第一篇：《村民委員會(huì)組織法》解讀

《村民委員會(huì)組織法》解讀

第一章總則

第一條(立法宗旨和依據(jù))為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。【釋義】本條是關(guān)于村民委員會(huì)組織法的立法依據(jù)和立法宗旨的規(guī)定。20世紀(jì)80年代初期，_廣西宜山和羅城等地的農(nóng)村出現(xiàn)了全國首批村民委員會(huì)，它們依照民主原則管理村莊事務(wù)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的參與積極性。對(duì)此，1982年憲法予以肯定，在第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！?/p>

為更好地引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施村民自治，1987年1月，第六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，自1988年6月1日起試行。該法試行期間，全國大部分地區(qū)都普遍實(shí)行了村民自治，并取得了令人矚目的成就。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議修訂了1988年6月開始試行的《村民委員會(huì)組織法》，通過了正式實(shí)施的村民委員會(huì)組織法，為村民自治的發(fā)展壯大提供了重要的法律依據(jù)。該法在促進(jìn)基層民主建設(shè)，保證農(nóng)民直接行使民主權(quán)利等方面發(fā)揮了重要作用。在該法實(shí)施過程中，廣大農(nóng)民群眾因地制宜，充分發(fā)揮創(chuàng)造性，創(chuàng)造了很多行之有效的新經(jīng)驗(yàn)和新做法，使村民委員會(huì)組織法得到了有效的貫徹落實(shí)。對(duì)于有借鑒意義的創(chuàng)新成果，如通過召開村民代表會(huì)議讓農(nóng)民充分行使民主權(quán)利、村民小組會(huì)議、建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，開展民主評(píng)議、村干部經(jīng)濟(jì)審計(jì)等，有必要在法律上加以規(guī)范和提升。

2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議總結(jié)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)的精神，堅(jiān)持原法確定的原則和方向，通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(修訂草案)》。新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》更進(jìn)一步完善了村民自治制度。村民委員會(huì)組織法的立法宗旨和目的體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一、保障農(nóng)村村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主

社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家做主。人民當(dāng)家做主有兩方面的含義：在國家層面，由全體人民通過民主選舉，產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)，行使國家權(quán)力；在社會(huì)層面，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，參與管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和丈化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造，是我國社會(huì)主義民主政治的一項(xiàng)重要制度，廣大農(nóng)民通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實(shí)行村民自治、自己辦理自己的事情，做到自我管理、自我服務(wù)和自我教育，是人民當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)。

二、維護(hù)村民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，我國公民享有廣泛的權(quán)利。在農(nóng)村實(shí)行村民自治己管理自己事務(wù)，是村民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主權(quán)利的重要方式。村民自治中，村民所享有的權(quán)利表現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個(gè)方面。確認(rèn)村民的各項(xiàng)自治權(quán)利，建立健全這些權(quán)利行使程序，明確不同主體在自治中的角色以及對(duì)各種侵犯村民自治權(quán)利的行為予以糾正和處罰，是村民委員會(huì)組織法的主要內(nèi)容。村民委員會(huì)組織法的立法宗旨之一就是在村民自治中維護(hù)村民的合法權(quán)益。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，反映了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀要求，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是確保我國現(xiàn)代化建設(shè)順利推進(jìn)的必然要求，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)任務(wù)，是保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。在農(nóng)村開展村民自治，可以極大地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮他們的聰明才智，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。通過加強(qiáng)村民委員會(huì)的建設(shè)，正確處理好村民委員會(huì)和村黨組織、村集體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，明確村民委員會(huì)的職責(zé)和任務(wù)，建立健全村民委員會(huì)的各項(xiàng)制度、改善村民委員會(huì)的工作方式和方法，對(duì)于充分發(fā)揮村民委員會(huì)在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用意義重大。

村民委員會(huì)組織法的立法依據(jù)是《中華人民共和國憲法》。憲法是國家的根本大法，規(guī)定國家的根本制度和原則，具有最高的法律效力，是一切立法的依據(jù)和準(zhǔn)則。憲法第一百一十一條明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)、設(shè)立、組成人員的產(chǎn)生辦法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要任務(wù)以及與基層人民政府的關(guān)系等重要問題，確立了基層群眾自治的原則和方向。這一條文作為憲法對(duì)村民自治的直接規(guī)定，是我國村民自治的根本依據(jù)和重要保障，為我國村民自治的存在、發(fā)展和有關(guān)法律、法規(guī)的制定提供了根本依據(jù)。此外，憲法中還有一些條款為村民自治提供了間接依據(jù)，例如，關(guān)于人民民主的規(guī)定以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)的規(guī)定等。村民委員會(huì)組織法的任務(wù)是以憲法為依據(jù)，總結(jié)實(shí)

踐經(jīng)驗(yàn)，把憲法的規(guī)定具體化。

第二條

(村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和地位)村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。

村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和地位，村民自治內(nèi)容、自治方式和主要任務(wù)，以及村民委員會(huì)與村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的關(guān)系的規(guī)定。

一、村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織

村民委員會(huì)是在人民公社進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政權(quán)的過程中，在全國農(nóng)村逐步建立起來的。截止2010年底，全國共有59.9萬個(gè)村民委員會(huì)。村民委員會(huì)這一概念有兩層含義：一是指由廣大村民組成的自治共同體；二是指由村民選舉產(chǎn)生的村級(jí)日常事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，由村民委員會(huì)主任、副主任和委員組成。村民委員會(huì)的性質(zhì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織，它具有如下特征：一是基層性。村是我國農(nóng)村最基層的建制單位，是村民長期生產(chǎn)、居住、生活的單位，跟村民關(guān)系最直接、最緊密。二是群眾性。村民委員會(huì)既不是一級(jí)政權(quán)組織，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，而是一種在農(nóng)村基層設(shè)置的群眾性的自治組織。村民委員會(huì)成員來自于本村村民；村民委員會(huì)代表和維護(hù)村民利益，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；村民委員會(huì)進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)走群眾路線，堅(jiān)持說服教育。三是自治性。村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。村民組成村民會(huì)議和選舉產(chǎn)生村民代表會(huì)議，討論決定涉及村民利益和村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)，村民委員會(huì)應(yīng)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。為什么，不辦什么，后辦什么，如何辦理，都由村民自己決定。對(duì)于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，任何組織和個(gè)人都不得非法干預(yù)。

村民委員會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)，使它區(qū)別于國家政權(quán)機(jī)關(guān)。在實(shí)際工作中，有人把村民委員會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān)，當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”，將不該由基層自治組織從事的行政工作交給村民委員會(huì)去做，或者包辦代替村民自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)，這些都是同村民委員會(huì)性質(zhì)不符的做法。村民委員會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)，還使它區(qū)別于其他的群眾組織。在我國，有許多從事社會(huì)活動(dòng)的群眾組織，如工會(huì)、共青、婦聯(lián)、青聯(lián)等。村民委員會(huì)作為基層群眾組織，和他們有一定的共同之處，但在設(shè)立、任務(wù)、服務(wù)對(duì)象、作用等方面有明顯的不同之處。村民委員會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)還使它區(qū)別于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法，在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。民族自治地方建立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。自治機(jī)關(guān)除行使一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)外，還行使自治權(quán)，是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的組成部分，不同于村民委員會(huì)。

二、村民自治的內(nèi)容是自我管理、自我教育、自我服務(wù)

自我管理主要是指村民委員會(huì)自主進(jìn)行的未回社會(huì)秩序、民主管理村務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的管理行為。與行政管理和經(jīng)濟(jì)管理不同，村民自治中的自我管理具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）自我管理依靠的是說服教育、村民之間的互相幫助、先進(jìn)模范的帶頭作用以及每個(gè)村民的自覺意識(shí)，不靠國家強(qiáng)制力來保障。（2）管理人員和被管理人員是同一的。村務(wù)管理首要和基本的是全體村民來管理。日常事務(wù)的管理者由村民選舉產(chǎn)生，并接受村民群眾的監(jiān)督。（3）管理的方式是通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議集中全體村民的意見，制定村民自治章程、村約民規(guī)，作出相關(guān)規(guī)定，由全體村民遵守執(zhí)行，從而形成良好的社區(qū)秩序。（4）管理的內(nèi)過依法慘叫自治活動(dòng)，制定和遵守村民自治章程和村約民規(guī)，受到社會(huì)主義法制和道德教育。村民通過發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，開展移風(fēng)易俗，破除封建迷信等活動(dòng)，提高文化素養(yǎng)。

自我服務(wù)是指村民委員會(huì)根據(jù)群眾需要為本村村民的生產(chǎn)、生活提供各種服務(wù)。自我服務(wù)的內(nèi)容主要有四個(gè)方面：一是維權(quán)服務(wù)。村民委員會(huì)可以通過調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。二是生產(chǎn)服務(wù)。生產(chǎn)服務(wù)包括產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)，如播種、灌溉、植保、收割、銷售等。它可以大大提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展。三是生活服務(wù)。村民委員會(huì)通過行使自治職能，努力實(shí)現(xiàn)村民共同富裕，改善村民的生存環(huán)境，維護(hù)安定祥和的社會(huì)秩序，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)，豐富村民的文化生活，不斷滿足村民日益增長的物質(zhì)和精神需要。四是村級(jí)公共服務(wù)。也就是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，如興辦農(nóng)田水利，修橋鋪路，興辦托兒所、敬老院，開展公共衛(wèi)生工作，舉辦群眾性的文化娛樂活動(dòng)，合理利用自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，積極推進(jìn)扶貧救災(zāi)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利等公共事務(wù)和公益事業(yè)。

自我管理、自我教育和自我服務(wù)三項(xiàng)內(nèi)容是緊密聯(lián)系、相輔相成、不可分割的。自我管理本身就

是一種自我教育，自我教育又推動(dòng)自我管理，自我服務(wù)增強(qiáng)自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創(chuàng)造條件。

三、村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督

民主選舉一般是指村、組工作人員和代表都由民主選舉產(chǎn)生，包括村民委員會(huì)成員的選舉、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員的推選、村民代表的推選、村民小組長的推選等；特別是指村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由民主選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派村民委員會(huì)成員。選舉實(shí)行公平、公正和公開的原則。凡是年滿十八周歲的村民，只要享有政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

民主決策是指涉及村民利益的事項(xiàng)，必須由村民民主討論，在村這個(gè)層次，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議按多數(shù)人的意見作出決定；在組這個(gè)層次，由村民小組會(huì)議按多數(shù)人的意見作出決定。

民主管理是指對(duì)村內(nèi)的社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、個(gè)人行為的管理，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，并認(rèn)真聽取村民的不同意見。這一原則要求，村民委員會(huì)在對(duì)村內(nèi)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，要堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，認(rèn)真聽取不同意見，堅(jiān)持說服教育，不得強(qiáng)迫命令，不得打擊報(bào)復(fù)。

民主監(jiān)督是指由村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行民主監(jiān)督。實(shí)踐中，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是實(shí)行罷免制度，二是實(shí)行村務(wù)監(jiān)督制度和民主評(píng)議制度，三是實(shí)行村務(wù)公開制度，四是實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。

四、村民委員會(huì)的主要任務(wù)

1、辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。公共事務(wù)是指與本村全體村民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的事務(wù)，公益事業(yè)是指本村的公共福利事業(yè)。兩者有所不同，但又不可截然分開。在實(shí)際工作中，村民委員會(huì)興辦的公共事務(wù)和公益事業(yè)主要有，修橋建路，修建碼頭，興修水利，興辦幼兒園、托兒所、敬老院，植樹造林，整理村容，美化環(huán)境，扶助貧困，救助災(zāi)害等。村民委員會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)要注意以下幾點(diǎn)：第一，要著眼于解決村民生產(chǎn)和生活中存在的實(shí)際困難。在實(shí)際生活中，各地發(fā)展水平不同，村民需求也有所不同。

村民委員會(huì)興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)要從村民的實(shí)際需要和困難中選取項(xiàng)目，只有如此，才會(huì)受到村民的歡迎，取得事半功倍的效果。第二，要實(shí)事求是，量力而行，村民委員會(huì)要從本村的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)本村村民的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，考慮本村經(jīng)濟(jì)和村民的承受能力，絕不可好大喜功，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第三，要堅(jiān)持民主自愿的原則。按照民主集中制的原則，經(jīng)過充分發(fā)揚(yáng)民主，由村民討論決定事情，要堅(jiān)決制止強(qiáng)迫命令、違背群眾意愿的瞎指揮做法。2．調(diào)解民間糾紛。調(diào)解民間糾紛是村民委員會(huì)的一項(xiàng)重要的經(jīng)常性工作。這項(xiàng)工作主要由村民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解委員會(huì)完成。應(yīng)該看到，村民之間發(fā)生的糾紛，并不是根本利益的對(duì)立和沖突，往往是因?yàn)槟撤N局部或者暫時(shí)的利益引起的糾紛，但如不及時(shí)調(diào)解，或者調(diào)解不當(dāng)，就會(huì)引起矛盾的激化，并有可能導(dǎo)致重大的財(cái)產(chǎn)及人身損失。因此，及時(shí)調(diào)解和妥善處理民間糾紛是非常重要的。

村民委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，要堅(jiān)持以下原則：第一，依法調(diào)解。依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進(jìn)行調(diào)解，是正確處理民間糾紛的根本保證。第二，在雙方當(dāng)事人平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。要在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上，講道理、論利害，曉之以理、動(dòng)之以情，充分說理，耐心疏導(dǎo)，幫助當(dāng)事人消除隔閡，互相讓步，達(dá)成協(xié)議。第三，尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不得把調(diào)解作為起訴的必經(jīng)程序，以未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成而阻止當(dāng)事人向人民法院起訴，侵犯公民享有的訴訟權(quán)利。對(duì)于經(jīng)過反復(fù)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，可以告知當(dāng)事人向人民法院起訴。

3．協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。我國人口眾多、地域遼闊，僅靠公安機(jī)關(guān)的力量來維護(hù)社會(huì)治安是不夠的，必須動(dòng)員和組織廣大人民群眾參加社會(huì)治安的維護(hù)工作。因此，法律賦予村民委員會(huì)協(xié)助人民政府維護(hù)社會(huì)治安的任務(wù)。村民委員會(huì)的這一任務(wù)主要是通過下設(shè)的治安保衛(wèi)委員會(huì)來完成的。村民委員會(huì)協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，要做好以下幾項(xiàng)工作：第一，加強(qiáng)治安防范工作。要最大限度地減少犯罪的發(fā)生，就必須實(shí)行“防打結(jié)合，以防為主”的方針。第二，要廣泛開展法制宣傳和教育工作，使村民懂得國家的法律允許做什么，禁止做什么；哪些行為是正當(dāng)?shù)模男┬袨槭沁`法的，提高村民的法律意識(shí)和法制觀念。第三，深入開展社會(huì)治安綜合治理工作。協(xié)助有關(guān)部門，對(duì)被依法剝奪政治權(quán)利的村民進(jìn)行教育、幫助和監(jiān)督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同時(shí)，要培養(yǎng)村民的社會(huì)正義感，敢于同違法犯罪現(xiàn)象作斗爭，讓人人都來參與維護(hù)社會(huì)治安。

4．向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會(huì)是村民同人民政府之間的紐帶和橋梁。村民委員會(huì)來自于村民，活動(dòng)在村民之中，熟悉情況，了解群眾的意愿和心聲。由村民委員會(huì)反映村民的意見、要求和建議，可以集中各方面的意見，容易引起重視，使問題得到解

決，也可以解決有些村民表述能力不強(qiáng)，不知道如何反映意見的問題。通過反映村民的意見、要求和提出建議，使上下溝通，下情上達(dá)，可以使人民政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究和解決村民在生產(chǎn)生活中存在的各種疑難；使各級(jí)政府的工作都建立在充分了解下情的基礎(chǔ)上，避免決策失誤；可以加強(qiáng)對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，克服缺點(diǎn)、錯(cuò)誤；更重要的是可以吸引億萬農(nóng)民關(guān)心國家大事，密切人民政府同廣大群眾的聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性。

五、村民委員會(huì)與村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的關(guān)系 村民委員會(huì)組織法規(guī)定，村民會(huì)議由本村年滿十八周歲的村民組成，是村民實(shí)行自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)；村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，村民代表會(huì)議在人數(shù)較多或居住分散的村設(shè)置，是村民會(huì)議閉會(huì)期間行使村民會(huì)議所授權(quán)力的組織；村民委員會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議與村民委員會(huì)是村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

第三條(村民委員會(huì)和村民小組的設(shè)立)村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立。

村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)設(shè)立的原則和程序以及設(shè)立村民小組的規(guī)定。

一、村民委員會(huì)設(shè)立的依據(jù)

村民委員會(huì)的設(shè)立依據(jù)是村民的居住狀況以及人口多少。依據(jù)居住狀況和人口多少設(shè)立村民委員會(huì)，就是要把區(qū)域和人口結(jié)合起來考慮。聚居的、人口多、地域不大的地方，可以單獨(dú)設(shè)立一個(gè)村民委員會(huì)；人口多，地域又大的，可以劃分為幾個(gè)村民委員會(huì)。散居的、地域大、有一定人口的，可以單獨(dú)設(shè)一個(gè)村民委員會(huì)；地域大，但人口很少的，可以和臨近的村聯(lián)合成立一個(gè)村民委員會(huì)。總之，要做到區(qū)域與人口都能比較適中。

二、村民委員會(huì)設(shè)立的原則

村民委員會(huì)的設(shè)立的原則是便于群眾自治、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理。便于群眾自治的原則，要求村民委員會(huì)的設(shè)立要方便群眾進(jìn)行日常溝通、協(xié)商，以便形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，方便群眾舉行民主選舉、參與民主管理，進(jìn)行民主決策以及實(shí)施民主監(jiān)督。有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理原則，要求村民委員會(huì)的設(shè)立要考慮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)管理的需求，不但要有利于整合農(nóng)村的人力、資產(chǎn)、資金、資源，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)；而且還要有利于各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)，農(nóng)村社會(huì)綜合治理的有效實(shí)施以及村民委員會(huì)各項(xiàng)工作的順利開展。

三、村民委員會(huì)設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整的程序

村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議集體討論同意。按照本條第二款的規(guī)定，村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整的具體程序是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出方案。方案既可以是讓村民提出意見，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府按照便于群眾自治、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則進(jìn)行研究后，再正式提出，交村民會(huì)議討論同意。第二，經(jīng)村民會(huì)議討論同意。要尊重村民的意愿，認(rèn)真聽取各種不同意見，真正按照多數(shù)村民的意見決定村民委員會(huì)的設(shè)立和變更。第三，為了統(tǒng)籌全局，做好協(xié)調(diào)工作，村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整的意見在經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，要報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

四、村民小組的設(shè)立

對(duì)于一些村民較多、管轄范圍較大或者村民居住分散的村莊，為便于村民自治，可根據(jù)居住狀況和集體土地所有權(quán)關(guān)系等因素將村劃分為若干個(gè)村民小組。

村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個(gè)基本層次和自治活動(dòng)的最小單位，處于上通下達(dá)的重要位置。村民小組作為村民的一種組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理屬于村民小組的集體土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定，村民小組還是集體所有權(quán)的重要載體，村民小組集體所有的財(cái)產(chǎn)及其經(jīng)營管理權(quán)受法律保護(hù)。在村民自治實(shí)踐中，應(yīng)注意重視和保護(hù)村民小組的集體所有權(quán)，特別是村民小組的分立或者合并過程中，應(yīng)注意處理好村民小組集體資產(chǎn)的歸屬等問題，維護(hù)好村民小組的利益和村民的權(quán)益。

依照本條立法精神，村民小組的設(shè)立除了根據(jù)居住狀況和集體土地所有權(quán)關(guān)系之外，應(yīng)當(dāng)參考其他因素，這些因素還包括但不限于如下幾方面：村莊歷史關(guān)系、其他集體財(cái)?shù)臍w屬及經(jīng)營管理狀況、村民生產(chǎn)生活的需求以及村莊管理需要。

第四條(基層黨組織在村民自治中的作用)中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中共產(chǎn)黨章程進(jìn)行

工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。

【釋義】

本條是關(guān)于中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織在村民自治活動(dòng)中的作用的規(guī)定。

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國各族人民利益的忠實(shí)代表，是中國社會(huì)義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最廣大人民的根本利益。憲法在序言中敘述了中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的基層組織包括黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)。具體到農(nóng)村，就是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨組織(或黨委，或總支)。根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨組織(或黨委，或總支)領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?；鶎狱h組織的基本任務(wù)是：(1)宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級(jí)組織和本組織的決議，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)、組織黨內(nèi)外的干部和群眾，努力完成本單位的任務(wù)。(2)組織黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想，學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策和決議，學(xué)習(xí)黨的基本知識(shí)，學(xué)習(xí)科學(xué)、文化、法律和業(yè)務(wù)知識(shí)。(3)對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)，提高黨員素質(zhì)，增強(qiáng)黨性，嚴(yán)格黨的組織生活，開展批評(píng)和自我批評(píng)，維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律，監(jiān)督黨員切實(shí)履行義務(wù)，保障黨員的權(quán)利不受侵犯。加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理。(4)密切聯(lián)系群眾，經(jīng)常了解群眾對(duì)黨員、黨的工作的批評(píng)和意見，維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)利和利益，做好群眾的思想政治工作。(5)充分發(fā)揮黨員和群眾的積極性創(chuàng)造性，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和推薦他們中間的優(yōu)秀人才，鼓勵(lì)和支持他們?cè)诟母镩_放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中貢獻(xiàn)自己的聰明才智。(6)對(duì)要求入黨的積極分子進(jìn)行教育和培養(yǎng)，做好經(jīng)常性的發(fā)展黨員工作，重視吸收在生產(chǎn)和工作第一線的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子中的優(yōu)秀分子入黨。(7)監(jiān)督黨員干部和其他國家工作人員嚴(yán)格遵守國法政紀(jì)，嚴(yán)格遵守國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。（8）教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅(jiān)決同各種違法犯罪行為做斗爭。

黨的十七大提出，人民民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，特別是要發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)力，人民依法直接行使民主權(quán)力，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程，重點(diǎn)推進(jìn)。為此，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大主葚群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》還對(duì)黨在農(nóng)村改革發(fā)展中的工作方式作出了全面細(xì)致規(guī)范。因此，黨的基層組織要依照憲法和法律的規(guī)定，支持和保障村民開展自治活動(dòng)。具體來說，就是要保障村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，尊重村民的選舉結(jié)果，不得撤換村民委員會(huì)成員；支持村民會(huì)議和村民代表會(huì)議進(jìn)行民主決策和民主管理，維護(hù)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的權(quán)威；支持和組織村民開展民主監(jiān)督，幫助完善各種監(jiān)督制度；支持村民委員會(huì)開展工作，凡是屬于村民委員會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由村民委員會(huì)自主決定；堅(jiān)決同干擾、破壞村民自治活動(dòng)的行為作斗箏，維護(hù)村民的民主權(quán)利。

黨的農(nóng)村基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)，要結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜，制定正確的決策，使基層群眾自治組織和村民群自覺自愿的接受；充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)、組織黨內(nèi)外的干部和群眾；做深入細(xì)致的思想政治工作，堅(jiān)持說服教育；堅(jiān)持群眾路線，樹立群眾觀點(diǎn)，為群眾服務(wù)。只有如此，才會(huì)不脫離群眾，受到群眾的支持和擁護(hù)，真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系時(shí)，要注意兩個(gè)方面的問題：一方面，黨在農(nóng)村的基層組織要通過自己的工作，在自治活動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一方面，要支持村民的自治活動(dòng)，使村民能夠直接行使民主權(quán)力。兩者不可偏廢，既不能以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替、包辦村民自治，也不可因搞村民自治而放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第五條（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)的關(guān)系)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作予以指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。

【釋義】

本條是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)關(guān)系的規(guī)定。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是上下級(jí)之間的關(guān)系。根據(jù)本條的規(guī)定，在理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助關(guān)系

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)關(guān)系定位為指導(dǎo)關(guān)系，符合村民委員會(huì)的性質(zhì)，有利于村民自治和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。固此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系規(guī)定為指導(dǎo)、支持和幫助與協(xié)助 的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，理由是：（1）村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)，村民委員會(huì)干部不是國家公務(wù)員，不拿國家公職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)不是上下級(jí)關(guān)系，當(dāng)然不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。（2）基層群眾自治域民族區(qū)域自治不同，民族區(qū)域自治是政權(quán)性自治，民族自治地方的政府仍然是一級(jí)政府，負(fù)有執(zhí)行國家法律、法規(guī)和上級(jí)政府的各項(xiàng)指示、命令的義務(wù)，因此必須接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)；而村民委員會(huì)是群眾性自治組織，只負(fù)有宣傳國家法律、法規(guī)和上級(jí)政府的各項(xiàng)指示、命令的義務(wù)，沒有具體執(zhí)行的義務(wù)，因此不存在需要受政府領(lǐng)導(dǎo)的問題。（3）領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以任命和撤換村民委員會(huì)干部，可以改變、撤銷村民委員會(huì)作出的決定，可以命令村民委員會(huì)辦理各種各樣的政府工作，也可以將屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)收到政府手里來辦，照此辦理，村民自治就無從談起。（4）至于有人提出，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少、任務(wù)重，很多工作都得通過村民委員會(huì)才能得以落實(shí)，不規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有了村民委員會(huì)這個(gè)“腿”，工作就很難開展。應(yīng)當(dāng)說，這種憂慮是不無道理的，特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的范圍比較大，管理上確實(shí)存在著許多困難。但解決這些問題絕不能以犧牲群眾自治為代價(jià)。解決的途徑，一是要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部更加精干；二是要轉(zhuǎn)變工作方法和工作作風(fēng)，改變一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部存在的官僚化的現(xiàn)象，提高辦事效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)、支持和幫助

在村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)雖不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但仍然必須對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。指導(dǎo)，就是對(duì)村民委員會(huì)如何開展自治活動(dòng)給予引導(dǎo)。指導(dǎo)就不能強(qiáng)迫、命令，只能通過培訓(xùn)、宣傳、說服、動(dòng)員等方式引導(dǎo)村民委員會(huì)在法律的范圍內(nèi)積極開展自治活動(dòng)。支持和幫助，就是對(duì)村民委員會(huì)依法開展自治活動(dòng)給予尊重和肯定，對(duì)村民委員會(huì)在工作中遇到的各種阻力和困難幫助協(xié)調(diào)解決，在物質(zhì)等各方面提供援助，等等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助是一項(xiàng)法定職責(zé)，對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得怠于履行；同時(shí)，在有利于村民自治實(shí)施、有利于村民行使民主權(quán)利的情況下，村民委員會(huì)也有義務(wù)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，不得拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法對(duì)村民自治工作實(shí)施的指導(dǎo)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)

村民委員會(huì)是群眾自治組織，凡依法屬于自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)由村民自己討論決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得非法干預(yù)。就是對(duì)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能強(qiáng)迫也不能包辦，但可以指導(dǎo)。圍繞界定何謂非法干預(yù)，我們必須明確依法行政原則以及村民委員會(huì)組織法中的有關(guān)規(guī)定。依據(jù)依法行政原則，凡是政府的職權(quán)，必須要有法律、法規(guī)的明確規(guī)定。法律法規(guī)規(guī)定的政府職權(quán)，既是政府必須履行的義務(wù)，又是政府行使職權(quán)的界限，超越這個(gè)界限就是越權(quán)。與此同時(shí)，村民委員會(huì)組織法有若干條文對(duì)自治范圍的事項(xiàng)作了規(guī)定，村自治組織就這些范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不得干預(yù)。

四、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作離不開村民委員會(huì)的支持和協(xié)助。沒有村民委員會(huì)的組織、動(dòng)員和監(jiān)督實(shí)施，許多行政工作難以落到實(shí)處。因此立法規(guī)定，村民委員會(huì)有責(zé)任協(xié)助政府開展工作，這是自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，從內(nèi)容上看，主要包括環(huán)境與資源保護(hù)、土地管理、公共衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)等等。就方式而言，主要有宣傳、教育、動(dòng)員、提供情況等。必要時(shí)，村民委員會(huì)還可以受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理有關(guān)政府事宜。村民委員會(huì)受委托辦理的政府事宜，屬于政府的具體行政行為，其相關(guān)責(zé)任以及費(fèi)用依法由作出委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

第二章村民委員會(huì)的組成和職責(zé)

第六條

(村民委員會(huì)的組成與補(bǔ)貼)

村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成。

村民委員會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)有婦女成員，多民族村民居住的村應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。

對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

【釋義】本條是對(duì)村民委員會(huì)成員的人數(shù)和人員構(gòu)成的要求及其工作補(bǔ)貼的規(guī)定。

一、關(guān)于村民委員會(huì)成員的人數(shù)

在村民自治實(shí)踐中，為了完成所承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)，村民委員會(huì)需要相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和人員。本法規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成。之所以要對(duì)村民委員會(huì)成員的數(shù)量作出規(guī)定，是由于我國農(nóng)村地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不平衡，村的自然條件及村民的人口數(shù)量、居住狀況差別也很大，相應(yīng)的，村民委員會(huì)所承擔(dān)的工作量也就不同。實(shí)踐中，村民委員會(huì)究竟由多少人組成比較合適，主要應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)因素：一是便于自治，能夠完成各項(xiàng)任

務(wù)；二是要盡量減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。一般來說，村民多，居住分散，村民委員會(huì)承擔(dān)任務(wù)重的，村民委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)多一些；村民少，居住集中，村民委員會(huì)承擔(dān)任務(wù)輕的，村民委員會(huì)成員可以少一些。值得注意的是，為了便于按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問題，村民委員會(huì)成員一般應(yīng)為單數(shù)。

二、關(guān)于村民委員會(huì)成員的人員構(gòu)成

根據(jù)本條規(guī)定，村民委員會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)有婦女成員，多民族村民居住的村應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。這一規(guī)定主要有以下兩點(diǎn)考慮：

一是對(duì)憲法關(guān)于保障少數(shù)民族以及婦女等特定主體權(quán)利規(guī)定的落實(shí)。村民委員會(huì)成員要辦理村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行工作，行使一定的社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)，這是一項(xiàng)重要的政治權(quán)利。我國憲法對(duì)保障少數(shù)民族以及婦女的權(quán)利都有特殊規(guī)定。憲法第四條規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系?！睉椃ǖ谒氖藯l規(guī)定：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面想有同男子平等的權(quán)利?！薄皣冶Ｗo(hù)婦女的權(quán)利好利益，實(shí)行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部?！眿D女權(quán)益保障法也規(guī)定：“婦女有權(quán)通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！贝迕裎瘑T會(huì)組織法的這一規(guī)定是對(duì)憲法有關(guān)規(guī)定的具體化。

二是村民自治的實(shí)際需求。在我國難處中，多民族居住的村有相當(dāng)數(shù)量。一個(gè)村有幾個(gè)民族的村民居住，各民族的習(xí)慣和利益存在一定差異。在村民委員會(huì)成員中，如果沒有人數(shù)較少的民族的成員，就不便于村民委員會(huì)開展工作，不便于村民實(shí)行自治。在這里應(yīng)該注意的是，村民委員會(huì)組織法中“多民族村民居住的村應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員”，既包括在漢族村民幾種居住的村中應(yīng)該有少數(shù)民族擔(dān)任村民委員會(huì)成員，也包括在一個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族聚居的村中，應(yīng)該有人數(shù)較少的漢族或其他民族的村民擔(dān)任村民委員會(huì)成員。

三、關(guān)于村民委員會(huì)成員的補(bǔ)貼

盡管村民委員會(huì)成員不是國家公務(wù)人員，但是他們?cè)趶氖麓迕褡灾喂ぷ鞯倪^程中，付出大量時(shí)間和精力，因此，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。村民委員會(huì)成員的補(bǔ)貼，可以從集體經(jīng)濟(jì)上繳村民委員會(huì)的收益中解決，也可以由各級(jí)地方政府協(xié)助解決。補(bǔ)貼方式可以采用固定補(bǔ)貼的辦法，也可以采用誤工補(bǔ)貼的辦法。固定補(bǔ)貼，就是規(guī)定一年補(bǔ)多少錢。誤工補(bǔ)貼，就是根據(jù)村民委員會(huì)成員辦理村民委員會(huì)的事務(wù)實(shí)際占用的工作時(shí)間，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

如何才能做到補(bǔ)貼適當(dāng)?實(shí)踐中，這一問題應(yīng)當(dāng)同本村的經(jīng)濟(jì)狀況和村民委員會(huì)成員所承擔(dān)的任務(wù)結(jié)合起來考慮。經(jīng)濟(jì)狀況較好、村民個(gè)人收入較高的地區(qū)，補(bǔ)貼相應(yīng)可以高些：反之，補(bǔ)貼相應(yīng)低一些。村民委員會(huì)成員所承擔(dān)的任務(wù)重的，補(bǔ)貼可以適當(dāng)高些；反之，可以適當(dāng)?shù)托?。總之，補(bǔ)貼的問題要從實(shí)際出發(fā)，不應(yīng)“一刀切”，也不應(yīng)互相攀比。最終確定發(fā)放多少補(bǔ)貼的直接依據(jù)是村民委員會(huì)成員的工作情況，應(yīng)當(dāng)把村民委員會(huì)成員補(bǔ)貼與其工作時(shí)間、強(qiáng)度、成效、業(yè)績掛起鉤來，對(duì)后者進(jìn)行考核以確定前者的數(shù)量。

第七條

(村民委員會(huì)下屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置)村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員。人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作。

【釋義】本條是對(duì)村民委員會(huì)下設(shè)委員會(huì)的規(guī)定。

村民委員會(huì)的工作內(nèi)容涉及村民衣、食、住、行，在實(shí)施如此龐大事務(wù)的過程中，需要設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。本條規(guī)定，村民委員會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。這里所說的根據(jù)需要，是指根據(jù)本村實(shí)際工作需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及廣大群眾的意愿等方面的情況。

人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛，用法律知識(shí)和社會(huì)主義道德風(fēng)尚教育群眾、團(tuán)結(jié)群眾的一個(gè)基層群眾性組織。早在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，我們黨領(lǐng)導(dǎo)的各個(gè)根據(jù)地就相繼開展了人民調(diào)解工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。新中國成立以來，我國廣大的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)建立了眾多的人民調(diào)解委員會(huì)，在人民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮了重要作用。為了完善人民調(diào)解制度，第十一屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議于2010年8月28日通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》。該法規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。人民調(diào)解委員會(huì)由委員三至九人組成，設(shè)主任一人，必要時(shí)可以設(shè)副主任若干人。人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生，每屆任期三年，可以連選連任。人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有婦女成員，多民族居住的地區(qū)應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少民族的成員。人民

調(diào)解員應(yīng)當(dāng)是公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民。人民調(diào)解員在調(diào)解工作中有不端行為的，由其所在的人民調(diào)解委員會(huì)給予批評(píng)教育、責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，由推選或者聘任單位予以罷免或者解聘。

治安保衛(wèi)委員會(huì)是發(fā)動(dòng)群眾協(xié)助人民政府維護(hù)社會(huì)治安、同一切治安違法和刑事犯罪活動(dòng)作斗爭的一個(gè)基層群眾性治安保衛(wèi)組織，是村民委員會(huì)的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。在村民自治中建立治安委員會(huì)，有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。根據(jù)《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，治安保衛(wèi)委員會(huì)的委員人數(shù)，應(yīng)視各單位人數(shù)多少以及具體情況而定，由三至十一人組成，設(shè)主任一人，副主任一至兩人。治安保衛(wèi)委員會(huì)成員的選舉，要由村民提出候選人，選擇政治思想好、作風(fēng)正派，能聯(lián)系群眾，熱心治保工作，有一定業(yè)務(wù)能力的村民，經(jīng)過民主協(xié)商、村組織和公安保衛(wèi)部門審查后進(jìn)行選舉，可以連選連任。公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)是負(fù)責(zé)辦理衛(wèi)生宣傳、治理環(huán)境、防病治病、計(jì)劃生育等公共事務(wù)的基層群眾性組織。公共衛(wèi)生事業(yè)在我國有著悠久的歷史。早在井岡山革命根據(jù)地時(shí)期，就建立了各級(jí)衛(wèi)生組織，在各級(jí)蘇維埃政權(quán)體系中也建立了衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。新中國成立以后，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國衛(wèi)生事業(yè)有了進(jìn)一步的發(fā)展。針對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作的推進(jìn)問題，2006年，全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村愛國衛(wèi)生工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)意見》，就如何加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)條件下的愛國衛(wèi)生工作提出了新要求。計(jì)劃生育是我國的基本國策，農(nóng)村計(jì)劃生育工作任務(wù)尤其艱巨，計(jì)劃生育的宣傳、檢查和監(jiān)督等工作是村民委員會(huì)的重要職能，為了更好地推進(jìn)這項(xiàng)工作，村民委員會(huì)有必要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。關(guān)于公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)的設(shè)置和產(chǎn)生，目前尚無法律規(guī)定，可以參考調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會(huì)的組織方法，按工作需要，選擇熱心衛(wèi)生工作，有一定專業(yè)知識(shí)的村民，經(jīng)過選舉組成公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)。

村民委員會(huì)可以設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育三個(gè)委員會(huì)，這并不說明每個(gè)村民委員會(huì)必須設(shè)立這三個(gè)委員會(huì)或者只能設(shè)立這三個(gè)委員會(huì)。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，我國農(nóng)村出現(xiàn)了許多新情況、新問題，村民需要自我管理、自我教育、自我服務(wù)的工作也更加廣泛，形式更加多樣。因此，村民委員會(huì)根據(jù)需要可以設(shè)立一些其他委員會(huì)。

村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員，即可以兼任下屬委員會(huì)的主任、副主任或委員；人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬的委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作。這樣有利于提高工作效率和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了精簡、效能的原則，符合我國農(nóng)村的實(shí)際。

第八條(村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能)村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體繹濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。

【釋義】本條是關(guān)于村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能的規(guī)定。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我黨在社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線的重要內(nèi)容。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，理所當(dāng)然也要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持和組織村民努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

根據(jù)本條規(guī)定，村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能有以下幾項(xiàng)：

一、支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)

發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，走共同富裕的道路是我們黨長期不變的方針。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是在穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制前提下，以農(nóng)民為主，按照自愿互利、民主管理的原則，依據(jù)共同章程建立的對(duì)外參與競爭、對(duì)內(nèi)提供服務(wù)的，以專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社和綜合服務(wù)社及其行業(yè)協(xié)會(huì)(聯(lián)合會(huì)、聯(lián)合社)等為主要形式的合作經(jīng)濟(jì)組織。它是聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、企業(yè)和市場的有效組織載體和紐帶，是為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變而形成的農(nóng)村組織形式。實(shí)踐中，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織可以分為生產(chǎn)經(jīng)營型合作組織、農(nóng)產(chǎn)品流通型合作組織和產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體型產(chǎn)業(yè)化合作組織。從目前農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際情況看，主要有三種形式：第一種是按照一村一社的模式建立起來的、由全體村民參加的區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織，主要有村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合公司

等，統(tǒng)一管理全村的土地和村辦的各種合作經(jīng)濟(jì)，包括村辦企業(yè)、村辦各種服務(wù)隊(duì)等。目前，這種模式所占比例不多，許多地方雖然形式上實(shí)行一村一社，但多數(shù)實(shí)際上只是一個(gè)牌子，與村民

委員會(huì)是一班人馬。第二種是村沒有統(tǒng)一的合作經(jīng)濟(jì)組織，即沒有區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會(huì)直接管理全村的土地和各種村辦的合作經(jīng)濟(jì)。第三種是部分村民自愿組織起來的各種合作經(jīng)濟(jì)，包括村民小組投資興辦的企業(yè)、村民之間聯(lián)合組成的專業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)合作社等等。

村民委員會(huì)既要支持和組織村民發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)支持和組織村民發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)以外的其他經(jīng)濟(jì)，包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、股份經(jīng)濟(jì)等，這是多種所有制并存的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之意，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生產(chǎn)和生活水平的需要。

二、承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，需要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)和協(xié)調(diào)問題。村民委員會(huì)作為村民自治組織，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起這兩項(xiàng)工作。

服務(wù)，既包括有村民委員會(huì)直接提供各種服務(wù)，也包括通過建立各種服務(wù)組織提供各種服務(wù)。具體來說，包括以下三個(gè)層次：一是村民委員會(huì)要直接過問村民生產(chǎn)的個(gè)性服務(wù)工作是否得到落實(shí)，沒有落實(shí)的，要組織落實(shí)，二是在設(shè)有區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織的村，生產(chǎn)服務(wù)工作往往有區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，在這種情況下，村民委員會(huì)也有責(zé)任督促區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織搞好生產(chǎn)服務(wù)工作；三是在沒有相應(yīng)的區(qū)域性合作經(jīng)濟(jì)組織為村民提供生產(chǎn)服務(wù)時(shí)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)群眾意愿和實(shí)際需要建立有關(guān)服務(wù)組織為村民提供生產(chǎn)服務(wù)或者由村民委員會(huì)直接為村民提供各項(xiàng)生產(chǎn)服務(wù)。

協(xié)調(diào)，就是對(duì)本村各種經(jīng)濟(jì)組織之間、經(jīng)濟(jì)組織與村民之間在經(jīng)營活動(dòng)中的用地、用電、用水等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。具體來說，包括以下三個(gè)層次：一是村民委員會(huì)要制定本村生產(chǎn)的年度和中長遠(yuǎn)規(guī)劃，并組織實(shí)施；二是要協(xié)調(diào)本村各經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)活動(dòng)，包括區(qū)域性集體經(jīng)濟(jì)組織與其他合作經(jīng)濟(jì)組織之間、各村辦合作經(jīng)濟(jì)組織之間、村辦合作經(jīng)濟(jì)組織與村民合辦的經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)活動(dòng)；三是要協(xié)調(diào)合作經(jīng)濟(jì)組織與村民之間、村民與村民之間的生產(chǎn)活動(dòng)。

三、依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)

依據(jù)土地管理法第十條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地的歸屬權(quán)有三種不同情況，實(shí)踐中應(yīng)分別對(duì)待：(1)屬于全村農(nóng)民集體所有的土地，如果建立有全村村民都參加的區(qū)域性村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營；沒有村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。(2)屬于村民小組集體所有的土地，由村民小組作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。(3)屬于全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。比如，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的集體農(nóng)場的土地，繼續(xù)由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營、管理。在村沒有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，屬于村農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)該由村民委員會(huì)依法行使管理權(quán)。在村民自治實(shí)踐中，村民委員會(huì) 所行使的這種管理權(quán)，既包括對(duì)土地的合法利用權(quán)和土地發(fā)包權(quán)，也包括土地承包關(guān)系成立之后，對(duì)承包戶履行合同情況的監(jiān)督權(quán)以及其他派生權(quán)利。

本村其他財(cái)產(chǎn)，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，是否由村民委員會(huì)管理，也按以上原則分別情況決定。

四、引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境

我國是一個(gè)人口眾多、資源相對(duì)稀缺的國家，資源利用效率較低。當(dāng)前，城市和工業(yè)排放的大量污染物已經(jīng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，農(nóng)村也正在產(chǎn)生大量污染。按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，村民委員會(huì)有責(zé)任教育村民合理利用包括土地在內(nèi)的各種自然資源，教育村民既要避免拋荒等浪費(fèi)現(xiàn)象，也要避免過度使用、過度開發(fā)等現(xiàn)象，做好水土開發(fā)與保持工作，減少和避免水土流失，絕不能以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)盲目發(fā)展。村民委員會(huì)要把著力點(diǎn)放在解決群眾關(guān)心的生產(chǎn)生活問題、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收上，堅(jiān)持改善生態(tài)環(huán)境同改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相結(jié)合，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，使有限的農(nóng)業(yè)自然資源能夠循環(huán)或永續(xù)利用，促進(jìn)大范圍的生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)，使農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。

五、尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對(duì)分離，是我國經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要成果。實(shí)踐證明，這是有利于生產(chǎn)力發(fā)展的。農(nóng)村的各種集體經(jīng)濟(jì)組織，都依法享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以尊重，不能隨便干預(yù)。

六、維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制

家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一個(gè)經(jīng)營層次，是中國農(nóng)民的一個(gè)偉大創(chuàng)造，也是黨的十一屆三中全會(huì)以后在中國農(nóng)村推行的一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的改革。這種經(jīng)營方式，符合我國國情、民情和廣大農(nóng)民利益，符合生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的規(guī)律，也符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)，不僅適應(yīng)以手工勞動(dòng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，必須長期堅(jiān)持。土地管理法和黨的十五屆三中全會(huì)決定都規(guī)

定，土地承包期再延長30年不變，這是一項(xiàng)事關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重要政策，村民委員會(huì)必須不折不扣地執(zhí)行。

雙層經(jīng)營體制是在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，為解決一家一戶難以解決的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一系列困難，根據(jù)實(shí)際需要和村民意愿，把家庭分散經(jīng)營與村民互助合作有機(jī)地結(jié)合起來的一種經(jīng)營形式。雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)是不改變土地承包關(guān)系，在此前提下，村民根據(jù)實(shí)際需要，按照自愿的原則，可以對(duì)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的某些環(huán)節(jié)實(shí)行合作。我國有些地方借鑒其他國家“公司+農(nóng)戶’’的做法，形成產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化，農(nóng)民

作為公司的股東，直接面向市場，使貿(mào)易環(huán)節(jié)、工業(yè)環(huán)節(jié)的利益與農(nóng)民共享，收到很好的效果，應(yīng)當(dāng)成為今后我國農(nóng)村發(fā)展的方向。這種做法，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，具有非常積極的意義。實(shí)行雙層經(jīng)營，必須實(shí)事求是，充分尊重農(nóng)民的意愿，絕不能搞強(qiáng)迫命令。

七、保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益

對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，不僅村民委員會(huì)自己不能隨便平調(diào)、攤派，要認(rèn)真兌現(xiàn)承包合同，還要抵制來自其他各方面的亂攤派，同時(shí)，也要制止村民侵犯集體財(cái)產(chǎn)的違法行為。

第九條

(村民委員會(huì)的社會(huì)職能)村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)、愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)男女平等，做好計(jì)劃生育工作，促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。

村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織依法開展活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。多民族村民居住的村，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)各民族村民增進(jìn)團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助。【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)在法制建設(shè)、精神文明建設(shè)、社會(huì)組織與社區(qū)建設(shè)和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)等方面的職能的規(guī)定。

一、宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策

依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是我們黨和國家的既定方針。依法治國，就是要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。要想達(dá)到這一目標(biāo)，不僅要使執(zhí)法者知法、懂法，而且必須使廣大群眾都知法、懂法，增強(qiáng)法制意識(shí)，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，向群眾宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策，使群眾知法、懂法，并自覺地守法，既是群眾進(jìn)行自我管理、自我教育的一項(xiàng)重要內(nèi)容和有效形式，也是協(xié)助人民政府開展工作的好方法。

憲法是全國人大制定的國家的根本大法，一切法律、法規(guī)和國家政策不得同憲法相抵觸。法律是由全國人大及其常委會(huì)制定，效力僅次于憲法的社會(huì)規(guī)范。法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。行政法規(guī)由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定和公布，并不得同憲法和法律相抵觸。地方性法規(guī)由省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定，并不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。國家政策是國家在一定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則和依據(jù)。

村民委員會(huì)在宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是注意宣傳的內(nèi)容。應(yīng)著重宣傳與村民關(guān)系密切的法律，如憲法中關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定、民法通則、婚姻法、物權(quán)法、土地承包法、治安管理處罰法等。政策方面，除應(yīng)宣傳與村民的生活和生產(chǎn)密切聯(lián)系的各項(xiàng)具體的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策外，還應(yīng)重點(diǎn)宣傳國家的基本國策及其他大政方針。二是注意宣傳的形式。宣傳的形式可以多種多樣，如采用墻報(bào)、黑板報(bào)、廣播等形式，要做到準(zhǔn)確、生動(dòng)、通俗易懂、講究實(shí)效。三是村民委員會(huì)成員應(yīng)以身作則，帶頭學(xué)法守法，為村民樹立榜樣，這是宣傳法制的最好形式。同時(shí)要注意培養(yǎng)法制和政策宣傳骨干，用榜樣和骨干帶動(dòng)全體。四是注意抓好農(nóng)村青少年的法制宣傳和政策教育工作。青少年愛好廣泛、精力充沛、求知欲強(qiáng)，他們的世界觀又尚未完全形成，對(duì)他們進(jìn)行法制宣傳，易于培養(yǎng)他們的法制觀念。

二、教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)、愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民合法權(quán)益

我國是人民民主的社會(huì)主義國家，我國的憲法、法律、法規(guī)規(guī)定人民享有廣泛的權(quán)利。

村民委員會(huì)是群眾自己組織起來的基層群眾性自治組織，維護(hù)村民合法權(quán)益是村民自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。維護(hù)村民的合法權(quán)益，首先要維護(hù)公民的基本權(quán)利。我國憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利，包括公民的民主權(quán)利、自由權(quán)利、人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利等。從現(xiàn)階段我國的情況和村民委員會(huì)的特點(diǎn)來看，村民委員會(huì)應(yīng)特別注意維護(hù)村民的土地承包經(jīng)營權(quán)、人身自由權(quán)、婚姻自由權(quán)、男女平等權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和傷老病殘時(shí)獲得幫助的權(quán)利等。

權(quán)利與義務(wù)是緊密聯(lián)系，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)，公民在享受權(quán)利時(shí)必須履行依法應(yīng)盡的義務(wù)。因此，村民委員會(huì)在維護(hù)群眾的合法權(quán)益時(shí)，也要教育群眾自覺履行憲法、法

律、法規(guī)等規(guī)定的義務(wù)。

我國是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家，公共財(cái)產(chǎn)是我國人民建設(shè)社會(huì)主義社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國家富強(qiáng)和人民幸福生活的源泉，具有神圣不可侵犯的憲法地位。因此，愛護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)，是每個(gè)公民的憲法義務(wù)。公共財(cái)產(chǎn)包括全社會(huì)的公共財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾的集體財(cái)產(chǎn)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育廣大村民愛護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)，自覺主動(dòng)地同各種侵占或者破壞公共財(cái)產(chǎn)的行為作斗爭。

三、發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)男女平等，做好計(jì)劃生育工作

文化教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的基石，是提高國民素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑，農(nóng)村發(fā)展離不開文化教育。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的主導(dǎo)力量。當(dāng)今世界科技進(jìn)步日新月異，越來越多的科技知識(shí)被運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活之中。因此，發(fā)展科學(xué)文化教育、培養(yǎng)高素質(zhì)的新型農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵之所在。近些年來，國家逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育的免費(fèi)，并對(duì)農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼。村民委員會(huì)要樹立文化興村、教育興村、科技興村的新理念，提倡尊師重教，加強(qiáng)農(nóng)民勞動(dòng)技能培訓(xùn)，量力而行地建立農(nóng)村文化陣地、活躍農(nóng)村文化生活，積極開展多形式、多渠道的科技宣傳與實(shí)踐活動(dòng)，以此促進(jìn)文化教育的發(fā)展與科技知識(shí)的普及、提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。

男女平等和計(jì)劃生育是我國的基本國策。婦女和男子在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活各方面享有同等的權(quán)利。消滅一切形式的性別歧視，是社會(huì)主義民主的必然要求。由于歷史上遺留下來的種種原因，我國現(xiàn)階段男女兩性在農(nóng)村實(shí)際生活中的地位還存在著一定的差別。重男輕女，歧視婦女的舊傳統(tǒng)、舊思想還有一定的影響。村民委員會(huì)要引導(dǎo)人們樹立文明進(jìn)步的男女平等觀念，形成尊重婦女、關(guān)心婦女、保護(hù)婦女的新風(fēng)尚，逐漸消除對(duì)婦女的歧視和偏見，特別注意保護(hù)婦女的合法權(quán)益，在群眾中樹立“以人為本，關(guān)愛女孩，男女平等，生男生女一樣好’’的社會(huì)新風(fēng)。

計(jì)劃生育是解決人口與資源關(guān)系緊張的重要手段，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)。國家實(shí)行一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的政策，提倡晚婚、晚育、優(yōu)生、優(yōu)育。夫妻雙方都是農(nóng)業(yè)戶口且第一胎是女性的，經(jīng)依法申請(qǐng)后才可以再生育第二個(gè)子女。農(nóng)村計(jì)劃生育工作曾被稱作“天下第一難”，現(xiàn)在情況仍不容樂觀。村民委員會(huì)有義務(wù)配合政府落實(shí)好這項(xiàng)基本國策。

四、促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)

精神文明是指人類精神生活的進(jìn)步狀態(tài)。社會(huì)主義精神文明是社會(huì)主義的重要特征，其根本任務(wù)是適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義公民，提高整個(gè)中華民族的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。村民委員會(huì)開展多種形式的精神文明建設(shè)，就是通過廣播、宣傳欄、手冊(cè)、村規(guī)民約、五好家庭和星級(jí)家庭的評(píng)比、優(yōu)化生活環(huán)境等手段和活動(dòng)，對(duì)群眾進(jìn)行理想教育、道德教育、法制教育、科學(xué)技術(shù)教育、文化衛(wèi)生教育、男女平等教育和計(jì)劃生育教育，從而促使農(nóng)村群眾形成一種向上、和諧的精神狀態(tài)。在農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)生活中，村民委員會(huì)要大力發(fā)揚(yáng)和提倡村民互相關(guān)心、互相幫助、和睦相處；大力提倡和促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助；大力提倡禮貌待人、互相謙讓、尊老愛幼的文明新風(fēng)；大力提倡維護(hù)公共秩序、保持公共衛(wèi)生、愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)的良好風(fēng)尚。

五、支持農(nóng)村社會(huì)組織活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性和互助性社會(huì)組織，完善社會(huì)自治功能，是黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》作出的關(guān)于健全農(nóng)村民主管理制度的重要決策。目前我國農(nóng)村已涌現(xiàn)出一大批組織結(jié)構(gòu)完備、自律機(jī)制健全、功能作用到位的社會(huì)組織。它們包括經(jīng)濟(jì)合作組織、公益性組織和互助組織等，這些組織是農(nóng)村社區(qū)中的一支重要力量。建立健全農(nóng)村社會(huì)組織體系是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，有利于推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)主義現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的缺陷。因此，對(duì)于農(nóng)村服務(wù)性、公益性和互助性社會(huì)組織依法開展的活動(dòng)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)給予積極支持。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國近年來提出的一項(xiàng)完善農(nóng)村社會(huì)管理體制的信任務(wù)，它是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化與城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共管理一體化格局的要求，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，是我國近年來鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理方式的重大轉(zhuǎn)變。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體，有利于將政府公共服務(wù)和管理向農(nóng)村延伸，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村和諧，有利于通過社區(qū)平臺(tái)，把服務(wù)送到農(nóng)村、把文明帶進(jìn)農(nóng)戶、把科技傳給農(nóng)民、把惠農(nóng)政策落到實(shí)處，讓農(nóng)民群眾共享改革發(fā)展的成果。

農(nóng)村社區(qū)原則上以建制村為基本單元，一個(gè)建制村設(shè)置為一個(gè)農(nóng)村社區(qū)，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，科學(xué)合理地設(shè)置農(nóng)村社區(qū)，人口較多、村落較大、居住分散的村也可以村民小組或

自然村為單元設(shè)置農(nóng)村社區(qū)，有條件的也可實(shí)行“幾村一社區(qū)“。城郊結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)、集鎮(zhèn)中心村社區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)等不同類型的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)有不同特色的發(fā)展形勢。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)是推進(jìn)社區(qū)生產(chǎn)服務(wù)、開展社區(qū)保障服務(wù)、拓展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、完善社區(qū)平安服務(wù)、繁榮社區(qū)文化服務(wù)等。實(shí)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，村民委員會(huì)肩負(fù)重要職責(zé)，村民委員會(huì)可以通過建立社區(qū)服務(wù)中心等方式推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

六、教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)

我國是一個(gè)多民族的國家，堅(jiān)持民族平等，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，是黨和國家解決民族問題和處理民族關(guān)系的根本原則，這一原則在憲法中得到確認(rèn)。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國各民族一律平等，國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。因此，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，既是群眾自治的要求和內(nèi)容，也是一項(xiàng)憲法要求。多個(gè)民族居住的村，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，互相幫助，互相尊重，是維護(hù)和發(fā)展各民族的平等團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系的基礎(chǔ)。村民委員會(huì)教育群眾加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，首先要向群眾宣傳我國的民族政策，宣傳我國民族緊密團(tuán)結(jié)的悠久歷史和傳統(tǒng)。其次要教育群眾相互尊重、相互幫助，特別要教育群眾相互尊重各民族的不同風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰。最后，要教育群眾相互信任、相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短、共同發(fā)展。在多個(gè)民族居住的村，村民委員會(huì)只有通過對(duì)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育，才能在本村建立起各民族成員真正平等團(tuán)結(jié)友愛的大家庭，各民族成員才能在這種大家庭里共同致富、共同發(fā)展和共同繁榮。

第十條

(對(duì)村民委員會(huì)及其成員的要求)村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督?！踞屃x】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)及其成員要求的規(guī)定。

根據(jù)本條規(guī)定，村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)做到：遵紀(jì)守法，辦事公道、廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。

一、遵紀(jì)守法

遵紀(jì)守法，就是遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策。村民委員會(huì)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策的前提，是學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律、法規(guī)和國家政策。不知法、不懂法，就不能很好地守法。實(shí)踐中，許多違法行為都是由于不知法、不懂法引起的。村民委員會(huì)成不僅自己要帶頭學(xué)法，而且還應(yīng)當(dāng)組織村民學(xué)法。只有全體村民都掌握了憲法、法律、規(guī)和國家政策，才能運(yùn)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法、法律、法規(guī)和國家政策，對(duì)搞好村民自治，發(fā)展基層民主政治、經(jīng)濟(jì)、文化具有重要意義。遵紀(jì)守法還要一個(gè)重要的要求，就是要遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議。村民自治章程是村民會(huì)議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實(shí)際情況，制定通過的關(guān)于本村如何實(shí)行村民自治的綜合性規(guī)范，被人們形象地稱之為村民實(shí)施自治的“小憲法”。村規(guī)民約是村民會(huì)議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實(shí)際情況，討論制定的某一方面的行為規(guī)范。村民自治章程和村規(guī)民約是全體村民共同意志的體現(xiàn)，它把村民的權(quán)利和義務(wù)，村級(jí)各類組織之間的關(guān)系和工作程序，以及經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計(jì)劃生育等方面的要求，規(guī)定得明明白白，是每個(gè)村民在日常生產(chǎn)生活中必須遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范。村民委員會(huì)成員更應(yīng)當(dāng)起到模范帶頭作用，遵守并組織實(shí)施村民自治章程和村規(guī)民約。村民委員會(huì)作為村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，必須執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，接受村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的監(jiān)督，向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

二、辦事公道、廉潔奉公

村民委員會(huì)承擔(dān)著本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛等各項(xiàng)工作，與村民權(quán)利和利益密切相關(guān)。因此，村民委員會(huì)及其成員有沒有威信，村民滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)，關(guān)鍵是村民委員會(huì)及其成員辦事公道不公道、廉潔不廉潔。

辦事公道，就是村民委員會(huì)及其成員在辦理村民自治事務(wù)時(shí)要做到合法、合理，一碗水端平。合法，就是要符合憲法、法律、法規(guī)和國家政策。合理，就是要講道理，要符合公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)。廉潔奉公，就是不多吃、多拿、多占，做到公私分明，不徇私情，不以公謀私，真正以最大多數(shù)村民的最大利益為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。村民委員會(huì)要做到辦事公道、廉潔奉公，一要正確處理集體利益與個(gè)人利益的關(guān)系。在農(nóng)村基層，集體利益和個(gè)人利益往往交錯(cuò)在一塊，有時(shí)兩者是一致的，有時(shí)則是矛盾的。一致時(shí)比較好辦，但矛盾時(shí)怎么辦?是先公后私，還是先私后公，甚至損公肥私，這對(duì)村民委員會(huì)及其成員是一個(gè)

重要考驗(yàn)。有的村民委員會(huì)成員沒有擺正集體利益和個(gè)人利益的關(guān)系，忘記了自己是村民選舉出來的廣大村民的辦事人，而是利用手中掌握的權(quán)力謀取私刊，最后也被村民所拋棄。二要堅(jiān)持原則，善于做說服教育工作。村民委員會(huì)的工作牽涉時(shí)民的權(quán)利和利益，比如，宅基地該怎么分配、計(jì)劃生育名額該給誰不該給誰，調(diào)解民間糾紛如何分清是非等等，都必須堅(jiān)持原則，對(duì)不明真相或者無理取鬧的村民多做說服、解釋、教育工作。堅(jiān)持原則，有的可能一時(shí)不被理解，但時(shí)間長了，大多數(shù)村民就會(huì)有一個(gè)比較公正的看法，村民委員會(huì)及其成員的威信就能樹立起來，村民自治工作就可以開展得比較順利。

三、熱心為村民服務(wù)

村民委員會(huì)組織法以及其他法律法規(guī)規(guī)定了村民委員會(huì)許多任務(wù)，頭緒很多，而村民委員會(huì)成員的數(shù)量、時(shí)間以及精力都有限，因此，從事村民委員會(huì)工作，沒有一副熱心腸不行，沒有一點(diǎn)奉獻(xiàn)精神不行。如果村民委員會(huì)成員都從個(gè)人得失考慮，什么都講按勞取酬，給多少補(bǔ)貼做多少工作，是肯定做不好村民委員會(huì)工作的。

熱心為村民服務(wù)，同時(shí)也要注意切合實(shí)際，不能好高騖遠(yuǎn)。有的村民委員會(huì)成員用心很好，但結(jié)果卻不很好，其中一個(gè)重要原因就是脫離了實(shí)際可能。農(nóng)村各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然條件很不一樣，許多事情其他地方能辦到，本地不一定能辦到；其他地方能辦好，本地不一定能辦好。因此，村民委員會(huì)成員既要熱心為村民服務(wù)，又要有務(wù)實(shí)精神，做到頭腦冷靜、腳踏實(shí)地，不能光憑熱情，不要跟著別的地方起哄，不切合實(shí)際地同其他地方攀比。熱心為村民服務(wù)，還要注意工作方法，注意團(tuán)結(jié)大多數(shù)群眾。有的村民委員會(huì)成員工作熱情很高，但工作方法簡單粗暴，不善于做細(xì)致的說服解釋工作，雖有一腔熱血，卻總做不好工作。因此，村民委員會(huì)成員不僅要有一副熱心腸，還要了解村民的思想狀況和需求，了解村民的疾苦和困難，善于團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大村民一道奔小康，取得多數(shù)村民的支持和擁護(hù)。只有這樣，才能真正把工作做好，把良好的工作目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)。否則，如果得理不讓人，成為孤家寡人，則可能把可以辦好的事辦糟。

第三章村民委員會(huì)的選舉

第十一條

(村民委員會(huì)成員的產(chǎn)生方式及其任期)村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。

村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)選舉方式和任期的規(guī)定。

在一個(gè)村的范圍內(nèi)，村民朝夕相處，生產(chǎn)和生活相關(guān)，對(duì)本村的情況最了解。誰有經(jīng)濟(jì)頭腦，誰老實(shí)厚道，誰為老百姓辦事，大家心中都有一桿秤。村民知道誰能勝任主任，誰合適當(dāng)委員；村民更知道村民委員會(huì)應(yīng)由哪些人組成，才能代表自己的意愿和利益，才能保持農(nóng)村穩(wěn)定，并且?guī)ьI(lǐng)大家致富奔小康。因此，在我國廣大農(nóng)村，有條件實(shí)行村民委員會(huì)主任、副主任和委員的直接選舉。本條規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”，就是指由本村登記參加選舉的有選舉權(quán)的村民，直接投票選舉產(chǎn)生，不需要經(jīng)過任何其他環(huán)節(jié)。這就意味著：第一，村民委員會(huì)主任、副主任、委員三種職務(wù)都必須由村民直接投票選舉產(chǎn)生，不得先選舉村民委員會(huì)委員，然后再由委員自己推選主任和副主任。第二，不得采用戶代表選舉，更不得采用推選村民代表，然后由村民代表選舉村民委員會(huì)主任、副主任和委員的做法。

在以往的村民委員會(huì)選舉中，選舉不民主的情況時(shí)有發(fā)生，有些地方不經(jīng)選舉而直接指定、任命村民委員會(huì)成員；隨意撤換村民委員會(huì)成員，嚴(yán)重挫傷了村民參加選舉的積極性。本條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！边@也就是說：村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府和其他政府機(jī)關(guān)都無權(quán)任命、指定或委派村民委員會(huì)組成人員，更不得隨意撤換。凡是采取上述做法的，都是違背法律的，一律無效，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

村民委員會(huì)任期三年。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，為了便于村民監(jiān)督、便于做出工作成績，任期不宜過長，也不宜過短。在本法修訂過程中，關(guān)于任期問題的爭議較大，有不少人建議將村民委員會(huì)任期延長至五年，認(rèn)為三年任期太短，容易導(dǎo)致村民委員會(huì)成員的短期行為，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，而且容易增加選舉工作量和選舉成本。但是，任期三年還是更適合“熟人社會(huì)”為主的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)。任期三年，既能增強(qiáng)村民委員會(huì)成員的責(zé)任感，又為村民委員會(huì)做出工作成績提供了一定的時(shí)間保障，比較適合我國農(nóng)村基層的情況。特別是村民委員會(huì)雖有任期之限卻無屆期之限，有遠(yuǎn)大理想與抱負(fù)、辦事公道、廉潔奉公的村民委員會(huì)成員，可以通過謀求連任的方式來實(shí)現(xiàn)自己的治村理想。三年一次的選舉，有利于經(jīng)常性地訓(xùn)練農(nóng)民的民主習(xí)慣和民主方式，有利于對(duì)村民委員會(huì)成員飛監(jiān)督和制約、減少權(quán)力濫用的空間，有利于增進(jìn)村民委員會(huì)成員的責(zé)

任感。任期太長不利于村民監(jiān)督，也不利于為村民委員會(huì)注入生機(jī)和保持村民委員會(huì)的凝聚力和號(hào)召力。經(jīng)常性的選舉還能夠起到某種減壓閥的作用，從而更加有助于促進(jìn)社會(huì)的長遠(yuǎn)穩(wěn)定和發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村基層黨組織的任期是兩至三年，村民委員會(huì)每屆任期三年的規(guī)定是合適的。

村民委員會(huì)三年任期屆滿，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行換屆選舉。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》(中辦發(fā)(2009)20號(hào))等文件的精神，村民委員會(huì)要依法按期進(jìn)行民主選舉。未經(jīng)批準(zhǔn)，無故拖延選舉的，要追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與村黨組織、村民委員會(huì)主要責(zé)任人的責(zé)任。村民委員會(huì)成員可以連選連任，它不僅可以激勵(lì)村民委員會(huì)成員在任期內(nèi)熱心為村民服務(wù)，辦好事、辦實(shí)事，努力做出工作成績，爭取下屆連任，而且可以保持村民委員會(huì)的連續(xù)性、穩(wěn)定性和積累工作經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于加強(qiáng)村民委員會(huì)的組織建設(shè)，無疑將起到積極作用。村民委員會(huì)成員連選連任，到底可以連任多少屆，法律沒有限定次數(shù)。只要村民擁護(hù)，本人愿意，就可以連任。我國農(nóng)村有許多從實(shí)踐中脫穎而出的能人，深受村民信任，在村里工作十幾年甚至是幾十年，為村里的建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。因此，連選連任，有利于村民委員會(huì)保留、吸納優(yōu)秀人才。連選連任是否會(huì)導(dǎo)致終身制、家長制、一言堂，助長官僚主義作風(fēng)呢?由于有三年一次的選舉機(jī)制，法律又規(guī)定了罷免程序，因而不會(huì)出現(xiàn)這樣的問題。一旦出現(xiàn)這種情況，村民就會(huì)不再選舉他，使他落選，或者予以罷免。當(dāng)然，一些連選連任的村民委員會(huì)成員，也不能居功自傲，要時(shí)刻自覺擺正位置，同村民保持密切聯(lián)系，積極為村民服務(wù)。

第十二條

(村民委員會(huì)選舉的組織機(jī)構(gòu))村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。

村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。村民選舉委員會(huì)成員被提名為村民委員會(huì)成員候選人，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會(huì)。

村民選舉委員會(huì)成員退出村民選舉委員會(huì)或者因其他原因除出缺的，按照原推選結(jié)果一次遞補(bǔ)，也可以另行推選。

【釋義】 本條是關(guān)于村民選舉委員會(huì)的規(guī)定。

村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)是主持村民委員會(huì)選舉的唯一機(jī)構(gòu)，其他任何機(jī)構(gòu)和組織都無權(quán)主持村民委員會(huì)的選舉。根據(jù)村民選舉工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，村民選舉委員會(huì)的主要工作有：一是接受有關(guān)部門對(duì)選舉工作的指導(dǎo)，制定選舉工作方案，組織村民學(xué)習(xí)法律、法規(guī)和有關(guān)文件，公布選舉日期。二是組織培訓(xùn)本村選舉工作人員。三十進(jìn)行選民登記，審查村民選舉資格，公布選民名單，并處理村民對(duì)選民名單的意見。四是組織選民醞釀、推薦、提名候選人，根據(jù)投票結(jié)果公布正式候選人名單。五是同選民商定選舉方式好投票表決方法。六是確定、公布選舉日期、地點(diǎn)和投票站，主持選舉大會(huì)的選舉和表決。七是受理和調(diào)查村民有關(guān)選舉的申訴和控告。八是監(jiān)督選舉過程，確定選舉結(jié)果是否有效，公布選舉結(jié)果并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。九是整理和建立選舉工作的檔案，總結(jié)選舉工作。十是處理選舉工作中的其他事項(xiàng)。村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，其組成人員的數(shù)量一辦根據(jù)村的大小和選民多少來決定。組成人員一般是三至七人。村民選舉委員會(huì)成員由推選產(chǎn)生。具體的產(chǎn)生方式有三種：一是由村民會(huì)議推選產(chǎn)生，二是由村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生，三是由各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。本次法律修訂過程中，考慮到農(nóng)村因外出務(wù)工經(jīng)商人員日益增多等原因，召開村民會(huì)議的組織實(shí)施難度很大，而采用村民小組會(huì)議推選雖然有其優(yōu)點(diǎn)，但也存在程序復(fù)雜、人員不熟悉、難以反映和代表全村選民意志等不足。為了彌補(bǔ)這兩種推選方式的不足，增加了村民代表會(huì)議推選的方式。推選村民選舉委員會(huì)的工作由誰主持，法律，沒有規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中一般是由村黨組織或原村民委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)一經(jīng)推選產(chǎn)生，就應(yīng)及時(shí)向全體村民公布。村民選舉委員會(huì)是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，按照本法的規(guī)定，換屆選舉結(jié)束，新舊村民委員會(huì)的交接工作完成之后，村民選舉委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)解散。

在選舉實(shí)踐中，村民選舉委員會(huì)采用可能出缺。例如，村民選舉委員會(huì)成員實(shí)行回避制度，一旦被提名為村民委員會(huì)成員候選人，則應(yīng)實(shí)行回避，退出村民選舉委員會(huì)。村民選舉委員會(huì)成員也有權(quán)辭去職務(wù)。此外，還可能出現(xiàn)其他村民選舉委員會(huì)成員不能履行職務(wù)的情形。上述三種情形都可能導(dǎo)致村民選舉委員會(huì)成員出缺。為了保證村民選舉委員會(huì)能夠正常順利地開展工作，有必要及時(shí)增補(bǔ)孔雀職位。增補(bǔ)的方式有兩種，既可以按原推選結(jié)果遞補(bǔ)，也可以另行推選。

推選村民選舉委員會(huì)成員要注意以下問題：一是要堅(jiān)持對(duì)村民選舉委員會(huì)成員的素質(zhì)要求，應(yīng)當(dāng)把有威望、有能力、樂于為村民服務(wù)的人推選出來。二是村民選舉委員會(huì)成員結(jié)構(gòu)應(yīng)合理，要有一定代表性。既要有本村黨組織和其他群眾組織的代表，也要有村民小組長和村民代表，還要有老黨員和老干部。三是村民選舉委員會(huì)成員要自身公正，依法辦事。

第十三條

（村民委員會(huì)選舉的普遍原則）年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。

村民委員會(huì)選舉前，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：

(一)戶籍在本村并且在本村居住的村民；

(二)戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民：

(三)戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。

己在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會(huì)的選舉。

【釋義】

本條是關(guān)于村民選舉資格和選民登記的規(guī)定。

村民選舉資格是指村民具備什么條件可以享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這里的選舉權(quán)是指村民依照本法的規(guī)定可以參加村民委員會(huì)投票選舉的權(quán)利；被選舉權(quán)是指村民可以被依法提名為村民委員會(huì)候選人，被選為村民委員會(huì)成員的權(quán)利。村民具備以下幾個(gè)條件就享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)：

第一，依法具有中華人民共和國國籍，屬于本村村民。選民資格問題是近年來村民委員會(huì)選舉實(shí)踐中爭議比較多的一個(gè)問題，特別是隨著國家戶籍制度的改革和人口流動(dòng)的日

益增多，選民資格的問題更加復(fù)雜，各地實(shí)踐中有不同做法，法律修訂中也存在一些不同意見。對(duì)于本村村民的界定，法律沒有明確規(guī)定。通常認(rèn)為，居住生活在本村、戶口在本村的村民，屬于本村村民，應(yīng)當(dāng)納入選民登記。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，流動(dòng)人口的增加，人戶分離的現(xiàn)象越來越多。有的村民長期在外工作、生活，但戶籍還在原居住地的村，為了保障他們的選舉權(quán)，只要其本人表示參加選舉的，在進(jìn)行選民登記的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)將其列入?yún)⒓舆x學(xué)的村民名單。也有一些人雖然戶籍不在本村，但長期在本村居住生活，只要

其在本村居住超過一年，本人如果提出參加選舉的申請(qǐng)，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行選民登記、將其列入選民名單。但是為了避免重復(fù)參加選舉、保證選舉權(quán)的平等性，法律同時(shí)規(guī)定，已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會(huì)的選舉。

第二，到選舉日為止年滿十八周歲。為什么年滿十八周歲的人才享有選舉權(quán)利呢?因?yàn)檫x舉權(quán)與被選舉權(quán)是村民參與自治的一項(xiàng)基本權(quán)利。需要有一定的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和參與社會(huì)生活的能力。從自然與社會(huì)的角度看，年滿十八周歲，公民的生理與心理發(fā)育趨于成熟，具有完全的行為能力，能夠就是非、善惡、美丑、好壞作出判斷，可以獨(dú)立進(jìn)行民事活動(dòng)，是完全行為能力人。規(guī)定年滿十八周歲的村民有選舉權(quán)和被選舉權(quán)符合我國農(nóng)村實(shí)際。

第三，享有政治權(quán)利，即未被剝奪政治權(quán)利。選舉權(quán)利是一項(xiàng)神圣的權(quán)利，是公民參與國家和社會(huì)生活管理的重要形式。被剝奪政治權(quán)利的人通常包括危害國家安全的罪犯、被判處死刑、無期徒刑的罪犯及其他嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪分子，這些人對(duì)國家、社會(huì)和人民構(gòu)成了極大危害，有些甚至是以推翻人民民主專政政權(quán)和社會(huì)主義制度為目的，允許這些人參與國家和社會(huì)生活的管理是不符合社會(huì)主義法制原則的，同時(shí)也是違反廣大人民群眾意愿的。因此，被剝奪政治權(quán)利的人不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

村民具備上述三個(gè)條件就享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不論他是哪個(gè)民族、是男是女，信仰什么宗教，教育程度和經(jīng)濟(jì)狀況如何。也就是說，村民的選舉權(quán)不因村民天生差別和后天經(jīng)濟(jì)、教育等條件造成的差異而受到影響。這對(duì)于每個(gè)公民來說體現(xiàn)了選舉權(quán)的平等性，而對(duì)社會(huì)來說體現(xiàn)了選舉的普遍性。

第十四條

(選民名單公布與申訴的處理)登記參加選舉的村民名單應(yīng)當(dāng)在選舉日的二十日前由村民選舉委員會(huì)公布。

對(duì)登記參加選舉的村民名單有異議的，應(yīng)當(dāng)自名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)申訴，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理，并公布處理結(jié)果?！踞屃x】

本條是關(guān)于選民名單公布和選民名單異議的規(guī)定。

一、選民名單的公布

有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民，經(jīng)村民選舉委員會(huì)登記確認(rèn)，列入選民名單，由村民選舉委員會(huì)在選舉日的二十日以前公布。選民名單的合法公布主體是村民選舉委員會(huì)，只有這一機(jī)構(gòu)才有權(quán)正式公布選民名單；選民名單的公布程序有著嚴(yán)格的時(shí)限要求，即必須在選舉日的二十日以前公布；選民名單的公布形式主要是張榜公布，也可以輔以其他方式。公布選民名單具有重要意義。本村誰有資格參加村民委員會(huì)成員的選舉，誰沒有資格，通過選民名單可以得到公開確認(rèn)。

本條規(guī)定選民名單應(yīng)在選舉日的二十日以前公布，一是為了使村民有充分的時(shí)間醞釀、討論村民委員會(huì)成員的候選人；二是對(duì)于有意想要成為村民委員會(huì)成員候選人的村民來說，有時(shí)間向村民介紹自己；三是便于處理對(duì)選民名單的不同意見；四是有利于接受村民監(jiān)督，對(duì)于錯(cuò)漏之處可以及時(shí)改正。

二、選民名單異議的申訴

選民名單直接關(guān)系到村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，意義重大，因此，既不能出現(xiàn)差錯(cuò)、張冠李戴，也不能有所遺漏，而必須準(zhǔn)確無誤，以保障有選舉權(quán)的村民權(quán)利不受侵犯。如果選民名單把本來享有選舉權(quán)的村民遺漏，就會(huì)使有選舉資格的村民喪失選舉權(quán)，如果把沒有選舉資格(如不滿十八周歲的公民、被剝奪了政治權(quán)利的人等)的人列入名單，就會(huì)使他們獲得選舉資格。因此，凡是對(duì)于登記參加選舉的選民名單有異議的，都有權(quán)依照法定程序向村民選舉委員會(huì)提出申訴，要求村民選舉委員會(huì)進(jìn)行解釋并作出處理，這是對(duì)村民選舉權(quán)利的重要保障。

提出選民名單異議的主體，既可以是選民名單涉及的村民本人，也可以是認(rèn)為選民名單有錯(cuò)誤的其他任何村民，只要其認(rèn)為選民名單可能存在錯(cuò)誤或有其他異議，都可以依法提起申訴。提起選民名單異議的申訴要遵循嚴(yán)格的程序要求，應(yīng)當(dāng)自選民名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)提起，由后者進(jìn)行處理。村民選舉委員會(huì)收到申訴之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，并在收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理決定，以免耽誤選舉；村民選舉委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果予以公布，以便接受村民監(jiān)督。村民選舉委員會(huì)可以根據(jù)調(diào)查結(jié)果在選舉名單中增補(bǔ)有選舉資格的村民或剔除無選舉資格的村民，以確保選舉活動(dòng)依法進(jìn)行。

第十五條

(村民委員會(huì)的選舉程序)選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責(zé)的設(shè)想，回答村民提出的問題。

選舉村民委員會(huì)，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，不足的名額另行選舉．。另行選舉的，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一。

選舉實(shí)行無記名投票、公開計(jì)票的方法，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場公布。選舉時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘密寫票處。登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單。

具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)選舉的規(guī)定。

關(guān)于村民委員會(huì)的選舉，1998年的原村民委員會(huì)組織法作出了一些規(guī)定，但是較為簡略，對(duì)于選舉中涉及的候選人資格、競選程序、委托投票等問題沒有作規(guī)定。在該法實(shí)施過程中，各地依據(jù)該法并結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行了不少創(chuàng)新，但也存在缺乏直接充足的上位法依據(jù)、各地做法差異較大等問題，這在實(shí)踐中引起了一些矛盾和爭議。針對(duì)這些情況，本次修訂村民委員會(huì)組織法時(shí)，總結(jié)了一些地方的好的做法，對(duì)村民委員會(huì)選舉作了進(jìn)一步的具體規(guī)定。

一、關(guān)于提名候選人

提名候選人，是關(guān)系到選舉是否民主的重要環(huán)節(jié)。村民委員會(huì)選舉提名候選人的提名方式，與我國其他法律規(guī)定的選舉提名候選人的方式有所不同。我國的選舉法和地方組織法規(guī)定，選舉人大代表和選舉國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，提名候選人的方式主要有以下幾種：一是由政黨、人民團(tuán)體提名推薦，如選舉法規(guī)定，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表候選人；二是由選民或代表聯(lián)名推薦，如選舉法規(guī)定，選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表候選人；三是由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提名，如地方組織法規(guī)定，本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)可以提名縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員、人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的候選人。

根據(jù)本條的規(guī)定，選舉村民委員會(huì)，由本村登記參加選舉的村民直接提名候選人。也就是說，只有經(jīng)過登記參加選舉的本村有選舉權(quán)的村民才能提名候選人，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無權(quán)提名村民委員會(huì)成員候選人。村民直接提名候選人可以有兩種方式：一是村民個(gè)人提名候選人，二是村民聯(lián)合提名。由村民個(gè)人提名候選人，俗稱“海選’’，由吉林省梨樹縣率先實(shí)行。所謂“海選’’，就是由每個(gè)村民完全憑自己意愿采用投票的方式提出候選人，以得票多的作為正式候選人，然后進(jìn)行正式投票，選出村民委員會(huì)成員。由村民聯(lián)名提出候選人，即由村民采用聯(lián)合署名的方式提出共同候選人。村民提出的候選人過多時(shí)，可采用預(yù)選的方式確定正式候選人。所謂預(yù)選，就是將所有候選人都列入預(yù)選名單，由村民進(jìn)行無記名投票，然后以得票多的為正式候選人，再正式投票選舉。經(jīng)過預(yù)選確定的正式候選人必須多于應(yīng)選人數(shù)，實(shí)行差額選舉。

二、關(guān)于候選人資格

什么樣的人作為村民委員會(huì)成員的候選人，直接關(guān)系到每個(gè)村民的利益，直接關(guān)系到村民委員會(huì)班子的素質(zhì)，直接關(guān)系到村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，也直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。近年

來，個(gè)別地方村民自治出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，個(gè)別違法亂紀(jì)甚至涉嫌黑社會(huì)勢力的不良分子通過種種手段竊取了村民委員會(huì)成員的職務(wù)，把村民的自治權(quán)當(dāng)做自己侵吞集體資產(chǎn)、橫行鄉(xiāng)里的工具。在本法修訂案通過之前，我國省級(jí)村民委員會(huì)選舉法規(guī)大多規(guī)定了村民委員會(huì)成員候選人資格條件。但近年來圍繞著村民委員會(huì)成員候選人資格條件問題，無論在學(xué)術(shù)理論界還是實(shí)際工作部門，一直有爭論，在本法修訂過程中也存在較大爭議。本法第十條規(guī)定了村民委員會(huì)及其成員的基本要求，第十八條還規(guī)定：“村民委員會(huì)成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)自行終止?！痹诜缮祥g接明確了不符合第十五條規(guī)定要求的人和喪失行為能力人或者被判處刑罰的人不應(yīng)當(dāng)成為村民委員會(huì)成員的候選人。

本法從積極的肯定的方面規(guī)定了村民委員會(huì)成員候選人的資格條件，要求村民提名候選人的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人，真正把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人，選進(jìn)村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子。違法亂紀(jì)、品行不端、文化水平低、工作能力差的村民，不得被提名為候選人，以保證村民委員會(huì)成員的基本素質(zhì)。當(dāng)然，這個(gè)積極方面的要求仍然較為宏觀，具體資格條件可以由省級(jí)選舉辦法作出規(guī)定。

三、關(guān)于差額選舉

根據(jù)本條規(guī)定，候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。這就是說，由村民提名產(chǎn)生村民委員會(huì)成員候選人后，在正式選舉中都應(yīng)實(shí)行差額選舉。這一規(guī)定可以使村民在選舉中對(duì)候選人進(jìn)行比較，選出他們最為滿意的人，保證村民充分行使民主權(quán)利。這里應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)問題是，對(duì)村民委員會(huì)主任、副主任和委員的候選人，應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定差額數(shù)。舉例來說，如果選舉村民委員會(huì)成員七人，主任、副主任各一人，委員五人，那么主任和副主任的候選人應(yīng)分別為兩人以上，委員的候選人應(yīng)為六人以上，對(duì)村民委員會(huì)主任、副主任和委員的候選人只籠統(tǒng)規(guī)定一個(gè)差額數(shù)的方法是違反法律規(guī)定的。

四、關(guān)于候選人與村民見面

為了保證村民的民主選舉權(quán)利落到實(shí)處，加深村民對(duì)候選人的了解，增強(qiáng)選舉工作的透明度，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織候選人與村民見面。候選人可以通過發(fā)表競選演說等方式向村民介紹自己的基本情況以及履行職責(zé)的設(shè)想，并當(dāng)場回答村民提出的各種問題。通過見面，候選人與村民面對(duì)面地進(jìn)行交流，候選人彼此之間也可以以此方式進(jìn)行正當(dāng)競爭，有利于村民挑選更合適的村民委員會(huì)成員人選。

五、關(guān)于投票的程序

根據(jù)本條的規(guī)定，選舉村民委員會(huì)成員，遵循“雙過半”的原則，即有登記參加選舉熬的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。根據(jù)這一規(guī)定，從理論上說，在最低限度上，只要候選人獲得有登記參加選舉的村民的四分之一以上的選票，即可當(dāng)選。如果經(jīng)過投票選舉，獲得過半數(shù)選票的候選人不足應(yīng)選名額，則對(duì)不足的名額進(jìn)行另行選舉。應(yīng)當(dāng)注意的是，在另行選舉的場合，按照法律的規(guī)定，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一。

同時(shí)，根據(jù)本條的規(guī)定，村民委員會(huì)選舉應(yīng)采取無記名投票的方式，而不能采取其他方式，如舉手表決的方式，以保證村民充分行使選舉的權(quán)利。村民在填寫選票時(shí)，可作出四種選擇：一是可以投贊成票，但贊成的人數(shù)不能超過應(yīng)選名額，否則無效；二是可以投反對(duì)票，選舉人對(duì)選票上所列候選人可以部分反對(duì)，也可以全部反對(duì)；三是可以另選他人，選舉人可以對(duì)全部候選人不同意而另選他人，也可以對(duì)部分候選人不同意而另選他人；四是可以棄權(quán)，選舉人可以對(duì)全部候選人棄權(quán)，也可以對(duì)部分候選人棄權(quán)。

根據(jù)本條的規(guī)定，投票結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開計(jì)票。所謂公開計(jì)票，也就是計(jì)票的過程應(yīng)是公開的，而不是秘密的。

此外，根據(jù)本條的規(guī)定，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場公布。由于村民委員會(huì)的選舉，范圍不大，選舉時(shí)一般要召開選舉大會(huì)，為保證選舉的公開性，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場公布。這一規(guī)定，一方面可以保證村民對(duì)選舉進(jìn)行監(jiān)督，防止有人在會(huì)后擅自更改選舉結(jié)果；另一方面，如果需要進(jìn)行另行選舉，也可以當(dāng)場進(jìn)行，以便節(jié)省時(shí)間。

最后，根據(jù)本條的規(guī)定，選舉時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘密寫票處。這一規(guī)定，主要是由于選舉村民委員會(huì)成員時(shí)，村民之間都比較熟悉，如果不設(shè)立秘密寫票處，在其他村民在場的情況下，有些村民可能礙于情面或其他原因，不能在選票上寫上真正想選的人，從而妨礙其行使選舉權(quán)。因此，在選舉時(shí)，設(shè)立秘密寫票處是必要的。秘密寫票處的地點(diǎn)只要能方便村民秘密填寫選票即可，因此設(shè)立秘密寫票處在村民委員會(huì)選舉時(shí)是完全能夠做到的。

六、關(guān)于委托投票

為了保障選舉期間外出不能參加投票人員的民主權(quán)利，各地較多地使用了委托投票的方法。目前，這種投票方法仍有其存在的必要性。由于1998年原村民委員會(huì)組織法沒有規(guī)定委托投票，導(dǎo)致各地委托投票過程中存在許多不規(guī)范的地方，群眾對(duì)此意見較大。本次法律修訂增加了委托投票的規(guī)定，以規(guī)范委托投票行為，更好地保障外出不能參加投票人員的民主權(quán)利。

委托投票是受托人嚴(yán)格遵照委托人的意思寫票和投票，它不同于代為行使選舉權(quán)。選舉權(quán)作為公民的一項(xiàng)政治權(quán)利，既不可轉(zhuǎn)讓給他人，也不可由他人代為行使，任何一個(gè)選民是否參加選舉和選舉何人的意思表示要由他自己獨(dú)立作出，任何人不得代替他人作出是否參加選舉和選舉何人的意思表示。但在實(shí)際操作中，委托投票很容易變成了代為行使選舉權(quán)，這是需要防止的!委托投票應(yīng)當(dāng)進(jìn)行書面形式的委托，只能委托給本村有選舉權(quán)的近親屬，并要求村民選舉委員會(huì)公布委托人和受托人的名單，以此來防范不正當(dāng)?shù)乩梦型镀毙问絹磉M(jìn)行賄選等行為。

這里有兩個(gè)問題應(yīng)當(dāng)明確：一是接受委托的“近親屬“的范圍。對(duì)于近親屬的范圍，我國不同的法律和司法解釋有不同的界定。刑事訴訟法第八十二條第(六)項(xiàng)規(guī)定：“‘近親屬’是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹”最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國民法通則)若干問題的意見(試行)》第十二條解釋：“民法通則中規(guī)定的近親屬，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“政訴訟法第二十四條規(guī)定的‘近親屬’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。”對(duì)此可在實(shí)施過程中進(jìn)一步明確。二是接受委托的“本村有選舉權(quán)的近親屬”的范圍。首先，當(dāng)然必須是本村村民，非本村村民，雖是“近親屬”，不能接受委托，不然外村人跑到本村來投票會(huì)出現(xiàn)混亂。其次，應(yīng)該是有行為能力的人，不具備行為能力者，自己都不能行使投票權(quán)，更沒有能力代其近親屬投票。最后，應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)登記為參加本次選舉的有選舉權(quán)村民。

七、關(guān)于具體選舉辦法

村民委員會(huì)選舉是涉及一系列具體選舉程序的復(fù)雜行為。本次修訂村民委員會(huì)組織法，對(duì)村民委員會(huì)的選舉作出了許多新規(guī)定，但不可能對(duì)所有的問題都作出全面細(xì)致的規(guī)定。對(duì)于許多具體的選舉程序，本法沒有作出規(guī)定。這主要是考慮到我國各地情況不同，在許多具體辦法上難以作出統(tǒng)一規(guī)定。因此，村民委員會(huì)組織法規(guī)定，具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)規(guī)定。

第十六條

(罷免程序)本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。

罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。

【釋義】

本條是對(duì)罷免村民委員會(huì)成員的規(guī)定。

罷免是指村民對(duì)于認(rèn)為不稱職或不滿意的村民委員會(huì)成員，在其任職期屆滿前用投票的方法免除其職務(wù)的活動(dòng)。這是村民監(jiān)督村民委員會(huì)成員的一種手段，也是村民選舉活動(dòng)的繼續(xù)。

一、罷免要求的提出與受理

“罷免要求”是村民在村民委員會(huì)成員任期屆滿以前，要求解除自己選出的村民委員會(huì)成員的職務(wù)的動(dòng)議。提出罷免要求，與選舉中提名村民委員會(huì)成員候選人不同，它是要求免除已經(jīng)當(dāng)選的村民委員會(huì)成員的職務(wù)，必須格外慎重。因此，村民提出罷免要求需要有一定的人數(shù)上的限制。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，提出罷免要求，需有本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名。聯(lián)名提出罷免動(dòng)議，必須是集體動(dòng)議，不是分頭倡議。形式上一般應(yīng)是一人或數(shù)人領(lǐng)銜提議，其他人附署簽名，個(gè)人單獨(dú)分別提出不能構(gòu)成聯(lián)名。罷免要求應(yīng)當(dāng)是書面的，也就是說，罷免對(duì)象、罷免理由、領(lǐng)銜人和附署人的簽名都應(yīng)是文字的，口頭提出不能成立，口頭贊同也不能作為聯(lián)名。1998年原村民委員會(huì)組織法規(guī)定的罷免聯(lián)名主體只有一個(gè)，即本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民，但在現(xiàn)實(shí)中較難收集到這么多人的聯(lián)名。為了適當(dāng)降低罷免難度，本次法律修訂中增加了另外一種聯(lián)名主體即三分之一以上的村民代表。

提出罷免要求應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由，以便于村民鑒別和判斷。罷免可以有各種理由，一般來說，可以分為以下三種：一是村民委員會(huì)成員違法犯罪，如違反治安管理處罰法、觸犯刑律等；二是道德和紀(jì)律方面的理由，如缺乏社會(huì)公德、道德品質(zhì)敗壞、作風(fēng)不正、損人利己、損公肥私或者道德水平不高；三是工作不稱職，沒有履行村民委員會(huì)成員的職責(zé)。

二、被提出罷免要求的村民委員會(huì)成員有權(quán)申辯

針對(duì)罷免要求提出的罷免理由，被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。申辯是多方面的，包括罷免理由的事實(shí)根據(jù)、主觀動(dòng)機(jī)、客觀原因、危害后果的輕重、事后改正情況等。

申辯可以是書面的，也可以在罷免會(huì)議上口頭申辯。為了保證罷免的公正性，受理罷免的機(jī)構(gòu)在收到罷免要求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將罷免要求副本送達(dá)被提出罷免要求的村民委員會(huì)成員，或?qū)⒘T免要求的內(nèi)容告知被提出罷免要求的村民委員會(huì)成員。被提出罷免的村民委員會(huì)成員提出的書面申辯意見，也應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)男问阶尨迕窳私夂椭獣裕员愦迕裨谕镀北頉Q罷免要求時(shí)作出正確的判斷。

三、投票表決罷免要求

有關(guān)機(jī)構(gòu)受理罷免請(qǐng)求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，并主持表決罷免要求。但要注意的是，基于罷免村民委員會(huì)成員而召開的村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)是村民會(huì)議中的一種特定形式。法律規(guī)定村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成；召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。但本條所指的村民會(huì)議并不是普通的村民會(huì)議，而是由本村年滿十八周歲、享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民所組成，并且不能以戶代表的形式召開，這是實(shí)踐中需要注意的。

投票表決的程序，與選舉的程序基本是相同的，且罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。原1998年村民委員會(huì)組織法規(guī)定罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過，而選舉村民委員會(huì)則是有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選，即從理論上說，候選人最低只須獲得有選舉權(quán)的村民的四分之一以上的選票，即可當(dāng)選。這使得通過罷免動(dòng)議所需人數(shù)比當(dāng)選村民委員會(huì)成員時(shí)所需人數(shù)要嚴(yán)格，導(dǎo)致罷免要件與當(dāng)選要件的不對(duì)等，特別是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的“罷免難“。本次法律的修訂實(shí)現(xiàn)了罷免要件與當(dāng)選要件的對(duì)等化，適當(dāng)降低了罷免的難度，從而更加適合農(nóng)村村民自治的實(shí)踐需要。

第十七條

(對(duì)破壞村民委員會(huì)選舉的制裁)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無效。

對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

【釋義】

本條是關(guān)于破壞村民委員會(huì)選舉行為的處理規(guī)定。

為了保障村民自由、充分地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，按照自己的意愿進(jìn)行投票，不受他人干擾和支配，保證村民委員會(huì)選舉工作的正常進(jìn)行，對(duì)于破壞村民委員會(huì)選舉的行為必須進(jìn)行處理。

一、哪些行為構(gòu)成破壞選舉

根據(jù)本條規(guī)定，在村民委員會(huì)選舉中，使用暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，屬于破壞村民委員會(huì)選舉的行為。

“暴力”，是指以是指行為人對(duì)村民、候選人以及選舉工作人員采取毆打、捆綁、殘害、強(qiáng)行限制人身自由等人身傷害的手段或者搗亂選舉場所、砸毀選舉設(shè)施進(jìn)行破壞的行為。

“威脅”，是指以殺害、傷害、毀壞財(cái)產(chǎn)、揭露隱私、破壞名譽(yù)或者使其受到其他損害等手段進(jìn)行要挾，使得村民不能按照自己的意愿進(jìn)行投票的行為。

“欺騙”，是指虛構(gòu)事實(shí)，散布、擴(kuò)散各種謠言或隱瞞事實(shí)真相，以混淆視聽進(jìn)行干擾破壞的行為。

“賄賂“，是指利用金錢、財(cái)物或者其他物質(zhì)利益誘使或收買村民、候選人或有關(guān)選舉工作人員，以使村民違反自己的真實(shí)意愿參加選舉或在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)的行為。

“偽造選票”，是指假冒選舉主持機(jī)關(guān)的名義，制造選票，使多數(shù)村民投票選舉的候選人無法當(dāng)選，擾亂選舉正常進(jìn)行的行為。

虛報(bào)選舉票數(shù)，是指對(duì)村民的投票總數(shù)、贊成票數(shù)、反對(duì)票數(shù)、棄權(quán)票數(shù)等進(jìn)行以少報(bào)多或以多報(bào)少的虛假報(bào)告從而對(duì)選舉進(jìn)行破壞的行為。

本條規(guī)定屬于列舉性規(guī)定，但這種列舉并沒有窮盡各種可能的破壞選舉的行為。除了所列情形外，對(duì)于采取其他手段，如以撕毀選民名單、對(duì)與自己不同意見的村民進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)、故意擾亂選舉秩序、變更或者偽造選舉結(jié)果等行為，妨害村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的，同樣屬于破壞選舉的行為，應(yīng)受到相應(yīng)制裁。

發(fā)生破壞選舉行為的主體是一般主體，既可能是參加選舉的村民，也可能是候選人、選舉工作人員或者其他人，還可能是指導(dǎo)村民委員會(huì)選舉的國家工作人員。無論是什么人，只要發(fā)生破壞選舉的行為，都應(yīng)該被依法承擔(dān)責(zé)任。

值得注意的是，在選舉實(shí)踐中，如何區(qū)分合法競選與賄選行為。認(rèn)定一項(xiàng)競選行為是否構(gòu)成賄選，首先，要看該競選行為是否在形式上存在物質(zhì)利益與村民選舉權(quán)利的交換。如果不存在利

益與權(quán)力的交換，通常就是合法的競選行為。其次，如果該競選行為形式上存在利益與權(quán)力的交換，那么要看該行為指向的對(duì)象是特定的還是不特定的。如果該競選行為指向的對(duì)象是不特定的，如向五保戶發(fā)放撫慰金、資助村里學(xué)生上學(xué)、個(gè)人出資修路建橋，那么一般不宜認(rèn)定為賄選行為；如果該競選行為指定的對(duì)象是特定的，如直接上門送錢送物、現(xiàn)場向投自己票的村民發(fā)錢發(fā)物等，那么一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為賄選行為。2009年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》，明確在村民委員會(huì)選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財(cái)物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。該通知還指出：。要引導(dǎo)候選人著力圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善管理、改進(jìn)服務(wù)提出方案和措施，防止出現(xiàn)為當(dāng)選進(jìn)行個(gè)人捐助村內(nèi)公益事業(yè)財(cái)物比拼加碼的現(xiàn)象。對(duì)候選人承諾捐助村集體的資金或物資，不應(yīng)由候選人在選舉前或選舉后私自決定分配方案，而應(yīng)交由依法選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)組織召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主討論決定?！?/p>

二、村民對(duì)破壞選舉的行為有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)

根據(jù)本法的規(guī)定，對(duì)于以上述形式妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)

選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常

務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。也就是說，村民可向下列部門的其中一個(gè)或幾個(gè)舉報(bào)：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和人民政府；(2)縣級(jí)人大常委會(huì)和人民政府；(3)縣級(jí)人民政府的有關(guān)主管部門，如主管基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)的民政部門，主管社會(huì)治安的公安部門，等等。

但是具體的調(diào)查處理主體不宜過多，否則可能會(huì)造成職責(zé)不明、增多不確定性因素，因此本次法律修訂僅僅保留了兩個(gè)調(diào)查處理主體，即縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府負(fù)有“保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的職責(zé)“。明確鄉(xiāng)級(jí)人民政府和縣級(jí)人民政府的調(diào)查處理權(quán)，將更有利于對(duì)破壞選舉行為的處理和對(duì)村民選舉權(quán)利的保障與救濟(jì)，同時(shí)也與本法第三條、第五條關(guān)于人民政府與村民委員會(huì)之間關(guān)系的規(guī)定相吻合。因此，村民根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，無論是向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門的哪一個(gè)舉報(bào)，該機(jī)關(guān)均應(yīng)受理，并由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

三、對(duì)破壞選舉行為的處理

鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)人民政府接到舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，針對(duì)情況作出認(rèn)定并依法作出處理。調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)、合法、公正等原則，不能夠久拖不決，否則應(yīng)追究相應(yīng)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。對(duì)于情節(jié)輕微的，應(yīng)當(dāng)對(duì)有破壞村民委員會(huì)選舉行為的人員進(jìn)行批評(píng)教育。對(duì)于以違法手段參選的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消其參選資格，已經(jīng)當(dāng)選的，其當(dāng)選無效；擾亂公共秩序、違反治安管理規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)建議公安部門依法給予其治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)移交司法部門，依法追究刑事責(zé)任。村民選舉委員會(huì)成員在村民委員會(huì)選舉中有違法違紀(jì)行為的，要及時(shí)終止其資格。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的有關(guān)文件還規(guī)定，對(duì)偽造選舉文件、篡改選舉結(jié)果或者以威脅、賄賂、欺騙等手段，妨害村民依法行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)的農(nóng)村黨員干部，要給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分。農(nóng)村黨員和國家公務(wù)員有參與或者慫恿村民委員會(huì)選舉中違法違紀(jì)行為的，要分別給予黨紀(jì)或者政紀(jì)處分。對(duì)假借選舉之名，打著宗教旗號(hào)從事非法活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)和刑事犯罪活動(dòng)的，要堅(jiān)決依法予以打擊。

鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)人民政府經(jīng)過調(diào)查，確認(rèn)有關(guān)人員使用法律規(guī)定的不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無效。對(duì)于空缺的村民委員會(huì)成員的名額，可以再次舉行選舉。

第十八條

(村民委員會(huì)成員職務(wù)的自行終止)村民委員會(huì)成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)白行終止。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)成員職務(wù)自行終止的規(guī)定。

履行職務(wù)是對(duì)村民委員會(huì)成員的基本要求。但是，在一些特定情況下，村民委員會(huì)成員喪失了起碼的任職條件、無法履行職務(wù)或者不宜繼續(xù)擔(dān)任職務(wù)，必須終止其職務(wù)。在這樣的情況下，設(shè)置職務(wù)自行終止這一新的退出機(jī)制將有利于保障村民自治活動(dòng)的順利開展。職務(wù)自行終止是指自動(dòng)喪失村民委員會(huì)成員資格、自行退職而不再行使相應(yīng)職權(quán)。

村民委員會(huì)成員職務(wù)自行終止的原因主要有兩種情形：一種情形是喪失行為能力，另一種是被判處刑罰。行為能力是指行為人能夠以自己的行為依法行使權(quán)利、履行義務(wù)以及承擔(dān)責(zé)任的能力。喪失行為能力，意味著當(dāng)事人無法獨(dú)立行使權(quán)利以及承擔(dān)義務(wù)。在這樣的情況下，當(dāng)事人既然沒有履行職務(wù)的行為能力，保留其履行職務(wù)的權(quán)利能力也沒有任何意義。為了保障村民自治活動(dòng)的順利進(jìn)行，在村民委員會(huì)成員喪失行為能力的特殊情況下，其職務(wù)應(yīng)自行終止。

另外，依照本法的規(guī)定，村民委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、’法規(guī)和國家的政策，村民委員會(huì)候選人也應(yīng)當(dāng)奉公守法，這是法律對(duì)村民委員會(huì)成員和村民委員會(huì)候選人的基本要求，違反國家法律、被判處刑罰的人顯然不適合擔(dān)任村民委員會(huì)成員，因此，當(dāng)選之后被判處刑罰的村民委員會(huì)成員其職務(wù)應(yīng)自行終止。我國刑法規(guī)定的刑罰有主刑和附加型兩類，其中主刑有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑，共五種。附加刑有罰金、剝奪政治權(quán)利和沒收財(cái)產(chǎn)，共三種。我國實(shí)行罪刑法定原則，只有人民法院才有權(quán)作出有罪判決。犯罪以后，根據(jù)有罪必罰的原則，一般都須判處刑罰。但在我國刑法中還存在免予刑事處罰的制度，根據(jù)刑法第三十七條的規(guī)定，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰。雖被判決犯罪但沒有被判處刑罰的，不在職務(wù)自行終止之列。

第十九條

(村民委員會(huì)成員的出缺與補(bǔ)選)村民委員會(huì)成員出缺，可以由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選。補(bǔ)選程序參照本法第十五條的規(guī)定辦理。補(bǔ)選的村民委員成員的任期到本屆村民委員會(huì)任期屆滿時(shí)止。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)成員出缺與補(bǔ)選的規(guī)定。

村民委員會(huì)成員當(dāng)選之后，應(yīng)按照競選承諾積極開展工作，聚精會(huì)神搞自治，一心一意謀發(fā)展，盡職盡責(zé)，努力為村民服務(wù)。但村民自治過程中，由于種種原因難免可能會(huì)出現(xiàn)空缺，例如由于村民委員會(huì)成員被罷免、辭職、職務(wù)終止、亡故或外遷等等。職務(wù)出缺，既可能是部分職務(wù)出缺也可能是全體職務(wù)出缺，現(xiàn)實(shí)中主要是個(gè)別職務(wù)出缺。為了不影響村民委員會(huì)的正常工作，可以及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)選以補(bǔ)足缺額。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)選，各地可以根據(jù)村民自治的實(shí)踐需要進(jìn)行安排。一般來說，當(dāng)村民委員會(huì)成員不足三人或不足原定名額的一半時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)選。補(bǔ)選應(yīng)遵循一定的程序。在法律草案的審議中，一些全國人大常委會(huì)委員提出，補(bǔ)選是個(gè)別村民委員會(huì)成員出缺后進(jìn)行的選舉，應(yīng)當(dāng)從我國的實(shí)際出發(fā)，簡化出缺補(bǔ)選的程序。因此，村民委員會(huì)組織法最終規(guī)定，補(bǔ)選由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行，補(bǔ)選的具體程序則參照本法第十五條的規(guī)定辦理，也就是說，補(bǔ)選的村民委員會(huì)成員候選人的產(chǎn)生、投票和計(jì)票都適用本法第十五條規(guī)定的選舉程序和方法。補(bǔ)選的主體除了可以是村民會(huì)議外還可以是村民代表會(huì)議，這是根據(jù)農(nóng)村村民自治實(shí)踐需要進(jìn)行的制度安排。但在實(shí)踐中，要注意防止只由村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選的片面做法，有條件召開村民會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選的，應(yīng)當(dāng)盡量由村民會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選。

由于村民委員會(huì)成員在職務(wù)出缺前已經(jīng)任職一段時(shí)間，因此補(bǔ)選的村民委員會(huì)成員的任期到本屆村民委員會(huì)任期屆滿時(shí)止，其任職時(shí)間會(huì)少于三年，甚至可能很短。但無論任職多久，都到本屆村民委員會(huì)任期屆滿時(shí)為止，屆滿后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行換屆選舉。

第二十條

(村民委員會(huì)的工作移交)村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自新一屆村民委員會(huì)產(chǎn)生之日起十日內(nèi)完成工作移交。工作移交由村民選舉委員會(huì)主持，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府監(jiān)督。

【釋義】

本條是對(duì)村民委員會(huì)工作移交的規(guī)定。

村民委員會(huì)換屆選舉工作完成、新一屆村民委員會(huì)產(chǎn)生之后，原有的村民委員會(huì)不再開展村民自治工作，由新一屆村民委員會(huì)依法履行職能。這期間，村民委員會(huì)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行工作移交，以保證新一屆村民委員會(huì)能夠及時(shí)行使職能、正常開展工作。

工作移交應(yīng)視作村民委員會(huì)選舉工作的繼續(xù)，在村民選舉委員會(huì)的主持下進(jìn)行，并由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府進(jìn)行監(jiān)督。大部分情況下，村民委員會(huì)都能夠正常完成工作移交。對(duì)拒絕移交或無故拖延移交的，村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)給予批評(píng)教育，督促其加以改正。移交過程中發(fā)現(xiàn)有重大問題的，村干部和村民可以向鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等有關(guān)機(jī)關(guān)反映，受理單位應(yīng)及時(shí)依法處理。對(duì)于工作移交過程中發(fā)生的破壞印章、辦公場所、辦公設(shè)施和設(shè)備、集體財(cái)務(wù)、賬目、固定資產(chǎn)、工作檔案或者違法處理債權(quán)債務(wù)的，應(yīng)視情節(jié)追究當(dāng)事人的相應(yīng)法律責(zé)任。

第四章

村民會(huì)議和村民代表會(huì)議

第二十一條

(村民會(huì)議的組成與召集)村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。

村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民。

【釋義】

本條是關(guān)于村民會(huì)議的組成與召集的規(guī)定。

村民會(huì)議是村民集體討論決定涉及全村村民利益問題的重要組織形式，是村民行使自治權(quán)利的根本途徑。依照法律規(guī)定，在村民自治中，凡涉及全村村民利益的問題都應(yīng)由村民會(huì)議集體討論決定，這對(duì)于充分發(fā)揚(yáng)民主，培養(yǎng)村民的民主生活習(xí)慣，增強(qiáng)村民當(dāng)家做主意識(shí)具有極其重要的意義。

一、村民會(huì)議的組成

村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。這一規(guī)定的要點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：一是參加村民會(huì)議的村民應(yīng)年滿十八周歲，不滿十八周歲的村民不能參加。二是參加村民會(huì)議的必須是本村村民。三是對(duì)依照法律被剝奪政治權(quán)利的本村村民是否可以參加村民會(huì)議，法律沒有規(guī)定。根據(jù)刑法第五十四條的規(guī)定，剝奪政治權(quán)利是指剝奪公民享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利，擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利，擔(dān)任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利。憲法規(guī)定的其他權(quán)利，如勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)等，則和一般公民一樣享有。因此，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人作為村民的一員，可以參加村民會(huì)議，并有權(quán)對(duì)村民會(huì)議討論的各項(xiàng)問題發(fā)表意見并參與表決，但在選舉村民委員會(huì)成員時(shí)，這部分村民不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；在罷免村民委員會(huì)成員時(shí)，他們也不享有表決權(quán)。

二、村民會(huì)議的形式

村民會(huì)議有兩種形式，一種是由本村十八周歲以上的村民參加的會(huì)議，這是村民會(huì)議的最高形式，也是最完整的形式。另一種是由每戶派戶代表參加的會(huì)議，是特殊情況下召開的不完全的村民會(huì)議。之所以規(guī)定這種形式的村民會(huì)議，主要考慮是；現(xiàn)階段我國農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度仍然是家庭承包經(jīng)營，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化。因此，農(nóng)村的家庭是一個(gè)生產(chǎn)生活單位，每個(gè)家庭有著共同的經(jīng)濟(jì)利益和要求，以戶為單位派代表，一般能夠把本村內(nèi)村民各方面的意見反映出來。當(dāng)然，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)逐步增強(qiáng)，在通常情況下，村民會(huì)議應(yīng)堅(jiān)持本村十八周歲以上的村民參加的形式。只有在居住分散或外出人員較多，全體村民不易召集的地方，才可以采取戶派代表的形式。一些重大的村務(wù)活動(dòng)，如選舉村民委員會(huì)成員、罷免村民委員會(huì)成員、討論通過村民自治章程等，都不能采取戶派代表的村民會(huì)議的形式。

三、村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集

村民會(huì)議由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)召集。村民委員會(huì)作為村民自治的組織者和執(zhí)行者，召集村民會(huì)議既是它的職權(quán)，又是它的義務(wù)。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民會(huì)議在下列情況下召開：(1)村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整；(2)推選產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)；(3)罷免村民委員會(huì)成員；(4)審議村民委員會(huì)工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；(5)討論決定涉及村民利益的事項(xiàng)；(6)制定、修訂村民自治章程、村規(guī)民約；(7)對(duì)外來人口在本村參加選舉的選民資格認(rèn)定；(8)有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提議召開村民會(huì)議。村民會(huì)議一般由村民委員會(huì)全體成員集體主持。所謂集體主持，就是對(duì)村民會(huì)議的議程、會(huì)議舉行過程中遇到的問題等，都應(yīng)當(dāng)集體討論決定，不能一個(gè)人說了算。村民會(huì)議由村民委員會(huì)集體主持，有利于發(fā)揚(yáng)民主，發(fā)揮集體智慧，減少失誤，也有利于培養(yǎng)村民委員會(huì)成員的民主意識(shí)，養(yǎng)成集體討論決定問題的習(xí)慣。當(dāng)然，村民委員會(huì)集體主持并不等于開會(huì)時(shí)每一個(gè)村民委員會(huì)成員都是會(huì)場的主持人。村民委員會(huì)可以協(xié)商推薦一人或幾人主持會(huì)場。主持人應(yīng)當(dāng)貫徹村民委員會(huì)集體討論決定的精神，不能擅作主張，隨意改變會(huì)議的議程等。對(duì)于會(huì)議舉行過程中遇到的問題，主持人應(yīng)當(dāng)及時(shí)和村民委員會(huì)其他成員交換意見，集體討論解決。

四、召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民

由于村民會(huì)議的召開有著嚴(yán)格的人數(shù)要求，并且村民會(huì)議討論決定事項(xiàng)與村民利益關(guān)系甚大，為了保證村民會(huì)議順利召開，本法規(guī)定召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民。

第二十二條

(村民會(huì)議的表決)召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。法律對(duì)召開村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

召開村民會(huì)議，根據(jù)需要可以邀請(qǐng)駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席。

【釋義】

本條是關(guān)于村民會(huì)議的表決規(guī)則的規(guī)定。

一、村民會(huì)議的表決

農(nóng)村基層群眾自治的一個(gè)重要原則是民主集中制。民主集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。這一原則體現(xiàn)在村民會(huì)議的表決制度上，就是少數(shù)服從多數(shù)。只有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)或者本村三分之二以上的戶的代表參加，符合法定的人數(shù)，村民會(huì)議的召開才是合法有效的；表決村民會(huì)議所作的決定，必須由與會(huì)人員的過半數(shù)通過，即村民會(huì)議所作的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過，只有這樣的決定才對(duì)全體村民有約束力。村民會(huì)議的這種表決規(guī)則和決策程序，是社會(huì)主義民主的突出體現(xiàn)和基本要求。

與此同時(shí)，還應(yīng)該看到，在個(gè)別情況下，法律還可能就村民會(huì)議召開的條件以及表決規(guī)則作了另外規(guī)定。依據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，應(yīng)當(dāng)按照這些法律的特殊規(guī)定召開會(huì)議或進(jìn)行表決。如土地承包法第十八條規(guī)定：承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)

組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。土地管理法第十四條規(guī)定：在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)；第十五條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。

二、關(guān)于列席村民會(huì)議

一些駐在農(nóng)村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織，它們同本村發(fā)生著各種利益關(guān)系。村民會(huì)議在討論本村村務(wù)時(shí)，往往會(huì)涉及到它們的利益，很多時(shí)候村民委員會(huì)開展工作也需要它們的支持和幫助，這時(shí)就要根據(jù)不同的實(shí)際需要邀請(qǐng)它們派代表列席村民會(huì)議。列席會(huì)議的代表雖然對(duì)村民會(huì)議討論的事項(xiàng)不具有表決權(quán)，但可以發(fā)表自己的看法和意見。

第二十三條(村民會(huì)議的職權(quán))村民會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定。

村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。

【釋義】

本條是關(guān)于村民會(huì)議的職權(quán)的規(guī)定

村民會(huì)議作為村民直接進(jìn)行民主決策的主要形式和全村的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)直接民主的主要載體，能夠最大限度地反映全體村民的意志。

村民會(huì)議在村民自治中享有廣泛的職權(quán)。村民會(huì)議是村民自治組織體系中的議事決策組織，是村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利的村級(jí)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)只是村民會(huì)議決議、決定的執(zhí)行組織，是村民自治事務(wù)的日常管理機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議與村民委員會(huì)之間是自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，對(duì)于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議作出的決定，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，村民委員會(huì)向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村民會(huì)議可以直接審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，也可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告。審議“年度工作報(bào)告”表明，村民會(huì)議至少應(yīng)當(dāng)每年召開一次。為了有效加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督，村民會(huì)議還有權(quán)對(duì)村民委員會(huì)成員的工作進(jìn)行評(píng)議。本法第33條還規(guī)定，村民會(huì)議對(duì)村民委員會(huì)成員的民主評(píng)議應(yīng)當(dāng)每年至少進(jìn)行一次。村民會(huì)議對(duì)村民自治事項(xiàng)擁有最終決定權(quán)，對(duì)于村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議的不適當(dāng)?shù)臎Q定，村民會(huì)議有權(quán)予以撤銷或變更。

在人口較多或者居住分散的村，由于村民會(huì)議的召開難度相對(duì)較大，村民代表會(huì)議可以在一定程度上彌補(bǔ)村民會(huì)議的不足。村民代表會(huì)議可以依據(jù)村民會(huì)議的授權(quán)代行村民會(huì)議的部分職權(quán)，審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告、評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作、撤銷或變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。授權(quán)方式可以分為多種，既可以是一次性授權(quán)，如在每次村民委員會(huì)換屆選舉后，召開村民會(huì)議向本屆村民代表會(huì)議授予若干事項(xiàng)的決策權(quán)力；也可以是專項(xiàng)授權(quán)，如針對(duì)某一具體重大村務(wù)，專門召開村民會(huì)議，就特定的重大村務(wù)向村民代表會(huì)議授權(quán)。村民會(huì)議向村民代表會(huì)議授權(quán)的具體內(nèi)容和方式，各地可根據(jù)實(shí)際情況，作出具體規(guī)定。

第二十四條

(村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng))涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：

(一)本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；

(二)從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用：

（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；

(四)土地承包經(jīng)營方案；

(五)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；

(六)宅基地的使用方案；

(七)征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；

(八)以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)：

（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。

法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員的權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

【釋義】本條是關(guān)于必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)的規(guī)定。

村民會(huì)議作為村民自治中的權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，在村務(wù)民主決策過程中，擁有重大事項(xiàng)的最終決定權(quán)。按照本條的規(guī)定，涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定：

一、本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

這里“享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)”不僅包括村民委員會(huì)成員，還包括其他需要由群眾負(fù)擔(dān)或從集體經(jīng)濟(jì)開支的人員。村民委員會(huì)是農(nóng)村基層自治組織，不是一級(jí)政權(quán)，也不屬于國家機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)成員不能從國家領(lǐng)取工資。但村民委員會(huì)成員開展各項(xiàng)工作，必然要占用大量的時(shí)間和精力，給自身生產(chǎn)生活帶來一定影響，所以，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼`工補(bǔ)貼。為此，村民委員會(huì)組織法第六條規(guī)定，對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太高，增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，不利于調(diào)動(dòng)村民委員會(huì)成員及其他人員的積極性。補(bǔ)貼人數(shù)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不能由少數(shù)干部說了算，必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定，避免一些村干部采取種種手段，多拿多占。村民會(huì)議可以從本村的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)本村的經(jīng)濟(jì)狀況和村民委員會(huì)成員以及聘用的工作人員所承擔(dān)的任務(wù)來確定補(bǔ)貼人數(shù)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

二、從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用

這里的“村集體經(jīng)濟(jì)”主要包括：由村投資興辦的各種企業(yè)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體，村投資的股份制企業(yè)，集體統(tǒng)一經(jīng)營的收入，出租村農(nóng)民集體所有房屋、財(cái)產(chǎn)所得的收入，各種承包費(fèi)用，土地補(bǔ)償費(fèi)，等等。凡是從村集體經(jīng)濟(jì)中所獲得的收益必須向村民會(huì)議報(bào)告，所得收益如何使用，必須由村民會(huì)議討論決定。

三、本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案

隨著各地社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的興起和精神文明建設(shè)的加強(qiáng)，很多村都興辦了衛(wèi)生站、敬老院、幼兒園等公益事業(yè)，其經(jīng)費(fèi)來源既有政府的支持與獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)各方面的捐助，但也有相當(dāng)一部分要從農(nóng)民群眾中籌集。由于我國多數(shù)地方農(nóng)民生活還不富裕，村民委員會(huì)在決定興辦衛(wèi)生站、敬老院、幼兒園等村公益事業(yè)時(shí)，其籌資籌勞方案和建設(shè)承包方案應(yīng)提請(qǐng)村民會(huì)議討論，多數(shù)群眾贊成的事情可以辦，多數(shù)群眾不贊成的，即使是好事，也不能辦。

四、土地承包經(jīng)營方案

深化農(nóng)村改革，首先必須長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制。穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營，關(guān)鍵是要穩(wěn)定土地承包關(guān)系。按照土地管理法和土地承包法的規(guī)定，屬于全村農(nóng)民集體所有的土地，并且村建立了集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營；沒有建立集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。過去，有的村民委員會(huì)違反法律和政策規(guī)定，搞高價(jià)發(fā)包，或未經(jīng)村民同意，就收回村民承包的土地，在農(nóng)民群眾中造成很壞的影響。為此，土地管理法第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期限為三十年?！薄霸谕恋爻邪?jīng)營期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！蓖恋爻邪▽?duì)土地承包行為還作出了更加詳盡的規(guī)定。該法第十八條規(guī)定：“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！皩⑼恋爻邪?jīng)營方案列為村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，有利于穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營體制長期不變。

五、村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案

村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)和承包方案，與農(nóng)民群眾的利益密切相關(guān)。過去有的地方在村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，沒有經(jīng)過充分論證，村干部說上馬什么就上馬什么，造成不應(yīng)有的損失。還有的村干部在決定承包方案過程中，以權(quán)謀私，照顧親朋好友，群眾對(duì)此很有意見。規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案必須由村民會(huì)議討論決定，不僅有利于科學(xué)決策，減少不必要的損失，同時(shí)還有利于化解矛盾，促進(jìn)廉政建設(shè)。

六、宅基地的使用方案

土地管理法第八條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。村民興建住宅，如何建，誰先建，誰后建，建多少，在哪里建，如何保護(hù)有限的土地資源，這些問題都應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議討論決定，之后經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

七、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展尤其是城市化的加速，越來越多的農(nóng)村土地被征收或征用。依照法律規(guī)定，無論征收或者征用土地，都應(yīng)當(dāng)依法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，支付征地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。征地補(bǔ)償費(fèi)直接涉及村民的利益，因此其使用和分配方案必須由村民會(huì)議討論決定。近年來，個(gè)別地方對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配實(shí)行“暗箱操作”，嚴(yán)重侵害了村民利益，影響到農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。土地管理法第四十九條規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用。由村民會(huì)議討論決定征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，有利于防范村民委員會(huì)成員的腐敗、增強(qiáng)透明度與科學(xué)性，從而更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

八、以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)

村集體財(cái)產(chǎn)屬于全體村民共同所有，村集體財(cái)產(chǎn)的最終處分只有村民會(huì)議才有權(quán)作出，這是村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本內(nèi)涵與必然要求。村集體資產(chǎn)的處分不能夠由少數(shù)人說了算，而應(yīng)該由大多數(shù)村民說了算。只有這樣，才能夠保障村民的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，防止村集體財(cái)產(chǎn)的流失。村集體資產(chǎn)的處分方式有很多種，包括借貸、租賃以及其他方式。無論使用哪種處分方式，都應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議作出決策。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》第三部分“進(jìn)一步規(guī)范民主決策機(jī)制，保障農(nóng)民群眾的決策權(quán)”第(四)項(xiàng)規(guī)定：“建立決策責(zé)任追究制度。未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，任何組織或個(gè)人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、企業(yè)、設(shè)備、設(shè)施等，均為無效，村民有權(quán)拒絕，造成的損失由責(zé)任人承擔(dān)，構(gòu)成違紀(jì)的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，涉嫌犯罪的移交司法機(jī)關(guān)依法處理。”這是一個(gè)很重要的規(guī)定，核心就是規(guī)定凡轉(zhuǎn)讓、租賃農(nóng)村集體土地等，必須召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議?？紤]到我國農(nóng)村情況千差萬別，各地涉及村民利益的具體事項(xiàng)會(huì)有所不同，因此，本條還規(guī)定，村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)，也必須由村民會(huì)議討論決定。各地在貫徹村民委員會(huì)組織法的過程中，可以結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步具體化，充分保障村民的民主權(quán)利和其他權(quán)益。

對(duì)于上述事項(xiàng)，村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議來討論決定。這樣規(guī)定，切合農(nóng)村實(shí)際情況。我國不少地方的村除了村民委員會(huì)外沒有另設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織，但也有相當(dāng)一部分村單獨(dú)設(shè)置了集體經(jīng)濟(jì)組織，甚至有的村集體經(jīng)濟(jì)組織還不止一個(gè)。在討論決定涉及集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)時(shí)，有關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由該集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定的，這些法律主要包括：《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地建綜法》。

第二十五條

(村民代表會(huì)議和村民代表)人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上。

村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表的任期與村民委員會(huì)的任期相同。村民代表可以連選連任。

村民代表應(yīng)當(dāng)向其推選戶或者村民小組負(fù)責(zé)，接受村民監(jiān)督。

【釋義】

本條是關(guān)于村民代表會(huì)議和村民代表的規(guī)定。

一、村民代表會(huì)議的性質(zhì)與特點(diǎn)

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)格局正在逐步向一體化的格局轉(zhuǎn)變，農(nóng)民流動(dòng)的范圍日益擴(kuò)大，加上農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)分散，時(shí)間很難統(tǒng)一起來，因此在農(nóng)村一直存在村民會(huì)議召開難，村民會(huì)議的民主功能難以正常發(fā)揮的問題。由村民代表會(huì)議行使村民會(huì)議授予的權(quán)限，在村民會(huì)議的授權(quán)范圍內(nèi)，村民代表會(huì)議可以履行相應(yīng)的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督等功能，從而使村民自治條件下的民主成為一種經(jīng)常性、固定化的機(jī)制。因此，加強(qiáng)村民代表會(huì)議的制度建設(shè)，是村民自治發(fā)展的必然要求。

從法律規(guī)定來看，村民代表會(huì)議具有以下特點(diǎn)：第一，村民代表會(huì)議是村民會(huì)議的有益補(bǔ)充形式，是在村民會(huì)議不便召開或不能召開的情況下依照村民會(huì)議的授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行決策的一種重要形式。但不能以村民代表會(huì)議完全代替村民會(huì)議。村民代表會(huì)議制度在人口較多或者居住分散的村才建立；人口較少或者居住集中的村，因召開村民會(huì)議較容易則不必召開村民代表會(huì)議。第二，村民代表會(huì)議的職權(quán)來源于村民會(huì)議的授權(quán)，對(duì)于諸如：審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告、評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作、撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定、討論決定村民利益的重大事項(xiàng)等，村民代表會(huì)議自身沒有獨(dú)立的職權(quán)，而是行使村民會(huì)議授予的權(quán)力。在行使這些職權(quán)的時(shí)候，村民代表會(huì)議決定的事項(xiàng)不得同村民會(huì)議的決定相抵觸，也不得超越村民會(huì)議的授權(quán)。村民會(huì)議的授權(quán)是村民代表會(huì)議行使上述職權(quán)的前提條件。第三，村民委員會(huì)主持召開村民代表會(huì)議。會(huì)議的議題一般由村民委員會(huì)提出，也可以由村民代表提出。同樣采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，集體討論決定問題。會(huì)議作出的決定，所有村民和村干部都必須遵守執(zhí)行。

二、設(shè)立村民代表會(huì)議的條件、村民代表會(huì)議的組成和職權(quán)

下面兩種村可以設(shè)立村民代表會(huì)議，一是人數(shù)較多的村。有多少人的村為人數(shù)較多的村，法律沒有規(guī)定，可由各地根據(jù)本地區(qū)的人口密集程度和居住狀況確定。二是村民居住分散的村。一個(gè)村由幾個(gè)甚至十幾個(gè)自然村組成，地域面積較廣，交通不便，可以認(rèn)為是村民居住分散的村。根據(jù)法律規(guī)定，這兩種村可以設(shè)立村民代表會(huì)議。但是，法律規(guī)定可以設(shè)立，并不是必須要設(shè)立。有的村雖然人口較多，但居住比較集中，經(jīng)濟(jì)條件較好，召開村民會(huì)議比較方便。有的村雖然居住分散，但交通方便，人口也不多，召開村民會(huì)議也比較方便。在這些情況下，仍應(yīng)堅(jiān)持召開村

民會(huì)議。

村民代表會(huì)議的組成人員包括村民委員會(huì)成員和村民代表。為了保證村民代表會(huì)議組成的民主性，避免村民代表會(huì)議中村民代表人數(shù)過少，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成員的五分之四以上。為了保障婦女權(quán)益，鼓勵(lì)農(nóng)村婦女參政議政，女性村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上。

村民代表會(huì)議是具有重要職權(quán)的村民自治組織形式，其職權(quán)主要包括：推選村民選舉委員會(huì)，決定非本村戶籍人員能否在本次村民委員會(huì)選舉中參加選舉，補(bǔ)選出缺的村民委員會(huì)成員，推選村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，聽取和審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，對(duì)村民委員會(huì)成員的工作進(jìn)行評(píng)議，撤銷或變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，討論決定涉及村民利益的事項(xiàng)等。村民代表會(huì)議的這些職權(quán)涉及村民自治四個(gè)民主的各個(gè)方面。

三、村民代表的產(chǎn)生

村民代表由推選產(chǎn)生，具體方式有兩種：一是由村民按戶推選產(chǎn)生，按五戶至十五戶推選產(chǎn)生一名代表，戶數(shù)較多的村可由十五戶推選一人，戶數(shù)較少的村可由五戶推選一人，具體由多少戶推選一名代表合適，由各地根據(jù)情況確定；二是各村民小組推選產(chǎn)生，至于一個(gè)村民小組推選產(chǎn)生多少名代表合適，也由各地根據(jù)具體情況確定。推選的方式比較靈活，既可以是一人提名，其他人同意，也可以通過多次協(xié)商一致產(chǎn)生，還可以是選舉產(chǎn)生。但不管采取哪種方式產(chǎn)生村民代表，都必須充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重村民的意愿，有利于實(shí)行民主決策、民主管理。村民代表應(yīng)具備一定的參政議政能力，對(duì)本村情況比較熟悉和了解，能夠客觀公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人數(shù)不宜過少，太少了就沒有代表性；也不宜過多，太多了不便于討論議事，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體確定多少人數(shù)，可根據(jù)本村的人口數(shù)、居住狀況、交通條件、利益分布等情況，由村民會(huì)議決定。

村民代表推選過程中，還應(yīng)注意保證代表來源的廣泛性和代表性，做到代表結(jié)構(gòu)合理、來源廣泛。

四、村民代表的任期和職責(zé)

關(guān)于村民代表的任期，原來法律沒有規(guī)定。有的地方規(guī)定村民代表與村民委員會(huì)的任期相同，任期三年；有的地方規(guī)定任期一年；有的地方的村民代表沒有任期，一次一推選，會(huì)議結(jié)束了，任務(wù)也就完成了。為了規(guī)范村民代表會(huì)議制度，避免隨意更換村民代表，有必要統(tǒng)一規(guī)定村民代表的任期。村民代表的任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。

村民代表的職責(zé)主要是三個(gè)方面：一是參加村民委員會(huì)召集的村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)；二是與推選自己的村民聯(lián)系，反映他們的意見和建議：三是會(huì)議作出決定后，負(fù)責(zé)向推選自己的村民傳達(dá)，動(dòng)員村民認(rèn)真遵守和執(zhí)行。村民代表履行職責(zé)既不能只顧自己的個(gè)人利益，也不能一味順從村民委員會(huì)成員的意志，而應(yīng)當(dāng)向其推選戶或者村民小組負(fù)責(zé)，并自覺接受村民監(jiān)督。

第二十六條

(村民代表會(huì)議的召集和表決)村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。村民代表會(huì)議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議。

村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。

【釋義】

本條是關(guān)于村民代表會(huì)議的召集和表決的規(guī)定。村民委員會(huì)作為村民自治的組織者和執(zhí)行者，不但有權(quán)召集村民會(huì)議，也有權(quán)召集村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議在下列情況下召開：(1)推選產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)；(2)聽取和審議村民委員會(huì)工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；(3)撤銷或變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；(4)討論決定涉及村民利益的事項(xiàng)；(5)對(duì)外來人口在本村參加選舉的選民資格認(rèn)定；(5)有五分之一以上的村民代表提議召開村民代表會(huì)議。

村民代表會(huì)議應(yīng)當(dāng)定期或不定期召開，但至少每季度召開一次。為了防止村民委員會(huì)無故不召集村民代表會(huì)議或者臨時(shí)發(fā)生重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)召開村民代表會(huì)議，法律規(guī)定，有五分之一以上的村民代表提議，必須召開村民代表會(huì)議，而不能拒絕召開或拖延召開。

召開村民代表會(huì)議應(yīng)符合法定人數(shù)，三分之二以上的村民代表會(huì)議組成人員參加方為合法，可以召開。村民代表會(huì)議的表決與村民會(huì)議相似，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，經(jīng)過到會(huì)人員的過半數(shù)同意的決定才是合法有效的。

第二十七條

(村民自治章程和村規(guī)民約)村民會(huì)議可以制定和修訂村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。

村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。

村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。

【釋義】

本條是關(guān)于村民自治章程和村規(guī)民約的規(guī)定。

一、村民自治章程和村規(guī)民約的概念

村民自治章程是村民會(huì)議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實(shí)際情況，制定通過的實(shí)行村民自治的綜合性規(guī)范，也可以說是村民自治中層次最高、結(jié)構(gòu)最完整的一種村規(guī)民約，被形象地稱之為村民自治的“小憲法”。村規(guī)民約是村民會(huì)議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實(shí)際情況，討論制定的某一方面的行為規(guī)范。我國憲法規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)。”村民自治中的“村民自治章程”、“村規(guī)民約”，就是憲法這一規(guī)定中“各種守則、公約”的具體形式?！吨泄仓醒腙P(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：要“全面推進(jìn)村級(jí)民主管理。依據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，全體村民討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權(quán)利和義務(wù)，村級(jí)各類組織之間的關(guān)系和工作程序，以及經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計(jì)劃生育等方面的要求，規(guī)定得明明白白，加強(qiáng)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

二、村民自治章程和村規(guī)民約的內(nèi)容

1．村民自治章程的內(nèi)容。從一些地方制定的村民自治章程來看，主要有以下內(nèi)容：一是村級(jí)組織方面。包括村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的組成、職權(quán)和會(huì)議制度；村民委員會(huì)的具體產(chǎn)生辦法、職責(zé)、工作制度和下設(shè)工作機(jī)構(gòu)；村民小組的劃分和村民小組組長的產(chǎn)生辦法和職責(zé)；村干部的行為規(guī)范；村民委員會(huì)同村組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系等。二是村民的權(quán)利和義務(wù)方面。村民在村民自治活動(dòng)中，享有的權(quán)利，如選舉權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等；應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，如遵紀(jì)守法、遵守村民自治章程和村規(guī)民約等。三是經(jīng)濟(jì)管理方面。包括土地管理、承包費(fèi)的收取使用、生產(chǎn)服務(wù)、財(cái)務(wù)管理、村辦企業(yè)管理辦法等。四是社會(huì)秩序和精神文明建設(shè)方面。包括社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭、計(jì)劃生育等等。

2、村規(guī)民約的內(nèi)容。各地制定的村規(guī)民約的種類很多，內(nèi)容十分廣泛，涉及農(nóng)村基層社會(huì)生活的各個(gè)方面：一是維護(hù)生產(chǎn)秩序的內(nèi)容。如封山育林、護(hù)山護(hù)林，保護(hù)水利設(shè)施、合理用水，禁止亂放家禽、牲畜，禁止亂砍濫伐，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。二是維護(hù)社會(huì)治安的內(nèi)容。如遵紀(jì)守法、不偷盜、不賭博、不吸毒、不打架斗毆，維護(hù)社會(huì)公共秩序。三是履行法律義務(wù)的內(nèi)容。如響應(yīng)國家號(hào)召服兵役，實(shí)行計(jì)劃生育，愛護(hù)公物、愛護(hù)集體財(cái)產(chǎn)，并履行其他應(yīng)盡的義務(wù)。四是精神文明建設(shè)的內(nèi)容。如提倡熱愛祖國、熱愛中國共產(chǎn)黨、熱愛社會(huì)主義、熱愛勞動(dòng)；講禮貌、尊老愛幼、團(tuán)結(jié)互助，幫助困難戶，不虐待老人、婦女和兒童；講文明、講衛(wèi)生，搞好環(huán)境美化綠化；學(xué)科學(xué)、學(xué)文化、移風(fēng)易俗，反對(duì)封建迷信；積極參加各種公益活動(dòng)。

三、村民自治章程和村規(guī)民約的制定

村民自治章程和村規(guī)民約都由村民會(huì)議制定通過。兩者雖然在內(nèi)容上有所不同，但在制定程序上大體相同，一般要經(jīng)過以下幾個(gè)步驟：第一，調(diào)查研究，提出需要規(guī)范的內(nèi)容和解決的問題。村民委員會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況，針對(duì)需要解決的實(shí)際問題、村民群眾普遍關(guān)心的事項(xiàng)以及與本村發(fā)展和建設(shè)密切相關(guān)的問題，通過調(diào)查研究，廣泛征求意見，提出村民自治章程和村規(guī)民約需要規(guī)定的內(nèi)容。第二，集中意見，擬定草案。就提出的問題和事項(xiàng)，發(fā)動(dòng)村民廣泛討論提出意見，并集中上報(bào)村民委員會(huì)。村民委員會(huì)根據(jù)村民意見，擬定出本村的村民自治章程和村規(guī)民約草稿，再發(fā)給村民征求意見。第三，提交村民會(huì)議審議通過。在審議討論過程中，要根據(jù)村民的討論意見，作進(jìn)一步的修訂完善，然后交付表決，以到會(huì)人數(shù)的過半數(shù)通過。第四，公布。村民自治章程和村規(guī)民約通過后，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问焦?，可以印發(fā)各家各戶，也可以張貼公布，甚至可以刻寫在石碑上。同時(shí)還要按規(guī)定報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

村民自治章程和村規(guī)民約制定之后，不是一成不變的，在保持其相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，還需要根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)修訂、完善。在實(shí)踐中證明是行之有效的，要繼續(xù)堅(jiān)持；證明是錯(cuò)誤的或者是不適當(dāng)?shù)?，要及時(shí)修正；遺漏的或不周全的，要及時(shí)補(bǔ)充；過時(shí)的、失去意義的要?jiǎng)h去；新出現(xiàn)的內(nèi)容，要及時(shí)增加。需要注意的是，修訂也要經(jīng)村民會(huì)議討論通過后，方能公布施行。

村民自治章程和村規(guī)民約相比，各有優(yōu)勢和長處，不可互相替代。在村民自治中，兩者可以同時(shí)存在，相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用。不宜以村民自治章程代替和取消村規(guī)民約，對(duì)于一些特定的情況和事項(xiàng)，還是以采取村規(guī)民約的形式為好。

四、村民自治章程和村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得同憲法、法律、法規(guī)和

國家的政策相抵觸

村民自治章程和村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律、法規(guī)和國家政策的規(guī)定，不得與之相抵觸。什么是“抵觸”?一般認(rèn)為以下情況屬于抵觸：(1)與憲法、法律、法規(guī)和國家政策的規(guī)定相反，(2)與憲法、法律、法規(guī)和國家政策的精神和宗旨相違背（3）超越了村民自治章程和村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的權(quán)限范圍，（4）規(guī)定了不適當(dāng)?shù)奶幜P措施。在制定村民自治章程和村規(guī)民約時(shí)應(yīng)注意把握是否有上述情形，避免抵觸。

村民自治章程和村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。人身權(quán)是指與人身不可分離的權(quán)益，包括生命權(quán)、自由權(quán)、姓名權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等。民主權(quán)利是指公民依法享有的各種民主權(quán)利和自由，如言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，選舉權(quán)和被選舉權(quán)等。財(cái)產(chǎn)權(quán)利是指公民對(duì)合法取得的財(cái)產(chǎn)有占有、使用、處分和收益的權(quán)利。村民自治章程和村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定要保護(hù)和尊重村民的這些權(quán)利，要正確處理個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集體、集體與國家、本村與鄰村之間的相互關(guān)系。不能搞“土政策”，限制公民人身自由、民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，搞一些不合法的處罰措施。

村民自治章程和村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定同憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸或者有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。

第二十八條

(村民小組會(huì)議)召開村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。村民小組組長由村民小組會(huì)議推選。村民小組組長任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布?！踞屃x】

本條是關(guān)于村民小組會(huì)議的規(guī)定

村民小組會(huì)議是村民小組的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是本組村民開展自治活動(dòng)的重要組織形式。召開開村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。這樣規(guī)定主要是為了保證村民小組會(huì)議的民主性和所作決定的可執(zhí)行性。村民小組會(huì)議可以定期或不定期召開，各地可以根據(jù)情況對(duì)村民小組會(huì)議作出進(jìn)一步規(guī)范。

村民小組的組長由村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生，其任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。村民小組會(huì)議推選組長的方式比較靈活，可以由一人或幾人推薦，大家舉手或鼓掌同意；也可以由村民先推薦候選人，然后由全組村民投票表決。小組會(huì)議推選產(chǎn)生小組長后，應(yīng)報(bào)村民委員會(huì)備案。村民對(duì)村民小組組長的工作不滿意的，可以隨時(shí)撤換。村民小組組長的職責(zé)：一是收集并向村民委員會(huì)反映本組村民的建議、意見，二是向本組村民傳達(dá)村民委員會(huì)作出的有關(guān)決定，三是協(xié)助村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，四是執(zhí)行村民小組會(huì)議的決定，辦理本村民小組相關(guān)事項(xiàng)。村民小組組長在村民自治與鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要作用，農(nóng)村改革過程中，有些地方片面實(shí)行撤村并組和精減村民小組長，這些錯(cuò)誤做法應(yīng)予防止和糾正。

一般說來，村民小組會(huì)議主要是討論決定涉及本小組村民利益的重大事項(xiàng)，這些事項(xiàng)包括屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項(xiàng)的辦理。對(duì)于這些事項(xiàng)，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定。這里的“有關(guān)法律”，既可能包括村民委員會(huì)組織法，也可能包括土地管理法、土地承包法、物權(quán)法、森林法、草原法等法律。

第五章民主管理和民主監(jiān)督

第二十九條

(村民委員會(huì)工作制度)村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)工作制度的規(guī)定。

少數(shù)服從多數(shù)，是民主的基本原則，也是委員會(huì)制的決策規(guī)則要求。實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制，是由村民委員會(huì)組織統(tǒng)一行動(dòng)的要求所決定的。村民委員會(huì)要統(tǒng)一自己的行動(dòng)，但村民委員會(huì)內(nèi)部有部分成員可能有不同的看法，村民委員會(huì)內(nèi)部不可能在任何時(shí)候和任何情況下都能夠完全保持意見一致。村民委員會(huì)是委員會(huì)制，不是行政首長負(fù)責(zé)制，村民委員會(huì)成員都有表達(dá)意見的權(quán)利，而不能由村民委員會(huì)主任一個(gè)人說了算。這樣，只有通過少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制來解決村民委員會(huì)組織內(nèi)部不同意見的分歧，統(tǒng)一村民委員會(huì)組織的行動(dòng)。

公開透明是村民委員會(huì)的基本工作原則。任何一種權(quán)力在其行使過程中都容易出現(xiàn)權(quán)力的濫

用或者腐敗，村民委員會(huì)也不例殲。堅(jiān)持公開透明的工作原則，增強(qiáng)村民委員會(huì)日常工作的公開性和透明度，接受村民的監(jiān)督，既是杜絕村民委員會(huì)暗箱操作，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要舉措，也是規(guī)范、制約和監(jiān)督村民委員會(huì)權(quán)力的有效方法，是保障村民知情權(quán)和其他權(quán)利的必然要求，有利于“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”。

村民委員會(huì)為了貫徹落實(shí)黨和國家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策、法律法規(guī)，充分發(fā)揮好群眾性自治組織的作用，完成自己的各項(xiàng)工作任務(wù)，提高辦事效率，為廣大群眾辦好實(shí)事，應(yīng)建立健全各種工作制度，使村民委員會(huì)活動(dòng)規(guī)范化、制度化，做到有章可循，又便于接受群眾的檢查和監(jiān)督。具體制度應(yīng)由村民委員會(huì)結(jié)合本村實(shí)際情況因地制宜地制定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民政府可以給予必要的指導(dǎo)和幫助。村民委員會(huì)的各項(xiàng)工作制度應(yīng)遵循合法和實(shí)事求是原則，要符合法律法規(guī)與黨和國家的方針政策，要切實(shí)可行、具有較強(qiáng)的操作性。村民委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)注意抓好各項(xiàng)制度的具體落實(shí)。

第三十條

(村務(wù)公開)村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，接受村民的監(jiān)督：

(一)本法第二十三條、二十四條規(guī)定的由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；

(二)國家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；

(三)政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況；

(四)村民委員會(huì)協(xié)助人民政府開展工作的情況；

(五)涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。

前款規(guī)定事項(xiàng)中，一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)往來較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。

村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證所公布事項(xiàng)的真實(shí)性，并接受村民的查詢。

【釋義】

本條是關(guān)于村務(wù)公開制度的規(guī)定。

一、實(shí)行村務(wù)公開的必要性

近年來，全國農(nóng)村廣泛實(shí)行了村務(wù)公開和民主管理制度，取得了積極成果，為促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的良好局面發(fā)揮了重要作用。但我們也應(yīng)清醒地看到，一些地方在村務(wù)公開和民主管理中還存在著重形式、輕實(shí)效，制度不健全、決策不民主等問題。這與農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。為了把黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策落到實(shí)處，切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，必須進(jìn)一步健全和完善村務(wù)公開，扎實(shí)推進(jìn)村務(wù)公開工作，特別是要完善村務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范村務(wù)公開的形式、時(shí)間和基本程序。

二、村務(wù)公開的內(nèi)容

實(shí)行村務(wù)公開，要從農(nóng)民群眾普遍關(guān)心和涉及群眾利益的實(shí)際問題入手。凡屬群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題以及村里的重大問題，都應(yīng)向村民公開。根據(jù)本條的規(guī)定，村務(wù)公開的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

第一，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況。包括村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)價(jià)村民委員會(huì)成員的工作的情況；村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定的情況；村民會(huì)議撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定的情況；本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；土地承包經(jīng)營方案；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；宅基地的使用方案；征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)，比如土地征用補(bǔ)償及分配、農(nóng)村機(jī)動(dòng)地和“四荒地’’發(fā)包、村集體債權(quán)債務(wù)、村內(nèi)“一事一議”籌資籌勞、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等。只要是農(nóng)民群眾要求公開的，都應(yīng)該及時(shí)納入村務(wù)公開的范圍。凡涉及上述事項(xiàng)的，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論通過的方案予以公布，由村民監(jiān)督執(zhí)行；村民委員會(huì)組織實(shí)施村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定后，應(yīng)將實(shí)施情況及時(shí)公開，接受村民的監(jiān)督。

第二，國家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案。我國是一個(gè)人口大國，計(jì)劃生育是我國的基本國策，農(nóng)村是計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)。由于我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未建立或健全，加上人們長期以來形成的“多子多?！钡挠^念，農(nóng)村的計(jì)劃生育工作難度較大?？紤]到農(nóng)村的實(shí)際情況，一些地方制定的地方性法規(guī)或者計(jì)劃生育政策，對(duì)計(jì)劃生育工作實(shí)行指標(biāo)控制；允許符合條件的夫婦生育第二胎。村民委員會(huì)作為基層組織，負(fù)責(zé)計(jì)劃生育政策最后的落實(shí)方案。為了保證公正合理地分配生育指標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布落實(shí)國家計(jì)劃生育政策方案的情況，接受群眾監(jiān)督。

第三，政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況。我國每年都發(fā)生一些或大或小的自然災(zāi)害，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成損失。政府撥付和社會(huì)捐贈(zèng)的資金、物資，對(duì)于幫助人民群眾恢復(fù)生產(chǎn)，重建家園作用重大。其管理和使用是一項(xiàng)關(guān)系到人民群眾生活和社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。隨著農(nóng)村綜合管理體制特別是稅費(fèi)體制改革的深化和國家對(duì)“三農(nóng)’’工作越來越重視，國家為農(nóng)民提供的各種補(bǔ)貼與補(bǔ)助越來越多，如種糧直接補(bǔ)貼、退耕還林還草款物兌現(xiàn)以及國家其他對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼和對(duì)村集體的補(bǔ)助。這些補(bǔ)貼補(bǔ)助對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活具有重要意義。村民委員會(huì)受政府和社會(huì)的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村救災(zāi)救助款物和補(bǔ)貼補(bǔ)助的發(fā)放工作。發(fā)放救災(zāi)救助款物和補(bǔ)貼補(bǔ)助必須做到“三公開”，即公開發(fā)放的對(duì)象和條件、公開政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助款物和補(bǔ)貼補(bǔ)助的數(shù)量、公開救災(zāi)救助和補(bǔ)貼補(bǔ)助的領(lǐng)取戶的名單和數(shù)量等，接受村民群眾的監(jiān)督。

第四，村民委員會(huì)協(xié)助人民政府開展工作的情況。包括事項(xiàng)、時(shí)間、地點(diǎn)、政府提供的必要工作條件以及工作經(jīng)費(fèi)等。

第五，涉及村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。例如，村辦企業(yè)招收錄用人員的情況，村民委員會(huì)及其成員的工作情況，在本村影響較大的民間糾紛的調(diào)解情況，以及村民要求公布的其他事項(xiàng)。

村務(wù)公開的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開。其內(nèi)容主要包括：財(cái)務(wù)計(jì)劃及其執(zhí)行情況、各項(xiàng)收入和支出、各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、收益分配、代收代繳費(fèi)用、水電費(fèi)、一事一議籌資籌勞情況以及群眾要求公開的其他財(cái)務(wù)事項(xiàng)。

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三、村務(wù)公開的方式和要求

村務(wù)公開的事項(xiàng)要簡潔明了，便于群眾了解。公開的形式和方法可根據(jù)實(shí)際情況因地制宜、靈活多樣。各地農(nóng)村應(yīng)堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，在便于群眾觀看的地方設(shè)立固定的村務(wù)公開欄，同時(shí)還可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、“明白紙”、民主聽證會(huì)等其他有效形式公開。特別是要推進(jìn)村務(wù)事項(xiàng)從辦理結(jié)果的公開，向事前、事中、事后全過程公開延伸；要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新村務(wù)公開的有效形式和手段。

實(shí)行村務(wù)公開，一要做到及時(shí)。需要公開的事項(xiàng)要盡早向村民公開，也可以采取定期的形式，具體有三種情形：對(duì)于一般事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)至少每季度公開一次，當(dāng)然也可以一個(gè)月或兩個(gè)月一次，至多不超過三個(gè)月。有些時(shí)間較長的事項(xiàng)，可以每完成一個(gè)階段即公布一次進(jìn)展情況。集體財(cái)務(wù)往來較多的，為確保財(cái)務(wù)公開的及時(shí)性和有效性，其財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于涉及村民利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布，以保障村民合法權(quán)益。二要做到內(nèi)容真實(shí)。村務(wù)公開的內(nèi)容要真實(shí)可靠，有憑有據(jù)，不得謊報(bào)、虛報(bào)、瞞報(bào)。村民對(duì)于公開的內(nèi)容，有權(quán)進(jìn)行查詢，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自覺接受查詢。每次村務(wù)公開后，村民委員會(huì)要及時(shí)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，廣泛聽取群眾反映和意見。對(duì)群眾提出的疑問，要及時(shí)作出解釋；對(duì)群眾提出的要求，要及時(shí)予以答復(fù)：對(duì)大多數(shù)群眾不贊成的事情，應(yīng)堅(jiān)決予以糾正。

第三十一條

(村務(wù)公開的責(zé)任追究)村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公

布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。

【釋義】

本條是關(guān)于村務(wù)公開的責(zé)任追究機(jī)制的規(guī)定。

村務(wù)公開應(yīng)堅(jiān)持全面、真實(shí)和及時(shí)的原則，做到內(nèi)容全面、真實(shí)，時(shí)間及時(shí)，形式科學(xué)，程序規(guī)范。要真正讓村民參與公共事務(wù)的管理，實(shí)行有效的民主監(jiān)督，不走過場，不搞形式主義。但是，村民自治實(shí)踐中，“半公開、假公開、不公開”現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，侵害了村民的民主權(quán)利。其癥結(jié)是村務(wù)公開過程中，責(zé)任不夠明確、到位。導(dǎo)致一些干部抓村務(wù)公開工作主動(dòng)性不夠、運(yùn)作不夠規(guī)范。為此必須建立健全村務(wù)公開工作的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)拒不實(shí)行村務(wù)公開或在村務(wù)公開中弄虛作假、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為，追究相應(yīng)的責(zé)任。

對(duì)于村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映。接到反映意見的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門，如民政局等政府機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，責(zé)令村民委員會(huì)公布。對(duì)于經(jīng)查證核實(shí)確有弄虛作假等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

第三十二條

(村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu))村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)

構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議。

【釋義】

本條是關(guān)于村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定。

村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是村民自治中專門進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督的組織。目前，各地沒有統(tǒng)一的組織名稱和形式，有叫民主理財(cái)小組和村務(wù)公開監(jiān)督小組的，有叫村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的：也有叫村民監(jiān)督委員會(huì)的，還有叫村民監(jiān)事會(huì)的。但不管叫哪一個(gè)名稱，采取哪一種形式，都應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

為了保證村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有群眾基礎(chǔ)和公信力，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生；為了保證村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)更好地履行職責(zé)，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的成員；為了保證村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)公正地履行職責(zé)，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行回避制度，村民委員會(huì)成員及其近親屬，包括村民委員會(huì)成員的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女，不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員。

村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)當(dāng)熱愛集體，公道正派，有一定的議事能力。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)聽取和處理群眾意見，負(fù)責(zé)民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開。群眾對(duì)村民委員會(huì)的工作有疑問的，可以口頭或書面形式向村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)投訴，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)群眾反映的問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查。

村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)依法履行職責(zé)，及時(shí)向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。對(duì)不履行職責(zé)的成員，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)罷免其職務(wù)。為了便于監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員可以列席村民委員會(huì)會(huì)議，村民委員會(huì)召開會(huì)議討論決定相關(guān)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員列席。

第三十三條

(民主評(píng)議)村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員，應(yīng)當(dāng)接受村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議。民主評(píng)議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持。

村民委員會(huì)成員連續(xù)兩年被評(píng)議不稱職的，其職務(wù)終止。

【釋義】

本條是關(guān)于民主評(píng)議的規(guī)定。

一、村民民主評(píng)議的意義與原則

村民民主評(píng)議制度是村民自治的一項(xiàng)基本民主制度，是村民行使民主監(jiān)督權(quán)利的重要方式。民主評(píng)議，就是村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議按照法律法規(guī)和村民自治章程、村規(guī)民約等的規(guī)定，對(duì)村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員履行職責(zé)的情況進(jìn)行的檢查和評(píng)價(jià)。民主評(píng)議村民委員會(huì)成員，特別是民主評(píng)議村民委員會(huì)主任，是健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化村民監(jiān)督，促進(jìn)村民委員會(huì)成員廉潔自律工作的一種有效形式，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，全面落實(shí)村民的民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)村務(wù)決策的民主化、科學(xué)化，對(duì)于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化農(nóng)村改革，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。

村民民主評(píng)議要堅(jiān)持以下原則：一是實(shí)事求是的原則。民主評(píng)議必須以事實(shí)為依據(jù)，是什么問題就是什么問題，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，又不提過苛過高要求。既要堅(jiān)持制度標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求，又不搞上綱上線，故意刁難。二是民主公開的原則。要發(fā)揚(yáng)民主，尊重村民的民主權(quán)利，通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議讓村民或者村民代表充分發(fā)表意見，并認(rèn)真聽取群眾的評(píng)議意見。評(píng)議的內(nèi)容與過程、結(jié)果都應(yīng)當(dāng)公開。三是平等的原則。在評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)面前人人平等，無論是村民委員會(huì)主任還是村民委員會(huì)普通成員或者由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員，都要嚴(yán)格要求，按照相應(yīng)的評(píng)議指標(biāo)，一視同仁。

二、村民民主評(píng)議的對(duì)象與內(nèi)容

村民民主評(píng)議的對(duì)象，主要是村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員。至于對(duì)其他人員是否需要進(jìn)行民主評(píng)議，各地可以結(jié)合具體情況作出規(guī)定。

村民民主評(píng)議的基本內(nèi)容主要是村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員履行職責(zé)的情況，主要包括德、能、勤、績、廉等方面。具體通常包括：貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況；貫徹執(zhí)行村民委員會(huì)組織法等法律法規(guī)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督情況；執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)決定情況；分工任務(wù)完成情況；遵紀(jì)守法，廉潔白律情況；為村民服務(wù)，帶領(lǐng)村民奔小康情況；工作作風(fēng)，聯(lián)系群眾情況；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作情況；服從村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的情況等。

三、村民民主評(píng)議的方法與結(jié)果

村民民主評(píng)議，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議具體進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)每年至少進(jìn)行一次。村民民主評(píng)議可以結(jié)合年終工作總結(jié)進(jìn)行，在本年度末或者下年度初進(jìn)行。舉行民主評(píng)議，村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員可以作述職報(bào)告，就自己履行職責(zé)的情況作出說明，接受村民或者村民代表質(zhì)詢。評(píng)議活動(dòng)中，村民委員會(huì)成員要虛心聽取群眾的意見和建議，并對(duì)群眾提出的各類問題給予認(rèn)真答復(fù)，對(duì)群眾提出的合理化建議，要虛心

接受，切實(shí)改進(jìn)自己的工作。民主評(píng)議的具體程序與結(jié)果等次，法律沒有具體規(guī)定，各地可以結(jié)合實(shí)際作出規(guī)定。但是，村民委員會(huì)成員連續(xù)兩年被評(píng)議不稱職的，其職務(wù)終止。出缺的職務(wù)可以依法進(jìn)行補(bǔ)選。

第三十四條

(村務(wù)檔案)村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)檔案。村務(wù)檔案包括：選舉文件和選票，會(huì)議記錄，土地發(fā)包方案和承包合同，經(jīng)濟(jì)合同，集體財(cái)務(wù)賬目，集體資產(chǎn)登記文件，公益設(shè)施基本資料，基本建設(shè)資料，宅基地使用方案，征地補(bǔ)償費(fèi)使用及分配方案等。村務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范。

【釋義】

本條是關(guān)于村務(wù)檔案的規(guī)定。

一、村務(wù)檔案的含義與作用

村務(wù)檔案是各種各樣村務(wù)活動(dòng)形成的具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形

式的歷史記錄，是村莊歷史的全面反映，是村民維護(hù)自身權(quán)益的重要工具，是村民委員會(huì)規(guī)范管理的基礎(chǔ)。

二、村務(wù)檔案的管理

村務(wù)檔案由村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立。村務(wù)檔案的具體內(nèi)容包括：選舉文件和選票，會(huì)議記錄，土地發(fā)包方案和承包合同，經(jīng)濟(jì)合同，集體財(cái)務(wù)賬目，集體資產(chǎn)登記文件，公益設(shè)施基本資料，基本建設(shè)資料，宅基地使用方案，征地補(bǔ)償費(fèi)使用及分配方案等。村務(wù)檔案工作，就是用科學(xué)的原則和方法管理村務(wù)檔案，為村民自治各項(xiàng)工作服務(wù)的工作。它的基本內(nèi)容包括檔案的收集、整理、編目、保管、鑒定、統(tǒng)計(jì)和提供利用等方面。村務(wù)檔案的形式包括各類文書檔案、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)檔案、聲像檔案(包括照片、錄音帶、錄像帶、光盤等)和實(shí)物檔案。

當(dāng)前我國農(nóng)村村務(wù)檔案管理工作雖然取得了一定成績，但是，也還存在檔案基礎(chǔ)設(shè)施差、資金投入不足、檔案收集不完整、歸檔不及時(shí)、檔案管理不規(guī)范等諸多問題，一些地區(qū)對(duì)此工作不夠重視。對(duì)此，各地要仔細(xì)研究，重點(diǎn)解決，力爭在短期內(nèi)使我國村務(wù)檔案管理工作有一個(gè)大的改觀，特別是要抓好農(nóng)村村務(wù)公開和民主管理檔案工作，為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)服務(wù)；要抓好維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的檔案管理工作，為構(gòu)建和諧農(nóng)村服務(wù)；要抓好社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村新領(lǐng)域檔案管理工作，為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)，努力開創(chuàng)村務(wù)檔案管理工作的新局面。

村務(wù)檔案應(yīng)該符合真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范的要求。真實(shí)是指檔案應(yīng)該實(shí)事求是，如實(shí)反映村民自治的客觀事實(shí)，保證所提供的檔案信息內(nèi)容完整、真實(shí)可靠，不能夠弄虛作假。準(zhǔn)確是指村務(wù)檔案的內(nèi)容要確實(shí)可靠、核實(shí)準(zhǔn)確，要尊重客觀實(shí)際、言之有據(jù)，才能夠以偏概全。完整，有兩個(gè)方面的含義：一方面，從數(shù)量上要保證檔案的齊全，不使應(yīng)該集中保存的檔案殘缺短少；另一方面，從質(zhì)量上也就是從系統(tǒng)性方面要維護(hù)村務(wù)檔案的有機(jī)聯(lián)系，不能人為地割裂分散，或者零亂堆砌。規(guī)范是指村務(wù)檔案在時(shí)間、內(nèi)容與形式等方面應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)的制度要求。

第三十五條

(經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì))村民委員會(huì)成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)包括下列事項(xiàng)：

(一)本村財(cái)務(wù)收支情況；

(二)本村債權(quán)債務(wù)情況；

(三)政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的資金、物資管理使用情況：

（四）本村生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況；

(五）本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔(dān)保、出讓情況，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配情況；

(六)本村五分之一以上的村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)。村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門或者鄉(xiāng)村、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)組織，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，其中離任經(jīng)濟(jì)責(zé)徑審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)在下一屆村民委員會(huì)選舉之前公布。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定。

一、村民委員會(huì)成員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的含義與作用

村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是新時(shí)期黨和國家提出的一項(xiàng)新要求。2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》明確要求：“村干部任期屆滿或離任時(shí)必須審計(jì)。”2005年，農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)的通知》，對(duì)村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)工作進(jìn)行了部署。2006年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》中進(jìn)一步提出：“要建立和完善農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。”本次法律修訂中對(duì)這個(gè)問題正式作出了規(guī)定。

村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)(審計(jì)機(jī)構(gòu))通過對(duì)村民委員會(huì)成員任職期間財(cái)務(wù)收支以

及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，來監(jiān)督、村民委員會(huì)成員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的行為。它包括兩種具體形式：一是任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，二是離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。離任審計(jì)包括村民委員會(huì)成員任期屆滿、罷免、辭職、職務(wù)終止等離開本崗位所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。一般應(yīng)當(dāng)先審計(jì)后離任，未經(jīng)審計(jì)，不得解除任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

對(duì)村民委員會(huì)成員進(jìn)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是農(nóng)村基層干部監(jiān)督管理工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要措施。做好這項(xiàng)工作，有利于促進(jìn)農(nóng)民群眾選出作風(fēng)正派、廉潔公正、為農(nóng)民辦實(shí)事的村干部，有利于強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督約束機(jī)制，有利于進(jìn)一步健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，促進(jìn)農(nóng)村綜合改革工作，為村民自治的順利進(jìn)行和新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的基層組織保證。

二、村民委員會(huì)成員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容

村民委員會(huì)成員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容包括：本村財(cái)務(wù)收支情況；本村債權(quán)債務(wù)情況；政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的資金、物資管理使用情況，如轉(zhuǎn)移支付資金、退耕還林資金、扶貧資金等的管理使用情況；本村生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況；本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔(dān)保、出讓情況，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配情況；本村五分之一以上的村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)。

對(duì)村民委員會(huì)成員進(jìn)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的步驟通常包括如下幾方面：第一，進(jìn)行審計(jì)前公示。公示的內(nèi)容包括開展村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)的目的、意義和審計(jì)的基本程序，審計(jì)部門下派審計(jì)組的基本情況，審計(jì)組的聯(lián)系方式，承諾對(duì)群眾反映的屬于審計(jì)范圍內(nèi)的問題進(jìn)行妥善處理等。第二，做好審計(jì)的準(zhǔn)備工作。具體包括制定審計(jì)方法，確定審計(jì)組織形式，制訂審計(jì)時(shí)間計(jì)劃，進(jìn)行相關(guān)部門溝通等。第三，正式開展審計(jì)。第四，審計(jì)結(jié)果公示。第五，審計(jì)總結(jié)工作。審計(jì)工作結(jié)束后要及時(shí)進(jìn)行工作總結(jié)。

三、村民委員會(huì)成員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的管理

村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)組織，村民委員會(huì)成員任期屆滿或離任時(shí)必須審計(jì)。審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，其中離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)在下一屆村民委員會(huì)選舉之前公布。

在審計(jì)中要注意正確把握幾條原則：一是權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則，權(quán)力和責(zé)任是相互統(tǒng)一的，擁有多大的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任。二是界定責(zé)任原則，注意劃分不同責(zé)任期間的責(zé)任歸屬，不能把前屆干部的責(zé)任劃歸本屆干部，也不能將本屆干部的責(zé)任推給前任或下屆干部。三是全局利益原則，防止少數(shù)干部為了擴(kuò)大政績，采取短期行為或損害村民公共利益。四是實(shí)事求是和客觀公正原則，掌握主流和支流，是工作失誤還是徇私舞弊，既不能放縱違法亂紀(jì)行為，也不能單純找問題，挫傷村干部的積極性。

在審計(jì)中查出侵占集體資產(chǎn)和資金，多吃多占、鋪張浪費(fèi)的，要責(zé)令其如數(shù)退賠；涉及國家工作人員及村干部違法違紀(jì)，需要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的，移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。

第三十六條

(村民委員會(huì)的法律責(zé)任)村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。

村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)法律責(zé)任機(jī)制的規(guī)定。

村民委員會(huì)開展工作，應(yīng)當(dāng)以廣大村民利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大村民群眾的合法權(quán)益，更好地促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

如果村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害了村民的合法權(quán)益，受侵害的村民可以向人民法院提起訴訟，申請(qǐng)人民法院撤銷村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定，并追究責(zé)任人依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這種法律責(zé)任，既可能是民事法律責(zé)任，也可能是其他法律責(zé)任。村民委員會(huì)如果不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府有權(quán)責(zé)令其改正。村民如果認(rèn)為村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府舉報(bào)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出處理。在另一方面，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府也不能非法干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。村民如果認(rèn)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，可以向上一級(jí)政府舉報(bào)，上一級(jí)政府應(yīng)依法調(diào)查處理。第六章

附

則

第三十七條

(工作條件和經(jīng)費(fèi))人民政府對(duì)村民委員會(huì)協(xié)助政府開展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的條件；

人民政府有關(guān)部門委托村民委員會(huì)開展工作需要經(jīng)費(fèi)的，由委托部門承擔(dān)。

村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持。

【釋義】

本條是關(guān)于村民委員會(huì)工作條件和經(jīng)費(fèi)的規(guī)定。

一、村民委員會(huì)協(xié)助政府開展工作所需的條件和辦理受托事項(xiàng)所需的經(jīng)費(fèi)

村民委員會(huì)不屬于國家的政權(quán)組織，也不是基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。但村民委員會(huì)有責(zé)任協(xié)助人民政府開展工作。不過，村民委員會(huì)協(xié)助政府開展工作所需的必要條件和辦理受托事項(xiàng)所需的經(jīng)費(fèi)，卻應(yīng)當(dāng)由政府提供或由委托部門承擔(dān)，不應(yīng)當(dāng)因此而增加村集體和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

二、村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)

村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要通過村民會(huì)議籌資籌勞解決。辦理村公益事業(yè)應(yīng)根據(jù)本村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，量力而行，切忌盲目攀比。由于我國不少農(nóng)村地區(qū)還比較貧困，很多村在辦理本村公益事業(yè)時(shí)面臨捉襟見肘的經(jīng)費(fèi)困難。對(duì)辦理公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)確有困難的村，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)支持，以促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)更好發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展，讓更多的村民群眾享受到改革的成果。地方政府的支持方式可以多種多樣，包括提供配套資金、進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、提供其他物質(zhì)便利等。

第三十八條

(村民委員會(huì)與駐在單位的關(guān)系)駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會(huì)組織，但應(yīng)當(dāng)通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守有關(guān)村規(guī)民約。

村民委員會(huì)、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定與前款規(guī)定的單位有關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與其協(xié)商。

【釋義】

本條是關(guān)于駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)和單位與村民委員會(huì)的關(guān)系的規(guī)定。

第一，駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會(huì)。

由于工作需要，有一些機(jī)關(guān)，如政府的派出機(jī)構(gòu)，某些鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府，中國人民解放軍的野戰(zhàn)部隊(duì)、邊防部隊(duì)，礦山、油田和其他一些與農(nóng)村緊密聯(lián)系的企業(yè)、事業(yè)單位駐在農(nóng)村。這些單位和組織的人員，不參加村民委員會(huì)組織。這主要是因?yàn)椋?1)上述單位和組織的人員及其家屬，在其居住區(qū)，一般都設(shè)立了家屬委員會(huì)或居民委員會(huì)，管理

自己的事務(wù)。在基層社會(huì)生活中，他們已經(jīng)有了自治的組織。(2)上述單位的人員雖然住在農(nóng)村，但他們?cè)诮?jīng)濟(jì)、文化、生活方式等方面，與村民有許多不同之處，不宜合為一體，同村民一起開展自治活動(dòng)。

第二，駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員應(yīng)當(dāng)通過各種形式參加農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守其駐在村的有關(guān)村規(guī)民約。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是將傳統(tǒng)的村莊建設(shè)成為新農(nóng)村社區(qū)，它對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善村民自治、擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理、完善農(nóng)村公共服務(wù)、提高廣大農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和改善民生具有重要意義。2006年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中正式提出：“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！遍_展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員雖然不是本村村民，但與所在地的村民同頂一片天、共飲一方水，應(yīng)當(dāng)積極通過各種形式支持和參加農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，爭取把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

村規(guī)民約是一個(gè)村的村民根據(jù)憲法、法律、法規(guī)以及國家政策的規(guī)定，就涉及本村村民利益的一些重大問題共同制定的自我約束、自我管理、自我監(jiān)督的行為規(guī)范。駐農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員應(yīng)當(dāng)遵守村規(guī)民約。因?yàn)椋麄冸m然不屬于本村的村民，也不參加所在地的村民委員會(huì)組織，但由于駐在農(nóng)村，其活動(dòng)與該村利益相關(guān)，如果不遵守駐在農(nóng)村的有關(guān)村規(guī)民約，則可能損害村民的利益，影響村民正常的生產(chǎn)、生活。這里規(guī)定的遵守“有關(guān)村規(guī)民約”，即并不是所有的村規(guī)民約都需要遵守，駐在農(nóng)村單位的人員只需要遵守與他們有關(guān)的那部分村規(guī)民約即可。

第三，所在地的村民委員會(huì)、村民會(huì)議或者村民代表討論和處理同上述單位有關(guān)的問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)與他們進(jìn)行協(xié)商。應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)駐在農(nóng)村單位派代表出席有關(guān)會(huì)議，尊重有關(guān)單位的意見，做到“協(xié)商解決"問題，尊重雙方意愿，維護(hù)雙方利益。村民委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)支持駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)

體、部隊(duì)、企業(yè)、事業(yè)單位的工作，為它們順利開展工作提供便利。雙方要友好相處，團(tuán)結(jié)互助。

第三十九條

(地方人大的保證職責(zé))地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。

【釋義】

本條是關(guān)于地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督本法實(shí)施的規(guī)定。

憲法和地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議的遵守和執(zhí)行?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。村民委員會(huì)組織法作為農(nóng)村基層群眾自治的重要法律，是否能夠得到認(rèn)真執(zhí)行，事關(guān)我國農(nóng)村的民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至整個(gè)國家的民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為此，本條根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，重申了地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本法實(shí)施的監(jiān)督職責(zé)，突出和強(qiáng)調(diào)了地方權(quán)力機(jī)關(guān)在監(jiān)督村民委員會(huì)組織法實(shí)施、保障村民自治權(quán)利方面的責(zé)任。因此，地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)特別是縣的人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)村民委員會(huì)組織法，確實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。

地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督本法的實(shí)施，主要是監(jiān)督政府嚴(yán)格依法辦事，一方面要監(jiān)督政府，特別是縣政府負(fù)責(zé)基層社會(huì)建設(shè)的民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否認(rèn)真履行職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治是否依法給予指導(dǎo)、支持和幫助；另一方面要監(jiān)督政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否非法干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。同時(shí)，也要監(jiān)督村民委員會(huì)和村民是否嚴(yán)格遵守和執(zhí)行村民委員會(huì)組織法。地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)在本行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的違反村民委員會(huì)組織法、侵犯村民自治權(quán)利，破壞村民自治的行為，應(yīng)當(dāng)依照法定程序予以糾正或督促有關(guān)部門依法予以糾正。

第四十條

(實(shí)施辦法的制定)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。

【釋義】

本條是關(guān)于授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定實(shí)施辦法的規(guī)定。

村民委員會(huì)組織法是保障村民實(shí)行自治、進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村基層民主、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義法制建設(shè)的重要法律。它所確定的基本原則適用于全國各地農(nóng)村。但是，作為一部村民自治基本法，它只能就村民自治的基本問題作出原則性的規(guī)定，既不可能面面俱到，也不可能對(duì)每個(gè)問題都規(guī)定得詳盡具體。特別是我國是農(nóng)業(yè)大國，幅員遼闊，農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村發(fā)展具有非均衡性特點(diǎn)，各地農(nóng)村情況千差萬別，經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)情況各異。為了照顧各地的差異性，同時(shí)保證各地的自主性，村民委員會(huì)組織法也沒有必要對(duì)每個(gè)問題都作出詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定。一些執(zhí)行中的具體問題還需要地方結(jié)合本地實(shí)際充分考慮本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然地理?xiàng)l件、民族和社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素和實(shí)際需要，制定出具體的實(shí)施辦法。因此，有必要授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)制定村民委員會(huì)組織法的實(shí)施辦法。

按照憲法和立法法的精神，省級(jí)村民自治地方立法應(yīng)遵守以下原則：(1)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。一方面不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文相違背，另一方面不得與憲法、法律、行政法規(guī)的基本精神相違背。(2)有利于村民自治。本法第二條就開宗明義規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，這就決定了本法的基本精神是要保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主。省級(jí)人大常委會(huì)在依據(jù)本法制定實(shí)施辦法的時(shí)候，應(yīng)特別注意相關(guān)內(nèi)容的具體化和進(jìn)一步完善。（3）實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)。這是彈性原則，地方要結(jié)合本行政區(qū)的實(shí)際情況制定村民委員會(huì)組織法的實(shí)施辦法，體現(xiàn)地方特色。

第四十一條

(法律的施行)本法自公布之日起施行。

【釋義】

本條是關(guān)于本法施行日期的規(guī)定。

法律的施行日期也就是法律的生效日期，是指一部法律制定出來以后從何時(shí)開始正式實(shí)施，也就是說從何時(shí)起正式具有法律效力。一部法律從何時(shí)開始生效，取決于這部法律對(duì)生效日期是如何進(jìn)行規(guī)定的。從我國已制定的法律來看，對(duì)生效日期的規(guī)定，大體上可以分為以下四種情況：

第一種是直接在法律中規(guī)定“本法自某年某月某日起施行”，如2007年3月1 6日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第二百四十七條規(guī)定：“本法自2007年1 0月1日起施行?！?/p>

第二種是在法律條文中沒有直接規(guī)定具體的生效日期，而只是規(guī)定“本法自公布之日起施行”。如1991年6月29日第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過的《中華人民共和國水土保持法》第四十二條規(guī)定：“本法自公布之日起施行?！蓖?，國家主席發(fā)布主席令，公布了這部法律。

第三種是規(guī)定一部法律的生效日期取決于另一部法律的生效日期，如1986年12月2日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》第四

十三條規(guī)定：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿三個(gè)月之日起施行?！碑?dāng)時(shí)，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》尚未制定出來，所以《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》最終的生效日期是《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》1988年8月1日生效后三個(gè)月的1988年11月1日。

第四種是法律公布后，先予以試行，然后由立法部門予以補(bǔ)充修訂，再通過為正式法律，予以公布施行，在試行期間該法律也具有約束力。如1987年第六屆全國人民代表大會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》規(guī)定：“本法自1988年6月1日起試行。經(jīng)過十年的試行，才在1998年第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上通過了正式的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法))。

本法的施行屬于第二種情況，即自公布之日起施行。之所以如此規(guī)定，主要就在于本法是在1998年村民委員會(huì)組織法的基礎(chǔ)上經(jīng)過一定范圍的部分修訂而來的，不屬于制定新法，因此可以直接自公布之日起施行。特別是隨著1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》和1998年《村民委員會(huì)組織法》多年的實(shí)施，村民自治的基本原則和內(nèi)在法律精神早已經(jīng)深入民心，村民自治實(shí)踐已經(jīng)有了很大發(fā)展，新修訂的本法施行早已具備充分的社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)。而且，這次村民委員會(huì)組織法的修訂歷經(jīng)學(xué)術(shù)界、立法機(jī)關(guān)和實(shí)際工作部門的多年調(diào)查研究，修訂草案也通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、登報(bào)等方式向社會(huì)各界廣泛征求意見，具有廣泛的代表性和顯著科學(xué)性，充分具備了公布后立即施行的條件。因此，自本法公布之日起，全國各地均應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法的規(guī)定。

第二篇：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》解讀講稿

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》解讀講稿

一、立法背景

《憲法》第一百一十一條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。為更好地引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施村民自治，1987年1月，第六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，自1988年6月1日起試行。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議進(jìn)行了修訂。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議總結(jié)了村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)的精神，堅(jiān)持原法確定的原則和方向，通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》）。該法在總結(jié)了廣大農(nóng)民和基層干部多年來進(jìn)行村民自治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為順序，進(jìn)一步完善了村民委員會(huì)成員的選舉程序、村民民主議事制度、農(nóng)村的民主管理和民主監(jiān)督制度，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，密切黨群和干群關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)，具有重要作用。

二、基本內(nèi)容

《村民委員會(huì)組織法》共分六章、四十一條。核心內(nèi)容歸納起來就是堅(jiān)持“四個(gè)原則”，即：村民自治、直接民主、由民做主、黨的領(lǐng)導(dǎo);通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四種途徑，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)三大目標(biāo)。

（一）村民委員會(huì)的性質(zhì)。

《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這條規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，既不是一級(jí)政權(quán)組織，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，不屬于國家機(jī)關(guān)范疇。

（二）村民委員會(huì)的設(shè)立及其組成。

《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立;所以在設(shè)立村委會(huì)時(shí)不但要按照便于群眾自治的原則設(shè)立村民委員會(huì)，還必須依據(jù)居住狀況、人口多少，并參照歷史習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)狀況。在村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整時(shí)，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

（三）村民委員會(huì)的職責(zé)。

村委會(huì)的職責(zé)可以分為兩大塊，一是憲法規(guī)定的開展村民自治的基本任務(wù)，二是《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的職責(zé)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)的關(guān)系。

《村民委員組織法》第五條規(guī)定：民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這一條體現(xiàn)了村委會(huì)的特殊性，因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與村民委員會(huì)不是上下級(jí)關(guān)系，也不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，二者的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

（五）民主選舉。

村民委員會(huì)由村民直接選舉，是村民自治的基礎(chǔ)。《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定：村委會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員。村委會(huì)成員每屆任期五年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村委會(huì)成員可以連選連任。這條規(guī)定了村黨組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大和其它政府機(jī)關(guān)都無權(quán)任命、指定或委派村委員會(huì)組成成員，更不得隨意撤換。同時(shí)，也規(guī)定了村委會(huì)主任、副主任和委員三種職務(wù)由本村登記參加選舉的有選舉權(quán)的村民，直接投票選舉產(chǎn)生，不需要經(jīng)過其它任何環(huán)節(jié)，不允許先選舉村民委員會(huì)委員，然后再由委員自己推選主任和副主任，也不允許由戶代表或村民代表選舉村民委員會(huì)主任、副主任、委員。

我鄉(xiāng)外出務(wù)工人員較多，每次村委會(huì)換屆時(shí)，具有選民資格的村民長期在外，無法聯(lián)系或聯(lián)系后在選舉時(shí)無法回村參加投票選舉，又不委托其他村民代為投票，造成實(shí)際參選人數(shù)減少，致使候選人當(dāng)選難度大。因此，《四川省村民委員會(huì)選舉條例》第十六條規(guī)定：村民外出，村民選舉委員會(huì)無法與本人取得聯(lián)系或者聯(lián)系后本人在選舉日未能回村參加選舉的，又沒有書面委托他人代為投票的，可以不計(jì)算在本屆登記參加選舉的村民總數(shù)內(nèi)。

（六）村民委員會(huì)成員的罷免。

《村民委員會(huì)組織法》第十六條規(guī)定：本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。這條是對(duì)村民委員會(huì)成員罷免的規(guī)定，是村民對(duì)于認(rèn)為不稱職或不滿意的村民委員會(huì)成員在其任職期屆滿前用投票的方法免除其職務(wù)。罷免的理由一般有三種，違法犯罪、違紀(jì)道德品質(zhì)敗壞、工作不稱職。

（七）村民會(huì)議。

《村民委員會(huì)組織法》二十一條規(guī)定：村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。有十分之一的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)召開村民會(huì)議。村民會(huì)議的形式是;應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過（《村民委員會(huì)組織法》第二十二條）。村民會(huì)議也叫村民大會(huì)。

（八）民主管理和民主監(jiān)督。

民主管理規(guī)章制度分為四種類型：（1）村民自治章程。（2）村規(guī)民約。（3）各類專項(xiàng)規(guī)約。（4）各種臨時(shí)性制度規(guī)定。民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要內(nèi)容和保障，指村民委員會(huì)通過建立和完善村務(wù)公開制度、民主評(píng)議制度和村民委員會(huì)報(bào)告制度等，依法對(duì)村民委員會(huì)及其成員運(yùn)用權(quán)力的制約和監(jiān)督，從而確保村民民主權(quán)利的各項(xiàng)活動(dòng)。

三、貫徹意見

深入貫徹《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)行，確保我鄉(xiāng)村級(jí)建制調(diào)整改革工作依法推進(jìn)。

第三篇：村民委員會(huì)組織法

村民委員會(huì)組織法

第一條為了保障村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》），結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

第三條中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利

第四條鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)開展工作。

但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作

第五條村民委員會(huì)的主要職責(zé)：

（一）支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；

（二）尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他合法的權(quán)利和利益；

（三）依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)；管理本村財(cái)務(wù)

（四）編制并實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)；

（五）教育村民愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，依法合理開發(fā)利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；

（六）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策以及社會(huì)主義道德，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，督促村民遵守村民自治章程、村規(guī)民約，維護(hù)村民合法權(quán)益；

（七）發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，開展多種形式的精神文明建設(shè)活動(dòng)；

（八）調(diào)解民間糾紛，促進(jìn)村民之間、村與村的團(tuán)結(jié)和家庭和睦；

（九）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；

（十）召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議；執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議；

（十一）向人民政府反映村民意見、建議和要求；

（十二）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

第六條村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況，人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。

村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議表決通過后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第七條村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或撤換村民委員會(huì)成員。確需停止村民委員會(huì)成員工作的，必須依法進(jìn)行。村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任

村民委員會(huì)成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~，有兩個(gè)或兩個(gè)以上民族村民居住的村應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。村民委員會(huì)的選舉，按照《安徽省村民委員會(huì)選舉辦法》進(jìn)行。

第八條村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況、人口數(shù)量、歷史沿革分設(shè)若干村民小組。

村民小組組長由村民小組會(huì)議推選、撤換。村民小組組長的任期與本屆村民委員會(huì)任期相同，可以連選連任。

第九條本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。

村民委員會(huì)逾期不召開村民會(huì)議投票表決罷免要求的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府督促村民委員會(huì)召集村民會(huì)議投票表決。

第十條村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶代表參加。人數(shù)較多、居住分散的村，可以同時(shí)以村民小組為單位或者分片召開。村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。村民會(huì)議可以邀請(qǐng)駐在本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席。村民會(huì)議每年至少召開一次。有十分之一以上的村民或者有二分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。

第十一條村民會(huì)議行使下列職權(quán)：

（一）制定、修改村民自治章程、村規(guī)民約；

（二）審議村民委員會(huì)工作報(bào)告、村財(cái)務(wù)收支情況報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；

（三）罷免、補(bǔ)選村民委員會(huì)成員；四）撤銷或者改變村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；

（五）撤銷或者改變村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定；

（六）討論決定涉及村民利益的重大事項(xiàng)。

第十二條涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理：

（一）村發(fā)展規(guī)劃；

（二）村發(fā)展計(jì)劃；

（三）農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的使用；

（四）本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；

（五）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；

（六）興修水利、修建村道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集和用工方案；

（七）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；

（八）村民的承包經(jīng)營方案；

（九）宅基地的使用方案；

（十）計(jì)劃生育指標(biāo)的安排；

（十一）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)

第十三條人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表總?cè)藬?shù)不得少于三十人。村民代表每屆任期與本屆村民委員會(huì)任期相同。村民代表由原推選的戶或村民小組撤換。其他任何組織和個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民代表。

第十四條人數(shù)較多或者居住分散的村，村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定本辦法第十二條規(guī)定中第（一）、第（七）、第（八）項(xiàng)以外的事項(xiàng)。對(duì)村民會(huì)議未授權(quán)的事項(xiàng)，村民代表會(huì)議可以進(jìn)行討論，提出意見，但不作決定。

召開村民代表會(huì)議，必須有五分之四以上代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)全體代表的三分之二以上通過，且不得與村民會(huì)議的決議、決定相抵觸。

第十五條村民自治章程、村規(guī)民約以及村民委員會(huì)、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)和國家的政策，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。

第十六條村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立村務(wù)公開欄，及時(shí)公布下列事項(xiàng)，其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每三個(gè)月公布一次：

（一）村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；二）村財(cái)務(wù)收支詳細(xì)情況；

（三）救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；

（四）國家投入的扶貧、農(nóng)業(yè)開發(fā)、以工代賑等資金的使用情況；

（五）征用土地和宅基地審批情況；

（六）公益事業(yè)籌資籌勞的使用情況；

（七）農(nóng)戶承擔(dān)的稅額及上繳情況；

（八）計(jì)劃生育政策執(zhí)行情況；）涉及本村村民利益和村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并接受村民的查詢。

第十七條村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，督促公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。

八條村民委員會(huì)決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。村民委員會(huì)進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，認(rèn)真聽取不同意見，堅(jiān)持說服教育，不得強(qiáng)迫命令，不得打擊報(bào)復(fù)

第十九條村民委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，作風(fēng)民主，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)。

第二十條村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等委員會(huì)，并確定其組成人員。人口較少的村，可不設(shè)下屬委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)有關(guān)工作

村財(cái)務(wù)人員可以由符合條件的村民委員會(huì)成員兼任。無人兼任的，由村民委員會(huì)提名，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定。

第二十一條《村民委員會(huì)組織法》和本辦法由各級(jí)人民政府組織實(shí)施，民政部門負(fù)責(zé)日常工作。第二十二條各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)保證《村民委員會(huì)組織法》和本辦法在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。第二十三條本辦法自一九九九年二月一日起施行。

第四篇：《村民委員會(huì)組織法》修訂建議書

《村民委員會(huì)組織法》修訂建議書

作者：北京大學(xué)法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心 來源：人大與議會(huì)網(wǎng) 來源日期：2010-2-5 本站發(fā)布時(shí)間：2010-2-14 9:37:00 閱讀量：1104次

相關(guān)閱讀：《村民委員會(huì)組織法》修改草案研討會(huì)會(huì)議記錄

尊敬的全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：

《村民委員會(huì)組織法》是中國基層民主自治的重要法律保障，村民自治直接關(guān)系到中國廣大農(nóng)村的和諧與可持續(xù)發(fā)展。目前，農(nóng)村征地拆遷糾紛及各種群體性沖突，歸根結(jié)底都是村民自治不完善造成的;如果不能從制度上有效保障村民自治，中國農(nóng)村將永無寧日。鑒于1998年施行的《村委會(huì)組織法》在村民自治實(shí)踐中確實(shí)存在一些亟需解決的問題，修訂《村委會(huì)組織法》非常必要及時(shí)，但是全國人大公布的修訂草案中有些規(guī)定還需要進(jìn)一步斟酌商榷。北京大學(xué)法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心在征集、吸收和歸納專家意見基礎(chǔ)上，對(duì)《村委會(huì)組織法》的修訂草案提出如下意見，僅供參考。不當(dāng)之處，尚請(qǐng)指正。

此致

敬禮!

北京大學(xué)法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心

二零一零年一月二十八日

《村民委員會(huì)組織法》修訂建議書

北京大學(xué)法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心

基于以下理由，我們對(duì)《村民委員會(huì)組織法》修訂草案(以下簡稱“草案”)提出如下修改建議。

一、總則

1.進(jìn)一步明確村民自治主體

雖然《村委會(huì)組織法》規(guī)范的主要對(duì)象是村委會(huì)，但是村委會(huì)并不是村民自治的唯一主體，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議也發(fā)揮十分重要的作用，但是總則完全沒有提到這兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)。建議總則在適當(dāng)?shù)胤皆黾哟迕駮?huì)議和村民代表會(huì)議的內(nèi)容，以凸現(xiàn)它們的重要作用，譬如在草案第一條“發(fā)展農(nóng)村基層民主”之后加入“充分發(fā)揮村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的重要作用”。

2.明晰村委會(huì)的設(shè)立原則

設(shè)立村委會(huì)的主要目的是“根據(jù)村民居住狀況”，便于村民自治。然而，目前有些行政村由幾個(gè)自然村合并而成，規(guī)模過大、召集會(huì)議困難，不利于村民自治。其實(shí)中國的自然村才是共同利益團(tuán)體，土地等資源都是以自然村為基礎(chǔ)。許多行政村建立在“人民公社”時(shí)期生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上，實(shí)際不是真正的共同利益主體，不僅開會(huì)困難，討論問題也很難形成一致決議。

因此，建議在草案第三條增加“村委會(huì)的設(shè)立應(yīng)主要以自然村為基礎(chǔ)”。

3.和諧處理農(nóng)村“兩委”關(guān)系

村黨支部和村民委員會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系和職能分工是決定村民自治是否得以有效落實(shí)的重要問題，權(quán)力界定不明晰必然產(chǎn)生“兩委”矛盾、損害農(nóng)村和諧并削弱村民自治。根據(jù)中央十四號(hào)文件和十六大、十七大報(bào)告的精神，村黨支部應(yīng)對(duì)村民自治發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，具體表現(xiàn)在保證憲法、《村委會(huì)組織法》和相關(guān)法律制度的落實(shí)，保障廣大村民實(shí)踐民主自治的權(quán)利，支持和鼓勵(lì)優(yōu)秀黨員競選村委會(huì)的活動(dòng)，監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力的行使等方面，但是不直接干預(yù)村委會(huì)履行日常職責(zé)。

由于草案第四條已經(jīng)明確規(guī)定村黨支部“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，建議將草案第四條中“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”細(xì)化為“支持和監(jiān)督村民委員會(huì)行使職權(quán)”，從而使“兩委”關(guān)系和村黨支部的職責(zé)更加明確。

二、村委會(huì)選舉

1.村委會(huì)定期選舉

定期選舉是民主的基本保障，《村委會(huì)組織法》也明確肯定了村委會(huì)的3年任期。雖然在這次修改過程中，有人提議將村委會(huì)任期增加到5年，理由是3年任期太短，村委會(huì)不熟悉情況，所謂“一年看，二年干，三年等著換”。然而，這種論點(diǎn)是沒有事實(shí)根據(jù)的借口。中國農(nóng)村本來就是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，由熟悉候選人情況的村民選出熟悉本村情況的村委會(huì)，并不存在漫長的熟悉或預(yù)熱過程;如果候選人對(duì)本村情況不熟悉，那么根本就沒有資格當(dāng)選為村委會(huì)成員。再說村委會(huì)如果受到村民擁護(hù)可以連選連任，也不存在以上所說“三年等著換”的問題。美國每個(gè)聯(lián)邦眾議員由大約30萬選民選舉產(chǎn)生，代表規(guī)模和范圍比中國農(nóng)村大100倍，但是眾議員任期也只有兩年(可以連選連任)，并不存在任內(nèi)“不熟悉情況”的說法。村委會(huì)選舉本身是一種村民評(píng)價(jià)和監(jiān)督村委會(huì)行使職權(quán)的民主權(quán)利，村委會(huì)任期太長必然損害村民自治。因此，我們強(qiáng)烈支持草案維持村委會(huì)3年任期的規(guī)定。

然而，目前村委會(huì)選舉由上級(jí)黨政組織，村委會(huì)屆滿后定期改選在有的地方得不到保障，損害了村民自治的權(quán)利。雖然定期選舉還沒有成為中國各級(jí)政府的習(xí)慣，但是它對(duì)于培養(yǎng)基層民主素質(zhì)具有十分重要的作用，而且也是目前農(nóng)村完全做得到的。對(duì)此，建議《村委會(huì)組織法》修訂草案第十一條統(tǒng)一要求各省實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定各地農(nóng)村的選舉日期，在定期選舉基礎(chǔ)上組織村委會(huì)選舉工作，并對(duì)定期不依法選舉的有關(guān)個(gè)人或組織給予處罰。

2.村民選舉委員會(huì)的產(chǎn)生

規(guī)范村委會(huì)選舉和監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力的重要機(jī)制是村民選舉委員會(huì)，為此首先要保證選委會(huì)經(jīng)過民主程序選舉產(chǎn)生。草案第十二條規(guī)定選委會(huì)由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議“推選”產(chǎn)生，不夠具體明確，容易在實(shí)際操作過程中受到不正當(dāng)操控。建議將草案第十二條中的“推選產(chǎn)生”改為“按照一人一票的原則選舉產(chǎn)生”。

3.選民資格登記

修訂草案第十三條修正了以往“一次登記、長期有效”的做法，規(guī)定了選民登記制度。這或許有助于促進(jìn)村民行使民主權(quán)利的意識(shí)和提高選舉質(zhì)量，并保證村委會(huì)選舉達(dá)到投票人數(shù)超過選民半數(shù)的要求，但是如果落實(shí)有偏差，也同樣可能造成權(quán)力濫用和選舉爭議。草案第十三條似乎對(duì)不同類型的村民規(guī)定了不同的登記要求：(1)對(duì)戶籍在本村且在本村居住的村民，草案似乎仍然沿用自動(dòng)登記的做法;(2)對(duì)于戶籍在本村但是登記或選舉期間不在本村居住的村民，譬如在外打工的農(nóng)民工，則要求其“表示”參加選舉或委托投票;(3)對(duì)于戶籍不在本村但在本村居住一年以上的村民，則要求本人提出申請(qǐng)并獲得村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意。這些規(guī)定存在以下問題。

第一，由于草案并沒有明確說明什么構(gòu)成有效的“表示”，以上第二類情況容易產(chǎn)生歧義和爭議，甚至鼓勵(lì)選舉委員會(huì)故意剝奪在外打工的農(nóng)民工的選舉權(quán)。譬如農(nóng)民工從外地打電話表示將參加選舉是否構(gòu)成有效的“表示”?如何處理選舉委員會(huì)沒有通知或農(nóng)民工沒有接到通知的情況?如果雙方對(duì)有關(guān)證據(jù)存在分歧，如何解決舉證并解決選舉資格爭議?鑒于這一款的主要作用在于保證參選村民達(dá)到半數(shù)要求，但是可能產(chǎn)生不必要的糾紛，我們建議全國人大法工委調(diào)查農(nóng)村選舉的實(shí)際情況。如果達(dá)不到半數(shù)的村委會(huì)選舉只是個(gè)別例外，那么就沒有必要規(guī)定外地農(nóng)民工登記;如果這種情況確實(shí)相當(dāng)普遍，則需要進(jìn)一步細(xì)化“表示”的構(gòu)成要件。

第二，如果有必要進(jìn)行選民登記，修訂草案應(yīng)明確規(guī)定登記期限是一個(gè)相當(dāng)長的窗口(如三個(gè)月或選舉前一個(gè)月的任何時(shí)間)，而不應(yīng)該限于某一天，以免村民錯(cuò)失行使民主權(quán)利的機(jī)會(huì)。

第三，戶籍不在本村的村民確實(shí)需要滿足一定的居住期限才能獲得選舉權(quán)，但是由于選舉權(quán)是基本憲法權(quán)利，對(duì)于維護(hù)村民切身利益發(fā)揮至關(guān)重要的作用，因而這類權(quán)利不能受制于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意，否則必然造成剝奪外籍村民選舉權(quán)的任意性。只要在本村居住一定期限以上，和本村發(fā)生了確定的利益聯(lián)系，就應(yīng)該有權(quán)行使民主權(quán)利。在國外，一般只要求移民在本地居住一年，就有資格參加地方選舉。如果一年定居對(duì)于中國農(nóng)村太短，可以提高到兩年，但是這項(xiàng)權(quán)利一到期限就應(yīng)該自動(dòng)生效，而不應(yīng)受到其他村民的主觀隨意限制。因此，建議刪除第(三)最后一句;改為“凡是在本村居住兩年以上的村民，自動(dòng)獲得選舉資格。”

第四，草案第十四條規(guī)定，對(duì)登記參加選舉的名單有異議的村民可以在名單公布3日內(nèi)向選舉委員會(huì)申訴，后者在3日內(nèi)作出處理決定。由于選舉名單本身就是由選委會(huì)公布的，仍由選委會(huì)處理針對(duì)名單的爭議違背了“任何人不得做自己案件法官”的基本法治原則，至多只能糾正一些善意的錯(cuò)誤，而不可能實(shí)質(zhì)性規(guī)范和制約選委會(huì)的權(quán)力。選委會(huì)只能作為選舉資格爭議的初審機(jī)構(gòu)，而不能被授權(quán)做出最終裁決。為了有效解決選舉爭議并保障村民選舉權(quán)利，草案有必要規(guī)定適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)機(jī)制，至少讓上級(jí)政府部門作為選舉爭議的復(fù)議機(jī)構(gòu)。

4.賄選界定

草案第十七條規(guī)定了對(duì)不規(guī)范選舉行為的懲罰，但是沒有具體定義這些行為的構(gòu)成要件。近年來，村委會(huì)賄選現(xiàn)象十分嚴(yán)重，有必要加以具體界定。根據(jù)美國法定義，任何人通過提供或承諾提供金錢或任何有價(jià)值的誘惑，達(dá)到誘使選民以特定方式投票或回避投票，即構(gòu)成賄選犯罪行為。當(dāng)然，這個(gè)定義也相當(dāng)寬泛，具體界定只有通過個(gè)案實(shí)踐，因而村委會(huì)選舉爭議的解決機(jī)制尤其重要。目前草案第十七條規(guī)定選舉爭議由縣人大常委會(huì)和政府認(rèn)定，“并責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理”過分模糊，不利于村委會(huì)選舉的法治化。

建議對(duì)于選舉之前發(fā)生的賄選等違法現(xiàn)象，由縣人大常委會(huì)在選舉前及時(shí)作出認(rèn)定;如有必要，可以推遲選舉。如果村民對(duì)于選舉過程存在賄選等舞弊行為并對(duì)選舉結(jié)果提出異議，建議規(guī)定選舉爭議的司法救濟(jì)機(jī)制，由法院受理并審查選舉違法行為;如果舞弊行為確實(shí)可能改變了選舉結(jié)果，應(yīng)當(dāng)宣布選舉違法并組織重新選舉。

三、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議

1.村民會(huì)議的召集

村民會(huì)議是全體村民開會(huì)決定重大事項(xiàng)的機(jī)制，但是目前不少地方的村民會(huì)議難以召集開會(huì)，有的地方甚至一年不開一次村民會(huì)議。究其原因，有的地方是因?yàn)殡y以達(dá)到人數(shù)要求，有的地方則是因?yàn)榇逦瘯?huì)不愿意接收村民會(huì)議監(jiān)督，因而拒絕召集開會(huì)。為了防止這種現(xiàn)象發(fā)生，在十分之一村民或三分之一村民代表提議而村委會(huì)拒絕召集的情況下，有必要規(guī)定獨(dú)立的村民會(huì)議召集制度，譬如由選舉委員會(huì)在村委會(huì)失職的情況下履行村民會(huì)議召集人的職責(zé)。建議草案第二十條明確規(guī)定，在村委會(huì)應(yīng)當(dāng)召集而拒絕召集村民會(huì)議的情況下，由選舉委員會(huì)召集村民會(huì)議。

2.村民代表會(huì)議

由于不少行政村規(guī)模過大或居住過于分散，不易召集村民會(huì)議，修訂草案將重要職責(zé)賦予村民代表會(huì)議。但是要讓村民代表會(huì)議適當(dāng)代表村民利益，必須規(guī)范村民代表會(huì)議的組成和選舉方式。草案第二十三條規(guī)定村民代表會(huì)議由村委會(huì)成員和村民代表組成，其中村委會(huì)代表不超過組成人員的1/3，但是這種安排有可能造成村委會(huì)主導(dǎo)和控制村民代表會(huì)議，從而使村民代表會(huì)議監(jiān)督制約村委會(huì)的功能名存實(shí)亡。譬如以25人的村民代表會(huì)議為例，村委會(huì)依法律規(guī)定最多可達(dá)到7人，而村民代表會(huì)議只要13人就可以滿足開會(huì)的法定人數(shù)，其中村委會(huì)成員超過半數(shù);更何況村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集，后者完全可能僅召集支持其立場的村民代表。

我們認(rèn)為，《村委會(huì)組織法》原先規(guī)定村委會(huì)列席村民代表會(huì)議(但不參與表決)的制度更為合理，建議刪除“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之二以上”，改為“村民代表由全體村民在村民委員會(huì)之外選舉產(chǎn)生，多數(shù)村民代表選舉產(chǎn)生村民會(huì)議召集人”。在原則上，村委會(huì)和村民代表會(huì)議都是由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生的兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，兩者之間處于相互監(jiān)督、相互制約的關(guān)系，因而在組成人員上不應(yīng)該發(fā)生重疊。如果仍然采用村委會(huì)和村民代表會(huì)議合一的方式，那么至少要縮小村委會(huì)成員占村民代表會(huì)議的比例;在這種情況下，建議將上述規(guī)定改為村委會(huì)成員占村民代表會(huì)議組成人員的比例不應(yīng)超過五分之一。

最后，草案第二十三條規(guī)定“村民代表由村民按每5戶至15戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”。這種推選方式過于隨意，而且不符合憲法平等所內(nèi)含的“一人一票”原則;為此，河北曾發(fā)生“劃片選舉”的貓膩，北京甚至發(fā)生過為了選舉村民代表而鬧離婚的事件。既然期望村民代表會(huì)議在農(nóng)村基層自治發(fā)揮重要作用，就必須做到“以人為本”，保證村民享有選舉村民代表的平等權(quán)利。為此，應(yīng)適當(dāng)劃定產(chǎn)生村民代表的選區(qū)，并按“一人一票”的原則根據(jù)選區(qū)的村民人數(shù)分配代表名額。建議刪除以上條款，改為“村民代表的選舉實(shí)行一人一票、秘密投票、公開計(jì)票的原則，由每20至50名村民選舉一人，或者由各村民小組選舉和村民人數(shù)成比例的若干人”。

四、民主管理與法治保障

1.民主管理和民主監(jiān)督的制度化

目前有些地方之所以發(fā)生村委會(huì)賄選等不規(guī)范現(xiàn)象，根本還是在于農(nóng)村治理不規(guī)范，村委會(huì)權(quán)力不受制約，因而有機(jī)會(huì)利用農(nóng)村土地等資源為自己牟利。要規(guī)范村委會(huì)選舉，關(guān)鍵在于加強(qiáng)民主管理和監(jiān)督機(jī)制。

雖然草案第二十九條規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是還不夠具體。建議明確規(guī)定由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生選舉委員會(huì)、議案委員會(huì)、財(cái)務(wù)公開和監(jiān)督委員會(huì)等專門委員會(huì)，以分散和監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力。

2.村民自治的法治保障

草案第三十四條明確規(guī)定，對(duì)于村委會(huì)作出的侵害村民合法權(quán)益的決定，受害人可以向法院起訴。這是保障村民自治法治化的進(jìn)步，但是草案沒有規(guī)定基層政府非法干預(yù)村民自治的法律責(zé)任，而只是要求上一級(jí)政府“責(zé)令改正”。目前上級(jí)干預(yù)村委會(huì)工作的現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重妨礙了村民自治，而草案目前的規(guī)定顯然不足以糾正這種偏向。

建議草案第三十四條將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治的行為明確納入行政訴訟范圍，由上一級(jí)法院依法受理，或至少規(guī)定村委會(huì)或利益受到損害的村民有權(quán)向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

最后，我們深感修改和完善《村委會(huì)組織法》事關(guān)數(shù)億農(nóng)民的切身利益和中國農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，如此重大的責(zé)任要求立法者慎之又慎。鑒于這次修訂草案征求意見的期限只有短短一個(gè)月時(shí)間，許多現(xiàn)實(shí)問題及其制度成因還有待進(jìn)一步探討，我們懇切建議全國人大常委會(huì)放寬征求意見的期限，適當(dāng)放緩修改立法的步伐，深入實(shí)地調(diào)查并找到解決問題的根本對(duì)策，讓《村委會(huì)組織法》真正保障村民自治的權(quán)利，為建設(shè)和諧新農(nóng)村造福。

附：參與《村民委員會(huì)組織法》修訂草案研討會(huì)部分學(xué)者名單

郭道暉，中國法學(xué)會(huì)教授

蔡定劍，中國政法大學(xué)教授

趙樹凱，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員

董禮勝，中國社科院政治學(xué)所研究員

肖立輝，中央黨校黨建部教授

徐付群，鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇副主編

雷 弢，北京市社科院研究員

熊 偉，北京新啟蒙研究所公民參與立法研究中心主任

羅 婷，英國倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士

喬牧川，中國社科院政治學(xué)所博士

張千帆，北京大學(xué)法學(xué)院教授

聯(lián)系地址：北京大學(xué)法學(xué)院，郵編100871。

第五篇：村民委員會(huì)組織法講義

《村民委員會(huì)組織法》講義

目 錄

一、立法背景

二、村民委員會(huì)的概念

三、村民委員會(huì)成員的選舉、罷免、補(bǔ)選

四、村民會(huì)議

五、村民代表會(huì)議

六、村民小組會(huì)議

七、監(jiān)督與管理

一、立法背景

《村民委員會(huì)組織法》于1987年制定，1988年6月試行，1998年11月第一次修訂，2010年10月28日第11屆全國人大第17次會(huì)議進(jìn)行了第二次修訂。

二、村民委員會(huì)的概念

1、設(shè)立：鄉(xiāng)級(jí)政府提出建議+村民會(huì)議同意+縣級(jí)政府批準(zhǔn)。《村民委員會(huì)組織法》第三條：村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

2、性質(zhì)：村民委員會(huì)是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，不 是國家基層政權(quán)組織，不是一級(jí)政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助（此處沒有領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)榇逦瘯?huì)是自治組織），但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

3、接受村黨組的領(lǐng)導(dǎo)：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。

4、組成：

村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成。

村民委員會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)有婦女成員，有少數(shù)民族村民居住的村應(yīng)當(dāng)有少數(shù)民族的成員。

對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員。人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作。

5、職責(zé)：辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)村民的合法權(quán)益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)男女平等，做好計(jì)劃生育工作，促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)等 等。

注：村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。接受村民監(jiān)督。

三、村民委員會(huì)成員的選舉、罷免、補(bǔ)選

村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任（即村委會(huì)成員任期三年，可以連選連任，區(qū)別于鄉(xiāng)、縣、市等的任期五年）。

（一）、村民選舉委員會(huì)

村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。下面我先介紹一下村民選舉委員會(huì)。

1、村民選舉委員會(huì)是主持村民委員會(huì)選舉的唯一機(jī)構(gòu)，其他任何機(jī)構(gòu)和組織都無權(quán)組織村民委員會(huì)的選舉。

2、村民選舉委員會(huì)是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，換屆選舉結(jié)束，新舊村民委員會(huì)的交接工作完成后，村民選舉委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)解散。

3、村民選舉委員由主任和委員組成，其組成人員的數(shù)量一般根據(jù)村的大小和選民多少來決定，一般是三至七個(gè)人。

4、村民選舉委員會(huì)成員由推選產(chǎn)生。具體產(chǎn)生方式有三種：村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。

5、推選村民選舉委員會(huì)的工作由誰主持呢？法律沒有規(guī)定，一般是由村黨組織或原村民委員會(huì)主持。

（二）、選舉程序

1、選民登記

選民資格問題是近年來村民委員會(huì)選舉實(shí)踐中爭議比較多的一個(gè)問題，特別是隨著國家戶籍制度的改革和人口流動(dòng)的日益增多，選民資格問題更加復(fù)雜。針對(duì)這些問題，《村民委員會(huì)組織法》作出了明確規(guī)定：村民委員會(huì)選舉前，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列參加選舉的村民進(jìn)行登記：

(一)戶籍在本村并且在本村居住的村民；

(二)戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；(三)戶籍不在本村。在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會(huì)的選舉。這樣規(guī)定適應(yīng)了當(dāng)前中國的新形勢，照顧了流動(dòng)人口的選舉權(quán)。

2、提名候選人。選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。也就是說，只有登記參加選舉的本村有選舉權(quán)的村民才能提名侯選人（有選舉權(quán)的村民是指：本村年滿十八周歲，未剝奪政治權(quán)利的村民），其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無權(quán)提名村民委員會(huì)成員候選人。有兩種方式提名候選人，一是確定候選人方式，由本村選民“海選”提名確定正式候選人，再召開正式選舉大會(huì)。另外一種是不確定候選人方式，采取選民自報(bào)競選職位，通過資格審查，由選民一次投票選出村民委員會(huì)。這種方式也叫“一次直選法”，我們一般就是采用這種方式，因?yàn)檫@種方式更簡單易行，節(jié)省成本，減少工作量。

3、候選人資格。村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。最新修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)候選人資格作出了明確、具體的規(guī)定，特意增加了文化水平和工作能力。當(dāng)然，這個(gè)要求仍然較為宏觀，在實(shí)際工作中僅是一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)。

4、差額選舉。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。這就是實(shí)行差額選舉原則。應(yīng)當(dāng)注意的是，對(duì)主任、副主任和委員的候選人，應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定差額數(shù)。如果選舉村民委員會(huì)成員五人，主任、副主任各一人，委員三人，那么主任、副主任的候選人應(yīng)為兩人以上，委員的候選人為四人以上。

5、候選人與村民見面。這次修訂規(guī)定：“村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織候選人和村民見面，由候選人介紹履行職責(zé)的設(shè)想，回答村民提出的問題。”候選人可以通過直接與村民見面的方式向村民介紹自己的基本情況和履職設(shè)想，并回答村民提出的問題。我們?cè)趯?shí)際操作中，一般采取張貼競選演說、競選承諾書的方式。

6、投票程序。選舉村民委員會(huì)成員，遵循“雙過半”的原則，即：有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。也就是說，投在票箱中的票超過了登記參加選舉的村民的半數(shù)選舉有效，競選人獲得投進(jìn)票箱里的過半數(shù)贊成票，直接當(dāng)選。需要注意的是，登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，而不是選民的半數(shù)。

7、如果出現(xiàn)未能選足村委會(huì)成員的情況如何處理呢？即：當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉是對(duì)“雙過半”原則的重要補(bǔ)充，但要注意三個(gè)問題：一是另行選舉要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，原則上要在第一次投票選舉后的5日內(nèi)進(jìn)行；二是另行選舉也實(shí)行差額選舉，按未當(dāng)選的人員得票的多少順序確定候選人；三是另行選舉以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一。其實(shí)，對(duì)未能選出村委會(huì)成員的情況，也是按照剛才說的原則進(jìn)行另行選舉。

同時(shí)，選舉應(yīng)采取無記名投票，不能采取其他方式，如舉手表決。村民在填寫選票時(shí)，可作出四種選擇：一是投贊成票，但贊成的人數(shù)不能超過應(yīng)選名額，否則無效；二是投反對(duì)票，對(duì)選票上的候選人可部分反對(duì)，也可全部反對(duì)；三是可另選他人，可以對(duì)全部候選人不同意全部另選他人，也可部分不同意，部分另選他人；四是可以棄權(quán)，可對(duì)全部候選人棄權(quán)，也可部分棄權(quán)。

選舉時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘密寫票處。投票結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)公開計(jì)票，當(dāng)場宣布結(jié)果。

8、委托投票。什么是委托投票呢？委托投票是受委托人嚴(yán)格遵照委托人的意思寫票和投票，它不同于代為行使選舉權(quán)。登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人名單。這里有兩個(gè)問題應(yīng)當(dāng)明確：一是接受委托的范圍只能是“近親屬”；二是受委托的“本村有選舉權(quán)”的范圍，首先是本村村民，其 次是有行為能力的人，最后是已經(jīng)登記參加選舉的有選舉權(quán)的村民。

（三）、罷免

近年來，村干部違法違紀(jì)呈高發(fā)態(tài)勢，一個(gè)重要原因就是村干部雖經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，但村民如果有意見，卻很難罷免。要想減少村干部腐敗，要想讓村干部切實(shí)為村民服務(wù)，關(guān)鍵是要加大村民對(duì)村干部的監(jiān)督，而這種監(jiān)督是通過選舉和罷免來實(shí)現(xiàn)的?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)成員的罷免程序做出如下規(guī)定：

本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。這就意味著，一旦難以征集本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，還可以征集三分之一以上的村民代表聯(lián)名。

（四）補(bǔ)選

村民委員會(huì)成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)自行終止。村民委員會(huì)成員出缺，可以由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選。補(bǔ)選程序參照選舉程序的規(guī)定辦理。補(bǔ)選的村民委員會(huì)成員的任期到本屆村民委員會(huì)任期屆滿時(shí)止。

職務(wù)自行終止，主要有兩種情形：一是喪失行為能力，也就是說當(dāng)事人無法獨(dú)立行使權(quán)力或承擔(dān)義務(wù)；二是判處刑罰，我國刑法規(guī)定的刑罰有主刑和附刑兩類，主刑有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑五種，附刑有罰金、剝奪政治權(quán)利和沒收財(cái)產(chǎn)三種。但是我國 刑法中還存在免于刑事處罰的制度，刑法第三十七條規(guī)定，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰。像這種雖然判決犯罪但沒有被判處刑罰的，不在職務(wù)自行終止之列。

四、村民會(huì)議

1、組成：村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。村民會(huì)議組成成員的必須滿足兩個(gè)條件，即十八周歲以上和本村村民。還有一點(diǎn)需要注意的是，被剝奪了政治權(quán)利的本村村民是否可以參加村民會(huì)議。這部分村民不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在罷免村民委員會(huì)成員時(shí)，也不享有表決權(quán)，但是作為村民的一員，他們可以參加村民會(huì)議，并有權(quán)對(duì)村民會(huì)議討論的各項(xiàng)問題發(fā)表意見并參與表決。

2、召集：村民會(huì)議由村委會(huì)負(fù)責(zé)召集，并有村委會(huì)全體成員集體主持。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民會(huì)議在以下幾種情況下召開：（1）村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整；（2）推選產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)；（3）罷免村民委員會(huì)成員；（4）審議村民委員會(huì)工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作；（5）討論決定涉及村民利益的事項(xiàng)；（6）制定、修訂村民自治章程、村規(guī)民約；（7）對(duì)外來人口在本村參加選舉的選民資格認(rèn)定；（8）有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提議召開村民會(huì)議。

3、會(huì)議有效：召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過 半數(shù)通過。（即過半數(shù)18歲以上村民參加，或三 分之二以上的戶的代表參加，且，到會(huì)人員的過 半數(shù)通過才有效。）

4、職權(quán)：

（1）、監(jiān)督村委會(huì),村委會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；（2）、制定自治章程和村歸民約，報(bào)鄉(xiāng)政府備案。（不是批準(zhǔn)，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）；

（3）、改變或撤銷村民代表會(huì)議和村委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

五、村民代表會(huì)議

近年來，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商人員較多，絕大多數(shù)人不愿專門為參加村民會(huì)議或選舉而回村，加之部分村民參與意識(shí)不強(qiáng)，從而使村民會(huì)議召集難成為普遍現(xiàn)象。村民會(huì)議召開難，成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。鑒于上述情況，《村民委員會(huì)組織法》作出了以下規(guī)定：

1、設(shè)立條件：一是人數(shù)較多的村，二是村民居住分散的村可以設(shè)立村民代表會(huì)議。

2、組成：由村民委員會(huì)成員和村民代表組成。其中村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，這是為了保證村民代表會(huì)議組成的民主性。

3、為了保障婦女的權(quán)益，鼓勵(lì)農(nóng)村婦女參政議政，要求女性代表應(yīng)當(dāng)占到三分之一以上。

4、村民代表的推選方式：是按戶推選或村民小組推選。村民代表的任期和村民委員會(huì)一樣，三年，可以連選連任。

5、村民代表職責(zé)：是參加村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授 權(quán)的事項(xiàng)；反映推選自己的村民的意見和建議并向他們反饋會(huì)議決定。

6、召集：村民委員會(huì)不但有權(quán)召集村民會(huì)議，也有權(quán)召集村民代表會(huì)議。另外，五分之一以上的村民代表提議召開村民代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)召集。

7、會(huì)議有效：三分之二以上的村民代表會(huì)議組成人員參加方可召開，且經(jīng)過到會(huì)人員的過半數(shù)同意的決定才是合法有效的。

8、村民代表會(huì)議應(yīng)當(dāng)定期或不定期召開，但至少每季度召開一次。

9、必須討論事項(xiàng)，以下九個(gè)方面的事項(xiàng)必須經(jīng)過村民代表會(huì)議討論決定后，村民委員會(huì)方可辦理。這九項(xiàng)是：(一)本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；(二)從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；

（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；

（四）土地承包經(jīng)營方案；

（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；

（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；

（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。

六、村民小組會(huì)議

1、召開村民小組會(huì)議．應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。

2、村民小組組長由村民小組會(huì)議推選。村民小組組長任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。

3、屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布。

七、監(jiān)督與管理

在大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，大量資金流入農(nóng)村，大批項(xiàng)目在農(nóng)村展開，在一些有著較多可支配集體資源的村莊，村官是一級(jí)組織的“干部”，位小權(quán)大缺少監(jiān)督。《村民委員會(huì)組織法》從以下五個(gè)方面完善了民主管理和民主監(jiān)督制度：

一是設(shè)立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第三十二條：村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中選舉產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議。

二是完善民主評(píng)議的內(nèi)容。

第三十三條：村委會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員，應(yīng)當(dāng)接受村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)其履行職責(zé)情況的 民主評(píng)議。民主評(píng)議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持。村民委員會(huì)成員連續(xù)兩年被評(píng)議不稱職的，其職務(wù)終止。

三是建立村務(wù)檔案制度。

第三十四條：村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)檔案。村務(wù)檔案包括：選舉文件和選票，會(huì)議記錄，土地發(fā)包方案和承包合同，經(jīng)濟(jì)合同，集體財(cái)務(wù)賬目，集體資產(chǎn)登記文件，公益設(shè)施基本資料，基本建設(shè)資料，宅基地使用方案，征地補(bǔ)償費(fèi)使用及分配方案等。村務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范。

四是完善村民委員會(huì)成員任期和離任審計(jì)制度，并明確了任期和離任審計(jì)包括的事項(xiàng)。

第三十五條：村民委員會(huì)成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)包括下列事項(xiàng)：(一)本村財(cái)務(wù)收支情況；(二)本村債權(quán)債務(wù)情況；(三)政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的資金、物資管理使用情況；(四)本村生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況；(五)本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔(dān)保、出讓情況，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配情況；(六)本村五分之一以上的村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)。村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)．由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)組織，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，其中離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)在下一屆村民委員會(huì)選舉之前公布。

五是對(duì)村民委員會(huì)依法工作的監(jiān)督。

第三十六條：村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村 民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正。

我講這個(gè)題目在各位領(lǐng)導(dǎo)和前輩面前有點(diǎn)班門弄斧的意思，希望和大家共同學(xué)習(xí)，不妥之處，希望大家見諒！謝謝大家！