第一篇：第2章農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般理論

第2 章 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般理論

對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般理論進(jìn)行闡述，目的是明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的概念、特征、類型、功能等方面內(nèi)容，便于將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管與商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管區(qū)別開(kāi)來(lái)，同時(shí)對(duì) 為什么要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行分析，為以后的論述打下基礎(chǔ)。

2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的概念

保險(xiǎn)監(jiān)管即是對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行監(jiān)督和管理的合稱。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管是保險(xiǎn)監(jiān)管中一 種特殊的監(jiān)管，是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督和管理。具體來(lái)說(shuō)，是一個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系主體及其行為的監(jiān)管。這可以從廣義和狹義兩方 面來(lái)理解，狹義的理解是指：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法規(guī)對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn) 機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)及其行為的監(jiān)管。廣義的理 解將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系主體范圍加以擴(kuò)展，分為三大類：政府、投保農(nóng)戶及各類經(jīng)營(yíng) 機(jī)構(gòu)、中介，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是對(duì)政府、投保農(nóng)戶、各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、中 介機(jī)構(gòu)及其行為實(shí)施監(jiān)管。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐，一般將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性為政策性保險(xiǎn)。①作為政策性保 險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管具有較大差異，因而從內(nèi)涵上看，農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)的監(jiān)管內(nèi)涵要大于商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)涵，這主要表現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需對(duì)政府和 投保農(nóng)戶實(shí)施監(jiān)管上。其原因可歸納為：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有的政策性要求政府必須給 予其以財(cái)政、稅收等方面的扶持，方能促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展；投保人的 道德風(fēng)險(xiǎn)、逆選擇問(wèn)題在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中比在商業(yè)保險(xiǎn)中表現(xiàn)得更為明顯和突出，這 些因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管不僅要依法對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、組織和市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管，還要對(duì) 政府與投保農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)督管理。由此，筆者認(rèn)為對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)采用廣義 上的理解，將監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政府與投保農(nóng)戶的監(jiān)管納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)涵之中。因此，本文所說(shuō)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管是指：一國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)政府，各 類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)，投保農(nóng)戶及他們的行為進(jìn)行的監(jiān)督與管理的總 稱。

① 政策性保險(xiǎn)是指國(guó)家運(yùn)用其政府職能給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體一定的優(yōu)惠政策，主要是減免稅收、給予

財(cái)政補(bǔ)貼等，以彌補(bǔ)其經(jīng)營(yíng)虧損。它與商業(yè)性保險(xiǎn)在經(jīng)營(yíng)目的、方式等方面存在著差異。比如說(shuō)政策性保 險(xiǎn)業(yè)務(wù)往往體現(xiàn)了某些國(guó)家宏觀調(diào)控政策，帶有社會(huì)福利、社會(huì)保障性質(zhì)，不追求業(yè)務(wù)單位的個(gè)體贏利，其結(jié)果是產(chǎn)生的社會(huì)效益大于私人經(jīng)濟(jì)利益；而商業(yè)性保險(xiǎn)則以追求利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目的，完全按照 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，經(jīng)營(yíng)主體只會(huì)根據(jù)自身的利益來(lái)決定經(jīng)營(yíng)策略和經(jīng)營(yíng)方向。5 2.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的特征

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與追逐利潤(rùn)最大化的商業(yè)保險(xiǎn)定性不同，其監(jiān)管理念、具體目標(biāo)、職能機(jī)構(gòu)、對(duì)象和內(nèi)容等方面都會(huì)存在較大差異，必須準(zhǔn)確掌握農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的 特征，才能達(dá)到有效監(jiān)管的目的。

2.2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的特定性

保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)可分為一般目標(biāo)和具體目標(biāo)。世界各國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管幾乎都有一 個(gè)共同的根本目標(biāo)——保護(hù)投保人（被保險(xiǎn)人）的合法權(quán)益，這是監(jiān)管的一般目 標(biāo)。[1]而由于各國(guó)國(guó)情不一，保險(xiǎn)市場(chǎng)狀況各異，所處的發(fā)展階段也各不相同，因 此在不同的歷史階段會(huì)采取不同的保險(xiǎn)監(jiān)管具體目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種具有政 策性質(zhì)的特殊保險(xiǎn)，其監(jiān)管目標(biāo)除具有保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)一般性內(nèi)容之外，也還應(yīng)有 其特定的具體目標(biāo)。

就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管具體目標(biāo)看，開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各國(guó)都會(huì)根據(jù)本國(guó)基本國(guó)情、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r、保險(xiǎn)市場(chǎng)成熟程度來(lái)確定自己的監(jiān)管目標(biāo)。例如美國(guó)，其農(nóng) 作物保險(xiǎn)發(fā)展近70 年，已經(jīng)具備比較完善的農(nóng)作物保險(xiǎn)監(jiān)管制度，目前由農(nóng)業(yè)部

風(fēng)險(xiǎn)管理局對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)管理局將其對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定 在繼續(xù)完善農(nóng)作物保險(xiǎn)監(jiān)管體制，規(guī)范私營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)行為，維護(hù)農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展尚 處于初級(jí)階段，試點(diǎn)范圍不廣，市場(chǎng)規(guī)模較小，各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)也較少，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在充分考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)卦O(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 監(jiān)管的具體目標(biāo)。此外，將來(lái)隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍和市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng) 營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的增加，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須適時(shí)的調(diào)整其目標(biāo)設(shè)定，以符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 業(yè)及其市場(chǎng)發(fā)展的需要。

2.2.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性

從國(guó)外一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較好的國(guó)家看，在保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，商業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是分開(kāi)的，且隸屬于不同的部門(mén)。如美國(guó)商業(yè)保 險(xiǎn)由全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)及各州的保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)，美 國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管則由專門(mén)機(jī)構(gòu)——隸屬于美國(guó)農(nóng)業(yè)部的風(fēng)險(xiǎn)管理局進(jìn)行，此 種安排是出于加強(qiáng)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的扶持和風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，同時(shí)也是為了在農(nóng)作物 保險(xiǎn)的運(yùn)作中便于與立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)以及和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行溝通。[2]日本商業(yè)保

險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)是由政府設(shè)立的金融監(jiān)督廳①；而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則是由農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營(yíng)局負(fù)

責(zé)具體監(jiān)管。

① 日本原來(lái)的商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)是大藏省，在其內(nèi)設(shè)有銀行局，由銀行局下設(shè)的保險(xiǎn)部具體負(fù)責(zé)對(duì)私營(yíng)保

險(xiǎn)公司的行政監(jiān)督和管理工作。后來(lái)由于日本金融危機(jī)和大藏省的監(jiān)管不力，1998 年政府設(shè)立了金融監(jiān)督 廳，從大藏省接管了關(guān)于銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)察和督導(dǎo)事宜。6 中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)目前是我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的共同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。如前所述，兩者之間存在諸多差 異，無(wú)論是監(jiān)管主體、發(fā)展目標(biāo)還是運(yùn)作規(guī)則上都多有不同，必然導(dǎo)致監(jiān)管理念 上的差異。這就要求政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管主體應(yīng)區(qū)別于商業(yè)性保險(xiǎn)監(jiān)管主體。由保監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的職責(zé)是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷史和現(xiàn)實(shí)狀況造成 的，從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀來(lái)看，其規(guī)模還比較小，各省市的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也都尚處 于試點(diǎn)階段，因此雖然在現(xiàn)有的保監(jiān)會(huì)的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)已經(jīng)暴露出來(lái) 一些問(wèn)題，但并不是十分嚴(yán)重。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理涉及財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域，沒(méi)有獨(dú)立的專門(mén)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就可能會(huì)出現(xiàn)與農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的部門(mén)各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的 局面。因此，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，需要適時(shí) 考慮設(shè)立專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

2.2.3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象的獨(dú)特性 保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象一般包括保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)。由于保險(xiǎn)監(jiān) 管的目的在于防范風(fēng)險(xiǎn)、保障保險(xiǎn)市場(chǎng)的安全和穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)、保護(hù)投保人（被保險(xiǎn) 人）的合法權(quán)益，而各類保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的重要主體，具有推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)和保險(xiǎn)市場(chǎng)繁榮發(fā)展的功能，因此必須對(duì)這些機(jī)構(gòu)本身及其市場(chǎng) 行為進(jìn)行審慎監(jiān)管，避免出現(xiàn)因保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)、中介機(jī)構(gòu)本能的逐利性而造成保險(xiǎn)市 場(chǎng)無(wú)序、混亂的狀態(tài)。

與商業(yè)保險(xiǎn)相較，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和高度風(fēng)險(xiǎn)性決定了其監(jiān)管對(duì)象不僅指 各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)及中介機(jī)構(gòu)，還應(yīng)包括政府與投保農(nóng)戶在內(nèi)。世界各國(guó)開(kāi)辦農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明了，沒(méi)有政府的扶持，單純依照商業(yè)保險(xiǎn)模式運(yùn)作農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)都不會(huì)獲得成功，因而對(duì)政府扶持行為實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)督是非常有必要的。將 投保農(nóng)戶列為監(jiān)管對(duì)象則是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間存在信息不對(duì)稱，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高度風(fēng)險(xiǎn)性，一旦出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為，將有可能造成保 險(xiǎn)公司巨大損失，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給減少，危及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的平衡和穩(wěn)定?？梢?jiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象包含政府、各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)、中介機(jī)構(gòu)和投保農(nóng)戶三 方，較之商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象范圍要大。

2.2.4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容的廣泛性

保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容一般都是根據(jù)監(jiān)管對(duì)象及其行為來(lái)確定的。商業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管對(duì) 象為各類保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)，由此，其監(jiān)管內(nèi)容即包括保險(xiǎn)公司和中介機(jī) 構(gòu)的各種行為，如對(duì)保險(xiǎn)公司市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的審定、對(duì)公司管理和市場(chǎng)行為的監(jiān) 管、對(duì)保險(xiǎn)中介人及其行為的監(jiān)管、對(duì)再保險(xiǎn)公司及其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管、對(duì)償付 能力監(jiān)管等方面。[3] 7 從上一小節(jié)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象的分析中可知，其范圍比商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象 范圍要大，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)比商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容更寬泛、覆蓋面更廣，還具有某些商業(yè)保險(xiǎn)所不可能具有的特點(diǎn)，如對(duì)政府及其行為的監(jiān)督。具體的說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容主要包括：對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和代理組織（人）及其行為的監(jiān)管； 對(duì)政府及其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持行為（包括各類財(cái)稅、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金支持）的監(jiān)管；對(duì) 投保農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問(wèn)題的監(jiān)管；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種（特別是全國(guó)性險(xiǎn)種）的選擇與確定；對(duì)主要保險(xiǎn)險(xiǎn)種條款的制定和保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定（對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 上報(bào)的其他保險(xiǎn)條款和費(fèi)率進(jìn)行審核備案）等等。

2.3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的類型

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管進(jìn)行不同的分類。

2.3.1 按照監(jiān)管模式劃分

按照監(jiān)管模式可將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管劃分為單獨(dú)監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管。單獨(dú)監(jiān)管是指 由政府的某一職能部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管可以歸于此種 類型。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)是由風(fēng)險(xiǎn)管理局承擔(dān)，它于1996 年成立，是美國(guó)農(nóng)

業(yè)部下屬的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的日常工作。多部 門(mén)聯(lián)合監(jiān)管是指對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管的不止一個(gè)部門(mén)，可能是一個(gè)或一個(gè)以上的 部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行監(jiān)督和管理。日本和西班牙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管即是這種類型的。日本農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作由兩級(jí)監(jiān)管部門(mén)組成，一級(jí)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)課與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)理官，其 隸屬于農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營(yíng)局，負(fù)責(zé)主要監(jiān)管工作；一級(jí)是地方政府，分擔(dān)部分監(jiān)管 任務(wù)。西班牙是典型的多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，監(jiān)管工作由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)局、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總公司四個(gè)部門(mén)分別完成，各自承擔(dān)不同的 職責(zé)。

2.3.2 按照監(jiān)管方式劃分

按照監(jiān)管方式可將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管劃分為形式監(jiān)管和實(shí)體監(jiān)管。形式監(jiān)管又稱為 規(guī)范監(jiān)管，是由國(guó)家通過(guò)立法明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的重大事項(xiàng)，并從形式上審 查農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的遵守情況。如，政府可以制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 的最低資本額、資產(chǎn)負(fù)債表的審查、法定公布事項(xiàng)的內(nèi)容和違反法律的制裁方式 等內(nèi)容。而對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的遵守情況，政府只在形式上加以審查，而不進(jìn)行實(shí) 地的、連續(xù)的監(jiān)督檢查。從目前所掌握的世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管方式看，鮮有采 取此種監(jiān)管方式的。實(shí)體監(jiān)管又稱為許可方式，是一種嚴(yán)密的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管方式。在這種方式下，國(guó)家通過(guò)完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取從設(shè)立、經(jīng)營(yíng)直 至清算的全方位、全過(guò)程的監(jiān)督和管理。如在各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，根據(jù)法 律，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以批準(zhǔn)；在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，其業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理 等方面都受到保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管；甚至在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司清算時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍 然有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、管理。世界上開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家多數(shù)采取的是這種監(jiān)管方式。

2.3.3 按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能劃分

按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)所具有的職能可將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管劃分為：?jiǎn)我宦毮軝C(jī)構(gòu)監(jiān)管和 雙重職能機(jī)構(gòu)監(jiān)管。單一職能機(jī)構(gòu)監(jiān)管是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只具有單一職能，即監(jiān)管職能。雙重職能機(jī)構(gòu)監(jiān)管則是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有行政管理和監(jiān)管 兩種職能。前者示例有菲律賓。菲律賓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由政府組建的獨(dú)資農(nóng)作物保險(xiǎn) 公司進(jìn)行監(jiān)管，該公司僅負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督管理，不具備行政管 理職能。后者范例是中國(guó)。我國(guó)雖然沒(méi)有專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但保監(jiān)會(huì)在 目前承擔(dān)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管工作，也應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種監(jiān)管類型。由于我國(guó) 體制比較特殊，保監(jiān)會(huì)在具有保險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，還具有行政管理職能，是一 個(gè)雙重職能機(jī)構(gòu)。

2.4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的功能

功能是事物本身所具有的職能，由事物的根本特征和地位決定，是事物本質(zhì) 的客觀反映。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的功能體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1、平衡與穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上存在各種保險(xiǎn)行為，如農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)公司與投保農(nóng)戶之間的買賣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的交易行為；各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 及中介機(jī)構(gòu)之間爭(zhēng)奪客戶的競(jìng)爭(zhēng)行為，這些行為構(gòu)成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)中的主要行 為。如果任由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體行為無(wú)序發(fā)展，將會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制的建 立，進(jìn)而影響整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。因此，對(duì)這些主要市場(chǎng)行為進(jìn) 行監(jiān)管，無(wú)疑有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行，這在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的世界各國(guó)都 是通行的，尤其是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)剛剛有所起色，尚未形成完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的我 國(guó)，監(jiān)管和規(guī)范市場(chǎng)主體的行為更是具有重要的意義。

2、保障公平競(jìng)爭(zhēng)功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管保障公平競(jìng)爭(zhēng)的功能可以從保障農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)交易公平和保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)競(jìng)爭(zhēng)公平兩方面分析。（1）保障交易公平。一方面投

保農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)交易中處于劣勢(shì)地位，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同及其內(nèi)容不可能比保險(xiǎn) 人更了解，也就無(wú)法分辨對(duì)保險(xiǎn)人有利而對(duì)自己不利的合同，結(jié)果在災(zāi)害發(fā)生時(shí) 得不到或不能得到完全的賠償；另一方面保險(xiǎn)人可能因投保農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選 擇行為遭受損害，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特性，加上我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還只是在發(fā)展初級(jí)階 段，保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防范技術(shù)不高，且事前實(shí)地檢查保險(xiǎn)標(biāo)的費(fèi)用過(guò)高，令 實(shí)力不強(qiáng)的保險(xiǎn)人難以承受，一旦出現(xiàn)投保人的欺詐行為，可能使得保險(xiǎn)人遭到 不小的打擊。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)采取措施，針對(duì)這兩種行為分別進(jìn) 行監(jiān)管，保障交易公平。（2）保障競(jìng)爭(zhēng)公平。為了爭(zhēng)奪客戶，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上會(huì)

出現(xiàn)種種競(jìng)爭(zhēng)行為，之中可能出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，將會(huì)造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的 無(wú)序、混亂狀態(tài)，還有損整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的形象，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的整體 良性發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)保險(xiǎn)公司之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)管，保 障競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

3、實(shí)現(xiàn)政府宏觀政策功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，具有較強(qiáng)的政 策性質(zhì)。在發(fā)達(dá)國(guó)家一般將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為增進(jìn)農(nóng)民福利的手段，而在諸如我國(guó)這 樣的發(fā)展中國(guó)家，則將其作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定的重 要政策措施。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管，有利于保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及其市場(chǎng)正常秩序，進(jìn)而建立安全、公平、高效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制，如此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策手段功 能將得到充分的發(fā)揮，有助于政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展宏觀政策的實(shí)現(xiàn)。

2.5 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管必要性的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于保險(xiǎn)監(jiān)管的原理，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的保險(xiǎn)市場(chǎng)中，政府干預(yù) 或監(jiān)管，只能在以下條件下成立：一是出現(xiàn)或可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；二是市場(chǎng) 失靈已經(jīng)或可能引起明顯的效率低下或不公平現(xiàn)象；三是政府監(jiān)管行為能夠解決 效率低下或不公平問(wèn)題。如果上述任何一個(gè)條件得不到滿足，政府就不應(yīng)該干預(yù)。

[4] 一直以來(lái)，由于秉持著保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于公眾的福利是至關(guān)重要的，其關(guān)系到公共 利益，并直接影響著公民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)安全這樣一種基本理念，世界各國(guó)政府都 對(duì)保險(xiǎn)業(yè)采取比其他一般行業(yè)更多的監(jiān)管措施。這意味著，監(jiān)管對(duì)保險(xiǎn)業(yè)有著非 同尋常的重要意義。同理，作為一種特殊的保險(xiǎn)形態(tài)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管 的重要性和必要性也正體現(xiàn)在這個(gè)方面。以下從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)具體分析農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管存在的意義。

1、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管可減輕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正外部性帶來(lái)的不利影響。[5]農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)的正外部性表現(xiàn)在兩方面。首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)生產(chǎn)的正外部性，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益。[6]由于信息不對(duì)稱以及展 業(yè)、承保、定損、理賠的高難度，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)成本較高，再加上高賠付 率，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)虧損嚴(yán)重，邊際私人收益很小。而代表社會(huì)利益的政府卻不用 付出代價(jià)，就可獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶來(lái)的好處，邊際社會(huì)收益較大。由此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，承擔(dān)了本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的成本，私人利益卻小于邊際社會(huì) 收益，正外部性由此產(chǎn)生。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)消費(fèi)的正外部性，表現(xiàn)為農(nóng)民購(gòu)買農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)的邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益。農(nóng)民一旦購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，當(dāng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害 發(fā)生時(shí)，不但可以保證自己收入穩(wěn)定，而且能夠促使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)迅速恢復(fù)，從而 使整個(gè)社會(huì)享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉的好處。如此一來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)消 費(fèi)的私人成本收益與社會(huì)成本收益出現(xiàn)了差異，產(chǎn)生了有益于外部社會(huì)的效果，從而導(dǎo)致正外部性產(chǎn)生。[7] 如以上分析，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)生產(chǎn)與消費(fèi)兩方面具有的正外部性讓社會(huì)與政府“免 費(fèi)搭車”①，相對(duì)的，無(wú)論是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人還是投保農(nóng)戶都無(wú)法對(duì)其正外部性進(jìn)行收

費(fèi)，其后果是一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給量小于社會(huì)理想的供給量，有效供給不足； 另一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的消費(fèi)量低于社會(huì)的理想消費(fèi)量，有效需求出現(xiàn)不足。供給和 消費(fèi)均不足的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)將發(fā)生萎縮，這就不得不要求保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén) 對(duì)其行使監(jiān)管職能，通過(guò)采取有效的監(jiān)管手段，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈狀況，確 保供需相對(duì)平衡，維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展。具體可使用調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率以 及給予保費(fèi)補(bǔ)貼的方式，將保險(xiǎn)費(fèi)率控制在農(nóng)戶能夠接受的范圍內(nèi)，或者在費(fèi)率 稍高的情況下給予農(nóng)戶一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，使投保農(nóng)戶不致因無(wú)法消費(fèi)農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)產(chǎn)品而導(dǎo)致市場(chǎng)有效需求不足；在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司方面，則由政府給予保費(fèi)與管 理費(fèi)補(bǔ)貼，以在一定程度上彌補(bǔ)其提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品而不能獲得的收益或產(chǎn)生的 損失，避免出現(xiàn)供給不足的局面。

2、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管可降低信息不對(duì)稱程度。②完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的一個(gè)重要假設(shè)是 買賣雙方的消息都是靈通的。但事實(shí)上，這個(gè)假設(shè)是不能完全實(shí)現(xiàn)的。[8]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

市場(chǎng)情況非常復(fù)雜，無(wú)論是保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)還是投保農(nóng)戶都不可能獲取所有必需的 信息。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)交易過(guò)程中的信息不對(duì)稱是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)需要監(jiān)管的重要原 因之一。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題主要是指道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇。[9]道德風(fēng)險(xiǎn)是 指由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的存在，使得本應(yīng)承受的高風(fēng)險(xiǎn)降低了，投保農(nóng)戶在投保后會(huì)因 此忽視風(fēng)險(xiǎn)防范，甚至進(jìn)行更加危險(xiǎn)的行為。逆選擇是指那些農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比一般農(nóng) 戶更大的投保人，發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)價(jià)格較具吸引力，更傾向于購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。一般看來(lái)，愿意購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的往往是那些最容易產(chǎn)生高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶，而面臨低風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶 則不愿意購(gòu)買保險(xiǎn)，造成農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投保人組合的風(fēng)險(xiǎn)比一般人群要大，使得保險(xiǎn) 人不能通過(guò)分散化組合降低承保風(fēng)險(xiǎn)和分散索賠風(fēng)險(xiǎn)。

道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷、核保、定損和理 賠的難度，使之面臨高監(jiān)督成本和高賠付損失的兩難選擇，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng) 機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本。如果信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的成本過(guò)高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)就會(huì)減 少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的種類，或者甚至不再供應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，出現(xiàn)供給不足的情況。這也要求保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)投保農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為采取必要手段，如通過(guò)

① “免費(fèi)搭車”是保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的一種現(xiàn)象，簡(jiǎn)單的說(shuō)是指某些集體消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)，即公共產(chǎn)品，如 指信息在相互對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間呈不均勻、不對(duì)稱的分布狀態(tài)，即一方掌握的信息數(shù)量較多、質(zhì)量較 果為他人以極低的或者零成本獲取，便稱之為“免費(fèi)搭車”或者“搭便車”。

②

高，而另一方則恰好相反。信息不對(duì)稱理論根據(jù)信息不對(duì)稱發(fā)生的時(shí)間對(duì)其進(jìn)行了劃分，把發(fā)生在交易雙 方簽約之前的信息不對(duì)稱稱為事前信息不對(duì)稱，事前信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆選擇；把發(fā)生在交易雙方簽約之后 的信息不對(duì)稱稱為事后信息不對(duì)稱，事后信息不對(duì)稱導(dǎo)致道德危險(xiǎn)。11 督促農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司加強(qiáng)事前調(diào)查，支持、協(xié)助保險(xiǎn)公司建立投保人信用記錄數(shù)據(jù) 庫(kù)等形式防止因此而造成保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的情況發(fā)生，以維護(hù)農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。[10] 此外，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也是要求保險(xiǎn)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管的一個(gè)原因。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（也稱為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)），是指使所有投保農(nóng)戶之間產(chǎn)生高度的相關(guān)性，并且不能通 過(guò)資產(chǎn)組合而分散的風(fēng)險(xiǎn)。[11]這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)使所有的投保農(nóng)戶同時(shí)間遭受損失，并且損失是巨大的。其典型的表現(xiàn)形式是區(qū)域性同類氣候，如大面積的干旱、颶 風(fēng)、洪水等。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)破壞了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在投保農(nóng)戶之間、農(nóng)作物 之間或者地區(qū)之間分散風(fēng)險(xiǎn)的能力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)需要保持充足的儲(chǔ)備金來(lái) 應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，用以彌補(bǔ)巨額損失，這導(dǎo)致高額成本，最終可能使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng) 營(yíng)機(jī)構(gòu)因難以承受巨額損失而退出市場(chǎng)。對(duì)此，監(jiān)管部門(mén)需要通過(guò)再保險(xiǎn)或農(nóng)業(yè) 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金安排，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分散其所承受的過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)，用以穩(wěn)定農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)供給，避免因巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行出現(xiàn)動(dòng)蕩。第3 章 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的缺失 及其原因分析

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度目前存在嚴(yán)重缺失，不僅有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的法 律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)缺失，其監(jiān)管的具體規(guī)則在實(shí)踐中也存在著較大的欠 缺。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的缺失及其原因進(jìn)行分析，是為了明了我國(guó)農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的不足，從而有針對(duì)性的進(jìn)行糾正和改進(jìn)。

3.1 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的缺失

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度存在以下缺失。

其一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)的缺位。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作存在許 多問(wèn)題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的缺位即是造成這種狀況的一個(gè)極其重要的原因。通 過(guò)對(duì)各種法律、法規(guī)文獻(xiàn)的查找，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)在關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的專門(mén)法律、法規(guī)方面完全是一片空白。例如，2002 年修訂的《農(nóng)業(yè)法》第6 章第46 條是我國(guó)

第一次對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度做出的法律表述，具有較強(qiáng)的原則性①，且無(wú)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)

管的相關(guān)規(guī)定；《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》中設(shè)定了一章十八條的內(nèi)容來(lái)闡述對(duì) 保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管措施，然而《保險(xiǎn)法》實(shí)質(zhì)上是一部關(guān)于商業(yè)保險(xiǎn)的法律，雖然農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管與商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管在一般原理上來(lái)說(shuō)可能是相類似的，但是農(nóng)業(yè)本身的 特質(zhì)決定了對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這樣一種特殊的帶有政策性性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，其所產(chǎn)生 的法律后果與商業(yè)保險(xiǎn)所產(chǎn)生的法律后果是不同的，這就要求將兩者區(qū)別開(kāi)來(lái)，分別采取不同的法律監(jiān)管策略與規(guī)則。

其二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管地方性法規(guī)的缺乏。在國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法和條例未出臺(tái)之 前，全國(guó)各地區(qū)可制定其本地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法規(guī)，有利于政府在推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 過(guò)程中的監(jiān)管工作有法可依，但現(xiàn)實(shí)情況令人擔(dān)憂。上海是國(guó)內(nèi)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較 好的地區(qū)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展給予了極大的支持，如2000年上海市政府辦公 廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)委、市體改辦《關(guān)于推進(jìn)上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作若干意見(jiàn)》，2005年12月

市政府又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，在政府層面上保 證了上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。[32]P87吉林省也是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重要試點(diǎn)地區(qū)，其省委、省政府對(duì)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作高度重視，連續(xù)兩年出臺(tái)省委1號(hào)文件都提出加快

① 該條具體內(nèi)容為：“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶

持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?！?這是最初的有關(guān)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的法律表述，規(guī)定具有較強(qiáng)原則性，缺乏操作性。第4 章 國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度考察及借鑒

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)舉辦較為成功的國(guó)家在其發(fā)展過(guò)程中都很注重對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督與 管理，并且都逐步形成了一套具有本國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度。筆者通過(guò) 對(duì)發(fā)達(dá)與發(fā)展中幾個(gè)典型國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的研究，希望在比較和分析 的基礎(chǔ)上，對(duì)建立我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度提供有益借鑒。

4.1 發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度考察

4.1.1 美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

1938 年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（Federal Crop Insurance Corporation，F(xiàn)CIC）。該公司是行使《聯(lián)邦農(nóng)作物保

險(xiǎn)法》所授予權(quán)利的政府全資農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，為農(nóng)業(yè)部的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)作 物保險(xiǎn)規(guī)則的制定、履行對(duì)私營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的稽核和監(jiān)督職能，并提供再保 險(xiǎn)。①其設(shè)立目的為：通過(guò)建立健全的農(nóng)作物保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，并為設(shè)計(jì)和建立農(nóng)作物保險(xiǎn)體系提供有益的研究和試驗(yàn)手段，以提高國(guó)民的福利 水平。[14] 為了加強(qiáng)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的支持及對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管，1996年《美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè) 進(jìn)步與改革法》對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)部的1994年重組法案做了修正，在其第226項(xiàng)條款之后

增添了新的內(nèi)容，即有關(guān)建立風(fēng)險(xiǎn)管理局（Risk Management Agency，RMA）的 條文，之中規(guī)定了RMA作為農(nóng)業(yè)部中一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的地位，并對(duì)其職能、組成與資

金來(lái)源做了明確規(guī)定。②其設(shè)立目的是為了監(jiān)督和管理FCIC，以及管理聯(lián)邦農(nóng)作物

保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金的帳戶和與農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)有關(guān)的各個(gè)項(xiàng)目，履行的是從農(nóng)場(chǎng)服務(wù) 局分離出來(lái)的為農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)的職能。[15] 作為美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)管理局主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策及法 規(guī)的制定、監(jiān)管、再保險(xiǎn)和綜合服務(wù)四大項(xiàng)工作，是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開(kāi)發(fā)、保持和 提供風(fēng)險(xiǎn)管理的工具，以便讓農(nóng)民能夠更好地管理自己的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。[16]其職責(zé)主 ① FCIC 會(huì)將其擬定的農(nóng)作物保險(xiǎn)合同在《聯(lián)邦規(guī)章條例》中公布，作為私營(yíng)保險(xiǎn)公司所簽合同的范本；合

同中的條款同時(shí)也可以由商業(yè)性的或者私營(yíng)保險(xiǎn)公司制訂；如果得到FCIC 的同意，私營(yíng)保險(xiǎn)公司制訂的 條款可以代替或補(bǔ)充由FCIC 所制訂的條款，不過(guò)，這些條款并不像FCIC 制訂的那樣具有普遍適用性。此 外，F(xiàn)CIC 為私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)：首先由投保人與私營(yíng)保險(xiǎn)公司簽訂農(nóng)作物保險(xiǎn)合同，其中，保

險(xiǎn)費(fèi)率及條款由FCIC 制訂或者由私營(yíng)保險(xiǎn)公司制訂并經(jīng)FCIC 同意；然后由FCIC 與私營(yíng)保險(xiǎn)公司簽訂再 保險(xiǎn)協(xié)議。從1998 年起，所有由私營(yíng)保險(xiǎn)公司承保的多種風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)都經(jīng)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》授權(quán)于FCIC 進(jìn)行再保險(xiǎn)。

② 這里需要明確的是，雖然RMA 基本上接管了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的全部工作，不過(guò)，風(fēng)險(xiǎn)管理局的資

金運(yùn)作（如向私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供補(bǔ)貼、進(jìn)行再保險(xiǎn)等）仍主要是通過(guò)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司進(jìn)行的。17 要包括：負(fù)責(zé)全國(guó)性險(xiǎn)種條款的制定、費(fèi)率的厘定；負(fù)責(zé)向私營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)公司 提供費(fèi)用補(bǔ)貼，向農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼；負(fù)責(zé)與各私營(yíng)保險(xiǎn)公司協(xié)商，簽訂標(biāo)準(zhǔn)再 保險(xiǎn)協(xié)議，向私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持；負(fù)責(zé)對(duì)私營(yíng)保險(xiǎn)公司執(zhí)行法律和協(xié) 議的情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督；建立農(nóng)作物保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，并用于厘定費(fèi)率；負(fù)責(zé)私營(yíng) 保險(xiǎn)公司與聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司往來(lái)帳戶的決算，如保費(fèi)和費(fèi)用補(bǔ)貼款的劃轉(zhuǎn)、代收費(fèi)用上劃等，并編制月報(bào)表、半年報(bào)表和年度報(bào)表；負(fù)責(zé)制定農(nóng)作物定損標(biāo) 準(zhǔn)和通用定損標(biāo)準(zhǔn)。[17] 4.1.2 加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

1959 年，加拿大聯(lián)邦政府制定了《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，并經(jīng)議會(huì)通過(guò)，授權(quán)聯(lián)邦 政府和省政府共同支持辦理農(nóng)作物保險(xiǎn)，建立中央和省二級(jí)政府組織的農(nóng)作物保 險(xiǎn)公司，在全國(guó)10 個(gè)省全面推行農(nóng)作物保險(xiǎn)。此后，《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》在實(shí)施過(guò)

程中不斷總結(jié)、修改、補(bǔ)充和完善，于1991 年又通過(guò)了新的聯(lián)邦《農(nóng)作物保險(xiǎn)條

例》，其中進(jìn)一步明確了政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的資助方法、聯(lián)邦和省的農(nóng)作物再保險(xiǎn)

制度及農(nóng)作物保險(xiǎn)的具體經(jīng)營(yíng)方式等。

為了加強(qiáng)對(duì)本國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)督和管理，加拿大聯(lián)邦政府在農(nóng)業(yè)部設(shè)立了 農(nóng)作物保險(xiǎn)局，直屬于農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)；各省也相應(yīng)地在本區(qū)域內(nèi)設(shè)立了農(nóng)作物保 險(xiǎn)局。聯(lián)邦與省的農(nóng)作物保險(xiǎn)局同時(shí)受《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和《農(nóng)作物保險(xiǎn)條例》 地制約。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)局的主要職責(zé)是：開(kāi)展農(nóng)作物保險(xiǎn)的政策研究；對(duì)省農(nóng) 作物保險(xiǎn)公司支付各項(xiàng)應(yīng)負(fù)擔(dān)的保費(fèi)、行政開(kāi)支和應(yīng)分擔(dān)的保險(xiǎn)賠償進(jìn)；對(duì)保險(xiǎn) 費(fèi)和保險(xiǎn)金額進(jìn)行研究和統(tǒng)計(jì)分析；幫助省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局開(kāi)發(fā)、修訂農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì) 劃；推動(dòng)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的實(shí)施。省一級(jí)農(nóng)作物保險(xiǎn)局下設(shè)四個(gè)保險(xiǎn)部門(mén)：一是 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)部；二是調(diào)整部，負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)農(nóng)作物損失報(bào)告和資料等情況進(jìn)行審核，并確定賠償金額；三是營(yíng)業(yè)部，負(fù)責(zé)將各項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息傳遞給農(nóng)民并進(jìn)行咨詢 服務(wù)，向農(nóng)民推銷農(nóng)作物保險(xiǎn)；四是行政管理部。此外，省農(nóng)作物保險(xiǎn)局之下的 是由其派出的辦事機(jī)構(gòu)。[18] 4.1.3 日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

日本政府于1928年開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可行性研究，廣泛收集實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所 必需的統(tǒng)計(jì)資料，并于1929年制定了《牲畜保險(xiǎn)法》，開(kāi)始了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的嘗試。進(jìn)入20世紀(jì)30年代，遍及世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也波及到日本。為了保持糧食供應(yīng)，利 于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村秩序的穩(wěn)定，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的廣泛研究與辯論，日本議會(huì)在1938 年通過(guò)且于1939年正式實(shí)施了專門(mén)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，作為日本政府戰(zhàn)時(shí)總戰(zhàn)略 的一部分。1947年，由于二戰(zhàn)后日本國(guó)內(nèi)糧食極度缺乏，又無(wú)力大量進(jìn)口糧食，為了鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，政府將《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》與之前的《牲畜保險(xiǎn)法》合并加以修 訂、補(bǔ)充及完善，重新頒布了包括農(nóng)作物和家畜家禽風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)在內(nèi)的新的農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)法，形成了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。[19]該法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)、政府職責(zé)、強(qiáng)制與自愿保險(xiǎn)范圍以及費(fèi)率制定、賠款計(jì)算、再保險(xiǎn)等，都做了明確具體的規(guī) 定，之后又經(jīng)過(guò)1957年、1963年、1966年、1972年、1978年、1985年及2003年的 多次調(diào)整修訂，使整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系漸趨統(tǒng)一和完善。

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管包括兩個(gè)層次：中央政府監(jiān)管，這主要由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù) 責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)督共濟(jì)聯(lián)合會(huì)①；都（道府縣）這類地方政府對(duì)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)和共濟(jì)組合

行使監(jiān)管責(zé)任。[20]

1、農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)的監(jiān)督和管理。由于日本的農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)共濟(jì)會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)行，它是一個(gè)社團(tuán)法人組織，這個(gè)組織從農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián) 合會(huì)到農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合，在全國(guó)形成了一個(gè)垂直的網(wǎng)絡(luò)體系：農(nóng)民向農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合 或地方政府的專門(mén)機(jī)構(gòu)上交保費(fèi)，形成共濟(jì)關(guān)系；共濟(jì)組合收取了農(nóng)民的保費(fèi)以 一定的比例上交到農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)，形成保險(xiǎn)關(guān)系；農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)再向農(nóng)林水 產(chǎn)省下設(shè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專門(mén)賬戶上交一定比例的再保險(xiǎn)金，形成再保險(xiǎn)關(guān)系。這樣，農(nóng)林水產(chǎn)省只需要對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)實(shí)施必要的監(jiān)管，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)工作就能開(kāi)展得井然有序。農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營(yíng)局②負(fù)責(zé)實(shí)施具體的監(jiān)管工作。經(jīng)營(yíng)

局下設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)課和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)理官，專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理工作進(jìn)行 兩年一次的例行監(jiān)督檢查和必要的抽查。保險(xiǎn)課每?jī)赡暌淮闻沙龆讲閱T，對(duì)全國(guó) 農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)和地方農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查，包括對(duì)其財(cái)務(wù)、賠付等情 況進(jìn)行全面了解和分析。由此可見(jiàn)，日本中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是在把農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)業(yè)務(wù)委托給有關(guān)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)以后，將直接管理變?yōu)殚g接管理，由農(nóng)業(yè)主管部門(mén) 組織有關(guān)部門(mén)對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行定期和不定期的檢查、監(jiān)管。

2、地方政府對(duì)基層組合和聯(lián)合會(huì)實(shí)施必要的監(jiān)督和管理。首先，各共濟(jì)組合 和聯(lián)合會(huì)內(nèi)部設(shè)立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，對(duì)組合和聯(lián)合會(huì)的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。其次，都（道府縣）等地方政府對(duì)于農(nóng)林水產(chǎn)省制定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策負(fù)責(zé)具體的操作。[21] 4.1.4 西班牙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

1978年，西班牙頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，規(guī)定由農(nóng)民自愿參加保險(xiǎn)，政府對(duì) 私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)，并對(duì)農(nóng)民的保費(fèi)給予補(bǔ)貼；不參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民，遭災(zāi)后政府不給予任何援助。該法實(shí)行的是事實(shí)上的強(qiáng)制保險(xiǎn)。

根據(jù)西班牙《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系是由四個(gè)分散的部 門(mén)組成的，相互間職責(zé)明確，每個(gè)部門(mén)分別監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同的方向。[22] ① ② 是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一級(jí)再保險(xiǎn)的組合，設(shè)立在各個(gè)都（道、府、縣）區(qū)域內(nèi)，為共濟(jì)組合提供再保險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)局是農(nóng)林水產(chǎn)省的內(nèi)部部局，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管改善農(nóng)協(xié)、農(nóng)業(yè)構(gòu)造、農(nóng)業(yè)者公積金等工作。農(nóng)林水產(chǎn) 省其他內(nèi)部部局包括：大臣官房，負(fù)責(zé)省內(nèi)總合調(diào)整；總合食料局，負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)內(nèi)外的食物政策、食品物 價(jià)穩(wěn)定調(diào)整、米的生產(chǎn)調(diào)整；消費(fèi)安全局，負(fù)責(zé)監(jiān)管保護(hù)食品消費(fèi)者、農(nóng)林水產(chǎn)物的生產(chǎn)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理； 生產(chǎn)局，負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)畜產(chǎn)物的生產(chǎn)和管理；農(nóng)村振興局，負(fù)責(zé)振興農(nóng)村、漁村、都市農(nóng)業(yè)，確保水土得到 農(nóng)業(yè)利用、都市農(nóng)村間的交流、農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)資本整備等等。19 一為經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部保險(xiǎn)司。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，任務(wù)是保障投保人的權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。主要職能包括： 對(duì)私人保險(xiǎn)公司進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)控，確保各公司有足夠的財(cái)力用于理賠；根據(jù)年度保 險(xiǎn)計(jì)劃，安排財(cái)政補(bǔ)貼資金；根據(jù)保險(xiǎn)公司的要求，合理調(diào)節(jié)保險(xiǎn)費(fèi)率；審核、監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單的價(jià)格。二為農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局。西班牙農(nóng)業(yè)部專門(mén)設(shè)立了農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)局，行使對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理的職責(zé)。其主要任務(wù)有：負(fù)責(zé)險(xiǎn)種的可行性研究，提出年度出臺(tái)新險(xiǎn)種的建議；負(fù)責(zé)審核制定保險(xiǎn)合同條款；向農(nóng)民宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民參保等。三為農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司是隸屬于經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部 的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，其具體運(yùn)作方式與私人保險(xiǎn)公司相似。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司有三個(gè) 職能：聘用與管理所有的損失評(píng)估技術(shù)人員，并按照國(guó)家公務(wù)人員的待遇支付報(bào) 酬；發(fā)揮與私人保險(xiǎn)公司類似的作用，即進(jìn)行損失評(píng)估、支付保險(xiǎn)金；進(jìn)行再保 險(xiǎn)業(yè)務(wù)，受政府委托為私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)。①四為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總公司。其職能

是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督的作用。其具體職責(zé)為：草擬成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的條 件；負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)具體險(xiǎn)種，報(bào)有關(guān)部門(mén)審核；制定保險(xiǎn)合同內(nèi)容等。

除了組合式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)具特色外，西班牙監(jiān)管部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管 也方式獨(dú)到。38個(gè)直接從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的西班牙私人企業(yè)中，到目前為止還未出現(xiàn) 因企業(yè)財(cái)務(wù)狀況不好而發(fā)生理賠困難的情況，這與經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的監(jiān)管工作是分 不開(kāi)的。西班牙經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部每年年初都會(huì)對(duì)公司財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行認(rèn)真地測(cè)算，年 底再次進(jìn)行評(píng)估，一旦哪個(gè)公司在執(zhí)行中出現(xiàn)了問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部保險(xiǎn)局就會(huì) 立即阻止該公司簽訂新的保單，以避免出現(xiàn)負(fù)債。此外，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》還規(guī)定，如果私人保險(xiǎn)公司發(fā)生虧損，則由政府支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司為其提供再保險(xiǎn)，并支付理賠超定額補(bǔ)償。[23] 4.2 發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度考察

4.2.1 韓國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

雖然韓國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，是在學(xué)習(xí)借鑒了日本和美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的 基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)的實(shí)際而開(kāi)展的，但是也建立了一套行之有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管 機(jī)制。

首先，就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律依據(jù)來(lái)說(shuō)，除了《保險(xiǎn)業(yè)法》外，還于2001 年制 訂了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)償法》，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管予立法支持，而且這些法律在頒布

以后仍然根據(jù)實(shí)際不斷修改和完善。

其次，韓國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作是由農(nóng)林部和金融監(jiān)督院共同負(fù)責(zé)，重點(diǎn)在

① 農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司不以盈利為目的，好的年景保費(fèi)收人大于賠付支出，形成的盈余用于增加再保險(xiǎn)基金。

此外，除為國(guó)內(nèi)私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)外，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司還積極拓展國(guó)際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，將其提供再 保險(xiǎn)的一部分風(fēng)險(xiǎn)有效地化解于國(guó)際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。20 于監(jiān)管全國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。韓國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由韓國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合 來(lái)完成，其在全國(guó)范圍內(nèi)形成了網(wǎng)絡(luò)體系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合基層農(nóng)協(xié)經(jīng) 營(yíng)業(yè)務(wù)的一個(gè)組成部分，基層農(nóng)協(xié)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)受區(qū)域農(nóng)協(xié)的監(jiān)督，區(qū)域 農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)受中央農(nóng)協(xié)的監(jiān)督，中央農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)受農(nóng)林部和保險(xiǎn)金融研究院的監(jiān) 管。此外，韓國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行 定期和不定期地檢查監(jiān)管，如農(nóng)林部的構(gòu)造政策課每年會(huì)派人對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組 織的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行檢查。

4.2.2 菲律賓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

1977年，菲律賓土地銀行組織了一個(gè)多部門(mén)參加的研究小組，對(duì)在菲律賓建 立農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)償制度的可行性進(jìn)行了近一年的研究。研究報(bào)告建議建立政府全 資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)作物保險(xiǎn)。1978年9月，由總統(tǒng)簽發(fā)了《關(guān)于成立菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)

公司的總統(tǒng)令》，亦即菲律賓《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，依該法于1980年6月成立了國(guó)家獨(dú)

資的菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，并于第二年正式舉辦農(nóng)作物保險(xiǎn)。[24] 菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（Philippine crop insurance company，PCIC），是 根據(jù)跨部門(mén)委員會(huì)研究成果，由政府組建的國(guó)家獨(dú)資公司，專門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相 關(guān)事項(xiàng)。PCIC管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成極具特色，其董事會(huì)由下列人員組成: 主席(由菲律

賓總統(tǒng)任命)、副主席（由PCIC總經(jīng)理兼任)，成員有農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、勞動(dòng)就業(yè)部部 長(zhǎng)、土改部部長(zhǎng)、國(guó)防部部長(zhǎng)、預(yù)算管理部部長(zhǎng)、土地銀行行長(zhǎng)、私營(yíng)保險(xiǎn)代表，可以說(shuō)的幾個(gè)部門(mén)的綜合體，有利于各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，以便于解決有關(guān) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而同時(shí)牽涉到多個(gè)部門(mén)的事項(xiàng)。[25] PCIC總公司內(nèi)部包括八個(gè)部門(mén)，分別為：險(xiǎn)種評(píng)估及技術(shù)服務(wù)部、財(cái)務(wù)及審 計(jì)部、總顧問(wèn)室、公司計(jì)劃和精算部、公關(guān)和展業(yè)部、投資管理部、調(diào)控部、辦 公室，它們的職責(zé)內(nèi)容主要有：評(píng)估田間工作情況、負(fù)責(zé)調(diào)研和分析PCIC區(qū)機(jī)構(gòu) 的報(bào)告；提供法律建議，解釋與公司有關(guān)的法律、法令和法規(guī)，開(kāi)展法律調(diào)查； 負(fù)責(zé)確定提供的保障水平，確定保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)、損失率、費(fèi)率、再保險(xiǎn)等，制定計(jì)劃 及實(shí)施計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)；向PCIC各部門(mén)提供人事、管理及其它附屬服務(wù)等。

4.3 他國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義

以上幾個(gè)發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度各具特色，在保障本國(guó) 的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及市場(chǎng)的穩(wěn)定、持續(xù)、良性發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。借鑒它們法律制 度的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)在結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān) 管法律制度具有積極意義。這些國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度可供我國(guó)借鑒的有以 下方面。4.3.1 應(yīng)建立具有本國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管模式

美國(guó)FCIC成立的初始階段兼具農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)與管理職能；隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展 的深入，F(xiàn)CIC從直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中解放出來(lái)，只擔(dān)負(fù)監(jiān)管職責(zé)；而后在農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較為成熟階段，為了更好地對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管，又專門(mén)成立了RMA進(jìn) 行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理。[26]日本的二級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管模式則是根據(jù)其本國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度 中互助性基層組織和分層次的組織架構(gòu)的特點(diǎn)來(lái)建立的。西班牙對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān) 管是由四個(gè)獨(dú)立部門(mén)依法共同協(xié)調(diào)履行的，各個(gè)部門(mén)之間職責(zé)分工明確。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管并沒(méi)有整齊劃一的單一模式，而必須根 據(jù)各國(guó)的實(shí)際國(guó)情建立適合本國(guó)需要的監(jiān)管模式，才能真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè) 及其市場(chǎng)的良性發(fā)展。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管模式必須依據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展 狀況、歷史經(jīng)驗(yàn)、管理體制、政策目標(biāo)等方面來(lái)建立，而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)狀況發(fā)生變 化時(shí)，監(jiān)管目標(biāo)、內(nèi)容、方式、手段等也應(yīng)隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展變化而發(fā)生相應(yīng) 的變動(dòng)。

4.3.2 應(yīng)成立專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管則由專門(mén)機(jī)構(gòu)——隸屬于美國(guó)農(nóng)業(yè)部的RMA進(jìn)行，此種 安排是出于加強(qiáng)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的扶持和風(fēng)險(xiǎn)管理的需要而為之，同時(shí)也是為了在農(nóng) 作物保險(xiǎn)的運(yùn)作中便于與立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)以及和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行溝通。菲律賓 的PCIC，由政府組建的國(guó)家獨(dú)資公司，專門(mén)負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的事項(xiàng)。它是菲 律賓農(nóng)業(yè)部、土改部、國(guó)防部、預(yù)算管理部、土地銀行等多個(gè)部門(mén)的綜合體，有 利于各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，以便于解決有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而同時(shí)牽涉到多個(gè)部門(mén) 的事項(xiàng)。西班牙的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然較為分散，但都是依法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行 專業(yè)監(jiān)管，且職責(zé)分工明確。

從國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)看，無(wú)論采取什么樣的機(jī)構(gòu)監(jiān)管、無(wú)論 是單獨(dú)監(jiān)管還是聯(lián)合監(jiān)管，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都須具備職責(zé)明確、專門(mén)性強(qiáng)、能很好協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)的關(guān)系和政策，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及其市場(chǎng)的健康發(fā)展等特 點(diǎn)。而從目前我國(guó)保監(jiān)會(huì)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀看，這些要求都無(wú)法滿足。因此，我國(guó)應(yīng)成立專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展對(duì)監(jiān)管的需求。

4.3.3 應(yīng)明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象及內(nèi)容

國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)象和內(nèi)容都比較明確，大都將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、中 介機(jī)構(gòu)及其行為、補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、險(xiǎn)種條款和費(fèi)率制定等納入監(jiān) 管范圍之中。

1、國(guó)外對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)等有著較嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。如，私營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要在美國(guó)開(kāi)展農(nóng)作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)就必須經(jīng)過(guò)FCIC的審核批 準(zhǔn)，才能取得經(jīng)營(yíng)資格，并且還需與RMA簽訂協(xié)議，承諾執(zhí)行其的各項(xiàng)規(guī)定。[27]

2、國(guó)外對(duì)給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金方面的政策支持也都有著具 體規(guī)定。如此一來(lái)，有相應(yīng)的法律和監(jiān)管部門(mén)來(lái)約束政府行為，保證政府對(duì)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)的支持真正落到實(shí)處，且杜絕其政策的易變性。

3、險(xiǎn)種種類的合理確定、險(xiǎn)

種條款的適當(dāng)制定以及費(fèi)率的準(zhǔn)確厘定等事項(xiàng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)供求穩(wěn)定有著重要 的影響。國(guó)外一般都會(huì)將險(xiǎn)種種類、條款及費(fèi)率的制定列入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的范圍（當(dāng)然，各國(guó)在險(xiǎn)種種類選擇、條款費(fèi)率制定方面會(huì)因各自國(guó)情不同而有所差異），以避免出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失衡的情況。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象及內(nèi)容是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的重要部分，實(shí)際上 即是監(jiān)管主體要完成的任務(wù)和職責(zé)所在。因此，只有明確了所要監(jiān)管的對(duì)象及內(nèi) 容，才能確實(shí)、有效地達(dá)成監(jiān)管主體需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。而目前保監(jiān)會(huì)對(duì)于農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)的監(jiān)管對(duì)象及內(nèi)容并不明確，僅僅依靠慣例實(shí)施監(jiān)管，對(duì)于要管什么、怎么管 都沒(méi)有給出具體的規(guī)則，這使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展必須具備的要素，如政府支持措施，因沒(méi)有給予適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督而處于隨時(shí)可能發(fā)生不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的變化，例如補(bǔ) 貼不適當(dāng)?shù)販p少或者被取消，結(jié)果可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)生倒退、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)萎 縮的不利后果。另外，監(jiān)管內(nèi)容還應(yīng)根據(jù)各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展需要的不同情況來(lái)確 定，不可能每個(gè)國(guó)家都一樣。由此可見(jiàn)，根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r確定農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容是實(shí)施監(jiān)管工作必不可少的步驟。

4.3.4 應(yīng)盡快制定相應(yīng)法律作為監(jiān)管依據(jù)

國(guó)外的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管均有法可依，如美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃開(kāi)始實(shí)施時(shí)起，就有相配套的法律——1938年《美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》出臺(tái)，規(guī)定由專門(mén)機(jī)構(gòu) ——聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC）來(lái)具體運(yùn)作與監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)。1980年的 《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》對(duì)FCIC的組成、權(quán)力、職責(zé)及運(yùn)作等方面有了更為全面和 明確的規(guī)定。[28]為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管，1996年《美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)進(jìn)步與改 革法》又規(guī)定設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理局作為農(nóng)業(yè)部中的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并對(duì)其職能、組成 與資金來(lái)源做了明確規(guī)定。日本、西班牙、加拿大、菲律賓以及韓國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 相關(guān)法律同樣也對(duì)其監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職責(zé)有著明確的規(guī)定，這些法律的制定使得監(jiān)管 工作有據(jù)可循。

我國(guó)尚無(wú)一部法律、法規(guī)出臺(tái)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行規(guī)定，其原因固然是 由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還在試點(diǎn)階段，規(guī)模普遍很小，對(duì)監(jiān)管的需求并不顯得十分迫 切。但是必須意識(shí)到，問(wèn)題的產(chǎn)生都是由小到大的，目前未曾出現(xiàn)的狀況并不意 味著今后不會(huì)出現(xiàn)，如果現(xiàn)在忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建設(shè)，一旦將來(lái)監(jiān) 管方面出現(xiàn)問(wèn)題，將無(wú)法找到解決的依據(jù)。布坎南認(rèn)為，沒(méi)有合適的法律和制度，市場(chǎng)就不會(huì)產(chǎn)生任何體現(xiàn)價(jià)值最大化意義的效率。同理，缺乏監(jiān)管方面的長(zhǎng)效機(jī) 制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展將受到制肘，甚至可能出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng) 動(dòng)蕩和無(wú)序狀態(tài)，難以取得良性發(fā)展效果?？梢?jiàn)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制訂適宜 的法律規(guī)范是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定與持續(xù)良性發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。第5 章 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律制度內(nèi)容的 構(gòu)建

在前文分別就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般原理、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度現(xiàn)狀及缺陷、國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的考察與借鑒進(jìn)行了具體闡述和分析的基礎(chǔ)上，筆者 將在本章對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律制度的構(gòu)建提出基本構(gòu)思，主要從監(jiān)管的 目標(biāo)定位與適用原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序、監(jiān)管 的法律責(zé)任六大方面進(jìn)行論述，以期對(duì)將來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立提供有 益助力。

5.1 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)定位與適用原則

5.1.1 目標(biāo)定位 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作的方向，只有正確和適當(dāng)?shù)卮_定監(jiān) 管目標(biāo)，才能正確引導(dǎo)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作順利進(jìn)行。監(jiān)管目標(biāo)可分為一般目 標(biāo)和具體目標(biāo)。

1、一般目標(biāo)。監(jiān)管的一般目標(biāo)是指保險(xiǎn)監(jiān)管所具有的共同目標(biāo)，只要存在監(jiān) 管，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的具有共性的目標(biāo)。[29]我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：維 護(hù)投保農(nóng)戶的合法權(quán)益，維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的整體安全 與穩(wěn)定三方面。

在一般目標(biāo)之中，維護(hù)投保農(nóng)戶的合法權(quán)益又是重中之重，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 監(jiān)管的根本目標(biāo)。因?yàn)橥侗＾r(nóng)戶相對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)處于弱勢(shì)地位，這無(wú)論是在 商業(yè)保險(xiǎn)中還是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中都是一樣的。而保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的真諦在于公平交易（即使在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在著政府的扶持行為，但基本經(jīng)濟(jì)原理還是必須遵守的），如果交易一方長(zhǎng)期處于不利地位，將會(huì)導(dǎo)致其逐步退出市場(chǎng)，造成市場(chǎng)萎縮。此 時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)介入，保護(hù)弱勢(shì)一方的利益，改變他們對(duì)交易不公平的預(yù)期，促使其積極參與交易，保險(xiǎn)市場(chǎng)才能穩(wěn)定發(fā)展起來(lái)。在此需要說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題：農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)投保農(nóng)戶進(jìn)行道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為的監(jiān)管，與維護(hù)投保農(nóng)戶 合法權(quán)益的一般目標(biāo)并不矛盾。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇比起一般商 業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)更為突出，對(duì)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)的影響更大，而且目前我國(guó)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 業(yè)務(wù)的公司或者專營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)力都不是很強(qiáng)，面對(duì)過(guò)高的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，可能 會(huì)因一時(shí)無(wú)法承受而不得不退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。隨著部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的退出，市場(chǎng)供給勢(shì)必減少，使得市場(chǎng)逐步萎縮，農(nóng)戶投保的需求得不到滿足，對(duì)其農(nóng)業(yè)第5 章 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律制度內(nèi)容的 構(gòu)建

在前文分別就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般原理、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度現(xiàn)狀及缺陷、國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的考察與借鑒進(jìn)行了具體闡述和分析的基礎(chǔ)上，筆者 將在本章對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律制度的構(gòu)建提出基本構(gòu)思，主要從監(jiān)管的 目標(biāo)定位與適用原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序、監(jiān)管 的法律責(zé)任六大方面進(jìn)行論述，以期對(duì)將來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立提供有 益助力。

5.1 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)定位與適用原則

5.1.1 目標(biāo)定位

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作的方向，只有正確和適當(dāng)?shù)卮_定監(jiān) 管目標(biāo)，才能正確引導(dǎo)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作順利進(jìn)行。監(jiān)管目標(biāo)可分為一般目 標(biāo)和具體目標(biāo)。

1、一般目標(biāo)。監(jiān)管的一般目標(biāo)是指保險(xiǎn)監(jiān)管所具有的共同目標(biāo)，只要存在監(jiān) 管，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的具有共性的目標(biāo)。[29]我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：維 護(hù)投保農(nóng)戶的合法權(quán)益，維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的整體安全 與穩(wěn)定三方面。在一般目標(biāo)之中，維護(hù)投保農(nóng)戶的合法權(quán)益又是重中之重，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 監(jiān)管的根本目標(biāo)。因?yàn)橥侗＾r(nóng)戶相對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)處于弱勢(shì)地位，這無(wú)論是在 商業(yè)保險(xiǎn)中還是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中都是一樣的。而保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的真諦在于公平交易（即使在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在著政府的扶持行為，但基本經(jīng)濟(jì)原理還是必須遵守的），如果交易一方長(zhǎng)期處于不利地位，將會(huì)導(dǎo)致其逐步退出市場(chǎng)，造成市場(chǎng)萎縮。此 時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)介入，保護(hù)弱勢(shì)一方的利益，改變他們對(duì)交易不公平的預(yù)期，促使其積極參與交易，保險(xiǎn)市場(chǎng)才能穩(wěn)定發(fā)展起來(lái)。在此需要說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題：農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)投保農(nóng)戶進(jìn)行道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為的監(jiān)管，與維護(hù)投保農(nóng)戶 合法權(quán)益的一般目標(biāo)并不矛盾。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇比起一般商 業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)更為突出，對(duì)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)的影響更大，而且目前我國(guó)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 業(yè)務(wù)的公司或者專營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)力都不是很強(qiáng)，面對(duì)過(guò)高的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，可能 會(huì)因一時(shí)無(wú)法承受而不得不退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。隨著部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的退出，市場(chǎng)供給勢(shì)必減少，使得市場(chǎng)逐步萎縮，農(nóng)戶投保的需求得不到滿足，對(duì)其農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)和收入的穩(wěn)定將會(huì)產(chǎn)生不利影響。因此，即使是對(duì)投保農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選 擇行為進(jìn)行監(jiān)管，最終目的也是為了保障投保人的利益。

維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序這個(gè)目標(biāo)可以看作是維護(hù)投保農(nóng)戶合法權(quán)益目標(biāo)的自 然延伸。要想保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)作的和諧、穩(wěn)定，必須在以維護(hù)投保農(nóng)戶合法 權(quán)益為最終目的的前提下，對(duì)投保農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)以及各類經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的交易 行為與競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要同時(shí)為投保農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng) 機(jī)構(gòu)雙方提供公平的交易環(huán)境，采取有效措施遏制雙方交易中的不誠(chéng)信行為，如 投保農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的欺詐、不實(shí)賠付等行為； 另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要注意維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和有序性，規(guī)范各 類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為，使它們之間的競(jìng)爭(zhēng)合乎市場(chǎng)規(guī)則。這樣，有了公平合理的市場(chǎng)，無(wú)論是保險(xiǎn)消費(fèi)者還是保險(xiǎn)供給者都在市場(chǎng)規(guī)則的 框架內(nèi)運(yùn)作，市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的目標(biāo)自然能夠達(dá)到。

保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的整體安全與穩(wěn)定則又是前兩個(gè)目標(biāo)的延伸。就投保農(nóng)戶 來(lái)說(shuō)，無(wú)論是在向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買保險(xiǎn)時(shí)還是在發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害獲得賠付時(shí)，他們的利益都能夠得到很好地維護(hù)；就各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其自身經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作穩(wěn)定，如償付能力能夠得到保證，彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)行為有序適 度；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，各個(gè)市場(chǎng)行為主體均能按照市場(chǎng)規(guī)則的要求來(lái)實(shí)施自 己的行為，市場(chǎng)呈現(xiàn)井然有序的狀態(tài)。如此一來(lái)，整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)與各個(gè)市場(chǎng) 主體及其市場(chǎng)行為均處于穩(wěn)定狀態(tài)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的整體安全與穩(wěn)定就能得到保 證。

2、具體目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的具體目標(biāo)需要根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的狀況來(lái)確定。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚處于試點(diǎn)階段，由目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——保監(jiān)會(huì)推動(dòng)的 試點(diǎn)工作主要限制在一些發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較早、經(jīng)驗(yàn)較為豐富的地區(qū)，還不具備向 全國(guó)范圍推廣的條件，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模普遍不大，各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 也比較少，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。這就決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管在當(dāng)前和今后 一段時(shí)間內(nèi)的具體目標(biāo)應(yīng)確定在以下四個(gè)方面。

（1）推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的廣泛開(kāi)展。這是由我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有 的行政管理職能所決定的。無(wú)論是現(xiàn)在的保監(jiān)會(huì)還是將來(lái)成立的專門(mén)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān) 管機(jī)構(gòu)，在我國(guó)政治制度體制大環(huán)境下，都會(huì)具有一定的行政管理職能。因此，將推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的進(jìn)行作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的具體目標(biāo)，就是要發(fā)揮其行 政管理職能，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策要求。

（2）完善各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)、中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制。我國(guó)目前農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)潛力巨大，亟待發(fā)展。增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體，是加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展 的重要措施，可以增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高對(duì)投保人的服務(wù)質(zhì)量。但是，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體增加速度應(yīng)該適度，增長(zhǎng)過(guò)快可能產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成負(fù)面 影響。因此，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展的一段時(shí)間內(nèi)，一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng) 當(dāng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入、保險(xiǎn)需求情況，合理設(shè)置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn) 入門(mén)檻，確保新入經(jīng)營(yíng)主體能夠穩(wěn)健發(fā)展、合規(guī)經(jīng)營(yíng)、繁榮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)；另一 方面，也應(yīng)嚴(yán)格設(shè)置市場(chǎng)退出機(jī)制，不允許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)隨意撤出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，對(duì) 于符合撤出條件的，應(yīng)采取相應(yīng)措施，確保投保農(nóng)戶能夠得到良好的后續(xù)服務(wù)。（3）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)償付能力進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)償付能力進(jìn)行監(jiān)管是指農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的償付能力，使投保農(nóng)戶發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害 時(shí)能夠得到真正的賠付。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須通過(guò)確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司具有足夠的賠償和 給付能力來(lái)有效地保護(hù)投保農(nóng)戶的利益，從而大大減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行償付能力監(jiān)管時(shí)需要把握好監(jiān)管力度，避免規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管 標(biāo)準(zhǔn)，壓制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司市場(chǎng)創(chuàng)新的能力，減少新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的出現(xiàn)，最 終導(dǎo)致投保農(nóng)戶必須支付額外的高成本才能獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。

（4）推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制的建立。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏再保 險(xiǎn)安排，使得風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中在經(jīng)營(yíng)主體自身、難于分散，影響經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)效 果。因此，作為一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體目標(biāo)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快 推動(dòng)建立我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制，通過(guò)再保險(xiǎn)手段將風(fēng)險(xiǎn)予以轉(zhuǎn)移，充分利 用再保險(xiǎn)組織的保險(xiǎn)基金在分保關(guān)系中的流動(dòng)作用，應(yīng)對(duì)各個(gè)地區(qū)的各種農(nóng)業(yè)風(fēng) 險(xiǎn)造成的區(qū)域性災(zāi)害后果。

以上四點(diǎn)是我國(guó)當(dāng)下和未來(lái)一段時(shí)間的具體發(fā)展目標(biāo)。此外，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍和市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的增加、防范風(fēng)險(xiǎn)的能力增 強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)前一階段目標(biāo)的同時(shí)也須適時(shí)調(diào)整其目標(biāo)設(shè)定，以適應(yīng)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)業(yè)及其市場(chǎng)發(fā)展的需要。

此外，筆者認(rèn)為，為了確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)能夠得到切實(shí)遵守，應(yīng)將其在 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定。因?yàn)楣_(kāi)的監(jiān)管目標(biāo)是透明的，政府、農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)關(guān)系主體和其他有關(guān)方面因此可以對(duì)監(jiān)管形成一種期待，并可對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān) 管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，法律還要規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要公 開(kāi)解釋每一個(gè)目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的偏離應(yīng)進(jìn)行解釋和說(shuō)明。

5.1.2 適用原則

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管必須遵循一定的適用原則以指導(dǎo)監(jiān)管工作正確地開(kāi)展。

1、審慎監(jiān)管原則。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的審慎監(jiān)管原則是指通過(guò)監(jiān)管，促使各類農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、謹(jǐn)慎管理、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，以降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生財(cái)務(wù) 危機(jī)，甚至破產(chǎn)的可能性，從而保護(hù)投保農(nóng)戶的利益不受損害。審慎監(jiān)管包括對(duì) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、代理人及其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)與負(fù)責(zé)、資本充足率及償付能 力、再保險(xiǎn)等進(jìn)行的監(jiān)管。為了要達(dá)到審慎監(jiān)管原則目的，我國(guó)需要加強(qiáng)以下幾 方面的工作：

1、制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)有關(guān)原則進(jìn)行規(guī)定；

2、對(duì)所有 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；

3、為保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)健康穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，要求其維持足夠的，償付能力；

4、應(yīng)建立相應(yīng)的市場(chǎng)退出機(jī)制，以維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

市場(chǎng)秩序的平穩(wěn)等。

2、依法監(jiān)管原則。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管必須遵守的首要原則，要求監(jiān)管機(jī) 構(gòu)依據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法或者規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系的相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè) 的整體運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督和管理，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)高效、安全和穩(wěn)定?，F(xiàn)代保險(xiǎn)的 有效監(jiān)管是一個(gè)全球性的難題[30]，解決這個(gè)難題的必要前提即是為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供 法律制度供給，使得監(jiān)管工作在法律的框架能夠有序、有效地開(kāi)展。監(jiān)管法律制 度要求監(jiān)管部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，依據(jù)法律授權(quán)認(rèn)真履行自己的監(jiān)管職責(zé)，該管的一定要管好，不該管的就應(yīng)該放開(kāi)；同時(shí)必須堅(jiān)持在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行 使職權(quán)，依法有效約束監(jiān)管部門(mén)自身可能產(chǎn)生的以言代法的行為，防止依法監(jiān)管 成為空洞的口號(hào)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識(shí)到，不僅監(jiān)管對(duì)象應(yīng)該遵循保險(xiǎn)市場(chǎng) 的規(guī)則，監(jiān)管主體也同樣必須遵守保險(xiǎn)市場(chǎng)的游戲規(guī)則。

3、適度監(jiān)管原則。適度監(jiān)管原則的理念要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 進(jìn)行監(jiān)管時(shí)應(yīng)松緊結(jié)合，張馳有度。[31]“_________松”是指放松管制，培育健康農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 市場(chǎng)，具體包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款費(fèi)率審批制度的放松、保險(xiǎn)資金運(yùn)用的放松以及農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)中介市場(chǎng)的培育；“緊”是指加強(qiáng)監(jiān)管，防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，具體包括加強(qiáng)償

付能力的監(jiān)管、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況的檢查等?？偟膩?lái)說(shuō)，即是要求農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要將保險(xiǎn)監(jiān)管限制在一定范圍之內(nèi)，不能過(guò)度干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 的經(jīng)營(yíng)，更不能阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的創(chuàng)新和發(fā)展。例如，我國(guó)目前在農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種開(kāi) 發(fā)、費(fèi)率制定等方面都實(shí)行較為嚴(yán)格的核準(zhǔn)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的險(xiǎn)種和 實(shí)施的保險(xiǎn)費(fèi)率要么是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定，要么須經(jīng)過(guò)其批準(zhǔn)。根據(jù)適度監(jiān)管理念，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)簡(jiǎn)化報(bào)批手續(xù)，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及給予其 一定的按照市場(chǎng)需求制定費(fèi)率的權(quán)利，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

4、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適度區(qū)分原則。有些學(xué)者主張將農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)分為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，認(rèn)為應(yīng)從政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng) 項(xiàng)目、保費(fèi)負(fù)擔(dān)、保險(xiǎn)參與的強(qiáng)制性上加以區(qū)分。但是他們同時(shí)認(rèn)為，這種區(qū)分 方式“只是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)施機(jī)制上的一種劃分，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)的范圍不是一成不變的，它們之間的范圍界定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。當(dāng)國(guó)家的財(cái) 力有一定提升時(shí)，可以將一部分商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政策性保險(xiǎn)，不斷擴(kuò)大政 策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍，使其更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有的支農(nóng)作用和福利功效?！盵32] 對(duì)此，筆者也持相同意見(jiàn)。

由此，筆者認(rèn)為：一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前階段具有 的政策性與商業(yè)性兩種性質(zhì)共存的特點(diǎn)，要有針對(duì)性地制定監(jiān)管規(guī)范、辦法，采 取相應(yīng)的監(jiān)管措施對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管；另一方面，應(yīng)該把握好兩種性質(zhì)農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)之間區(qū)分的度，不可將商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全當(dāng)作純商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。此外，將來(lái)成立獨(dú)立的專門(mén)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)后，無(wú)論政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是商業(yè)性農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)都應(yīng)統(tǒng)歸該機(jī)構(gòu)監(jiān)管，不可將兩者截然分開(kāi)，畢竟兩者的界線并不分明，可 能出現(xiàn)商業(yè)性向政策性轉(zhuǎn)化的情況。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管宜只在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi) 部不同部門(mén)之間做區(qū)分，而不應(yīng)將兩者生硬地分開(kāi)，把商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)歸于商業(yè) 保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

5、與其他政府部門(mén)相協(xié)調(diào)原則。由我國(guó)體制所決定，各級(jí)政府負(fù)有直接管理 經(jīng)濟(jì)的職能，是參與資金和資源配置的主體。因此，要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng) 與其他政府部門(mén)的溝通和協(xié)調(diào)，減少或避免監(jiān)管工作受到不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。在尚 無(wú)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性給予保證的情形下，需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極做好與其他政府部門(mén)協(xié)調(diào)的工作，防止因政府部門(mén)間的利益沖 突而產(chǎn)生對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展不利的局面，也要避免不同利益部門(mén) 干預(yù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的發(fā)揮。

5.2 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

由誰(shuí)來(lái)行使監(jiān)管職責(zé)是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。如果不能明確由誰(shuí)來(lái) 監(jiān)管的問(wèn)題，也就不能解決管什么、如何管的問(wèn)題，那么更談不上監(jiān)管是否到位、是否有效這些關(guān)系著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及市場(chǎng)發(fā)展持續(xù)與穩(wěn)定、同時(shí)也關(guān)系著農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)作為國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策能否實(shí)現(xiàn)的重要問(wèn)題。

5.2.1 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的適當(dāng)選擇

對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)?shù)膯?wèn)題，學(xué)界存在著不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

這一觀點(diǎn)有一定的合理性，原因是保監(jiān)會(huì)一直以來(lái)都承擔(dān)著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的 監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)從相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方案的制定到推行，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的開(kāi)展到推 廣等一系列任務(wù)的執(zhí)行，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作比較熟悉，今后仍由保監(jiān)會(huì)繼續(xù)進(jìn) 行監(jiān)管，有利于保持監(jiān)管工作的連貫性。但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有的政策性使得作為 商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的保監(jiān)會(huì)是否能夠?qū)r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管令人質(zhì)疑，因?yàn)閷?duì) 不同性質(zhì)的保險(xiǎn)實(shí)施不同的監(jiān)管規(guī)則是國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管慣例，而目前保監(jiān)會(huì)對(duì)我國(guó) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管仍然是在商業(yè)保險(xiǎn)的框架內(nèi)進(jìn)行的。因此，筆者認(rèn)為保監(jiān)會(huì)不適 宜繼續(xù)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而應(yīng)另成立一專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān) 管。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由農(nóng)業(yè)部牽頭，并會(huì)同其他有關(guān)部門(mén)共同進(jìn)行全國(guó)農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)的推進(jìn)和監(jiān)管工作。[33] 29 這種設(shè)想有其合理性，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)業(yè)的各種特質(zhì)比起其他部門(mén)來(lái)更為了 解，在險(xiǎn)種的選擇、費(fèi)率的制定等技術(shù)層面上更容易開(kāi)展工作；而且不少發(fā)達(dá)國(guó) 家，如美國(guó)、日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是由農(nóng)業(yè)部（日本的農(nóng)林水產(chǎn)?。┴?fù)責(zé)監(jiān)督和管 理的。但是，如果由農(nóng)業(yè)部來(lái)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管，一是將有可能引發(fā)監(jiān)管工作 交接的困難，二是農(nóng)業(yè)部存在的問(wèn)題也與保監(jiān)會(huì)相類似，并不具備單獨(dú)監(jiān)管農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)的能力。因此，筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)值得商榷。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為在中央設(shè)立中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理公司，該 公司是隸屬于財(cái)政部或農(nóng)業(yè)部的事業(yè)性機(jī)構(gòu)，不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其經(jīng)費(fèi) 由財(cái)政撥款，負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

這種構(gòu)想來(lái)自于對(duì)美國(guó)政府設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（在其設(shè)立初期同時(shí)承 擔(dān)著直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)及對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃和私營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管職責(zé)）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的模式的借鑒。筆者認(rèn)為，這種做法不符合我國(guó)政治、行政 管理體制特征，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理公司的設(shè)置可能無(wú)法承擔(dān) 我國(guó)政府部門(mén)行政管理和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重職能，也無(wú)法滿足我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的要求和促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。而且美國(guó)成立聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公 司是在其發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最初階段，并且其成立之時(shí)還負(fù)責(zé)直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)，之后，隨著美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的發(fā)展，現(xiàn)在已由風(fēng)險(xiǎn)管理局代替了其作為聯(lián)邦農(nóng)作 物保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位，目的是為了加強(qiáng)對(duì)其本國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管。因此，我 國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜設(shè)定為中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（管理）公司。

基于以上對(duì)學(xué)界各種有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)的分析，筆者 認(rèn)為應(yīng)成立一個(gè)由保監(jiān)會(huì)目前監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部門(mén)以及農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā) 改委等部委的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員聯(lián)合組成，并獨(dú)立于各個(gè)部門(mén)的單一農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管 機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，由其行使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)。理由如下：

1、如前文所述，商業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之間存在諸多差異，無(wú)論是監(jiān)管對(duì)象和 內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)還是運(yùn)作規(guī)則上都多有不同，這必然導(dǎo)致監(jiān)管理念上的差異。因 為對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要在保險(xiǎn)公司追求盈利和保障投保人以及被保險(xiǎn)人利 益之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，力求兼顧二者利益；而對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)最根本的 任務(wù)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政府的政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。這一理念上的差異就 要求政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管主體應(yīng)區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管主體。就我國(guó)情況來(lái)看，如 果由保監(jiān)會(huì)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，則可能產(chǎn)生由同一部門(mén)監(jiān)管政策性保險(xiǎn)與商業(yè)保 險(xiǎn)兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，從而造成監(jiān)管目標(biāo)和理念的二重性而引發(fā)兩類保險(xiǎn)業(yè)務(wù) 管理之間的沖突。因?yàn)楹鸵话闵虡I(yè)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對(duì)其監(jiān)管 提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在其展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理 賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)層面，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部門(mén)協(xié)調(diào)上。[34]而

保監(jiān)會(huì)則無(wú)論是在監(jiān)管技術(shù)上還是在與其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通上都不能夠達(dá)到 這些要求。如果希望建立有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體制，勢(shì)必要求我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān) 管部門(mén)具備良好的與各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)、溝通的能力，而這恰恰是目前保監(jiān)會(huì)不具 備的特質(zhì)。

2、保監(jiān)會(huì)由于歷史原因作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的部門(mén)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督和管理，而現(xiàn) 實(shí)中，保監(jiān)會(huì)又并非是完全單一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，不能單獨(dú)擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)的監(jiān)管重任。例如，作為保險(xiǎn)業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，理應(yīng)由保監(jiān)會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，但作 為農(nóng)業(yè)保障手段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又擔(dān)負(fù)著促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè) 結(jié)構(gòu)調(diào)整政策主要是由農(nóng)業(yè)部來(lái)制定。又如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要求對(duì)保費(fèi)和管理費(fèi)用進(jìn)行 補(bǔ)貼，而這種補(bǔ)貼投入則須由財(cái)政部來(lái)決定。另外還有一些其他部門(mén)直接或間接 參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督、管理工作。這種各自為政、分割管理、資源分散配置的多頭 監(jiān)管體制可能導(dǎo)致高投入、低效率的局面，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展非常不利。因此，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，需要適時(shí)考慮設(shè)立專門(mén) 的、單一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

3、眾多國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的示例也顯示：國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu) 通常都不是商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)，而是有其單獨(dú)、專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn) 管理局（前身為聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司）區(qū)別于其商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——全美監(jiān)督 官協(xié)會(huì)及各州的保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；日本的農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營(yíng)局（及其下屬的保險(xiǎn)課）不同于商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：金融監(jiān)督廳；加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局也區(qū)別于金融機(jī)構(gòu) 監(jiān)管辦公室；而韓國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)農(nóng)林部與商業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融 監(jiān)督院存在差異。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管更為有利，我國(guó)可以根據(jù)本國(guó) 國(guó)情加以借鑒，設(shè)置我國(guó)專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

4、農(nóng)業(yè)部也不適合成為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。正如上所述，由農(nóng)業(yè)部來(lái) 監(jiān)管我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，一來(lái)不便工作交接，二來(lái)不具備單獨(dú)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的能力。而且從國(guó)外的示例看，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管有其歷史原因的，如美國(guó)的 農(nóng)作物保險(xiǎn)一直是歸屬于農(nóng)業(yè)部開(kāi)展和管理，無(wú)論是最初的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司 還是后來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)管理局也都由農(nóng)業(yè)部根據(jù)其本國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律的授權(quán)設(shè)立 的，由農(nóng)業(yè)部（及其下屬機(jī)構(gòu)）進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是理所當(dāng)然的事情。因此，無(wú)論是從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷史還是監(jiān)管歷程的角度看，農(nóng)業(yè)部都不是作為我國(guó) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合適選擇。此外，從中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的態(tài)度來(lái)看，也無(wú)意將保監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管職責(zé)移交給農(nóng)業(yè)部行使。

5、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局主要由保監(jiān)會(huì)目前監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部門(mén)以及農(nóng)業(yè)部、財(cái)政 部、國(guó)家發(fā)改委等部委聯(lián)合組成，作為單一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并獨(dú)立于各個(gè) 部門(mén)。這種機(jī)構(gòu)組成方式有幾個(gè)好處。一是便于在各相關(guān)部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝 通。這是由于當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中，遇到需要相關(guān)部門(mén)協(xié)助解決的事項(xiàng)能 夠很方便的相互聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)處理問(wèn)題，避免不同部門(mén)之間的互相牽制、阻

礙的情況發(fā)生。二是單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)減少和避免了不同部門(mén)間重疊檢查的可能性。

例如，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能遭遇除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的工商、稅務(wù)、財(cái)政等部門(mén)的檢查，建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以減少或避免重復(fù)檢查的可能，免受其累。三是能夠保證農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局在行使職責(zé)時(shí)不受其他相關(guān)部門(mén)的不當(dāng) 干預(yù)，這使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程保持相對(duì)獨(dú)立性，有助于提高監(jiān)管過(guò)程的可信度 和有效性。

綜上所述，筆者認(rèn)為最理想的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是成立國(guó)務(wù)院直屬的，代表國(guó)家 對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督與管理的，以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為 宗旨，以維護(hù)投保農(nóng)戶的合法權(quán)益、維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序、保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系 的整體安全與穩(wěn)定、防范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及其市場(chǎng)的健康發(fā) 展為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局。

5.2.2 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本規(guī)則設(shè)想

1、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的隸屬。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局是依據(jù)未來(lái)制定的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》 或者《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（在不具備制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的情況下）成立的，由國(guó)家全 額出資建立的，獨(dú)立的、專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)具備行政管理職能和監(jiān) 管職能。在隸屬關(guān)系上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局是直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的、代表政府對(duì)農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督與管理的機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為目的，而以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè) 收入及穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)為工作宗旨。

2、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的組織機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局在北京設(shè)立總局，其中可包 括發(fā)展改革部、政策研究室、財(cái)會(huì)部、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 監(jiān)管部、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介部、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理部、法規(guī)部、統(tǒng)計(jì)信息部等數(shù) 個(gè)部門(mén)；在各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）設(shè)立管理分局，可以設(shè)立辦公室、政策性農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管處、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管處、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介處、統(tǒng)計(jì)研究處等幾個(gè)處 室。至于為何在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理總局與各地分局之中分別設(shè)置政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管 部（處）和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部（處），筆者的看法如下：雖然農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有政 策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之分，但兩者并非截然對(duì)立的，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀 況的發(fā)展變化，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將可能轉(zhuǎn)化為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，它們之間并沒(méi)有 明顯的分界線，不可將商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)斷然分開(kāi)，更不可將商 業(yè)性保險(xiǎn)武斷的劃歸一般商業(yè)保險(xiǎn)的范疇而認(rèn)為應(yīng)由一般保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān) 管。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管宜在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行細(xì)化，由不同部門(mén)履行具體監(jiān)管職責(zé)即可，即分別由政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部（處）與商 業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部（處）進(jìn)行監(jiān)管，而沒(méi)有必要將兩者分開(kāi)監(jiān)管。

3、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的人員配備。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)重點(diǎn)配備有保險(xiǎn)法律法規(guī)、政策研究人員，保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)人員，保險(xiǎn)精算師、審計(jì)師和會(huì)計(jì)師，再

保險(xiǎn)監(jiān)管人員，保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理人員，稽核檢查人員等專職監(jiān)管技術(shù)人員。農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的監(jiān)管工作，必須特別重視符合專業(yè)監(jiān)管技術(shù)要求 的人員的保有及其素質(zhì)的提高，對(duì)此，首先應(yīng)通過(guò)公開(kāi)選拔的形式，選取一批具 備真才實(shí)學(xué)的具有較高水準(zhǔn)的監(jiān)管專門(mén)人才，其次還應(yīng)加大教育培訓(xùn)力度，有針 對(duì)性地對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)，全面提高其綜合素質(zhì)和專業(yè)水平。這樣才能保 持擁有足夠數(shù)量的適合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管需要的高級(jí)人才，并能有效的保持這些高級(jí) 監(jiān)管人才的穩(wěn)定性。

4、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的主要職責(zé)。研究和擬定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的方針政策、發(fā)展戰(zhàn) 略和行業(yè)規(guī)劃；起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的法律、法規(guī)，制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的規(guī)章；負(fù)責(zé)審 批農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的設(shè)立、審批農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人的設(shè)立；負(fù)責(zé)全國(guó)性險(xiǎn)種條款的制 定、費(fèi)率的厘定[35]；建立農(nóng)作物保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，并用于厘定費(fèi)率；負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn) 品的開(kāi)發(fā)，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)研發(fā)的產(chǎn)品進(jìn)行初步審核；負(fù)責(zé)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公 司提供管理費(fèi)用補(bǔ)貼，向農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼；負(fù)責(zé)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)費(fèi) 補(bǔ)貼；依法監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的償付能力和經(jīng)營(yíng)狀況；依法對(duì)保險(xiǎn)公司的資金運(yùn) 用進(jìn)行監(jiān)管；負(fù)責(zé)制定農(nóng)作物定損標(biāo)準(zhǔn)和通用定損標(biāo)準(zhǔn)；負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司簽 訂標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議，向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持；負(fù)責(zé)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 價(jià)、預(yù)警和監(jiān)控體系，跟蹤分析、監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，進(jìn)行農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)、發(fā)布農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息；負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金資金使用的監(jiān)督和管理； 承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)等等。

5、各地農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理分局的主要職責(zé)。是與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立專業(yè)上的 聯(lián)系，向本區(qū)農(nóng)戶提供與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的服務(wù)和信息，以保證該地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 順利開(kāi)展以及確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)維持農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信心，保障地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展。具體包括：負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行政管理事 宜；向購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼，向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)支付經(jīng)營(yíng)管 理費(fèi)用補(bǔ)貼；向本區(qū)域農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)；向本區(qū)農(nóng)戶提供與農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)相關(guān)的服務(wù)和信息；推廣現(xiàn)行各項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃或方案，并幫助開(kāi)發(fā)新的險(xiǎn)種； 參與農(nóng)作物受災(zāi)之后的定損工作，及處理部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)爭(zhēng)議事項(xiàng)；開(kāi)展廣泛的農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)宣傳活動(dòng)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理教育等等。

6、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的審計(jì)制度。每年由審計(jì)署對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的業(yè)務(wù)費(fèi)用 支出進(jìn)行審核。[36] 5.3 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象 在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系中存在著三大主體：政府、投保農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng) 營(yíng)機(jī)構(gòu)。投保人與保險(xiǎn)人是所有保險(xiǎn)關(guān)系都具有的主體，而政府作為保險(xiǎn)關(guān)系主 體，則是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有的政策特性決定的，如果缺少政府的支持，沒(méi)有哪個(gè)經(jīng)

營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)下去。這三大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系主體決定了我國(guó)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)的監(jiān)管對(duì)象有三個(gè)：政府、投保農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、中介人。

1、政府。對(duì)政府的監(jiān)管實(shí)際上是對(duì)其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持行為的監(jiān)督，政府對(duì)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)的扶持主要包括：各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、信貸支持 以及提供再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金支持等幾個(gè)方面的政策優(yōu)惠與資金支持。那么，為什么要對(duì)政府實(shí)行監(jiān)管？因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)代政府行為理論，政府是由個(gè)人組成的，政府行為選擇實(shí)際上是組成政府的個(gè)人在某種程度上的加總。理性的政府總會(huì)將 資金投向最能獲利的地方，那么對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種短期內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生很大收益的產(chǎn) 業(yè)，自然是敬而遠(yuǎn)之。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為中央建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重 要經(jīng)濟(jì)手段，得到中央政府的大力扶持，而地方政府也必須響應(yīng)中央的號(hào)召，扶 持本地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否真正得到扶持，問(wèn)題關(guān)鍵就在于 扶持政策如何落實(shí)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在目前尚無(wú)具體法律制度規(guī)定的情 況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)政府扶持行為于政策制度框架內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督，目的是督促政府 將其確定給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收信貸、再保險(xiǎn)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等支持政 策常態(tài)化，避免隨意性和任意性，即使當(dāng)政府人員發(fā)生變化時(shí)也不至于影響到農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)支持政策的連貫性，使政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持能夠切實(shí)發(fā)揮效用。

2、投保農(nóng)戶。對(duì)投保農(nóng)戶的監(jiān)管是指對(duì)農(nóng)戶在購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò) 程中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。一般商業(yè)保險(xiǎn)存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆 選擇問(wèn)題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同樣也有，但不同的是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆選擇問(wèn)題 更為突出。這主要是由于受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自身屬性及農(nóng)民自利的小農(nóng)意識(shí)的影 響，與其它保險(xiǎn)類型相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)就顯得更為嚴(yán)重，而且難 于有效控制或控制成本過(guò)高；另外農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)差異和個(gè)體差異也使得農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的逆選擇較其他保險(xiǎn)類型也更為難以防范。此外，商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中 的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問(wèn)題一般是由保險(xiǎn)公司自身通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)控制手段進(jìn)行管理。但 因?yàn)檫@兩個(gè)問(wèn)題在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中比在一般性保險(xiǎn)中更嚴(yán)重，且我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚處于 發(fā)展初級(jí)階段，投保率低，保費(fèi)積累不足，而保險(xiǎn)公司的賠付率又過(guò)與龐大，如 果因此承受的打擊超出其可接受的范圍，則可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)供給減少，影 響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。綜上所述，監(jiān)管部門(mén)在目前階段有必要對(duì)農(nóng)戶在投保過(guò)程中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇實(shí)

行監(jiān)管調(diào)控，以控制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因此而產(chǎn)生的過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)，避免 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)萎縮狀況，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

3、各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、中介機(jī)構(gòu)。他們作為保險(xiǎn)交易中的重要主體，是農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管理的重點(diǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行 監(jiān)管的目的是為投保農(nóng)戶提供高度的安全性，保持廣大農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信心，并維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、安全、高效。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)

過(guò)程中，如果沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管措施，隨時(shí)可能出現(xiàn)對(duì)投保人不利的情形，如投保 前的對(duì)投保農(nóng)戶的欺詐和不如實(shí)說(shuō)明、解釋保險(xiǎn)產(chǎn)品的行為，制定不利于投保農(nóng) 戶的保險(xiǎn)條款的行為，發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害后不予理賠或少賠的行為等等。這些行為可 能使投保農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司失去信心，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失去信心，致使保險(xiǎn)市 場(chǎng)需求不足，最終甚至導(dǎo)致某些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的消失。此外，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上 存在的各類保險(xiǎn)公司和中介機(jī)構(gòu)之間也會(huì)因?yàn)闋?zhēng)奪客戶而出現(xiàn)不當(dāng)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的 行為，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。這些可能出現(xiàn)的情況都是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管 機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行防范和規(guī)制的。

5.4 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容包括對(duì)監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管和對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。

5.4.1 對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面。

1、對(duì)補(bǔ)貼的監(jiān)管。給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以政府補(bǔ)貼，這是國(guó)外發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的通常 做法，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)想要持續(xù)發(fā)展，政府補(bǔ)貼不可少。由此，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 的補(bǔ)貼可由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放，主要投向三個(gè)用途。一是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給 予保費(fèi)補(bǔ)貼。該補(bǔ)貼應(yīng)以涉及國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的主要糧食作物（如水稻、玉米、小麥等）和國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策扶持的農(nóng)作物為主。具體補(bǔ)貼方式有兩種渠道，即 直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶、補(bǔ)貼給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。二是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體給予業(yè)務(wù) 和管理費(fèi)用補(bǔ)貼。這可以解決因農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的分散性及風(fēng)險(xiǎn) 勘查的復(fù)雜性所造成的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)成本偏高的問(wèn)題，從而既可降低農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)價(jià)格，又可提高公司經(jīng)營(yíng)的積極性。具體補(bǔ)貼比例可由各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu) 根據(jù)各地的不同情況，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模5％左右提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼。①三是 對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)業(yè) 務(wù)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買再保險(xiǎn)給予一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，或者對(duì)再保險(xiǎn)公司向境外分 保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也給予一定的補(bǔ)貼。

2、對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的監(jiān)管?；廪r(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不是單純依靠再保險(xiǎn)就能 夠?qū)崿F(xiàn)的，國(guó)外通常通過(guò)建立國(guó)家再保險(xiǎn)或者強(qiáng)制再保險(xiǎn)又或者建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng) 險(xiǎn)基金的方式分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也必須建立政府主導(dǎo)的農(nóng) 業(yè)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)基金。[37]該基金可由中央及地方共同提供財(cái)政支持，積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)金，以達(dá)到抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的目的?；I集巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是 建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的前提，其來(lái)源可以有以下渠道：政府財(cái)政預(yù)算撥款，國(guó)家根

① 世界各國(guó)給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用補(bǔ)貼的情況差別較大，有的國(guó)家高達(dá)20％－30％，有的國(guó)家只

提供5％－7％，有的國(guó)家并不提供管理費(fèi)補(bǔ)貼。35 據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司年度經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入，按照一定的比例予以補(bǔ)貼，提高 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的償付能力；從資本市場(chǎng)上籌集資金，可以發(fā)行一定數(shù)量的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基 金債券，采取融資的方式引進(jìn)資金，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金儲(chǔ)備能力。就巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基 金管理來(lái)說(shuō)，可在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門(mén)監(jiān)管基金資金使用的處、室，由其審查基金的使用目的、流向、數(shù)量及用途。

3、對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇的監(jiān)管。投保農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)行為包括因投保農(nóng)戶故 意欺詐促使保險(xiǎn)事故發(fā)生的行為和因疏忽與過(guò)失而引起風(fēng)險(xiǎn)的行為。對(duì)于第一種 行為，是農(nóng)戶在投保當(dāng)時(shí)所為的，因此只能依靠保險(xiǎn)公司自身事前加強(qiáng)對(duì)投保農(nóng) 戶農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況的調(diào)查來(lái)進(jìn)行控制；而第二種行為則可利用保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能 發(fā)揮來(lái)實(shí)施監(jiān)控。對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管可以有幾種方法：（1）通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 保單條款的合理設(shè)計(jì)，對(duì)投保農(nóng)戶投保后的行為加以限制和激勵(lì)（如可以采用免 賠額的方法限制投保農(nóng)戶購(gòu)買足額保險(xiǎn)，同時(shí)給予投保農(nóng)戶一定的價(jià)格折扣，使 得一部分損失由投保農(nóng)戶自己承擔(dān)，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與否與投保農(nóng)戶自身利益結(jié)合起 來(lái)，以增加其投保后疏于防范的成本）[38]，從而預(yù)防和控制道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；（2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在收集各地農(nóng)戶詳細(xì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)狀況資料和經(jīng)過(guò) 準(zhǔn)確測(cè)算的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，用以檢測(cè)農(nóng)戶是否存在不良 行為；（3）如若發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)行為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一

定的懲罰權(quán)利，以制約投保農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。

對(duì)逆選擇的監(jiān)管措施有：（1）采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的方法，即由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu) 規(guī)定某些險(xiǎn)種必須投?；蛘邔⑥r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與政府對(duì)農(nóng)業(yè)的各種優(yōu)惠政策掛鉤，促進(jìn) 投保率的提高，這可使保險(xiǎn)公司低風(fēng)險(xiǎn)客戶的數(shù)量大大增加，進(jìn)而降低其客戶組 合的整體風(fēng)險(xiǎn)；（2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司保單的審查，督促

其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精確的分類和測(cè)算，設(shè)計(jì)不同類型的合同，將不同風(fēng)險(xiǎn)的投保農(nóng)戶 區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而避免逆選擇行為；（3）建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶各項(xiàng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，按

照投保農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)程度的高低設(shè)計(jì)費(fèi)率不同的保單，區(qū)別不同風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶，以制約 其逆選擇的發(fā)生。

4、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人的監(jiān)管。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管主 要從以下方面進(jìn)行。（1）審批各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及其分支機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人 的設(shè)立。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真研究各地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入和保險(xiǎn)需求狀況，合理設(shè)置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，確保新入主體能 夠積極培育市場(chǎng)，穩(wěn)健發(fā)展，合規(guī)經(jīng)營(yíng)；需制定較為嚴(yán)格的管理辦法，杜絕農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的不規(guī)范行為；嚴(yán)格設(shè)置市場(chǎng)退出機(jī)制；適度控制農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上保險(xiǎn)公司的數(shù)量，增加過(guò)快會(huì)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)造成 不良影響；[39]審查、認(rèn)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人的任職資格，并對(duì)其在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行 考核與培訓(xùn)。（2）對(duì)各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)與負(fù)責(zé)、資本充足率及償付能力進(jìn)

行監(jiān)管，建立相應(yīng)的預(yù)警指標(biāo)體系；對(duì)這些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的資金、資本充足 和償付能力狀態(tài)及變化趨勢(shì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，如果主要指標(biāo)超出正常范圍，則要求 其限期改正；要對(duì)償付能力額度進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)管，凡是實(shí)際償付能力額度低于規(guī) 定的最低償付能力額度的，根據(jù)其嚴(yán)重程度分別采取責(zé)令整改、分保、停止新業(yè) 務(wù)以及依法接管等措施。（3）加強(qiáng)對(duì)各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)管。農(nóng)業(yè)

保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)要采取多種手段懲治違規(guī)行為，防范化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；

加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，規(guī)范和整頓市場(chǎng)秩序，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司欺詐誤 導(dǎo)和無(wú)理拒賠等違法違規(guī)行為要給予嚴(yán)厲懲處；建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；要 求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司加強(qiáng)對(duì)其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人的培訓(xùn)；加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人開(kāi)展業(yè) 務(wù)行為的監(jiān)管力度。（4）為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。各地

農(nóng)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要積極協(xié)助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和當(dāng)?shù)卣块T(mén)溝通協(xié)調(diào)，避免其他政府 部門(mén)對(duì)基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的不正當(dāng)干預(yù)；積極與當(dāng)?shù)卣疁贤?，確保政府承諾的 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)稅支持真正落實(shí)。

5、對(duì)再保險(xiǎn)的監(jiān)管。對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司及其行為的監(jiān)管，如在：法律形式、許可證發(fā)放和撤銷、整體業(yè)務(wù)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、制裁、內(nèi)控制度及外部審計(jì)等方 面與對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)的公司的監(jiān)管應(yīng)是一致的。[40]此外，由于我國(guó)目前農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制尚未建立，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)支持特別薄弱，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān) 管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)監(jiān)管更多的應(yīng)體現(xiàn)在支持建立再保險(xiǎn)體系方面，同時(shí)對(duì) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)其承擔(dān)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)提示其進(jìn)行分保。此外，還可以建立強(qiáng)制再保險(xiǎn)制度，這是由于農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)的特性，一旦發(fā)生農(nóng)業(yè) 災(zāi)害，保險(xiǎn)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)將特別大，進(jìn)行分保能夠達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的，在一 定程度上保障了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一方面可以向國(guó)內(nèi)其他 保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者由政府成立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分保；另一方面可以購(gòu)買國(guó)際再保險(xiǎn)，達(dá)到引入國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，充分運(yùn)用國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)基金，防范和吸納 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所隱含的高風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)平抑風(fēng)險(xiǎn)的能力，為其平穩(wěn)運(yùn) 作保駕護(hù)航。

6、對(duì)險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)的監(jiān)管。各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司可根據(jù)本地政府的財(cái)稅支持程度，結(jié)合本地農(nóng)產(chǎn)品特色及結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)富于地方特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，由此制定的險(xiǎn) 種目錄需經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查。各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以就險(xiǎn)種的 開(kāi)發(fā)與確定向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供建議或協(xié)助。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在掌 握各地險(xiǎn)種資料的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)性的險(xiǎn)種體系，并對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 險(xiǎn)種制定進(jìn)行統(tǒng)籌和工作指導(dǎo)。這種多層次的險(xiǎn)種體系有利于搭建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)整體 經(jīng)營(yíng)框架和監(jiān)管框架，有利于使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。

7、對(duì)險(xiǎn)種條款制定的監(jiān)管。各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)本地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特點(diǎn)而自行 制定的險(xiǎn)種條款，報(bào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量簡(jiǎn)化審批

手續(xù)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司積極開(kāi)發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。此外，除了對(duì)保險(xiǎn)公司制 定的險(xiǎn)種條款實(shí)施監(jiān)管，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)性強(qiáng)，險(xiǎn)種種類復(fù)雜，且各地農(nóng)業(yè)發(fā) 展?fàn)顩r不一，對(duì)于某些可以制定全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的險(xiǎn)種條款，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu) 可利用本部門(mén)的技術(shù)力量，在掌握不同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，制定全 國(guó)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種條款。

8、對(duì)費(fèi)率厘定的監(jiān)管。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須督促農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 公司準(zhǔn)確地厘定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率：第一，根據(jù)不同的自然風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、農(nóng)作物產(chǎn)量損 失程度和損失概率，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)劃，以合理確定不同地區(qū)不同條件下的保險(xiǎn) 責(zé)任，同時(shí)要對(duì)耕地情況、農(nóng)作物收獲量和損失量、畜禽疫病死亡損失率等作長(zhǎng) 期的資料收集，為保險(xiǎn)費(fèi)率的準(zhǔn)確厘定提供可靠的統(tǒng)計(jì)依據(jù)；[41]第二，在同一地 域范圍內(nèi)，也需將風(fēng)險(xiǎn)單位作進(jìn)一步的細(xì)化，制定差別費(fèi)率；第三，要求考慮農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)所具有的社會(huì)性和公益性，即一方面要講究費(fèi)率的厘定是建立在對(duì)標(biāo)的物 和可保風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)測(cè)評(píng)、數(shù)理概算的基礎(chǔ)上的，另一方面又要充分考慮我國(guó)農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)的弱質(zhì)性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)的不確定性以及農(nóng)民純收入較低等因素，厘定適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

9、對(duì)政府的監(jiān)管。對(duì)政府的監(jiān)管主要是指對(duì)政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持行為的監(jiān)管。政府扶持行為主要是指各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、信貸支持 以及提供再保險(xiǎn)①和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金支持等幾個(gè)方面的政策優(yōu)惠與資金支持行為。監(jiān)

管部門(mén)對(duì)政府扶持行為進(jìn)行監(jiān)管有兩方面內(nèi)容，一是在尚無(wú)具體法律制度規(guī)定的 情況下，于政策制度框架內(nèi)對(duì)政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持行為進(jìn)行監(jiān)督，目的是督促政府 將其確定給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收信貸、再保險(xiǎn)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等支持政 策常態(tài)化，避免隨意性和任意性，當(dāng)政府人員發(fā)生變化時(shí)也不至于影響到農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)支持政策的連貫性；二是對(duì)政府所提供的各項(xiàng)支持，如補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng) 險(xiǎn)基金等所撥付的資金之使用目的、用途和方式實(shí)施監(jiān)督與管理，引導(dǎo)資金的流 向符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策目標(biāo)。

5.4.2 對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管者也是理性的經(jīng)濟(jì)人，其行為有可能為了實(shí)現(xiàn)了自身的經(jīng)濟(jì)利 益最大化，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)活動(dòng)的目標(biāo)并不是或并不僅僅是公共利益的最大化，而是 有本機(jī)構(gòu)的組織目標(biāo)，這使得它們可能過(guò)分的保守和回避風(fēng)險(xiǎn)而忽視公眾利益、違背國(guó)家利益，因?yàn)閷?duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一旦監(jiān)管不慎發(fā)生了問(wèn)題，其所要承擔(dān) 的責(zé)任或者說(shuō)所付出的代價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于采取保守態(tài)度、偏嚴(yán)執(zhí)法可能給其帶來(lái)的

① 進(jìn)行再保險(xiǎn)可有多種形式，如向其他商業(yè)保險(xiǎn)公司分保、向國(guó)家建立的再保險(xiǎn)公司分?；蛘呦驀?guó)際再保

險(xiǎn)公司分保等。而這里所指的再保險(xiǎn)是由政府提供的，作為政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種手段，監(jiān)管部門(mén)對(duì)之 實(shí)行監(jiān)管是希望能夠督促政府保持這種支持方式的穩(wěn)定性和持續(xù)性。38 利益。因此，為了減少監(jiān)管過(guò)程中的“尋租”①，避免政府監(jiān)管失靈，以降低農(nóng)業(yè)

保險(xiǎn)市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有必要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以監(jiān)管以及對(duì)監(jiān)管人員的 行為進(jìn)行監(jiān)督約束。

對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，重要的是建立一套多層次的制衡機(jī)制，這一 制衡機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面。

1、法律和行政監(jiān)督。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法

律監(jiān)督首先要從立法上明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)、管理與處罰措施、工 作程序、回避制度以及監(jiān)管人員應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任等，做到有法可依。而且要嚴(yán)格執(zhí) 法，對(duì)監(jiān)管失職行為、濫用權(quán)力或者“不作為”等行為要依法追究，予以制裁。行政監(jiān)督也是一種有效的監(jiān)督方式，農(nóng)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須通過(guò)建立和完善內(nèi)部的工 作機(jī)制和責(zé)任追究制度，對(duì)日常工作的規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反者予以行政處罰。

2、建立相應(yīng)的制衡機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)其負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律法規(guī)做出的許

多決定或決議，會(huì)影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)參與者的權(quán)利或利益，因此有必要進(jìn)行制 衡，例如可賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)以申請(qǐng)司法復(fù)核，監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定 或決議的合法性的權(quán)利等等。

3、社會(huì)輿論監(jiān)督。在現(xiàn)代信息社會(huì)，社會(huì)輿論具有

重要的監(jiān)督作用。其可對(duì)農(nóng)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，約束其監(jiān)管 行為，增加監(jiān)管的透明度，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管和自身建設(shè)。

4、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的

自律。監(jiān)管組織的自律是加強(qiáng)自我監(jiān)督、提高監(jiān)管效率、抑制監(jiān)管腐敗的內(nèi)部有 效措施和機(jī)制。抓好監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè)以及監(jiān)管人員自身素質(zhì)的提高，才是監(jiān)管 者監(jiān)管的根本。5.5 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管程序

1、對(duì)各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的程序。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照 以下程序進(jìn)行監(jiān)管。（1）對(duì)需要監(jiān)管的事項(xiàng)予以立項(xiàng)。（2）制定監(jiān)管方案并組織

實(shí)施，其中，監(jiān)管的內(nèi)容大體包括：由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查，確認(rèn)其的市場(chǎng)主 體資格；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資本金、償付能力、資金運(yùn)用、財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行監(jiān)測(cè)，保障其正常運(yùn)營(yíng)；監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)狀況；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及 時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送營(yíng)業(yè)報(bào)告、精算報(bào)告、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、償付能力報(bào)告和有關(guān)監(jiān) 管報(bào)表。（3）監(jiān)管的手段：監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，農(nóng)業(yè)保

險(xiǎn)公司應(yīng)予以配合；監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)檢查，采取現(xiàn)代化的信息技術(shù)手 段，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)管。（4）如果農(nóng)業(yè)保

險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不良狀況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取接管、整頓等方式對(duì)其進(jìn)行援助；如果農(nóng)

①尋租是20 世紀(jì)70 年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究壟斷、關(guān)稅和政府管制時(shí)提出的概念。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，租金是無(wú)所

不在的。哪里有壟斷、特權(quán)和管制，哪里就存在租金；哪里有信息和流動(dòng)性不對(duì)稱，阻礙資源流動(dòng)，哪里 就存在租金。租金存在，尋租活動(dòng)就必然存在。其一般采取的一些不宜公開(kāi)的手段如蒙騙、賄賂、拉關(guān)系 等需要支付成本，它的社會(huì)成本是巨大的。它是政府監(jiān)管引發(fā)腐敗等不良社會(huì)丑惡現(xiàn)象的溫床，也是監(jiān)管 效率低下的重要原因之一。39 業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，則依法給予處罰。

2、對(duì)投保農(nóng)戶監(jiān)管的程序。對(duì)投保農(nóng)戶監(jiān)管的程序不同于對(duì)各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng) 營(yíng)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，其監(jiān)管程序不如對(duì)后者的監(jiān)管那么嚴(yán)密。對(duì)投保農(nóng)戶 的監(jiān)管可遵循以下程序：（1）建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，以檢測(cè)農(nóng)戶是否存

在不良行為；（2）不定期對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的投保農(nóng)戶進(jìn)行抽查，監(jiān)督其投保行為是

否存在不誠(chéng)信的情形；（3）為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供協(xié)助，幫助其調(diào)查投保農(nóng)戶 的實(shí)際情況；（4）賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)以一定的懲罰權(quán)利，以制約投保農(nóng)戶的

道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為。

3、對(duì)政府監(jiān)管的程序。對(duì)政府的監(jiān)管即是對(duì)政府其他部門(mén)的與開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 相關(guān)的行為的監(jiān)管。對(duì)政府的監(jiān)管程序也不同于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管程序，一般不實(shí)行直接監(jiān)管，而是通過(guò)間接監(jiān)管來(lái)監(jiān)督政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持行為。（1）制定一套對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管的有效辦法；（2）對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查前予以

通知；（3）向廣大農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)提供政府部門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

相關(guān)行為的信息，發(fā)動(dòng)投保農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門(mén) 進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管程序地制定和實(shí)施應(yīng)遵循一定的規(guī)范要求。首先，農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須以透明和負(fù)責(zé)的方式履行其職責(zé)。[42]這就要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)要向廣大 農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及中介機(jī)構(gòu)提供有關(guān)監(jiān)管工作的書(shū)面信息，讓公眾知悉 監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況，并允許他們能就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管事宜提出自己的意見(jiàn)。這對(duì)提高我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率、工作的規(guī)范性和公信度有很重要的 意義，利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)的推廣和擴(kuò)大。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快制定 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管方面的有關(guān)法規(guī)，將其公開(kāi)，用于指導(dǎo)自身的工作，也便于農(nóng)戶和 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。再次，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須對(duì)農(nóng)戶和 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)，并且就其采取的監(jiān)管措施的合理性進(jìn)行說(shuō)明。

5.6 中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律責(zé)任

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律責(zé)任是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的重要組成部分，對(duì)于 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管關(guān)系中的各方主體，其行為必須受到法律的規(guī)制，如果實(shí)施危害相 對(duì)方或者社會(huì)利益的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣才能真正推進(jìn)我國(guó)農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建設(shè)，加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管 的公正性和有效性，進(jìn)而發(fā)揮對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及市場(chǎng)的保障與促進(jìn)作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律責(zé)任，主要是指政府及其工作人員、各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、中介機(jī)構(gòu)和投保農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管關(guān)系主體違反農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)

則所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。此外，作為監(jiān)管主體，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身及其監(jiān)管工 作人員在監(jiān)管工作過(guò)程中因故意或者重大過(guò)失，不履行或不適當(dāng)履行法定監(jiān)管職

責(zé)，或者在監(jiān)管工作中實(shí)施了違法行為，因此給相對(duì)人或公共利益造成損害的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

根據(jù)違反農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律行為的性質(zhì)、情節(jié)和危害程度的不 同，可分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。其中民事責(zé)任的承擔(dān)方式有：停止 侵害、采取補(bǔ)救措施、賠償損失等；行政責(zé)任的承擔(dān)方式有：責(zé)令改正、吊銷經(jīng) 營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)許可證、罰款等；行政處分主要有：記過(guò)、警告、撤職等；追究 刑事責(zé)任的方式有：拘役、有期徒刑和罰金等。

1、政府及其工作人員的法律責(zé)任。由于政府也作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)象，當(dāng) 其違反相關(guān)法律規(guī)定的義務(wù)時(shí)，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府及其工作人員的違 法行為表現(xiàn)在：拒不履行行政職務(wù)行為，如，當(dāng)政府依法負(fù)有給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼 或免稅等職能而拒不履行該職能，此時(shí)可以給予政府主要負(fù)責(zé)人以行政處分；政 府及其工作人員違法行使職權(quán)侵害投保農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)合法 權(quán)益，造成損害的，依法應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

2、各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的法律責(zé)任。是指各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及其工作人員違反 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。又可分為：（1）欺詐投保農(nóng)戶行為及其法

律責(zé)任。這是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及其工作人員違背誠(chéng)信原則，以欺騙等方式損害投 保農(nóng)戶利益的行為。其具體表現(xiàn)在：隱瞞與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同有關(guān)的重要情況；不履 行合同約定的賠償或給付保險(xiǎn)金義務(wù)等方面。這些行為嚴(yán)重的可處以刑事責(zé)任； 不構(gòu)成犯罪的，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予罰款。（2）非法經(jīng)營(yíng)行為及其法律責(zé)任。

表現(xiàn)形式有以下幾種：超出核定的業(yè)務(wù)范圍從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；違反償付能力管 理規(guī)則；違反監(jiān)管要求，如未按規(guī)定將擬訂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)條款和費(fèi)率保送 審查或備案等。有以上行為的，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正或處以一定數(shù)額的 罰款；逾期不改或造成嚴(yán)重后果、社會(huì)影響的，責(zé)令停業(yè)整頓或吊銷其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的許可證。

3、投保農(nóng)戶的法律責(zé)任。主要指對(duì)于投保農(nóng)戶的欺詐行為，如謊稱遭遇災(zāi)害、事故騙取保險(xiǎn)金或者故意制造保險(xiǎn)事故騙取保險(xiǎn)金等，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司造成損失 的，要求其承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于上述詐騙行為，構(gòu)成犯罪的應(yīng)追究刑事責(zé)任，不 構(gòu)成犯罪的，依照相關(guān)規(guī)定給予行政處罰。

4、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)主要指的是農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)代理人。其行為違法性表現(xiàn)在：未取得經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)許可證而非 法從事代理業(yè)務(wù)；在業(yè)務(wù)中欺騙投保農(nóng)戶。發(fā)生這些違法行為的，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu) 成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得或吊銷經(jīng)營(yíng)代理業(yè)務(wù)許可證。

5、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任。其違法行為可分為：不當(dāng)審 批行為，對(duì)不符合設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司條件的和不具備農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理人條件的予以

批準(zhǔn)；濫用職權(quán)行為、徇私舞弊行為及玩忽職守行為，給相對(duì)人或社會(huì)、公共利 益造成損害的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管工作人員存在上述行為的，應(yīng)給予行 政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

此外，為了確保我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作正常、有序開(kāi)展，督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其 工作人員依法認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作，可由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法或現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》等法律來(lái)制定其內(nèi)部問(wèn)責(zé)辦法，如制定《農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)責(zé)辦法》，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為進(jìn)行規(guī) 范。其中，可以規(guī)定對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管負(fù)責(zé)人員或工作人員的問(wèn)責(zé)制度，例如對(duì)于因無(wú)正當(dāng)理由未完成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定的重要工作任務(wù)，影響整體 工作部署，造成嚴(yán)重后果的；因未依法履行監(jiān)管職責(zé)，致使所監(jiān)管領(lǐng)域或者轄區(qū) 發(fā)生重大事件，造成重大損失或者其他嚴(yán)重后果的；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)生的重大事 件處理不力，造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響或者其他嚴(yán)重后果的等等情形可以對(duì)責(zé)任人 進(jìn)行問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的后果根據(jù)責(zé)任人的責(zé)任大小確定，可以有誡勉；責(zé)令作出書(shū)面 檢查；通報(bào)批評(píng)；在相關(guān)媒體上作公開(kāi)道歉；停職反省；勸其引咎辭職等幾種。即使責(zé)任人還同時(shí)觸犯了行政或刑事法律，也不影響問(wèn)責(zé)辦法的適用。

結(jié) 論

對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管是保障我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及其市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展的必然要求，而監(jiān)管工作是否有效則取決于監(jiān)管目標(biāo)原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象及內(nèi)容、監(jiān)管 過(guò)程、監(jiān)管法律責(zé)任等一系列監(jiān)管要素是否能夠在法律上得到明確規(guī)定，這，即 是筆者建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的最初設(shè)想和最終目的。

筆者在對(duì)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般原理進(jìn)行闡述，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制 度現(xiàn)狀和缺陷進(jìn)行分析，并對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度進(jìn)行考察和借鑒的基礎(chǔ) 上，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度的建立提出了自己的基本構(gòu)想，包括建立與商業(yè)保 險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相分離的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)象和內(nèi)容、農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)施的基本程序以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的法律責(zé)任。其中，關(guān)于建立農(nóng)業(yè)保 險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)想，筆者比較了現(xiàn)階段各種觀點(diǎn)和看法，并逐一進(jìn)行分析和剖析，最 終認(rèn)為應(yīng)在我國(guó)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)該機(jī)構(gòu)的隸 屬、資金來(lái)源、組成、分支機(jī)構(gòu)、職責(zé)等內(nèi)容做了較為詳細(xì)的描述，為將來(lái)我國(guó) 建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了有益建議。此外，在解決了由誰(shuí)來(lái)管理的問(wèn)題之后，筆者還對(duì)管什么，怎么管的問(wèn)題進(jìn)行了具體分析和闡述，并于之后相應(yīng)地提出對(duì) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律責(zé)任確定的建議。

文中主要?jiǎng)?chuàng)新成果在于：提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)象不僅是指各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng) 營(yíng)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)，還包括了政府和投保農(nóng)戶。從目前可獲得的各種文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，還沒(méi)有學(xué)者對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)研究，基本上回避了對(duì)政府和投保農(nóng)戶可能成為 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象的問(wèn)題的討論。筆者認(rèn)為，正是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有的政策性，使得政府不可避免地成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的主體，進(jìn)而成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管關(guān)系主體。

既然政府成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的主體，則其行為就必須遵守其中的規(guī)則，自然也就 需要被規(guī)制，因而成為監(jiān)管對(duì)象乃是題中應(yīng)有之意。而對(duì)于投保農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，雖然 無(wú)論何種保險(xiǎn)監(jiān)管之中都將維護(hù)其利益作為監(jiān)管的一般目標(biāo)，但也正是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 這樣一種高風(fēng)險(xiǎn)性的保險(xiǎn)使得投保人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為顯得特別突出，危 害較之商業(yè)保險(xiǎn)也更大，尤其在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)還不成熟、風(fēng)險(xiǎn)承受能力 不強(qiáng)的情況下，投保人的這些行為可能產(chǎn)生農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的不穩(wěn)定將會(huì)造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的不穩(wěn)定，最終損害的還是廣 大農(nóng)戶的利益。因此，對(duì)投保農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)管并不違背監(jiān)管的一般目標(biāo)。在基于以 上分析的基礎(chǔ)上，相應(yīng)的，筆者在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律責(zé)任一節(jié)中對(duì)政府承擔(dān)法律 責(zé)任的情形作出敘述。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管需要有法律的規(guī)范，依法監(jiān)管是保險(xiǎn)監(jiān)管的重要原則，只有在49 參考文獻(xiàn)

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32、吳俊麗：《國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)發(fā)展中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的啟示》載《北京 農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003（3）

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35、《新疆輝煌50 年》，新疆人民出版社，1999

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38、謝叢龍：《美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)簡(jiǎn)介》載《上海保險(xiǎn)》1999

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40、孫仲彝：《中國(guó)加入WTO 呼喚加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的步伐》載《農(nóng) 業(yè)保險(xiǎn)》

41、《中國(guó)保險(xiǎn)史》編審委員會(huì)編：《中國(guó)保險(xiǎn)史》，中國(guó)金融出版社 1998 42、1995 年6 月30 日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次 會(huì)議通過(guò)，2002 年10 月28 日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委 員會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法〉的決定》 修正的《保險(xiǎn)法》。2003 年3 月1 日起實(shí)行的新《中華人民共和 國(guó)農(nóng)業(yè)法》。

43、《保監(jiān)會(huì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)系列報(bào)道——關(guān)于法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司成都 分公司開(kāi)展農(nóng)險(xiǎn)情況介紹》

44、中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)股份有限公司四川省分公司資料

45、中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)、金融時(shí)報(bào)2003 年到2005 年各期 52

46、中國(guó)保監(jiān)會(huì)（004km.cn）

47、《中國(guó)金融年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)西

部農(nóng)村統(tǒng)計(jì)資料》、《中國(guó)農(nóng)村金融年鑒》，53 后 記

我國(guó)是擁有9 億農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)更關(guān) 系著國(guó)計(jì)民生，值得我們?nèi)リP(guān)注、關(guān)心。2004 年初，我偶然在圖書(shū) 館讀到了庹國(guó)柱、王國(guó)軍老師所著的《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障 制度研究》。該書(shū)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的系統(tǒng)論述和獨(dú)到的見(jiàn)解，給了我啟迪，使我也希望能用我所學(xué)到的知識(shí)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展盡一點(diǎn)綿薄 之力，因此我選擇了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)題目。但在實(shí)際的寫(xiě)作過(guò)程中，由 于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性太強(qiáng)，很容易流于表面，使我一直苦于找不到一 個(gè)適合的切入點(diǎn)。最后在大量的閱讀相關(guān)資料后，經(jīng)過(guò)反復(fù)斟酌，我 決定從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給角度，來(lái)討論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建問(wèn)題。本文從資料收集到撰寫(xiě)、修改，前后歷時(shí)近一年，其間數(shù)易其稿，其中甘苦自知。如今定稿付印，我依然沒(méi)有一種如釋重負(fù)的感覺(jué)，究 其原因：其一，由于選題的原因，農(nóng)業(yè)的涉及面太寬，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政 策性又太強(qiáng)，使我深感論文還沒(méi)有達(dá)到所期望的深度和要求；其二，由于本人學(xué)識(shí)有限，對(duì)本文的立意和研究方法的把握和運(yùn)用都可能或 多或少的存在一定的缺陷，因而造成的觀點(diǎn)、主張尚不成熟，甚至錯(cuò) 漏也在所難免，本文旨在拋磚引玉，在此期盼同仁深入探討、不吝賜 教。

第二篇：論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

王艷華

（蘭州大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院工商管理系，甘肅

蘭州 730050）

[摘要] 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的根本目標(biāo)在于促進(jìn)作為國(guó)家支農(nóng)政策工具的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。因此，我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)建立相對(duì)高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來(lái)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)建立和實(shí)施科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國(guó)家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；監(jiān)管目標(biāo)；法律監(jiān)管；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局

[中圖分類號(hào)]D139

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立和完善是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中如何建構(gòu)監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實(shí)際問(wèn)題需要進(jìn)一步探討。這些問(wèn)題的明確和清晰將有利于科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)事關(guān)我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位和我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)，有學(xué)者從信息不對(duì)稱條件下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的角度從理論上進(jìn)行了論證，有學(xué)者從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有商品性和非商品性的二重性以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體面臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)失靈并需要政府大量補(bǔ)貼的結(jié)論。⑴

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（private goods），第二類是公共物品（public goods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競(jìng)爭(zhēng)性的物品，公共物品是既無(wú)排他性又無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品，共有資源是有競(jìng)爭(zhēng)性但無(wú)排他性的物品。⑵農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)——社會(huì)效益高而自身經(jīng)濟(jì)效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)又具有一定的排他性，因?yàn)?，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須符合一定條件，比如繳納保險(xiǎn)費(fèi)等，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。另有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。⑶

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐表明：市場(chǎng)機(jī)制不能有效地提供公共物品和準(zhǔn)公共物品。因?yàn)槭袌?chǎng)是按照價(jià)格機(jī)制來(lái)配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)效益高和經(jīng)濟(jì)效益低，所以市場(chǎng)不能有效地提供社會(huì)所需要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從來(lái)沒(méi)有，也不可能按照商品的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行等價(jià)交換。實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會(huì)效益放在首位，而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既定的社會(huì)效益目標(biāo)不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就要用“看得見(jiàn)的手”通過(guò)國(guó)家立法、國(guó)家定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等國(guó)家干預(yù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)。⑷

國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論研究和實(shí)踐也說(shuō)明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來(lái)承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多重險(xiǎn)的嘗試無(wú)一幸存。對(duì)于所有險(xiǎn)和多重險(xiǎn)，基本上都由政府來(lái)直接或者間接經(jīng)營(yíng)。在1938年以前，經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。⑸美國(guó)聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》的基本原因就是私人保險(xiǎn)公司根本無(wú)法承擔(dān)農(nóng)作物保險(xiǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險(xiǎn)相比較，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是非營(yíng)利性的，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。繼2004、2005和2006年中央一號(hào)文件提出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”后，2007年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步要求“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系?！睆纳鲜鲋醒胍惶?hào)文件的規(guī)定可以看出，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已得到國(guó)家核心層的認(rèn)可和支持。

（二）我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的理論解釋

一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管本身并無(wú)獨(dú)立的理論體系，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐來(lái)看，其思想基礎(chǔ)源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。

（1）公共利益論。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的第一種理論解釋就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是擔(dān)負(fù)公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，人們呼喚政府法律法規(guī)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應(yīng)運(yùn)而生。該理論認(rèn)為監(jiān)管是為了服務(wù)于公共利益，是為了使人們從不公平和無(wú)效率的市場(chǎng)中解脫出來(lái)，監(jiān)管的目標(biāo)是尋求修正源于市場(chǎng)失效或某些政治危機(jī)的資源誤配，包括防止和糾正市場(chǎng)失靈引起的對(duì)消費(fèi)者利益的重大損害以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化，進(jìn)而對(duì)社會(huì)福利進(jìn)行再分配的一種機(jī)制或方法。⑹它強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者利益，如當(dāng)技術(shù)導(dǎo)致自然壟斷或存在外部性時(shí)就不能達(dá)到社會(huì)福利的最大化，這時(shí)政府應(yīng)出面干預(yù)，因而監(jiān)管被嚴(yán)格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場(chǎng)失靈有關(guān)的成本。監(jiān)管者被認(rèn)為是對(duì)公眾利益需求做出反映，并以修正市場(chǎng)實(shí)踐的無(wú)效或不公平為目標(biāo)的獨(dú)立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過(guò)程有助于通過(guò)消除壟斷的濫用而產(chǎn)生的限制性貿(mào)易實(shí)踐，促進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無(wú)成本的，這種觀點(diǎn)后來(lái)遭受了大量的批評(píng)。公共利益論的另一問(wèn)題是它缺乏明確的機(jī)制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動(dòng)所實(shí)施。一些實(shí)證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場(chǎng)失靈，規(guī)制被認(rèn)為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管，它還是一個(gè)重要的論題。

（2）捕獲論。實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)的私人利益監(jiān)管理論則認(rèn)為監(jiān)管的目的在于促進(jìn)私人的利益最大化。⑺Peltz-ma提出監(jiān)管者們是出于自身利益熱衷于監(jiān)管活動(dòng)，與他們追求的政治利益最大化目標(biāo)一致，其中最著名的是監(jiān)管捕獲論（又稱占據(jù)理論、追逐理論），該理論認(rèn)為監(jiān)管為被監(jiān)管的行業(yè)所占據(jù)并為其利益服務(wù)。⑻捕獲論本是政治學(xué)領(lǐng)域的一種監(jiān)管理論，并由此衍生出許多經(jīng)濟(jì)學(xué)版本。但一般均認(rèn)為監(jiān)管的最終后果是有利于生產(chǎn)者，即被監(jiān)管者。其實(shí)，捕獲論的本意也是要保護(hù)消費(fèi)者，但認(rèn)為通過(guò)政府監(jiān)管是無(wú)法達(dá)到的。捕獲論版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年創(chuàng)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)生命周期理論，他認(rèn)為，公共利益論是天真的，會(huì)產(chǎn)生理論誤導(dǎo)。為了解釋為什么規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸為被規(guī)制者所利用（捕獲），他是這樣推理的：被規(guī)制者最初可能反對(duì)規(guī)制，但當(dāng)他們對(duì)立法和行政過(guò)程逐漸熟悉時(shí)，就會(huì)行動(dòng)起來(lái)，對(duì)規(guī)制當(dāng)局施加影響，最終還是通過(guò)法規(guī)和行政工具，借助規(guī)制當(dāng)局的力量達(dá)到給他們帶來(lái)更高收入的目的。他們影響規(guī)制當(dāng)局的一個(gè)例子是，與規(guī)制當(dāng)局進(jìn)行頻繁的人事往來(lái)，由此創(chuàng)造密切的聯(lián)系和合作的基礎(chǔ)，甚至進(jìn)行行賄等“尋租”活動(dòng)。因此，規(guī)制的最終效果是生產(chǎn)者受益，消費(fèi)者吃虧。既然被規(guī)制者可以通過(guò)疏通的辦法讓規(guī)制為他們自己增加福利，那么規(guī)制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)就始于年富力強(qiáng)地保護(hù)消費(fèi)者而終于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者，所以應(yīng)放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經(jīng)常經(jīng)不起經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，它忽視了普通大眾確實(shí)始終從某些規(guī)制中得到好處的事實(shí)。不過(guò)，捕獲論確實(shí)發(fā)現(xiàn)了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護(hù)消費(fèi)者的問(wèn)題。

（3）公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為監(jiān)管是在相互斗爭(zhēng)的社會(huì)集團(tuán)之間實(shí)行財(cái)富再分配的政治經(jīng)濟(jì)體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實(shí)基礎(chǔ)之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個(gè)分配過(guò)程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會(huì)引起納稅人和受益人的注意，他們會(huì)通過(guò)政治的或經(jīng)濟(jì)的渠道提出反對(duì)或贊成的意見(jiàn)。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉(zhuǎn)移資源以獲得對(duì)方案的最大支持。

在解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管時(shí)，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而公共選擇理論則有助于解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有些領(lǐng)域的監(jiān)管背離了這一標(biāo)準(zhǔn)的原因。

2.我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（如沒(méi)有特別說(shuō)明，下文農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）擔(dān)負(fù)著國(guó)家支農(nóng)的重?fù)?dān)和公眾利益。雖然政府資助的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本高昂、運(yùn)行復(fù)雜，會(huì)導(dǎo)致潛在的巨大的效率低下，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，效率標(biāo)準(zhǔn)并不通常是支配性的目標(biāo)。任何國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃都必須從該國(guó)更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)意義上來(lái)考慮，這也使得由政府提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越趨復(fù)雜。對(duì)它的監(jiān)管有利于未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法將確立的目標(biāo)——以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持政策工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人大多數(shù)法律素質(zhì)又偏低，復(fù)雜和艱澀的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同使投保人對(duì)它們的理解造成困難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管將對(duì)保險(xiǎn)合同進(jìn)行嚴(yán)格徹底的審查并保證由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人提供的保險(xiǎn)合同條款的公正和定價(jià)的合理，故對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是非常必要的。

在不久的將來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的頒布、實(shí)施，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模將不斷擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也會(huì)越來(lái)越多，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管（包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金）問(wèn)題就會(huì)凸顯現(xiàn)出來(lái)。因?yàn)?，先前的尋租者可能將注意力從通過(guò)農(nóng)業(yè)救災(zāi)轉(zhuǎn)移到通過(guò)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)尋取租金。中國(guó)近年來(lái)頻發(fā)的煤礦安全事故和出現(xiàn)在社?；鹬械母瘮‖F(xiàn)象給我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金）的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機(jī)會(huì)主義與市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義相勾結(jié)，監(jiān)管權(quán)力市場(chǎng)上的尋租和創(chuàng)租行為就會(huì)泛濫，這不僅會(huì)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)交易費(fèi)用，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共利益的凈損失，最終將會(huì)侵蝕整個(gè)社會(huì)的行為規(guī)則。因此，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管必須未雨綢繆。

二、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)

決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可分為內(nèi)在和外在目標(biāo)。所謂內(nèi)在目標(biāo)是指根源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身的、固有的目標(biāo)，這些目標(biāo)的取得有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功運(yùn)行。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：

可靠：科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則能使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)促進(jìn)、支持和監(jiān)管可靠的風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案，從而保護(hù)和加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，因此，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管終極目標(biāo)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)通過(guò)監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人遵守國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的完整性和穩(wěn)定性。

合理：合理是指在農(nóng)民（投保人）和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人之間的利益平衡。一方面是保險(xiǎn)價(jià)格的合理，另一方面是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款的合理。它確保農(nóng)民以合理的代價(jià)獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（也就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可獲得性）。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管措施便是實(shí)現(xiàn)合理性的基本手段。合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款是提供給農(nóng)民實(shí)在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同所聲稱的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，為了保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，需要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同的條款進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保其準(zhǔn)確、清晰、公正和合理。

公平：公平要求對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人無(wú)歧視的對(duì)待。一個(gè)不公平的例子就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過(guò)分地延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)索賠。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技程度不高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過(guò)分延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)賠付不僅影響抗災(zāi)減災(zāi)和農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而且還可能影響到受災(zāi)農(nóng)民的生存，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一個(gè)重要方面就是保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人依約及時(shí)履行對(duì)投保人的賠付義務(wù)。

平等：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一視同仁，不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模大小。比如，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)申請(qǐng)和保險(xiǎn)面積，報(bào)告建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擔(dān)保和計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)量，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交過(guò)去的損失清單和生產(chǎn)信息，在導(dǎo)致已保險(xiǎn)的農(nóng)作物損失的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，以此來(lái)決定保險(xiǎn)賠償?shù)臄?shù)量；不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參保的農(nóng)作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒(méi)有任何差別。

安全：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管還要保證我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和完善是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，其建立的強(qiáng)制性、使用的專項(xiàng)性、給付責(zé)任的長(zhǎng)期性和基金的增值性等特點(diǎn)都對(duì)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全是確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康運(yùn)行的前提。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的外在目標(biāo)是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部世界，為了一定的社會(huì)目的而加于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)目標(biāo)，其深層原因是國(guó)家的政治態(tài)度。基于國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治態(tài)度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可定位于保證通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀到廣大農(nóng)村，使所有農(nóng)民和市民一樣享受到改革和社會(huì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和農(nóng)民自身的全面、和諧發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，存在著各種各樣的巨大風(fēng)險(xiǎn)，目前，我國(guó)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力非常弱，如沒(méi)有政府對(duì)農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策性險(xiǎn)種，體現(xiàn)了政府的行為，它為農(nóng)業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并以政府的權(quán)威動(dòng)員全社會(huì)分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安”。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不僅是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行政職權(quán)，更是其不可推卸的政治任務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的路徑

（一）建立專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局

成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則理所當(dāng)然地包含某種機(jī)制，以便管理和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利發(fā)展。國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的關(guān)鍵因素在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)有充分的資源、農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的職權(quán)，這就要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須設(shè)立在政府的核心層，它必須在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的支農(nóng)政策目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。

政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管無(wú)論監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)的一個(gè)重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)（包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)和以商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)冰雹險(xiǎn)）進(jìn)行監(jiān)管，主要原因在于保險(xiǎn)業(yè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位舉足輕重，其功能在于使經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的保險(xiǎn)公司以公正的價(jià)格出售保險(xiǎn)合同的方式來(lái)提高公眾福利；其目標(biāo)定位于防止“保險(xiǎn)公司破產(chǎn)、保護(hù)公平和致力于保險(xiǎn)的可獲得性和充足性”。⑼而對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國(guó)家的支農(nóng)政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。如果仍然由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管兩類不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，監(jiān)管目標(biāo)和理念的重合將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面以及在跨部門(mén)協(xié)調(diào)上比商業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對(duì)其監(jiān)管提出了更高的要求。正因?yàn)槿绱?，?guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常都不是商業(yè)性保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)，而是專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法創(chuàng)建了獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局來(lái)監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)行和管理并檢查聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)監(jiān)管。

因此，在我國(guó)農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局會(huì)最大限度地減少保監(jiān)會(huì)同時(shí)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能出現(xiàn)的利益沖突。相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中的協(xié)調(diào)性和全面性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力和擁有大量具有豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨(dú)立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團(tuán)的重要制衡機(jī)制。與保監(jiān)會(huì)來(lái)監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局可能會(huì)推出更快、更高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問(wèn)責(zé)性的監(jiān)管方式。因?yàn)椋南鄬?duì)獨(dú)立性和功能都是基于一項(xiàng)明確的法令，該法令將清楚地界定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的功能和目標(biāo)。

在行政權(quán)力和行政級(jí)別上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局能更好地與我國(guó)現(xiàn)行的行政和預(yù)算權(quán)力中心（如農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門(mén)和財(cái)政部）聯(lián)系，通過(guò)與政治和行政權(quán)力的核心建立直接聯(lián)系，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的監(jiān)管效力會(huì)得到增強(qiáng)。這使得相關(guān)機(jī)構(gòu)之間更容易實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調(diào)與合作措施的有效性，并進(jìn)而提高相關(guān)部門(mén)的效率、回應(yīng)性和有效性。再者，它能更好地向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的利益相關(guān)者宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

為在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，國(guó)家就必須制定明確的法律規(guī)范來(lái)確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須具有的相關(guān)權(quán)力與職責(zé)和監(jiān)管的適當(dāng)程序。未來(lái)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)擔(dān)負(fù)著廣泛的職責(zé)：設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)、監(jiān)控遵守情況以及報(bào)告結(jié)果；設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的清晰目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有助于促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)、健康發(fā)展的手段；以及能夠建立起監(jiān)管人員運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力的問(wèn)責(zé)機(jī)制等。

（二）制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)原則和法律原則，其目的在于通過(guò)更好地平衡、更有效地實(shí)施國(guó)家的支農(nóng)政策，從而提高農(nóng)村的社會(huì)福利。經(jīng)濟(jì)原則要求減少不必要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行成本，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率；法律原則要求減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行者過(guò)度的自由裁量權(quán)（如在勘損、理賠的過(guò)程中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以及地方政府工作人員與受災(zāi)農(nóng)民結(jié)成利益共同體損害國(guó)家的利益）。

監(jiān)管規(guī)則要保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息的質(zhì)量、有效性和清晰度，就應(yīng)減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)事人收集信息的負(fù)擔(dān)，再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和投保人帶來(lái)積極的潛在利益。這就要求提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管水平，設(shè)計(jì)出科學(xué)的、合理、操作性強(qiáng)的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)行精心安排，以使所有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則都嚴(yán)格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點(diǎn)是，政府的一切強(qiáng)制行為都必須明確無(wú)誤地由一個(gè)持久的法律框架來(lái)決定，這框架使個(gè)人能帶著一定程度的信心來(lái)進(jìn)行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度?！雹沃贫茖W(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的一致性。

1.用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語(yǔ)言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條文以及監(jiān)管規(guī)則

長(zhǎng)期以來(lái)，用平實(shí)的語(yǔ)言起草保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則和保險(xiǎn)合同條款的必要性一直得到了保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的重視和認(rèn)可。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要確保監(jiān)管目標(biāo)、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達(dá)給了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會(huì)利益相關(guān)者都能對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無(wú)誤地理解。此外，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則的內(nèi)容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實(shí)施的基本要求。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人絕大多數(shù)是法律素質(zhì)偏低的農(nóng)民，加之農(nóng)民處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)，因此，為了保護(hù)投保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語(yǔ)言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同條款。這一點(diǎn)，在目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下尤其重要。

2.保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管透明度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的不僅要修正市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和監(jiān)管者自己的行為，彌補(bǔ)“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生，保障國(guó)家通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)。保持透明度是市民社會(huì)群體的核心要求，它服務(wù)于基本的開(kāi)放性民主價(jià)值。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程的各個(gè)階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)，再到實(shí)施、執(zhí)行、審查和變革以及在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系的整個(gè)管理過(guò)程中，透明度都是不可或缺的。透明度對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重要性根源于下列事實(shí)：它能克服導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強(qiáng)大的利益主體、監(jiān)管部門(mén)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人的信息不充分、不對(duì)稱和僵化性、要保人與保險(xiǎn)人等利益相關(guān)者的利益同盟、缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制等。透明度有利于減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個(gè)角度講，透明度是反對(duì)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象的最有力的武器。透明度可以提供相對(duì)方對(duì)公共利益和私人利益的預(yù)期，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管在陽(yáng)光下進(jìn)行，從而最大限度地抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中的行政機(jī)會(huì)主義選擇，防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的“尋租行為”和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增進(jìn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的信任。因此，為保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其監(jiān)管的透明度，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的有效性，未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則必須建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央信息數(shù)據(jù)庫(kù)制度。未來(lái)的中央信息數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)高級(jí)管理人員市場(chǎng)行為檔案、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫(kù)。

3.確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則被有效遵守

制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，盡量使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實(shí)質(zhì)性的遵守，國(guó)家的法律有時(shí)只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關(guān)心和關(guān)注法律的效力或適用。對(duì)法律的遵守和忠誠(chéng)是法律的生命，未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國(guó)目前，證券市場(chǎng)上的虛假交易、內(nèi)部人控制、信息披露的虛假性等問(wèn)題的泛濫；煤炭生產(chǎn)中的重大和特大安全事故頻發(fā)；社?；鸨淮罅颗灿煤颓终?；藥品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的腐敗叢生都說(shuō)明了相關(guān)的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)沒(méi)得到充分和實(shí)質(zhì)性的遵守。前車之鑒，后世之師。為使我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能被有效實(shí)施，必須保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則之遵守可分為形式上的遵守和實(shí)質(zhì)上的遵守。所謂形式上的遵守是指在法律、法規(guī)字面上的遵守；實(shí)質(zhì)上的遵守是指確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)遵守。形式上的遵守可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，我們必須使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)鼓勵(lì)實(shí)質(zhì)性遵守。因此，成本——收益原則在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計(jì)時(shí)必須加以考慮，也就是說(shuō)，我們必須算計(jì)被監(jiān)管者（包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人）違反或遵守監(jiān)管規(guī)則給他們帶來(lái)的利益和損失（包括物質(zhì)或非物質(zhì)）。因?yàn)椋绻蛔袷氐幕貓?bào)率很高而被發(fā)現(xiàn)的概率很低，制裁壓力可能不足以導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管規(guī)則的遵守。同時(shí)，我們還必須賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠多的可利用的資源（包括財(cái)政和行政），以確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則得到有效實(shí)施和執(zhí)行，否則，被監(jiān)管者不遵守的行為被發(fā)現(xiàn)和被強(qiáng)制執(zhí)行的概率可能就會(huì)非常低，從而通過(guò)制裁性措施就無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管遵守。此外，被監(jiān)管者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的認(rèn)同度的高低也直接關(guān)系到其被遵守的程度，對(duì)它認(rèn)同度越高，其被實(shí)質(zhì)性遵守度越大，反之亦然。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是政策性保險(xiǎn)，而不能走商業(yè)化道路。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)作為國(guó)家支農(nóng)政策工具的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和一般性商業(yè)性保險(xiǎn)兩類不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，由于監(jiān)管目標(biāo)和理念的差異，將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。因此，我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)建立相對(duì)高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來(lái)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。未來(lái)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管高度透明，用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語(yǔ)言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國(guó)家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

[注釋]

作者簡(jiǎn)介：川北醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

⑴參見(jiàn)馮文麗、林保清：《我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)短缺的經(jīng)濟(jì)分析》，載《福建論壇》（經(jīng)濟(jì)社會(huì)版）2003年第6期；劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第42頁(yè)以下；龍文軍、張顯峰：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體行為的博弈分析》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第5期。

⑵[英]N.格里高利·曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，梁小民譯，北京大學(xué)出版社1999年版，第230頁(yè)。

⑶庹國(guó)柱、王國(guó)軍：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2002年版，第103頁(yè)。

⑷趙學(xué)軍：《政府干預(yù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第1期。

⑸Wright，B.D，& J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricuhural Experiment Station，Berkeley，April.⑹Harold D.S.&Robert W.K，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Ceneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，10／1／2000（25）（NO.4）：482-504.⑺Cummins J.D，Deregulating Propertyliability lnsurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.⑻DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition-Second East-West Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.⑼[美]埃米特·J·沃恩，特麗沙·M·沃恩：《危險(xiǎn)原理與保險(xiǎn)》，張洪濤譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁(yè)。

⑽[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第352頁(yè)。

第三篇：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼頻頻遭險(xiǎn)企聯(lián)手地方

政府瓜分

2012年11月05日 09:29 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

補(bǔ)貼被騙取巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大險(xiǎn)企“下鄉(xiāng)難”

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)三大癥結(jié)待破

記者白田田李唐寧周勉毛海峰北京湖南陜西報(bào)道

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模和覆蓋面實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。財(cái)政部10月公布的數(shù)據(jù)，2003年至2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)約600億元，為5.8億戶次投保農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.78萬(wàn)億元。

不過(guò)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在湖南、陜西等地調(diào)研時(shí)了解到，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨著保費(fèi)定價(jià)失靈、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大、保險(xiǎn)公司“下鄉(xiāng)難”等問(wèn)題。更有行業(yè)人士指出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼遭到一些保險(xiǎn)公司和地方政府聯(lián)手瓜分，騙取資金等違法違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)。

以往在沒(méi)有相關(guān)政策支撐下，商業(yè)性保險(xiǎn)公司辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在實(shí)踐中已經(jīng)被證明是行不通的；然而，在有了國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼以后，那些曾經(jīng)制約商業(yè)性保險(xiǎn)公司承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的因素也仍然存在。如果這些問(wèn)題在理論和實(shí)踐上沒(méi)有徹底解決的話，勢(shì)必將影響到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展后勁和前景。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼成為“肥肉”？

上月，中央財(cái)政提前下達(dá)2013年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算指標(biāo)56.6億元，同比增加16.7億元，增長(zhǎng)41.9%。截至9月底，中央財(cái)政已安排撥付2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金95.5億元，比2011年全年增長(zhǎng)43.2%，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障逾5000億元。

“商業(yè)保險(xiǎn)公司過(guò)去退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，現(xiàn)在搶著做農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，就是為了補(bǔ)貼?！苯┍ｋU(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司農(nóng)林部首席專家郭永利說(shuō)，補(bǔ)貼資金并沒(méi)有實(shí)實(shí)在在保障到農(nóng)民頭上，反而成了一些保險(xiǎn)公司和地方政府官員聯(lián)手瓜分的“唐僧肉”。

某商業(yè)保險(xiǎn)公司的一位工作人員也直言，確實(shí)有的保險(xiǎn)公司將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼看作是一塊肥肉。廣東肇慶市一位曾經(jīng)在商業(yè)保險(xiǎn)公司工作過(guò)的人士說(shuō)，保險(xiǎn)公司是以盈利為目的，要有財(cái)政補(bǔ)貼才開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)大的險(xiǎn)種不做。

數(shù)據(jù)顯示，自2007年以來(lái)，中央財(cái)政已累計(jì)撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金360億元。全國(guó)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入從2007年的51.84億元增至2011年8月的142億元，年均增長(zhǎng)37.8%。

除了中央財(cái)政的補(bǔ)貼之外，各級(jí)財(cái)政還要安排相應(yīng)的配套補(bǔ)貼資金。以湖南省為例，種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼40%，省財(cái)政補(bǔ)貼25%，市縣兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼10%，其余保費(fèi)由農(nóng)戶、龍頭企業(yè)或農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。

近幾年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被曝出的問(wèn)題大多與保險(xiǎn)補(bǔ)貼這塊“肥肉”有關(guān)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專家、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授庹國(guó)柱表示，過(guò)去講農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，主要指的是農(nóng)民騙保，事實(shí)上保險(xiǎn)公司和地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)也很嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為一些保險(xiǎn)公司和地方政府的“盛宴”，涉及地方和保險(xiǎn)公司投機(jī)取巧、套取資金的案例很多。

2010年以來(lái)，陽(yáng)光農(nóng)險(xiǎn)公司、人保財(cái)險(xiǎn)[微博]、中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)公司在多地分支機(jī)構(gòu)的案件多次被披露，涉及騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金、套取糧食保險(xiǎn)保費(fèi)資金、編造保險(xiǎn)事故騙取保險(xiǎn)金等問(wèn)題。

庹國(guó)柱向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者講述了一個(gè)他遇到過(guò)的案例：某地保險(xiǎn)公司與一家養(yǎng)豬場(chǎng)談農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，一頭豬100元的保費(fèi)中政府補(bǔ)貼80元，保險(xiǎn)公司告訴豬場(chǎng)負(fù)責(zé)人說(shuō)只要交20元保費(fèi)，保險(xiǎn)公司再返還40元，不過(guò)一旦發(fā)生災(zāi)害，保險(xiǎn)公司不負(fù)責(zé)賠償。這樣，保險(xiǎn)公司等于將60元的補(bǔ)貼裝進(jìn)了自己的口袋。

庹國(guó)柱認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為“盛宴”，還表現(xiàn)為“封頂賠付”和“協(xié)議賠付”。封頂賠付是指有的地方以保費(fèi)總收入的一定倍數(shù)作為賠付的上限，比如河南省是3倍封頂，浙江省是5倍封頂，這樣農(nóng)民的保障水平很低，實(shí)際上是保障了保險(xiǎn)公司利益。協(xié)議賠付是指地方政府拿財(cái)政補(bǔ)貼和保險(xiǎn)公司討價(jià)還價(jià)，從中獲取一定的利益。對(duì)于這些違規(guī)行為，法律法規(guī)中應(yīng)該制定限制性條款，對(duì)地方政府的違規(guī)行為在罰則里也要作出明確規(guī)定。

人保財(cái)險(xiǎn)湖南分公司農(nóng)險(xiǎn)部總經(jīng)理寧松認(rèn)為，承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司承擔(dān)的政治和社會(huì)責(zé)任，不能靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)?yè)我?guī)模、撐利潤(rùn)。如果將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為主要的利潤(rùn)來(lái)源，這是對(duì)政府、公眾和公司的“不負(fù)責(zé)”。

庹國(guó)柱說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)在任何國(guó)家都存在，不僅是企業(yè)騙取補(bǔ)貼，也包括農(nóng)民騙保和有的地方政府套取資金等，關(guān)鍵是要制定更嚴(yán)格的制度進(jìn)行防范和監(jiān)督。

大公司能否對(duì)接小農(nóng)戶？

“2007年、2008年剛開(kāi)始做農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)候，感覺(jué)到?jīng)]辦法完全深入到農(nóng)戶中去?！睂幩烧f(shuō)，即使保險(xiǎn)公司在縣一級(jí)設(shè)有機(jī)構(gòu)，也就20個(gè)人左右，而湖南省每個(gè)縣一般都有20至30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩三百個(gè)行政村，僅靠保險(xiǎn)公司自身力量很難實(shí)現(xiàn)承保和理賠到戶。

“體量巨大”的保險(xiǎn)公司下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，如何與小農(nóng)戶對(duì)接，確實(shí)是一個(gè)大問(wèn)題。在從事互助保險(xiǎn)的郭永利看來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民本身就分散、弱小、高風(fēng)險(xiǎn)，讓他們和大保險(xiǎn)公司來(lái)對(duì)接，兩者不對(duì)等。對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，他們要服務(wù)這么多的農(nóng)民，存在風(fēng)險(xiǎn)高、成本高、虧損高的問(wèn)題。

寧松認(rèn)為，保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶對(duì)接主要存在四個(gè)方面的難點(diǎn)。一是地域的分散性，像湖南戶均農(nóng)田3.6畝左右，有的地方戶均才幾分田，靠保險(xiǎn)公司收取保費(fèi)，付出的成本大于收到的錢(qián)；二是農(nóng)民認(rèn)識(shí)的差異性，很多農(nóng)民只有遇到災(zāi)害才愿意投保，這是明顯的逆選擇，而保險(xiǎn)的原則是大數(shù)法則。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，比如湖南早稻有3000萬(wàn)畝左右投保，涉及1000萬(wàn)戶，而政府的貼補(bǔ)方案又下達(dá)得遲，保險(xiǎn)公司必須在相應(yīng)的作物生產(chǎn)期內(nèi)完成承保服務(wù)，任務(wù)很重。四是農(nóng)民對(duì)政府的依賴性。廣大農(nóng)民更多的信任和依賴政府的行政管理和災(zāi)后救濟(jì)，對(duì)保險(xiǎn)公司或多或少存在不信任感，尤其在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展初期，這種不信任和不認(rèn)同感十分明顯。

人保財(cái)險(xiǎn)長(zhǎng)沙支公司經(jīng)理助理李軍今年上半年進(jìn)行水稻承保工作時(shí)，天天要下鄉(xiāng)宣傳介紹農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，嗓子都嘶啞了。他說(shuō)，工作中最困惑的就是收費(fèi)難，長(zhǎng)沙縣參加水稻保險(xiǎn)的有10萬(wàn)多戶，一個(gè)家庭平均只有2.4畝農(nóng)田，涉及面太廣。

理賠的問(wèn)題同樣復(fù)雜，保險(xiǎn)公司因此和農(nóng)戶發(fā)生糾紛是常有的事。寧松說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠款，是以農(nóng)作物損失的30%為起賠點(diǎn)，但多少是31%，多少是29%；每個(gè)作物的生長(zhǎng)期限的賠償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，但很多時(shí)候是在臨界點(diǎn)上；特別是損失特征大致相近的情況下，賠款如何平衡，公正性受到關(guān)注。由此可能出現(xiàn)是非，如果沒(méi)有政府行政力量和專業(yè)部門(mén)技術(shù)的參與，單獨(dú)由保險(xiǎn)公司很難搞定。

低保費(fèi)如何應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)？

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身屬于高風(fēng)險(xiǎn)的險(xiǎn)種，加之我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，分保方式單一，巨災(zāi)保險(xiǎn)的損失基本上只能由直接保險(xiǎn)公司自行消化，導(dǎo)致難以提升巨災(zāi)補(bǔ)償水平。

對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，雖然當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)情況較好，一旦發(fā)生大的災(zāi)害，這塊到嘴的肥肉可能又得“吐出來(lái)”。

陜西省楊凌區(qū)是我國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。除了奶牛，育肥豬等中央財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的品種，2010年開(kāi)始，人保財(cái)險(xiǎn)開(kāi)始在當(dāng)時(shí)試點(diǎn)“銀保富”設(shè)施蔬菜大棚保險(xiǎn)這一特色險(xiǎn)種，并基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但兩年下來(lái)，試點(diǎn)效果不盡如人意。

“這個(gè)品種去年收取保費(fèi)240萬(wàn)元，但賠款就達(dá)到330萬(wàn)元?！比吮Ｘ?cái)險(xiǎn)楊凌支公司經(jīng)理余黨民告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，去年當(dāng)?shù)卦庥隽?0年一遇的連陰雨，大棚受災(zāi)嚴(yán)重，導(dǎo)致設(shè)施蔬菜大棚保險(xiǎn)虧損?！暗@一塊沒(méi)有獲得財(cái)政上的補(bǔ)貼，只能用其他險(xiǎn)種的利潤(rùn)來(lái)填上這個(gè)窟窿?！?/p>

當(dāng)?shù)氐那闆r并非個(gè)例，自然災(zāi)害導(dǎo)致的巨額賠付是商業(yè)保險(xiǎn)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。寧松介紹，保險(xiǎn)公司面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要就是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。湖南人保8個(gè)億的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)，如果承擔(dān)的賠償責(zé)任超過(guò)3倍以上，將直接影響湖南省分公司的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性。

寧松說(shuō)，不支持大幅度地降低保費(fèi)，因?yàn)榍皫啄贽r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)效益不能真實(shí)地反映農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本來(lái)面貌。第一是災(zāi)害的周期性和損失的巨大性，災(zāi)害一般10年一個(gè)大的周期，現(xiàn)在還沒(méi)有遇到大的災(zāi)害；第二是農(nóng)民的保險(xiǎn)認(rèn)知程度、維權(quán)意識(shí)在增強(qiáng)。

“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)保險(xiǎn)公司的打擊很大?！扁諊?guó)柱清楚地記得，他此前去加拿大考察時(shí)了解到，一家地方政府辦的保險(xiǎn)公司從1959年到1985年的26年間經(jīng)營(yíng)都比較平穩(wěn)，但1986年到1988年發(fā)生大旱災(zāi)，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司把前二十多年積累的錢(qián)全部賠過(guò)去，還要借外債來(lái)進(jìn)行賠付。

由于我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚未建立，而再保費(fèi)率高、門(mén)檻高，支持力度有限，保險(xiǎn)公司接受的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效分散，難以提升巨災(zāi)損失補(bǔ)償水平。對(duì)此，中國(guó)社科院金融研究所研究員郭金龍認(rèn)為，應(yīng)該由中央政府出資對(duì)再保險(xiǎn)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用給予補(bǔ)貼，或者為保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)補(bǔ)貼。同時(shí)，減免再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。

此外，對(duì)于保費(fèi)的確定，地方政府和保險(xiǎn)公司之間也有分歧，地方政府希望壓低費(fèi)率，可以減少財(cái)政補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司則擔(dān)心虧損而希望保費(fèi)定得更高。郭永利說(shuō)，保費(fèi)制定存在定價(jià)失靈的問(wèn)題，比如政

府將保費(fèi)定得過(guò)低，讓保險(xiǎn)公司按商業(yè)化的辦法來(lái)經(jīng)營(yíng)，而保險(xiǎn)公司接受不了這樣低的保費(fèi)，只能不予推行，比如目前拖拉機(jī)交強(qiáng)險(xiǎn)的參保率就不足10%。

庹國(guó)柱建議，應(yīng)該成立類似美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理局的這樣機(jī)構(gòu)，有政府背景但保持相對(duì)獨(dú)立，負(fù)責(zé)厘定費(fèi)率和起草條款，避免“公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”。

過(guò)去十年間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成績(jī)有目共睹，但上述農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低，保費(fèi)收入不多，點(diǎn)多面廣，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本高等問(wèn)題僅僅憑商業(yè)性保險(xiǎn)公司的政治熱情顯然是解決不了的。不僅如此，在目前巨災(zāi)保險(xiǎn)缺失、相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)尚不完善的情況下，商業(yè)性保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)邏輯上，是否真正具有參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情和沖動(dòng)，同樣需要重新審視。

此外，試圖借助政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展，帶動(dòng)其他盈利險(xiǎn)種的快速跟進(jìn)，在目前來(lái)看，要取得效果也是不太現(xiàn)實(shí)的。那么，商業(yè)性保險(xiǎn)公司在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上，是否真正能將之作為有效益的業(yè)務(wù)來(lái)進(jìn)行開(kāi)展呢？其動(dòng)力何在？這些問(wèn)題，還需要實(shí)踐和積累來(lái)給出一個(gè)比較明確的回答。

第四篇：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性分析

學(xué) 生 姓 名： 汪瑩 學(xué) 號(hào)： 22014110828 學(xué) 院（系）： 金融學(xué)院 專業(yè)（方向）： 保險(xiǎn)學(xué) 成 績(jī)：

2015年1月

摘要 ······························· 1

一、保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性 ······················· 1

（一）保險(xiǎn)價(jià)值難以確定 ···················· 1

（二）具有明顯的生命周期及生長(zhǎng)規(guī)律 ·············· 1

（三）在一定的生長(zhǎng)期內(nèi)受到損害后有一定的自我恢復(fù)能力 ····· 1

（四）種類繁多 ························ 1

（五）受自然再生產(chǎn)過(guò)程的約束 ················· 2

（六）農(nóng)產(chǎn)品的鮮活性特點(diǎn)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受損現(xiàn)場(chǎng)容易滅失 ····· 2

二、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性 ······················· 2

（一）可保性差 ························ 2

（二）風(fēng)險(xiǎn)單位大 ······················· 2

（三）具有明顯的區(qū)域性 ···················· 2

（四）更為嚴(yán)重的逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn) ··············· 3

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的特殊性 ····················· 3

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然在直接消費(fèi)上具有排他性 ··········· 3

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要商品不具有競(jìng)爭(zhēng)性 ············· 3

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本和利益具有顯著的外在性 ·········· 4

（四）農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng) ····· 4

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方式的特殊性 ··················· 4

五、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式的特殊性 ··················· 5

（一）為政府代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司 ············ 5

（三）農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司 ···················· 5

（四）地方財(cái)政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 ············ 6

（五）外資或合資農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司 ················· 6 參考文獻(xiàn) ····················· 錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。

【摘要】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的范疇，但又有區(qū)別于其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)。本文從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的、風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、商品性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式和組織形式等五個(gè)方面研究了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性及其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的影響?！娟P(guān)鍵字】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的范疇，但又有區(qū)別于其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正處于新一輪的試驗(yàn)階段，深入研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，對(duì)于加快我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展、建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一、保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的大多是有生命的植物或動(dòng)物，受生物學(xué)特性的強(qiáng)烈制約，具有以下不同于一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的非生命標(biāo)的的特點(diǎn)：

一是保險(xiǎn)價(jià)值難以確定。一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的標(biāo)的是無(wú)生命物，保險(xiǎn)價(jià)值相對(duì)穩(wěn)定，容易確定；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的在保險(xiǎn)期間一般都處在生長(zhǎng)期，其價(jià)值始終處于變化中，只有當(dāng)它成熟或收獲時(shí)才能最終確定，在此之前，保險(xiǎn)標(biāo)的處于價(jià)值的孕育階段，不具備獨(dú)立的價(jià)值形態(tài)，因此，投保時(shí)的保險(xiǎn)價(jià)值難以確定。實(shí)務(wù)中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額多采用變動(dòng)保額，而一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額是固定的。

二是具有明顯的生命周期及生長(zhǎng)規(guī)律，保險(xiǎn)期限需要細(xì)致而又嚴(yán)格地按照農(nóng)作物生長(zhǎng)期特性來(lái)確定，長(zhǎng)則數(shù)年，短則數(shù)日；普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)期限一般為一年。

三是在一定的生長(zhǎng)期內(nèi)受到損害后有一定的自我恢復(fù)能力，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定損變得更為復(fù)雜，定損時(shí)間與方法都與一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)不同，尤其是農(nóng)作物保險(xiǎn)，往往需要收獲時(shí)二次定損。

四是種類繁多，生命規(guī)律各異，抵御自然災(zāi)害和意外事故的能力各不相同，因而難以制定統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)，增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)難度；普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)容易確定。

五是受自然再生產(chǎn)過(guò)程的約束，對(duì)市場(chǎng)信息反應(yīng)滯后，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保、理賠等必須考慮這些因素；普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)則相對(duì)簡(jiǎn)單。

六是農(nóng)產(chǎn)品的鮮活性特點(diǎn)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受損現(xiàn)場(chǎng)容易滅失，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)查勘時(shí)機(jī)和索賠時(shí)效產(chǎn)生約束，如果被保險(xiǎn)人在出險(xiǎn)后不及時(shí)報(bào)案，則會(huì)失去查勘定損的機(jī)會(huì)。這也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同對(duì)理賠時(shí)效的約定比普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)嚴(yán)格得多。

二、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性

農(nóng)業(yè)的主要活動(dòng)是在露天下進(jìn)行的，農(nóng)業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是自然風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是可保性差?？杀ｏL(fēng)險(xiǎn)的條件是：大量的獨(dú)立的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)；損失是意外的、偶然的、不可控的；風(fēng)險(xiǎn)損失必須是可以測(cè)量的、確定的；發(fā)生巨災(zāi)損失的概率非常小。一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大都符合這些條件，而農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與可保條件多有不符。首先，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的相關(guān)性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大多來(lái)源于人類難以駕馭的大自然，如洪災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)等，在災(zāi)害事故及災(zāi)害損失中常常表現(xiàn)為高度的時(shí)間與空間的相關(guān)性。其次，由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的覆蓋面廣、影響面大，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所造成的經(jīng)濟(jì)損失往往難以度量。再次，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生巨災(zāi)損失的概率相對(duì)較大。我國(guó)幾乎每年必發(fā)的洪水災(zāi)害都造成高達(dá)幾百億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，相對(duì)于保險(xiǎn)基金來(lái)說(shuō)都屬于巨災(zāi)損失。

二是風(fēng)險(xiǎn)單位大。風(fēng)險(xiǎn)單位是指發(fā)生一次災(zāi)害事故可能造成保險(xiǎn)標(biāo)的的損失范圍。對(duì)于普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，一個(gè)保險(xiǎn)單位通常就是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位，只要承保標(biāo)的充分多，就能在空間上有效分散風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位往往包含成千上萬(wàn)個(gè)保險(xiǎn)單位，風(fēng)險(xiǎn)單位巨大。一旦災(zāi)害發(fā)生，同一風(fēng)險(xiǎn)單位下的保險(xiǎn)單位同時(shí)受損，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)難以在空間上有效分散，保險(xiǎn)賴以存在的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制難以發(fā)揮作用。

三是具有明顯的區(qū)域性。這也是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所特有的。我國(guó)幅員遼闊，地理環(huán)境復(fù)雜，自然災(zāi)害種類繁多，發(fā)生頻率、強(qiáng)度各異，表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性。首先是風(fēng)險(xiǎn)種類分布的區(qū)域性，即不同地區(qū)存在著不同的災(zāi)害種類，如我國(guó)南方地區(qū)水災(zāi)較為頻繁，北方地區(qū)則旱災(zāi)較為嚴(yán)重，而臺(tái)風(fēng)主要侵害沿海地區(qū)等等；其次是同一生產(chǎn)對(duì)象的災(zāi)害種類和受損程度的地區(qū)差異性，即由于地理、氣候、品種

不同，同一生產(chǎn)對(duì)象在不同地區(qū)有不同類型的災(zāi)害，而且對(duì)同一災(zāi)害的抵抗能力不同，如同樣是水稻，在我國(guó)南方和北方就有著不同的自然災(zāi)害，而且即使是遭受同樣災(zāi)害，南方、北方不同水稻品種的抗御能力也不同。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃與費(fèi)率分區(qū)，這是一項(xiàng)科技含量高、成本高的工作，大大增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的難度和成本。

四是更為嚴(yán)重的逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中普遍存在逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的大都是有生命的動(dòng)植物，其生長(zhǎng)、飼養(yǎng)都離不開(kāi)人的行為作用，農(nóng)民購(gòu)買了保險(xiǎn)之后，難免通過(guò)其行為增加預(yù)期索賠；又由于農(nóng)村廣闊，業(yè)務(wù)分散，交通不便，管理難度大，有效監(jiān)管成本高。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中存在更為嚴(yán)重的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)極不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)難度大，賠付率高。根據(jù)中國(guó)保監(jiān)會(huì)公布的有關(guān)資料，從1985年到2004年的20年里，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)除了2年微利以外，其余18年都處于虧損狀態(tài)，綜合賠付率高達(dá)120%。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的特殊性

商品按市場(chǎng)性質(zhì)可以區(qū)分為公共物品與私人物品，一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)商品屬于私人物品，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品既不是完全意義上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于私人物品和公共物品之間的一種準(zhǔn)公共物品。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然在直接消費(fèi)上具有排他性的主要特征，即購(gòu)買了保險(xiǎn)的農(nóng)戶在保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)能得到直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，沒(méi)有購(gòu)買保險(xiǎn)的農(nóng)戶不能得到相應(yīng)的補(bǔ)償，但在其整個(gè)消費(fèi)過(guò)程中即保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的一定環(huán)節(jié)上并不具有排他性。例如，防災(zāi)防損是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)，是減少風(fēng)險(xiǎn)損失、降低保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本的主要措施，但在實(shí)施防災(zāi)防損措施時(shí)，不買保險(xiǎn)的農(nóng)產(chǎn)常?？梢源睢氨丬嚒薄?/p>

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要商品不具有競(jìng)爭(zhēng)性。一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)與高成本決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率；另一方面，農(nóng)業(yè)本身的預(yù)期收益不高，農(nóng)民可任意支配的收入很低，支付能力非常有限。因此，在市場(chǎng)條件下，難以形成有效供給和有效需求。我國(guó)自1982年恢復(fù)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái)，除了新近成立的幾家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以外，一直只有原中國(guó)人民保險(xiǎn)公司和原新疆兵團(tuán)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，業(yè)務(wù)日趨萎縮。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本和利益具有顯著的外在性。雖然在短期內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的供需雙方可以確切計(jì)算利益，但從長(zhǎng)期看，由于農(nóng)產(chǎn)品(尤其是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性農(nóng)產(chǎn)品)的需求擴(kuò)張受到人的生理?xiàng)l件的限制，其價(jià)格彈性和收入彈性都很小，引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，農(nóng)產(chǎn)品的有效供給增加，價(jià)格下降，從而提高了整個(gè)社會(huì)的福利水平，使全社會(huì)受益。保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶并沒(méi)有得到全部甚至是主要的利益。農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的邊際私人收益小于其邊際社會(huì)收益，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的邊際私人成本大于其邊際社會(huì)成本，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本和利益是外溢的。

（四）農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能在大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)營(yíng)的相對(duì)穩(wěn)定。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的準(zhǔn)公共物品性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用純商業(yè)性經(jīng)營(yíng)方式難以成功，國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的歷程都證明了這一點(diǎn)。

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方式的特殊性

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的特殊性，決定了其經(jīng)營(yíng)方式的特殊性。普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)商品屬于競(jìng)爭(zhēng)性私人物品，一般采用商業(yè)性經(jīng)營(yíng)方式；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品是準(zhǔn)公共物品，其“公共部分”應(yīng)該由政府來(lái)提供。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須采用政策性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方式。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的凈投入并輔之以必要的法律與行政支持。美國(guó)、日本、法國(guó)、加拿大等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)農(nóng)民所交保費(fèi)的補(bǔ)貼比例大都在50%以上，并承擔(dān)保險(xiǎn)公司的部分或全部管理費(fèi)用。以美國(guó)為例，按照2000年通過(guò)的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》，政府每年對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼超過(guò)30億美元，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)主要通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以直接的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)由中央財(cái)政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入很少。我國(guó)目前除對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免繳營(yíng)業(yè)稅外，沒(méi)有其他扶持政策，幾乎是純商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要健康發(fā)展，必須增加政府投入。一是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼投保農(nóng)戶、補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司、補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的“三補(bǔ)貼”等政策，即中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)投保按品種、按比例給予保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司適當(dāng)給予管理費(fèi)用補(bǔ)貼，建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行稅收減免、優(yōu)惠貸款等扶持政策。二是盡快研究制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》及其配套的法律法規(guī)，從各方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以規(guī)范和規(guī)定，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的健康運(yùn)行。三是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展予以行政支持，包括保險(xiǎn)宣傳、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等。但是，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼要依據(jù)本國(guó)國(guó)情，實(shí)事求是、量力而行。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家財(cái)政實(shí)力有限，在目前情況下，第一，逐步減少農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼(這也是“WTO”《農(nóng)業(yè)協(xié)議》所要求的)，轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和費(fèi)用補(bǔ)貼，逐步實(shí)行以支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策；第二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施必然使政府財(cái)政用于災(zāi)害補(bǔ)償和救濟(jì)的支出減少，可將節(jié)省的部分投入到支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中；第三，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展初期，國(guó)家應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，適當(dāng)增加巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的積累。國(guó)家增加對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入，有利于調(diào)整我國(guó)支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策，完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)制度體系。

五、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式的特殊性

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的準(zhǔn)公共物品性以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的政策性決定了其組織形式有別于普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。我國(guó)《保險(xiǎn)法》第七十條規(guī)定，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)采取股份有限公司和國(guó)有獨(dú)資公司兩種組織形式。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，2004年中國(guó)保監(jiān)會(huì)提出，在現(xiàn)有發(fā)展水平下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展應(yīng)走經(jīng)營(yíng)主體組織形式多元化道路。主要包括：

（一）為政府代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司，如中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司分別在四川、江蘇等地實(shí)行的奶牛、水稻等政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。這種組織形式的優(yōu)勢(shì)在于，上述兩家公司經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間和大范圍的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐，培養(yǎng)了大批專業(yè)技術(shù)人才，積累了豐富的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，業(yè)務(wù)較易開(kāi)展。

（二）專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，即專門(mén)或者主要經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的股份制保險(xiǎn)公司，如2004年相繼成立的上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。這種組織形式較適合于農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)，但要解決好股份公司的商業(yè)性與農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的政策性之間的矛盾。

（三）農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司，這種公司采用相互保險(xiǎn)的形式但又吸收了公司制的運(yùn)作方式和法人治理結(jié)構(gòu)，日本、美國(guó)、歐洲國(guó)家等多采用此形式，我國(guó)2005年也成立了黑龍江陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司。這種形式產(chǎn)權(quán)清晰、交易成本低，有利于相互監(jiān)督防范道德風(fēng)險(xiǎn)，有利于協(xié)調(diào)政府、公司、農(nóng)戶間的關(guān)系，比較適合

于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)比較集中，組織性較好的地區(qū)，如黑龍江農(nóng)墾區(qū)、新疆建設(shè)兵團(tuán)等。

（四）地方財(cái)政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，上海市原來(lái)由市農(nóng)委主導(dǎo)的“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)委員會(huì)”即為此種組織形式。“兜底”雖可解保險(xiǎn)公司的后顧之憂，但容易使其放松管理，滋生心理風(fēng)險(xiǎn)；并且，對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失，地方政府也難以“兜底”。

（五）外資或合資農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，如2004年10月成立的法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司成都分公司。設(shè)立外資或合資農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司有利于引進(jìn)先進(jìn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)專業(yè)人才。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政存在著巨大的地區(qū)差異，實(shí)踐中具體采用那種組織形式，則應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜。

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第五篇：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)險(xiǎn)”）是專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害、意外事故疫病、疾病等保險(xiǎn)事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。

2012年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中第二條規(guī)定：“本條例所稱農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是指保險(xiǎn)公司根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同，對(duì)被保險(xiǎn)人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。本條例所稱農(nóng)業(yè)，是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)?！?種類

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按農(nóng)業(yè)種類不同分為種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)；按危險(xiǎn)性質(zhì)分為自然災(zāi)害損失保險(xiǎn)、病蟲(chóng)害損失保險(xiǎn)、疾病死亡保險(xiǎn)、意外事故損失保險(xiǎn)；按保險(xiǎn)責(zé)任范圍不同，可分為基本責(zé)任險(xiǎn)、綜合責(zé)任險(xiǎn)和一切險(xiǎn)；按賠付辦法可分為種植業(yè)損失險(xiǎn)和收獲險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村保險(xiǎn)是兩個(gè)不同的概念，后者是以地域命名，是指在農(nóng)村范圍內(nèi)舉辦的各種保險(xiǎn)的總稱，除含農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的其他各種財(cái)產(chǎn)、人身保險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的包括農(nóng)作物栽培(農(nóng)業(yè))、營(yíng)造森林(林業(yè))、畜禽飼養(yǎng)(畜牧業(yè))、水產(chǎn)養(yǎng)殖、捕撈(漁業(yè))以農(nóng)村中附屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的副業(yè)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一般可分為兩大類： 種植業(yè)保險(xiǎn)

(1)農(nóng)作物保險(xiǎn)。農(nóng)作物保險(xiǎn)以稻、麥等糧食作物和棉花、煙葉等經(jīng)濟(jì)作物為對(duì)象，以各種作物在生長(zhǎng)期間

因自然災(zāi)害或意外事故使收獲量?jī)r(jià)值或生產(chǎn)費(fèi)用遭受損失為承保責(zé)任的保險(xiǎn)。在作物生長(zhǎng)期間，其收獲量有相當(dāng)部分是取決于土壤環(huán)境和自然條件、作物對(duì)自然災(zāi)害的抗御能力、生產(chǎn)者的培育管理。因此，在以收獲量?jī)r(jià)值作為保險(xiǎn)標(biāo)的時(shí)，應(yīng)留給被保險(xiǎn)人自保一定成數(shù)，促使其精耕細(xì)作和加強(qiáng)作物管理。如果以生產(chǎn)成本為保險(xiǎn)標(biāo)的，則按照作物在不同時(shí)期、處于不同生長(zhǎng)階段投入的生產(chǎn)費(fèi)用，采取定額承保。

(2)收獲期農(nóng)作物保險(xiǎn)。收獲期農(nóng)作物保險(xiǎn)以糧食作物或經(jīng)濟(jì)作物收割后的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值為承保對(duì)象，即是作物處于晾曬、脫粒、烘烤等初級(jí)加工階段時(shí)的一種短期保險(xiǎn)。

(3)森林保險(xiǎn)。森林保險(xiǎn)是以天然林場(chǎng)和人工林場(chǎng)為承保對(duì)象，以林木生長(zhǎng)期間因自然災(zāi)害和意外事故、病蟲(chóng)害造成的林木價(jià)值或營(yíng)林生產(chǎn)費(fèi)用損失為承保責(zé)任的保險(xiǎn)。

(4)經(jīng)濟(jì)林、園林苗圃保險(xiǎn)。這種險(xiǎn)種承保的對(duì)象是生長(zhǎng)中的各種經(jīng)濟(jì)林種。包括這些林種提供具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的果實(shí)、根葉、汁水、皮等產(chǎn)品、以及可供觀賞、美化環(huán)境的商品性名貴樹(shù)木、樹(shù)苗。保險(xiǎn)公司對(duì)這些樹(shù)苗、林種及其產(chǎn)品由于自然災(zāi)害或病蟲(chóng)害所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。此類保險(xiǎn)有柑桔、蘋(píng)果、山楂、板栗、橡膠樹(shù)、茶樹(shù)、核桃、棗樹(shù)等保險(xiǎn)。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)

(1)牲畜保險(xiǎn)。牲畜保險(xiǎn)是以役用、乳用、肉用、種用的大牲畜，如耕牛、奶牛、菜牛、馬、種馬、騾、驢、駱駝等為承保對(duì)象，承保在飼養(yǎng)使役期，因牲畜疾病或自然災(zāi)害和意外事故造成的死亡、傷殘以及因流行病而強(qiáng)制屠宰、掩埋所造成的經(jīng)濟(jì)損失。牲畜保險(xiǎn)是一種死亡損失保險(xiǎn)。

(2)家畜保險(xiǎn)、家禽保險(xiǎn)。以商品性生產(chǎn)的豬、羊等家畜和雞、鴨等家禽為保險(xiǎn)標(biāo)的，承保在飼養(yǎng)期間的死亡損失。

(3)水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)。以商品性的人工養(yǎng)魚(yú)、養(yǎng)蝦、育珠等水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品為承保對(duì)象，承保在養(yǎng)殖過(guò)程中因疫病、中毒、盜竊和自然災(zāi)害造成的水產(chǎn)品收獲損失或養(yǎng)殖成本報(bào)失。

(4)其他養(yǎng)殖保險(xiǎn)。以商品性養(yǎng)殖的鹿、貂、狐等經(jīng)濟(jì)動(dòng)物和養(yǎng)蜂、養(yǎng)蠶等為保險(xiǎn)對(duì)象，承保在養(yǎng)殖過(guò)程中因疾病、自然災(zāi)害和意外事故造成的死亡或產(chǎn)品的價(jià)值損失。主要險(xiǎn)種：

中國(guó)開(kāi)辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種有：農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，生豬保險(xiǎn)，牲畜保險(xiǎn)，奶牛保險(xiǎn)，耕牛保險(xiǎn)，山羊保險(xiǎn)，養(yǎng)魚(yú)保險(xiǎn)，養(yǎng)鹿、養(yǎng)鴨、養(yǎng)雞等保險(xiǎn)，對(duì)蝦、蚌珍珠等保險(xiǎn)，家禽綜合保險(xiǎn)，水稻、油菜、蔬菜保險(xiǎn)，稻麥場(chǎng)、森林火災(zāi)保險(xiǎn)，烤煙種植、西瓜雹災(zāi)、香梨收獲、小麥凍害、棉花種植、棉田地膜覆蓋雹災(zāi)等保險(xiǎn)，蘋(píng)果、鴨梨、烤煙保險(xiǎn)等等。