對(duì)這項(xiàng)涉及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以扶持。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)

我國(guó)的《保險(xiǎn)法》實(shí)質(zhì)是一部商業(yè)保險(xiǎn)法，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的一大部分是政策性保險(xiǎn)。商業(yè)保儉與政策性保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)大相徑庭，用現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)存在許多問題，因此應(yīng)該頒布專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地區(qū)改革

在20多年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐中，我國(guó)保險(xiǎn)公司為尋求符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特殊性的、能使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擺脫虧損困境的組織經(jīng)營(yíng)形式和制度，先后進(jìn)行了多種嘗試。政府部門也在一定范圍內(nèi)參與了政策性經(jīng)營(yíng)。這些經(jīng)營(yíng)嘗試主要有商業(yè)保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)商業(yè)性經(jīng)營(yíng)、地方政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司共保、地方政府或其部門的政策性經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村保險(xiǎn)相互會(huì)社的非營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)等幾種模式，其中有成功的經(jīng)驗(yàn)。也有失敗的教訓(xùn)。比較值得借鑒和研究的是上海和新疆兩地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革試驗(yàn)。

（一）人保上海分公司與上海市農(nóng)委合作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

1991年，上海市政府成立了單獨(dú)機(jī)構(gòu)“上海農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金委員會(huì)”（現(xiàn)改名為“上海市推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)委員會(huì)”），政府組織推動(dòng)人保公司辦理，并從 1992年起就采取“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的方法，將農(nóng)業(yè)建房險(xiǎn)列入農(nóng)業(yè)險(xiǎn)

范圍。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行單獨(dú)立賬，獨(dú)立核算，并實(shí)行區(qū)域性統(tǒng)保。財(cái)政部門對(duì)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)范圍的險(xiǎn)種（農(nóng)作物、飼養(yǎng)的動(dòng)物和農(nóng)民建住房等險(xiǎn)）免征一切稅。2003年，上海還將農(nóng)業(yè)險(xiǎn)補(bǔ)貼列入公共財(cái)政體系，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政每年補(bǔ)貼達(dá)1000萬元，約占了上海農(nóng)業(yè)險(xiǎn)、農(nóng)村建房險(xiǎn)總保費(fèi)的25%.13年來，上海的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在“政府財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)商業(yè)化運(yùn)作”這一模式推動(dòng)下取得了不俗的成績(jī)。如2002 年。水稻承保面積達(dá)到了種植面積的84%，生豬承保比重達(dá)到了50%，有效地分散了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）新疆的商業(yè)保險(xiǎn)公司內(nèi)部“分塊”經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式

1991年，人保新疆分公司創(chuàng)造了單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算，結(jié)余留在當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)辦法，并且依靠縣、鄉(xiāng)政府實(shí)行以縣為單位的統(tǒng)保，財(cái)政給予部分免稅的優(yōu)惠。而中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)則是初始資本金由財(cái)政撥款，全部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)享受免稅待遇，對(duì)兵團(tuán)種植的糧、棉。油等主要農(nóng)作物。牲畜和農(nóng)業(yè)機(jī)械實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，其他農(nóng)場(chǎng)上的保險(xiǎn)標(biāo)的允許自愿投保，并且實(shí)行公司與農(nóng)場(chǎng)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的辦法。結(jié)果是新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)保費(fèi)規(guī)模連續(xù)多年超過1億元，尤其是對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)的棉花生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展功不可沒，對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展探索出了一條比較可行的路子。

四、國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成功經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)模式

美國(guó)20世紀(jì)30年代開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其模式經(jīng)歷了由私營(yíng)公司試辦到政府主辦，再到政府退出由商業(yè)保險(xiǎn)公司為主的曲折階段。目前，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司與風(fēng)險(xiǎn)管理局；屬于兩塊牌子，一套人事，主要負(fù)責(zé)全國(guó)性險(xiǎn)種參數(shù)制訂、費(fèi)率厘定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查、開發(fā)維護(hù)軟件等，并為商業(yè)保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)賠與再保險(xiǎn)。政府還給予免稅和法律支持。目前美國(guó)200萬農(nóng)戶中有131萬農(nóng)戶投保了農(nóng)作物保險(xiǎn)，占總農(nóng)戶數(shù)的65%.2000年，全美農(nóng)作物保險(xiǎn)服務(wù)中心的成員公司的農(nóng)作物保險(xiǎn)年保費(fèi)收入達(dá)30億美元，為發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了有力支持。據(jù)報(bào)道，2004年歐盟已作出決定，將根據(jù)美國(guó)的模式重建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

（二）日本模式

日本模式的特點(diǎn)有三。一是政策性強(qiáng)，國(guó)家通過立法對(duì)主要的關(guān)系國(guó)計(jì)民生和對(duì)農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行法定保險(xiǎn)，其他則實(shí)行自愿保險(xiǎn)；二是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織是民間的不以盈利為目的保險(xiǎn)合作機(jī)構(gòu)——市、田丁、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)；三是中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督指導(dǎo)和提供再保險(xiǎn)以及一些決定項(xiàng)目的保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。

五、積極探索適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展道路

筆者認(rèn)為，結(jié)合國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的具體國(guó)情，以下兩種模式也許是比較好的選擇。

（一）政府主辦并組織經(jīng)營(yíng)的模式

形式上可采取設(shè)立隸屬于中央政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。這樣。一方面可以減輕政府農(nóng)業(yè)救災(zāi)的壓力，另一方面也可以充分利用保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)得以最大程度的分散。具體實(shí)踐中可根據(jù)各地情況的差異將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的決策和經(jīng)營(yíng)主體下放到省、市。自治區(qū)。由各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自主決策。

（二）政府誘導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式

政府誘導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式是指政府從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體中退出。讓位于私人保險(xiǎn)，同時(shí)改變政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)直接補(bǔ)貼的形式和手段，以建立對(duì)私人保險(xiǎn)誘導(dǎo)機(jī)制為主，最終引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走上市場(chǎng)化發(fā)展模式為目標(biāo)。政府的退出將給私人保險(xiǎn)留下發(fā)展的空間，政府科學(xué)合理地引導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制的建立有助于私人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)克服市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的障礙。具體措施上可通過建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失基金、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)、開放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)、完善相關(guān)的法律制度等來實(shí)現(xiàn)。

保監(jiān)會(huì)在2003年11月完成了一份《建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度》的初步方案，提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的總體設(shè)計(jì)是建立多層次體系。多渠道支持、多立體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)制度框架，充分發(fā)揮國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式。以適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需要，滿足廣大農(nóng)民參與保險(xiǎn)的需求?？梢灶A(yù)見，隨著鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司積極介入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)諸多政策措施的出臺(tái)，加上保險(xiǎn)業(yè)同仁的真抓實(shí)干、共同努力，保險(xiǎn)保障必然惠及廣大農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必將得到極大促進(jìn)，從而推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三篇：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式

結(jié)合國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的具體國(guó)情，以下兩種模式也許是比較好的選擇。

（一）政府主辦并組織經(jīng)營(yíng)的模式

形式上可采取設(shè)立隸屬于中央政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。這樣。一方面可以減輕政府農(nóng)業(yè)救災(zāi)的壓力，另一方面也可以充分利用保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)得以最大程度的分散。具體實(shí)踐中可根據(jù)各地情況的差異將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的決策和經(jīng)營(yíng)主體下放到省、市。自治區(qū)。由各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自主決策。

（二）政府誘導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式

政府誘導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式是指政府從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體中退出。讓位于私人保險(xiǎn)，同時(shí)改變政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)直接補(bǔ)貼的形式和手段，以建立對(duì)私人保險(xiǎn)誘導(dǎo)機(jī)制為主，最終引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走上市場(chǎng)化發(fā)展模式為目標(biāo)。政府的退出將給私人保險(xiǎn)留下發(fā)展的空間，政府科學(xué)合理地引導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制的建立有助于私人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)克服市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的障礙。具體措施上可通過建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失基金、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)、開放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)、完善相關(guān)的法律制度等來實(shí)現(xiàn)。保監(jiān)會(huì)在2003年11月完成了一份《建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度》的初步方案，提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的總體設(shè)計(jì)是建立多層次體系。多渠道支持、多立體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)制度框架，充分發(fā)揮國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式。以適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需要，滿足廣大農(nóng)民參與保險(xiǎn)的需求。可以預(yù)見，隨著鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司積極介入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)諸多政策措施的出臺(tái)，加上保險(xiǎn)業(yè)同仁的真抓實(shí)干、共同努力，保險(xiǎn)保障必然惠及廣大農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必將得到極大促進(jìn)，從而推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式分析

借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，目前有四種可供選擇的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式，即政府主辦、政府組織經(jīng)營(yíng)的模式；政府支持下的合作互助經(jīng)營(yíng)的模式；政府支持下的相互保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的模式；政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的模式。政府主辦、政府組織經(jīng)營(yíng)模式

由中央政府或其相關(guān)部委成立專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，由該公司及其分公司在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主，農(nóng)村的壽險(xiǎn)和其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)為輔，其政策性保險(xiǎn)的虧損可通過其他的商業(yè)性保險(xiǎn)得到補(bǔ)貼。實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的少數(shù)幾種農(nóng)林牧漁產(chǎn)品的生產(chǎn)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，其他產(chǎn)品的生產(chǎn)實(shí)行自愿保險(xiǎn)。

該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，由中央政府進(jìn)行組建和壟斷性經(jīng)營(yíng)，采取自上而下的方式在全國(guó)范圍內(nèi)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，避免了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的一些市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，能夠獲得很好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。第二，該模式還非常符合大數(shù)法則的保險(xiǎn)原則。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)單位都比較大，適合在盡可能大的范圍內(nèi)組織和推行。政府在全國(guó)范圍內(nèi)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，特別是對(duì)某些險(xiǎn)種實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)盡可能在最大空間上進(jìn)行分散。

該模式的不利因素主要有：第一，這種國(guó)有獨(dú)資的政策性保險(xiǎn)公司在制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面都比較困難，缺乏相應(yīng)的約束和激勵(lì)機(jī)制，公司的經(jīng)營(yíng)和管理可能倒退到以前的國(guó)有獨(dú)資保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理方式。第二，中央政府和地方政府之間、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司與地方各級(jí)政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)存在困難。

政府支持下的合作互助經(jīng)營(yíng)模式

其實(shí)質(zhì)是由各級(jí)政府幫助建立，以被保險(xiǎn)農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織。在組織形式上，可以在省一級(jí)建立聯(lián)社，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)全省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。業(yè)務(wù)上，主要經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物和飼養(yǎng)動(dòng)物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，作物保險(xiǎn)可經(jīng)營(yíng)一切險(xiǎn)和多重風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，也可經(jīng)營(yíng)單一特種風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，所有這些經(jīng)營(yíng)都是非營(yíng)利性的。為鼓勵(lì)其經(jīng)營(yíng)，政府補(bǔ)貼部分經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，通過立法對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的某些農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)品實(shí)行法定保險(xiǎn)。

該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，由于社員具有保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人集于一身的特點(diǎn)，投保人同時(shí)也是保險(xiǎn)人，共同的利益關(guān)系有利于形成相互監(jiān)督機(jī)制，能夠有效地防止道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。第二，由于互助合作制保險(xiǎn)組織不以營(yíng)利為經(jīng)營(yíng)目的，收取的保險(xiǎn)費(fèi)中沒有利潤(rùn)因素，保險(xiǎn)成本較低，因此能夠提供更為優(yōu)惠的保險(xiǎn)價(jià)格。第三，由于參保農(nóng)戶所具有的雙重身份，使具體的保險(xiǎn)需求能夠直接反應(yīng)到險(xiǎn)種開發(fā)設(shè)計(jì)之中，其險(xiǎn)種設(shè)計(jì)更能滿足參保農(nóng)民的自身需求。

該模式的不利因素主要有：第一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社一般規(guī)模較小，風(fēng)險(xiǎn)比較集中，無法在較大空間內(nèi)進(jìn)行分散；第二，合作社規(guī)模太小，保險(xiǎn)基金積累的速度和規(guī)模都受到限制，其保險(xiǎn)補(bǔ)償能力有限；第三，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，在我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)整體缺乏專業(yè)技術(shù)人才的條件下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社難以有足夠的合格的經(jīng)營(yíng)管理人員；第四，由于受經(jīng)濟(jì)、文化和其他因素的影響，我國(guó)很多地區(qū)的農(nóng)民缺乏合作意識(shí)和自我組織能力，制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社的發(fā)展。

政府支持下的相互保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式

相互保險(xiǎn)公司是不同于股份制公司的另一類保險(xiǎn)公司，這是一種制度上的創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司向農(nóng)戶提供種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的各種險(xiǎn)種和政府允許的其他農(nóng)村財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)險(xiǎn)種。投保采取自愿的原則。政府對(duì)農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司通常給予優(yōu)惠政策和必要的支持，主要是減免相互保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)稅和所得稅。

該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，可以在很大程度上降低道德風(fēng)險(xiǎn)。相互保險(xiǎn)公司以合作為基礎(chǔ)，合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多由同一地區(qū)的農(nóng)戶自愿組成，農(nóng)戶之間彼此熟悉、信息透明,并且對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程以及所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素都比較清楚,能夠有效地進(jìn)行相互監(jiān)督。同時(shí),農(nóng)民既是投保人又是合作社的所有者之一,投保人騙取保費(fèi)的主觀動(dòng)力大為削弱。第二，可以有效促進(jìn)防災(zāi)減損工作。以相鄰地區(qū)為統(tǒng)一體的相互保險(xiǎn)公司將風(fēng)險(xiǎn)范圍縮小、集中，為防災(zāi)減損工作提供了便利。同時(shí)，投保人與合作社利益的一致性使得投保農(nóng)戶能夠主動(dòng)采取必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施,降低風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，也能主動(dòng)地進(jìn)行災(zāi)后自救工作，以降低風(fēng)險(xiǎn)損失度。

該模式的不利因素主要有：第一，相互制保險(xiǎn)公司是不以營(yíng)利為目的的法人,在經(jīng)營(yíng)上不對(duì)外經(jīng)營(yíng)以獲得利潤(rùn),且相互制公司沒有資本金,也不能發(fā)行股票,因此,相互制保險(xiǎn)公司的資金、規(guī)模等都存在風(fēng)險(xiǎn)；第二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付的特點(diǎn)，一旦某一年有大災(zāi)發(fā)生，保險(xiǎn)公司需賠付的資金將非常高，只依靠農(nóng)民之間籌集的這些資金無法滿足賠付的需要。第三，農(nóng)業(yè)相互制保險(xiǎn)公司的資金有限，又直接導(dǎo)致了其保障能力的有限。

第四篇：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式

一、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式

（一）陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司。這是我國(guó)第一家相互制保險(xiǎn)公司，在黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助模式基礎(chǔ)上改制而成，2005年1月正式成立。實(shí)行公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)、保險(xiǎn)社互助經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)管理體制，公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)種、養(yǎng)業(yè)分保業(yè)務(wù)和防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)社具體辦理農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，自留保費(fèi)50%，其余向公司分保。目前總公司下設(shè)1個(gè)分公司、9個(gè)中心支公司、94個(gè)保險(xiǎn)社和1540個(gè)保險(xiǎn)分社，共有會(huì)員20萬人，初步形成了覆蓋全省墾區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系。2006年，公司承保五大糧食作物2424萬畝，承保其他經(jīng)濟(jì)作物40萬畝，保費(fèi)收入2.28億元。隨著業(yè)務(wù)范圍由墾區(qū)擴(kuò)大至全省，該公司在開展種植業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，與省畜牧局合作開展了奶牛保險(xiǎn)試點(diǎn)業(yè)務(wù)，省財(cái)政局補(bǔ)貼1000萬元，為在全省開展奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)。目前已承保奶牛500頭，保費(fèi)收入10.8萬元。

（二）吉林省安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。2004年12月，在吉林省委、省政府的大力支持下，吉林糧食集團(tuán)等7家企業(yè)共同發(fā)起成立了安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。省政府安排了包括農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、政策性保費(fèi)補(bǔ)貼和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼資金在內(nèi)的專項(xiàng)資金，并要求省內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)按同比例配套補(bǔ)貼資金。公司經(jīng)營(yíng)首先從龍頭企業(yè)訂單農(nóng)畜產(chǎn)品開始，2005年重點(diǎn)開展了對(duì)德大公司、廣澤乳業(yè)、吉糧集團(tuán)等龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)的六大主要品種的政策性保險(xiǎn)，覆蓋10萬農(nóng)戶，戶均保險(xiǎn)金額7500元、自交保費(fèi)100元。在此基礎(chǔ)上，公司擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，開展商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，至2005年底，已涵蓋種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)、房屋、健康、人身意外、責(zé)任保險(xiǎn)等各個(gè)方面，走向了“大農(nóng)險(xiǎn)”發(fā)展之路。

2006年，安華農(nóng)險(xiǎn)在總結(jié)經(jīng)濟(jì)作物保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極研究推動(dòng)農(nóng)村大田糧食作物保險(xiǎn)。按照“保障基本，盈虧平衡”原則，開發(fā)了玉米、水稻種植成本巨災(zāi)保險(xiǎn)，在吉林市通過行政部門統(tǒng)一推動(dòng)。玉米每公頃保額3000元，費(fèi)率為10%；水稻每公頃保額4000元，費(fèi)率為8%，保障責(zé)任為旱、洪、雹、風(fēng)災(zāi)造成的生產(chǎn)成本損失。省政府劃撥資金給予農(nóng)民60%的保費(fèi)補(bǔ)貼；當(dāng)賠付額度不超過農(nóng)民自籌保費(fèi)時(shí)，公司將差額部分作為保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，用于下一年的保費(fèi)補(bǔ)貼；大災(zāi)年份，公司最高賠付額度不超過農(nóng)民自籌保費(fèi)的2倍。截至2006年底，吉林市共承保玉米和水稻43668.7公頃，保障金額14100.61萬元；保費(fèi)收入1330萬元，賠款支出666.8萬元。

（三）上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。該公司在原人保上海分公司農(nóng)險(xiǎn)部基礎(chǔ)上組建，上海市各區(qū)縣財(cái)政或農(nóng)委所屬投資公司為主要投資人，共出資2.2億，于2004年9月正式成立。公司采取“政府政策扶持、市場(chǎng)化運(yùn)作”的經(jīng)營(yíng)模式，延續(xù)了上海市兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策。一是自1996年以來實(shí)施的市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政對(duì)水稻、生豬、奶牛、家禽等九類傳統(tǒng)種養(yǎng)兩業(yè)險(xiǎn)種實(shí)行30－35％的保費(fèi)補(bǔ)貼；二是從1992年開始，將農(nóng)村建房險(xiǎn)納入農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍的“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”補(bǔ)貼政策。目前該險(xiǎn)種累計(jì)保費(fèi)收入占農(nóng)險(xiǎn)總保費(fèi)的一半左右，平均賠付率為10.5％。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，上海市決定逐步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍和數(shù)量，并建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)種、養(yǎng)兩業(yè)險(xiǎn)實(shí)行超賠補(bǔ)償。

公司成立兩年來發(fā)展勢(shì)頭良好。成立當(dāng)年，市農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金和公司保費(fèi)收入0.99億元；2005年，保費(fèi)收入1.32億元；2006年，保費(fèi)收入1.63億元。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例也從2004年的8%增加到目前的18%；保險(xiǎn)產(chǎn)品由開業(yè)時(shí)的37個(gè)增加到60個(gè)；保險(xiǎn)范圍從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從自然風(fēng)險(xiǎn)拓展到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由生產(chǎn)領(lǐng)域延伸到流通領(lǐng)域和消費(fèi)領(lǐng)域。2005年，上海經(jīng)歷了多次重大自然災(zāi)害和臺(tái)風(fēng)侵襲，安信農(nóng)險(xiǎn)累計(jì)賠付8000萬元，2006年又先后為奶牛場(chǎng)患病奶牛無害化處理和碧利斯臺(tái)風(fēng)造成的損失賠償53.9萬元和55.3萬元。

二、新疆自治區(qū)的保險(xiǎn)公司自辦模式

中國(guó)人保新疆分公司自上世紀(jì)八十年代開始，在自治區(qū)政府行政、稅收等政策支持下，自辦以棉花為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。其特點(diǎn)是：政府推動(dòng)、公司經(jīng)營(yíng)；單獨(dú)立賬、獨(dú)立核算；建立基金、封閉運(yùn)行；滾存積累、逐年發(fā)展，做到了按災(zāi)賠付，略有節(jié)余。同時(shí)，中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司也在兵團(tuán)內(nèi)依靠行政方式推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

但是，自2001年以來，由于稅收等支持政策不能落實(shí)到位，以及人保公司統(tǒng)一核算等原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展遇到一定困難。按照保監(jiān)會(huì)統(tǒng)一部署，新疆保監(jiān)局加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作力度，組織開展新形勢(shì)下的試點(diǎn)工作。2005年提請(qǐng)區(qū)政府恢復(fù)成立了新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，2006年研究制定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案，選擇阿克蘇、喀什、和田、塔城、昌吉等五個(gè)地州作為首批試點(diǎn)地區(qū)，以糧食、棉花、大宗特色作物和大宗家畜等為主要險(xiǎn)種，制定了為期三年的試點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃，印發(fā)全自治區(qū)，形成了政府主導(dǎo)、商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，區(qū)域統(tǒng)保、風(fēng)險(xiǎn)基金為后盾的發(fā)展模式。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)下滑局面已初步得到扭轉(zhuǎn)，2005年實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入2.7億元，同比增長(zhǎng)8.3％，承保各類作物1609萬畝，占總播種面積的28.87％。其中：承保棉花種植面積1171.38萬畝，承保率達(dá)到67.44％。2006年，5個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)到2998.6萬元，同比增長(zhǎng)9.19％，覆蓋25個(gè)縣市；全區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入2.84億元，同比增長(zhǎng)4.84％，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了64億元的保險(xiǎn)保障，支付賠款1.76億元，自治區(qū)停辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的地區(qū)已經(jīng)逐步恢復(fù)。

三、江蘇省的政府與保險(xiǎn)公司聯(lián)辦共保模式

2004年11月，中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司與淮安市政府簽定聯(lián)辦共保協(xié)議，在全市范圍內(nèi)開展水稻、三麥（大麥、小麥、蕎麥）、養(yǎng)魚和農(nóng)民意外傷害等保險(xiǎn)試點(diǎn)。除市縣財(cái)政給予參保農(nóng)戶50%的保費(fèi)補(bǔ)貼外，還建立了超賠共保的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，即出現(xiàn)超出保費(fèi)規(guī)模的損失時(shí)，按照3:7的比例，由企業(yè)和政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，既降低了公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又減輕了政府財(cái)政兜底的壓力。試點(diǎn)兩年來累計(jì)承保20個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小麥和水稻88.49萬畝，承保面積約占試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植面積的80%；參保農(nóng)戶達(dá)10萬多戶，保費(fèi)收入約505.41萬元，支付賠款394.04萬元。

2006年7月，人保、太保蘇州市分公司與當(dāng)?shù)卣献?，開展水稻保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍覆蓋全市所有67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府給予60%的保費(fèi)補(bǔ)貼。一旦發(fā)生災(zāi)害，農(nóng)戶即使沒有購買保險(xiǎn)，也可以獲得60%的賠償。保險(xiǎn)公司提取11.45%的管理費(fèi)用，如遇大災(zāi)年份，分?jǐn)偝r損失10%（淮安模式分?jǐn)?0％），且分?jǐn)偵舷薏怀^累計(jì)收取的管理費(fèi)總額。試點(diǎn)以來發(fā)展較快，截至12月底，已承保水稻154.72萬畝，覆蓋57.12萬農(nóng)戶，保費(fèi)收入1569.62萬元。

四、浙江省的共保經(jīng)營(yíng)與互助合作模式

按照“政府推動(dòng)+市場(chǎng)運(yùn)作+農(nóng)民自愿”的原則，浙江省采用“共保經(jīng)營(yíng)”和“互助合作”兩種方式開展試點(diǎn)。主體形式是共保經(jīng)營(yíng)，由在浙10家商業(yè)保險(xiǎn)公司組建“浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體”，實(shí)行“單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算、盈利共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的管理核算制度，占最大比例（60％）的人保財(cái)險(xiǎn)受共保體委托具體經(jīng)營(yíng)日常業(yè)務(wù)?；ブ献魇禽o助形式，主要做法是依托農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較小的單一農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“農(nóng)戶自愿繳費(fèi)、財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、合作共享、自負(fù)盈虧、自我管理”的互助合作保險(xiǎn)探索。試點(diǎn)時(shí)間統(tǒng)一暫定為3年。

在保險(xiǎn)對(duì)象上，共保經(jīng)營(yíng)主要面向具有一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶，鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織統(tǒng)一參加投保；互助合作的參保對(duì)象主要是自愿入會(huì)、自愿繳費(fèi)的會(huì)員。在試點(diǎn)品種上，選擇了規(guī)模大、投入大、產(chǎn)出效益高的11個(gè)農(nóng)產(chǎn)品，產(chǎn)值約占全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的70%。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）從中選擇不超過5個(gè)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行試點(diǎn)，水稻是必選參保品種。在風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制上，實(shí)行賠款不超過全省范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的5倍封頂政策。在保險(xiǎn)工作推動(dòng)上，充分借助政府行政力量。

試點(diǎn)工作自2006年3月正式啟動(dòng)，截至2006年底，實(shí)收保費(fèi)1221.33萬元，賠付1537萬元。其中，水稻投保面積17.86萬畝, 生豬投保48.36萬頭，蔬菜大棚投保1.53萬畝，奶牛投保3496頭，青蟹投保6716畝。

五、四川省的商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦模式

四川的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作是在保險(xiǎn)公司自辦基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取地方政府支持而形成的代辦模式。2004年5月，人保財(cái)險(xiǎn)在眉山開展奶牛保險(xiǎn)試點(diǎn)；2005年2月，中華聯(lián)合在資陽、內(nèi)江開展生豬保險(xiǎn)試點(diǎn)。此后，這兩家公司又逐漸擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍至10個(gè)市的20個(gè)縣區(qū)。三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)政府均采取了財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)的保費(fèi)補(bǔ)貼政策，即農(nóng)戶在投保后，持保險(xiǎn)憑證到有關(guān)部門領(lǐng)取保費(fèi)補(bǔ)貼，保證了保費(fèi)補(bǔ)貼及時(shí)到位。眉山市為鼓勵(lì)農(nóng)戶投保，還出臺(tái)了貸款優(yōu)先政策，即農(nóng)村信用社憑保單給予參保者相應(yīng)保額的優(yōu)先貸款，并借用行政力量強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)。

2005年，試點(diǎn)地區(qū)共承保生豬4.35萬頭，奶牛1.03萬頭，保費(fèi)收入226.3萬元，賠款229.3萬元；2006年承保生豬27.27萬頭，奶牛0.12萬頭，保費(fèi)收入189.6萬元，賠款162.9萬元。由于經(jīng)驗(yàn)不足，兩個(gè)試點(diǎn)都出現(xiàn)了一定程度的經(jīng)營(yíng)虧損。四川省委省政府高度重視，派出了包括保監(jiān)局在內(nèi)的聯(lián)合調(diào)研組開展調(diào)研。今年5月，省政府專門下發(fā)“三農(nóng)”保險(xiǎn)發(fā)展意見，提出對(duì)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)要單獨(dú)建賬，獨(dú)立核算，用非虧損業(yè)務(wù)彌補(bǔ)虧損業(yè)務(wù)，實(shí)行“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”。最近，眉山市政府修改了奶牛保險(xiǎn)試行辦法，適當(dāng)提高了費(fèi)率，改進(jìn)了賠付程序，恢復(fù)了曾一度中斷的試點(diǎn)工作。

第五篇：論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

王艷華

（蘭州大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院工商管理系，甘肅

蘭州 730050）

[摘要] 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的根本目標(biāo)在于促進(jìn)作為國(guó)家支農(nóng)政策工具的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。因此，我國(guó)未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)建立相對(duì)高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過建立和實(shí)施科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國(guó)家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；監(jiān)管目標(biāo)；法律監(jiān)管；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局

[中圖分類號(hào)]D139

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立和完善是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國(guó)未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中如何建構(gòu)監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實(shí)際問題需要進(jìn)一步探討。這些問題的明確和清晰將有利于科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)事關(guān)我國(guó)未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位和我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)，有學(xué)者從信息不對(duì)稱條件下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的角度從理論上進(jìn)行了論證，有學(xué)者從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有商品性和非商品性的二重性以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體面臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)失靈并需要政府大量補(bǔ)貼的結(jié)論。⑴

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（private goods），第二類是公共物品（public goods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競(jìng)爭(zhēng)性的物品，公共物品是既無排他性又無競(jìng)爭(zhēng)性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無競(jìng)爭(zhēng)性的物品，共有資源是有競(jìng)爭(zhēng)性但無排他性的物品。⑵農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)——社會(huì)效益高而自身經(jīng)濟(jì)效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)又具有一定的排他性，因?yàn)?，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須符合一定條件，比如繳納保險(xiǎn)費(fèi)等，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。另有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。⑶

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐表明：市場(chǎng)機(jī)制不能有效地提供公共物品和準(zhǔn)公共物品。因?yàn)槭袌?chǎng)是按照價(jià)格機(jī)制來配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)效益高和經(jīng)濟(jì)效益低，所以市場(chǎng)不能有效地提供社會(huì)所需要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從來沒有，也不可能按照商品的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行等價(jià)交換。實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會(huì)效益放在首位，而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既定的社會(huì)效益目標(biāo)不能通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就要用“看得見的手”通過國(guó)家立法、國(guó)家定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等國(guó)家干預(yù)手段來實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)。⑷

國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論研究和實(shí)踐也說明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多重險(xiǎn)的嘗試無一幸存。對(duì)于所有險(xiǎn)和多重險(xiǎn)，基本上都由政府來直接或者間接經(jīng)營(yíng)。在1938年以前，經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。⑸美國(guó)聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》的基本原因就是私人保險(xiǎn)公司根本無法承擔(dān)農(nóng)作物保險(xiǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險(xiǎn)相比較，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是非營(yíng)利性的，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。繼2004、2005和2006年中央一號(hào)文件提出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”后，2007年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進(jìn)一步要求“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系?！睆纳鲜鲋醒胍惶?hào)文件的規(guī)定可以看出，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已得到國(guó)家核心層的認(rèn)可和支持。

（二）我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的理論解釋

一般說來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管本身并無獨(dú)立的理論體系，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐來看，其思想基礎(chǔ)源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。

（1）公共利益論。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的第一種理論解釋就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是擔(dān)負(fù)公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場(chǎng)失靈”問題，人們呼喚政府法律法規(guī)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應(yīng)運(yùn)而生。該理論認(rèn)為監(jiān)管是為了服務(wù)于公共利益，是為了使人們從不公平和無效率的市場(chǎng)中解脫出來，監(jiān)管的目標(biāo)是尋求修正源于市場(chǎng)失效或某些政治危機(jī)的資源誤配，包括防止和糾正市場(chǎng)失靈引起的對(duì)消費(fèi)者利益的重大損害以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化，進(jìn)而對(duì)社會(huì)福利進(jìn)行再分配的一種機(jī)制或方法。⑹它強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者利益，如當(dāng)技術(shù)導(dǎo)致自然壟斷或存在外部性時(shí)就不能達(dá)到社會(huì)福利的最大化，這時(shí)政府應(yīng)出面干預(yù)，因而監(jiān)管被嚴(yán)格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場(chǎng)失靈有關(guān)的成本。監(jiān)管者被認(rèn)為是對(duì)公眾利益需求做出反映，并以修正市場(chǎng)實(shí)踐的無效或不公平為目標(biāo)的獨(dú)立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過程有助于通過消除壟斷的濫用而產(chǎn)生的限制性貿(mào)易實(shí)踐，促進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無成本的，這種觀點(diǎn)后來遭受了大量的批評(píng)。公共利益論的另一問題是它缺乏明確的機(jī)制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動(dòng)所實(shí)施。一些實(shí)證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場(chǎng)失靈，規(guī)制被認(rèn)為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管，它還是一個(gè)重要的論題。

（2）捕獲論。實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)的私人利益監(jiān)管理論則認(rèn)為監(jiān)管的目的在于促進(jìn)私人的利益最大化。⑺Peltz-ma提出監(jiān)管者們是出于自身利益熱衷于監(jiān)管活動(dòng)，與他們追求的政治利益最大化目標(biāo)一致，其中最著名的是監(jiān)管捕獲論（又稱占據(jù)理論、追逐理論），該理論認(rèn)為監(jiān)管為被監(jiān)管的行業(yè)所占據(jù)并為其利益服務(wù)。⑻捕獲論本是政治學(xué)領(lǐng)域的一種監(jiān)管理論，并由此衍生出許多經(jīng)濟(jì)學(xué)版本。但一般均認(rèn)為監(jiān)管的最終后果是有利于生產(chǎn)者，即被監(jiān)管者。其實(shí)，捕獲論的本意也是要保護(hù)消費(fèi)者，但認(rèn)為通過政府監(jiān)管是無法達(dá)到的。捕獲論版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年創(chuàng)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)生命周期理論，他認(rèn)為，公共利益論是天真的，會(huì)產(chǎn)生理論誤導(dǎo)。為了解釋為什么規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸為被規(guī)制者所利用（捕獲），他是這樣推理的：被規(guī)制者最初可能反對(duì)規(guī)制，但當(dāng)他們對(duì)立法和行政過程逐漸熟悉時(shí)，就會(huì)行動(dòng)起來，對(duì)規(guī)制當(dāng)局施加影響，最終還是通過法規(guī)和行政工具，借助規(guī)制當(dāng)局的力量達(dá)到給他們帶來更高收入的目的。他們影響規(guī)制當(dāng)局的一個(gè)例子是，與規(guī)制當(dāng)局進(jìn)行頻繁的人事往來，由此創(chuàng)造密切的聯(lián)系和合作的基礎(chǔ)，甚至進(jìn)行行賄等“尋租”活動(dòng)。因此，規(guī)制的最終效果是生產(chǎn)者受益，消費(fèi)者吃虧。既然被規(guī)制者可以通過疏通的辦法讓規(guī)制為他們自己增加福利，那么規(guī)制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)就始于年富力強(qiáng)地保護(hù)消費(fèi)者而終于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者，所以應(yīng)放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經(jīng)常經(jīng)不起經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，它忽視了普通大眾確實(shí)始終從某些規(guī)制中得到好處的事實(shí)。不過，捕獲論確實(shí)發(fā)現(xiàn)了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護(hù)消費(fèi)者的問題。

（3）公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為監(jiān)管是在相互斗爭(zhēng)的社會(huì)集團(tuán)之間實(shí)行財(cái)富再分配的政治經(jīng)濟(jì)體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實(shí)基礎(chǔ)之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個(gè)分配過程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會(huì)引起納稅人和受益人的注意，他們會(huì)通過政治的或經(jīng)濟(jì)的渠道提出反對(duì)或贊成的意見。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉(zhuǎn)移資源以獲得對(duì)方案的最大支持。

在解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管時(shí)，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而公共選擇理論則有助于解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有些領(lǐng)域的監(jiān)管背離了這一標(biāo)準(zhǔn)的原因。

2.我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（如沒有特別說明，下文農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）擔(dān)負(fù)著國(guó)家支農(nóng)的重?fù)?dān)和公眾利益。雖然政府資助的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本高昂、運(yùn)行復(fù)雜，會(huì)導(dǎo)致潛在的巨大的效率低下，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標(biāo)準(zhǔn)并不通常是支配性的目標(biāo)。任何國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃都必須從該國(guó)更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)意義上來考慮，這也使得由政府提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越趨復(fù)雜。對(duì)它的監(jiān)管有利于未來我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法將確立的目標(biāo)——以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持政策工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人大多數(shù)法律素質(zhì)又偏低，復(fù)雜和艱澀的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同使投保人對(duì)它們的理解造成困難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管將對(duì)保險(xiǎn)合同進(jìn)行嚴(yán)格徹底的審查并保證由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人提供的保險(xiǎn)合同條款的公正和定價(jià)的合理，故對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是非常必要的。

在不久的將來，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的頒布、實(shí)施，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模將不斷擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也會(huì)越來越多，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管（包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金）問題就會(huì)凸顯現(xiàn)出來。因?yàn)?，先前的尋租者可能將注意力從通過農(nóng)業(yè)救災(zāi)轉(zhuǎn)移到通過農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來尋取租金。中國(guó)近年來頻發(fā)的煤礦安全事故和出現(xiàn)在社?；鹬械母瘮‖F(xiàn)象給我國(guó)未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金）的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機(jī)會(huì)主義與市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義相勾結(jié)，監(jiān)管權(quán)力市場(chǎng)上的尋租和創(chuàng)租行為就會(huì)泛濫，這不僅會(huì)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)交易費(fèi)用，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共利益的凈損失，最終將會(huì)侵蝕整個(gè)社會(huì)的行為規(guī)則。因此，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管必須未雨綢繆。

二、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)

決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可分為內(nèi)在和外在目標(biāo)。所謂內(nèi)在目標(biāo)是指根源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身的、固有的目標(biāo)，這些目標(biāo)的取得有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功運(yùn)行。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：

可靠：科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則能使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門促進(jìn)、支持和監(jiān)管可靠的風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案，從而保護(hù)和加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，因此，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管終極目標(biāo)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門通過監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人遵守國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的完整性和穩(wěn)定性。

合理：合理是指在農(nóng)民（投保人）和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人之間的利益平衡。一方面是保險(xiǎn)價(jià)格的合理，另一方面是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款的合理。它確保農(nóng)民以合理的代價(jià)獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（也就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可獲得性）。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管措施便是實(shí)現(xiàn)合理性的基本手段。合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款是提供給農(nóng)民實(shí)在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同所聲稱的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，為了保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，需要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同的條款進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保其準(zhǔn)確、清晰、公正和合理。

公平：公平要求對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人無歧視的對(duì)待。一個(gè)不公平的例子就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過分地延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)索賠。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技程度不高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過分延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)賠付不僅影響抗災(zāi)減災(zāi)和農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而且還可能影響到受災(zāi)農(nóng)民的生存，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一個(gè)重要方面就是保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人依約及時(shí)履行對(duì)投保人的賠付義務(wù)。

平等：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一視同仁，不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模大小。比如，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)申請(qǐng)和保險(xiǎn)面積，報(bào)告建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擔(dān)保和計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)量，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交過去的損失清單和生產(chǎn)信息，在導(dǎo)致已保險(xiǎn)的農(nóng)作物損失的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，以此來決定保險(xiǎn)賠償?shù)臄?shù)量；不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參保的農(nóng)作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒有任何差別。

安全：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管還要保證我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和完善是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，其建立的強(qiáng)制性、使用的專項(xiàng)性、給付責(zé)任的長(zhǎng)期性和基金的增值性等特點(diǎn)都對(duì)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全是確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康運(yùn)行的前提。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的外在目標(biāo)是指來源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部世界，為了一定的社會(huì)目的而加于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)目標(biāo)，其深層原因是國(guó)家的政治態(tài)度?；趪?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治態(tài)度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可定位于保證通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式讓公共財(cái)政的陽光照耀到廣大農(nóng)村，使所有農(nóng)民和市民一樣享受到改革和社會(huì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和農(nóng)民自身的全面、和諧發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，存在著各種各樣的巨大風(fēng)險(xiǎn)，目前，我國(guó)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力非常弱，如沒有政府對(duì)農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策性險(xiǎn)種，體現(xiàn)了政府的行為，它為農(nóng)業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并以政府的權(quán)威動(dòng)員全社會(huì)分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)?！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安”。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不僅是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行政職權(quán)，更是其不可推卸的政治任務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的路徑

（一）建立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局

成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則理所當(dāng)然地包含某種機(jī)制，以便管理和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利發(fā)展。國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的關(guān)鍵因素在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)有充分的資源、農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的職權(quán)，這就要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須設(shè)立在政府的核心層，它必須在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的支農(nóng)政策目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。

政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管無論監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)的一個(gè)重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)（包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)和以商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)冰雹險(xiǎn)）進(jìn)行監(jiān)管，主要原因在于保險(xiǎn)業(yè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位舉足輕重，其功能在于使經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的保險(xiǎn)公司以公正的價(jià)格出售保險(xiǎn)合同的方式來提高公眾福利；其目標(biāo)定位于防止“保險(xiǎn)公司破產(chǎn)、保護(hù)公平和致力于保險(xiǎn)的可獲得性和充足性”。⑼而對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國(guó)家的支農(nóng)政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。如果仍然由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管兩類不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，監(jiān)管目標(biāo)和理念的重合將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面以及在跨部門協(xié)調(diào)上比商業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對(duì)其監(jiān)管提出了更高的要求。正因?yàn)槿绱?，?guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常都不是商業(yè)性保險(xiǎn)監(jiān)管部門，而是專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法創(chuàng)建了獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局來監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)行和管理并檢查聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)監(jiān)管。

因此，在我國(guó)農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局會(huì)最大限度地減少保監(jiān)會(huì)同時(shí)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能出現(xiàn)的利益沖突。相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過程中的協(xié)調(diào)性和全面性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力和擁有大量具有豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨(dú)立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團(tuán)的重要制衡機(jī)制。與保監(jiān)會(huì)來監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局可能會(huì)推出更快、更高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問責(zé)性的監(jiān)管方式。因?yàn)?，它的相?duì)獨(dú)立性和功能都是基于一項(xiàng)明確的法令，該法令將清楚地界定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的功能和目標(biāo)。

在行政權(quán)力和行政級(jí)別上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局能更好地與我國(guó)現(xiàn)行的行政和預(yù)算權(quán)力中心（如農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門和財(cái)政部）聯(lián)系，通過與政治和行政權(quán)力的核心建立直接聯(lián)系，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的監(jiān)管效力會(huì)得到增強(qiáng)。這使得相關(guān)機(jī)構(gòu)之間更容易實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調(diào)與合作措施的有效性，并進(jìn)而提高相關(guān)部門的效率、回應(yīng)性和有效性。再者，它能更好地向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的利益相關(guān)者宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

為在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，國(guó)家就必須制定明確的法律規(guī)范來確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須具有的相關(guān)權(quán)力與職責(zé)和監(jiān)管的適當(dāng)程序。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)擔(dān)負(fù)著廣泛的職責(zé)：設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)、監(jiān)控遵守情況以及報(bào)告結(jié)果；設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的清晰目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有助于促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)、健康發(fā)展的手段；以及能夠建立起監(jiān)管人員運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力的問責(zé)機(jī)制等。

（二）制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)原則和法律原則，其目的在于通過更好地平衡、更有效地實(shí)施國(guó)家的支農(nóng)政策，從而提高農(nóng)村的社會(huì)福利。經(jīng)濟(jì)原則要求減少不必要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行成本，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率；法律原則要求減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行者過度的自由裁量權(quán)（如在勘損、理賠的過程中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以及地方政府工作人員與受災(zāi)農(nóng)民結(jié)成利益共同體損害國(guó)家的利益）。

監(jiān)管規(guī)則要保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息的質(zhì)量、有效性和清晰度，就應(yīng)減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)事人收集信息的負(fù)擔(dān)，再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和投保人帶來積極的潛在利益。這就要求提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管水平，設(shè)計(jì)出科學(xué)的、合理、操作性強(qiáng)的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)行精心安排，以使所有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則都嚴(yán)格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點(diǎn)是，政府的一切強(qiáng)制行為都必須明確無誤地由一個(gè)持久的法律框架來決定，這框架使個(gè)人能帶著一定程度的信心來進(jìn)行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度?！雹沃贫茖W(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的一致性。

1.用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條文以及監(jiān)管規(guī)則

長(zhǎng)期以來，用平實(shí)的語言起草保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則和保險(xiǎn)合同條款的必要性一直得到了保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的重視和認(rèn)可。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要確保監(jiān)管目標(biāo)、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達(dá)給了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會(huì)利益相關(guān)者都能對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無誤地理解。此外，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則的內(nèi)容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實(shí)施的基本要求。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人絕大多數(shù)是法律素質(zhì)偏低的農(nóng)民，加之農(nóng)民處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)，因此，為了保護(hù)投保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同條款。這一點(diǎn)，在目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下尤其重要。

2.保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管透明度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的不僅要修正市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和監(jiān)管者自己的行為，彌補(bǔ)“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生，保障國(guó)家通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)。保持透明度是市民社會(huì)群體的核心要求，它服務(wù)于基本的開放性民主價(jià)值。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程的各個(gè)階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)，再到實(shí)施、執(zhí)行、審查和變革以及在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系的整個(gè)管理過程中，透明度都是不可或缺的。透明度對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重要性根源于下列事實(shí)：它能克服導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強(qiáng)大的利益主體、監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人的信息不充分、不對(duì)稱和僵化性、要保人與保險(xiǎn)人等利益相關(guān)者的利益同盟、缺乏問責(zé)機(jī)制等。透明度有利于減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個(gè)角度講，透明度是反對(duì)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程中的腐敗現(xiàn)象的最有力的武器。透明度可以提供相對(duì)方對(duì)公共利益和私人利益的預(yù)期，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管在陽光下進(jìn)行，從而最大限度地抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程中的行政機(jī)會(huì)主義選擇，防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的“尋租行為”和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增進(jìn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的信任。因此，為保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其監(jiān)管的透明度，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的有效性，未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則必須建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央信息數(shù)據(jù)庫制度。未來的中央信息數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)高級(jí)管理人員市場(chǎng)行為檔案、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫。

3.確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則被有效遵守

制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，盡量使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實(shí)質(zhì)性的遵守，國(guó)家的法律有時(shí)只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關(guān)心和關(guān)注法律的效力或適用。對(duì)法律的遵守和忠誠(chéng)是法律的生命，未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國(guó)目前，證券市場(chǎng)上的虛假交易、內(nèi)部人控制、信息披露的虛假性等問題的泛濫；煤炭生產(chǎn)中的重大和特大安全事故頻發(fā)；社保基金被大量挪用和侵占；藥品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的腐敗叢生都說明了相關(guān)的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)沒得到充分和實(shí)質(zhì)性的遵守。前車之鑒，后世之師。為使我國(guó)未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能被有效實(shí)施，必須保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則之遵守可分為形式上的遵守和實(shí)質(zhì)上的遵守。所謂形式上的遵守是指在法律、法規(guī)字面上的遵守；實(shí)質(zhì)上的遵守是指確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)遵守。形式上的遵守可能無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，我們必須使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)鼓勵(lì)實(shí)質(zhì)性遵守。因此，成本——收益原則在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計(jì)時(shí)必須加以考慮，也就是說，我們必須算計(jì)被監(jiān)管者（包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人）違反或遵守監(jiān)管規(guī)則給他們帶來的利益和損失（包括物質(zhì)或非物質(zhì)）。因?yàn)椋绻蛔袷氐幕貓?bào)率很高而被發(fā)現(xiàn)的概率很低，制裁壓力可能不足以導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管規(guī)則的遵守。同時(shí)，我們還必須賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠多的可利用的資源（包括財(cái)政和行政），以確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則得到有效實(shí)施和執(zhí)行，否則，被監(jiān)管者不遵守的行為被發(fā)現(xiàn)和被強(qiáng)制執(zhí)行的概率可能就會(huì)非常低，從而通過制裁性措施就無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管遵守。此外，被監(jiān)管者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的認(rèn)同度的高低也直接關(guān)系到其被遵守的程度，對(duì)它認(rèn)同度越高，其被實(shí)質(zhì)性遵守度越大，反之亦然。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是政策性保險(xiǎn)，而不能走商業(yè)化道路。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)作為國(guó)家支農(nóng)政策工具的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和一般性商業(yè)性保險(xiǎn)兩類不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，由于監(jiān)管目標(biāo)和理念的差異，將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。因此，我國(guó)未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)建立相對(duì)高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管高度透明，用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國(guó)家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

[注釋]

作者簡(jiǎn)介：川北醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

⑴參見馮文麗、林保清：《我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)短缺的經(jīng)濟(jì)分析》，載《福建論壇》（經(jīng)濟(jì)社會(huì)版）2003年第6期；劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第42頁以下；龍文軍、張顯峰：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體行為的博弈分析》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第5期。

⑵[英]N.格里高利·曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，梁小民譯，北京大學(xué)出版社1999年版，第230頁。

⑶庹國(guó)柱、王國(guó)軍：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2002年版，第103頁。

⑷趙學(xué)軍：《政府干預(yù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第1期。

⑸Wright，B.D，& J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricuhural Experiment Station，Berkeley，April.⑹Harold D.S.&Robert W.K，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Ceneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，10／1／2000（25）（NO.4）：482-504.⑺Cummins J.D，Deregulating Propertyliability lnsurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.⑻DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition-Second East-West Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.⑼[美]埃米特·J·沃恩，特麗沙·M·沃恩：《危險(xiǎn)原理與保險(xiǎn)》，張洪濤譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁。

⑽[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第352頁。