第一篇：溫州信貸危機中的公共政策分析

《 公共政策學 》課程作業(yè)

姓 名： 陳怡

學 號： 3100101678

專 業(yè)：

社會科學試驗班

提交日期： 2012年1月 溫州信貸危機中的公共政策分析

陳怡

（社會科學試驗班1012 3100101678）

【摘要】：2011年8月至今，溫州已爆發(fā)至少16起涉及高利貸失蹤案，除了接連不斷的民營企業(yè)老板“跑路”事件外，企業(yè)集團資金周轉出現嚴重問題導致停工甚至倒閉崩盤，涉及民間追債突發(fā)性訴訟大幅增加，給溫州信貸市場和中小企業(yè)借貸造成了巨大的沖擊。對此，在進行了實地考察和情況分析后，政府出臺了“國九條”政策和“一攬子”救市計劃，一定程度上遏制了事態(tài)蔓延，維護了經濟的平穩(wěn)運行和市場經濟的有序發(fā)展，但政策的長遠性和根本性仍值得討論。

【關鍵詞】：民間借貸

信貸危機

金融政策 財稅政策

一、溫州信貸危機背景介紹

2011年4月開始，全國經濟運行的活躍之都溫州爆發(fā)了一系列高利貸危機事件。民營老板由于民間借貸資金鏈斷裂，無法償還巨額高利貸而選擇出逃；被欠下巨額錢款無法追回的債主絕望跳樓自殺；中小企業(yè)由于融資困難處于停工甚至瀕臨倒閉；效益良好規(guī)模較大的立人教育集團不堪22萬高利貸重負崩盤；涉及民間追債突發(fā)性訴訟大幅增加；民間借貸市場信心大幅減弱，中小企業(yè)的銀行貸款難度進一步增加而陷入資金困境；民間借貸市場正常運行受到嚴重沖擊。昔日火熱的投資借貸景象被恐慌和觀望情緒代替。

2011年4月至今的高利貸失蹤案一覽

從2011年9月浙江信泰集團總裁、“眼鏡大王”胡福林跑路的標志性事件開始，已持續(xù)了半年之久的溫州高利貸失蹤案和民間借貸資金鏈斷裂事件引起全國乃至國際社會的廣泛關注。溫家寶總理在事件發(fā)生蔓延后第一時間趕赴溫州進行實地考察走訪中小企業(yè)，了解經濟形勢和金融運行的基本情況，并提出了重振民間借貸市場信心和挽救資金困難中小企業(yè)的幾項原則。之后中央政府及時出臺了“國九條”，在金融，財稅方面給予了中小企業(yè)和微型企業(yè)有力的扶助和支持。溫州市政府也推行了“一攬子”救市計劃，調用大量資金彌補斷裂缺口，并組織設立了專門的危機救助機構，減免中小企業(yè)的稅收，提供政策傾斜和扶持，幫助中小企業(yè)渡過難關，大力推行金融信貸市場試點改革，規(guī)范民間借貸市場，試圖為溫州乃至全國的民間借貸市場改革和中小企業(yè)融資之路探尋新的出口。

溫州金融借貸市場的動蕩還蔓延波及東莞、鄂爾多斯、臺州、寧波、義烏甚至澳門等金融經濟活動相對活躍的城市，對全國的經濟平穩(wěn)運行和社會發(fā)展造成了一定的不良影響。溫州錢殤事件還引起了外國著名媒體和西方金融及信貸市場的廣泛關注，與歐洲債務危機一同被列為全球經濟危機典型事件，拋出了“如何救溫州與如何救歐洲”的金融之問。年關將近，借貸到期時限也隨之到來，老板跑路，債主追債，集團崩盤，企業(yè)資金周轉陷入絕境的事件再次接連發(fā)生。政府推行的各項金融財政政策對溫州信貸危機的暫時緩解和根本性解決作用及改革的推行程度依舊是熱點關注和多方討論的話題。

二、溫州信貸危機的問題根源

溫州有民間籌資經商的傳統(tǒng)，而溫州經濟的特色也正是在于集體資本。許多民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展資本來自于民間的資金籌集所得，這也是溫州民營經濟發(fā)展的土壤和基因。

然而到2010年，民間借貸的結構開始出現了根本性的變化。大量出現的典當行，寄售行，擔保公司，投資咨詢公司等融資中介將民間借貸推向鏈條化，機構化、高息化和大規(guī)?；刂菔泄簿痔峁┑南嚓P數據顯示，2010年，溫州市因非法吸收公眾存款及詐騙立案20起，涉及金額高達9.9億元，比2009年翻了一翻。在高額利息的誘惑下，中小企業(yè)主，普通居民，政府公務員等都成為了放貸主，可以說溫州已經進入了全民“炒錢”的時代。據中國人民銀行溫州中心支行的調查數據顯示，截至2011年上半年，溫州民間借貸市場規(guī)模已達1100億元，其中有89%的家庭或個人參與，59%的企業(yè)參與?？梢娒耖g借貸本身已經成為溫州普通百姓和企業(yè)的一種高回報的投資選擇。

但從資金需求來看，籌集的巨額民間資金早已超出溫州本地經濟發(fā)展的需求。大量資金并沒有用于發(fā)展實業(yè)，進入了高風險、高回報的投資領域，如房地產，礦產和游資運作等，用以追求短期暴利。

溫州高利貸模式：

由于2011年寬松貨幣政策的結束，貸款規(guī)模開始緊縮，此前的過度融資造成企業(yè)和投資者在續(xù)貸時面臨資金緊缺的風險。同時在貨幣政策緊縮的預期下，民間借貸利率大幅上升，高昂的借貸成本讓投資者的資金鏈繃緊，進而影響到企業(yè)的資金周轉和正常生產。

20011年4月份以來，溫州一些企業(yè)因房地產市場投資失敗等原因無力支付高利貸款，企業(yè)主繼而選擇跑路。溫州市各家銀行抽貸、不續(xù)貸的動作也加速了中小企業(yè)的資金鏈斷裂和倒閉風潮。8月份后，跑路和倒閉風潮由個別企業(yè)個別地區(qū)向群體蔓延，溫州金融危機因此開始受到廣泛關注，中央決策部門也開始介入解決問題。

溫州作為中國市場經濟的活躍之都，在過去各種利好政策下養(yǎng)成了對外向型經濟路徑的依賴，在國際金融危機未退，歐債危機波及全球金融市場的低迷情況下，民營企業(yè)轉型升級缺乏內生動力和外部推力，在外部需求大幅減少，國內經濟轉型結構調整的大格局下發(fā)展緩慢的局勢下，進而開始將資金投入房地產、民間借貸等局部暴利的投資領域，尋求獲利機會。

由于實業(yè)發(fā)展外需動力不足，民間信貸價格高升的雙重作用，部分溫州企業(yè)開始去實業(yè)而逐泡沫。加之利率管制下的官民借貸雙規(guī)和資金價格扭曲，高利貸的鏈條隨之打通并高速運作。待到宏觀經濟調控由寬松至緊縮，房地產市場的走勢低迷，投資的失利導致了投資運作資金鏈緊張直至斷裂。

探其高利貸制度崩盤的成因，能夠發(fā)現當前大部分的扶持政策還屬于應急之策，真正的解決之道在于為民間借貸尋求制度層面的陽光化和規(guī)范化。

三、溫州信貸危機中各項公共政策的推行及實施

在溫州信貸危機嚴重化后，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶在第一時間趕赴溫州考察，深入農村、社區(qū)、中小企業(yè)和金融信貸市場，就溫州經濟運行情況進行調研。2011年10月4日下午，溫家寶在溫州主持召開會議，聽取浙江省、溫州市關于小企業(yè)發(fā)展情況匯報。在會上，溫家寶要求采取措施遏制高利貸化傾向，妥善處理企業(yè)資金鏈斷裂，并提出了四點意見支持中小企業(yè)發(fā)展：

一要認真落實并完善對小微企業(yè)貸款的差異化金融監(jiān)管政策。對符合有關條件的小企業(yè)貸款進行專項考核，提高對小企業(yè)不良貸款比率的容忍度。二要明確將小微企業(yè)作為重點支持對象，支持專為小微企業(yè)提供服務的金融機構。要督促各類銀行切實落實國家支持中小企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展的信貸政策。完善激勵約束機制，鼓勵各類金融機構改進對小微企業(yè)的金融服務，強化銀行特別是大中型銀行的社會責任。按照新的企業(yè)劃型標準，明確銀行小微企業(yè)貸款比例和增速要求，并加強統(tǒng)計和最終用戶監(jiān)測，確保落實到位。三要加大財稅政策對小微企業(yè)的支持力度，延長相關稅收優(yōu)惠政策的期限，研究進一步加大政策優(yōu)惠力度。四要切實防范金融風險。對中小企業(yè)的金融支持，要遵循市場原則，減少行政干預，降低市場風險和道德風險。要加強對民間借貸的監(jiān)管，引導其陽光化、規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮其積極作用。大力整頓金融秩序，采取有效措施遏制高利貸化傾向，依法打擊非法集資，妥善處理企業(yè)之間擔保、企業(yè)資金鏈斷裂問題，努力做到早發(fā)現、早處置，防止風險擴散蔓延，防范區(qū)域性風險。對已經發(fā)生的風險事件，要妥善處置，保護人民群眾的合法權益，增強市場信心。

自溫家寶總理“溫州行”后，溫州信貸危機旋即有了中央層面的政策回應。10月12日，國務院常務會議出臺“國九條”，在金融、財稅方面給予小型和微型企業(yè)政策支持。

10月12日國務院常務會議確定，將提高小型企業(yè)的增值稅營業(yè)稅起征點，將減半征收企業(yè)所得稅延長至2015年底并擴大范圍。支持金融機構加強對小型、微型企業(yè)的金融服務，對金融機構向小型、微型企業(yè)貸款合同三年內免征印花稅。適當提高對小型企業(yè)貸款不良率的容忍度。會議還決定，擴大中小企業(yè)專項資金規(guī)模，更多運用間接方式扶持小型、微型企業(yè)，進一步清理取消和減免部分涉企收費。此舉在溫州不少企業(yè)主看來，對溫州危機極具針對性。

溫州市政府也及時推出了“一攬子”扶助計劃，要求中小企業(yè)救助部門全力協(xié)助銀行機構做好銀企融資對接，要求銀行不抽資、不壓貸，并協(xié)助銀行了解貸款企業(yè)情況，防止中小企業(yè)出現資金鏈斷裂。同時組織設立了專門的危機救助機構，減免中小企業(yè)的稅收，提供政策傾斜和扶持，幫助中小企業(yè)渡過難關。針對目前的企業(yè)狀況，溫州市財政地稅系統(tǒng)于10月12日出臺了17條財政新規(guī)，調整內容主要針對企業(yè)兼并重組以及小微企業(yè)相關的稅收。溫州財稅新規(guī)摘要如下：1.小型微利企業(yè)所得減按50%計應納稅所得額，按20%稅率繳企業(yè)所得稅。2.利潤虧損額達注冊資金的20%以上的酌情減免水利建設專項資金。3.高新技術企業(yè)新辦之日起1~3年內免征水利建設專項資金。4.經認定的資源綜合利用企業(yè)，相應業(yè)務可減免應繳的水利建設專項資金。

11月8日，溫州市政府提出了以“民間資本‘陽光化’”為主要對象的地方金融改革“1+8”行動方案?！?”是指溫州市政府新近起草并已在上報過程中的《溫州國家金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，“8”是指在前述《總體方案》的框架下，配套8個地方性專項具體子方案。金融改革試點的推進工作開始在溫州部分地區(qū)實施開展。

四、溫州信貸危機中公共政策的成效

事件嚴重化后，溫家寶總理奔赴溫州實地調查，并召開會議，聽取中小企業(yè)發(fā)展中存在的問題，提出了4點原則，極大程度上穩(wěn)定了市場恐慌心理，表達了中央政府對此次信貸危機的關注，提振了金融信貸市場發(fā)展和中小企業(yè)走出困境的信心。

溫家寶總理奔赴溫州后的短短一周時間內，中央政府出臺了“國九條”用于解決中小企業(yè)融資難問題，為中小企業(yè)減免稅收，提高對中小企業(yè)不良貸款的容忍度，擴大中小企業(yè)專項資金規(guī)模，更多運用間接方式扶持小型、微型企業(yè)，進一步清理取消和減免部分涉企收費。

“政策公布后，我專程調查了五六家企業(yè)。大家都認為，短短一周內，就出臺了這樣的政策，雷厲風行，前所未有。并且，這些政策很有針對性，能解決現實存在的困難。如認真貫徹，我認為對中小企業(yè)解脫目前的困境，防止事態(tài)的蔓延會起到積極作用?！睖刂葜行∑髽I(yè)促進會會長周德文在“國九條”推行后說。

溫州市政府的“一攬子”救市計劃和減稅的財政政策也取得了良好的成效。9月底，溫州市委、市政府及時出臺《關于穩(wěn)定規(guī)范金融秩序促進經濟轉型發(fā)展的意見》，推出了一系列確保金融、經濟和社會穩(wěn)定的強有力措施。在企業(yè)幫扶上，加大對中小企業(yè)的信貸資金傾斜，確保實現年初確定新增貸款1000億元的目標，確保小企業(yè)貸款增速高于貸款平均增速。市縣兩級對企業(yè)主出走及倒閉的企業(yè)，逐個建立專門處置小組，實行“一企一策、一事一策”，全力做好善后處置、維護穩(wěn)定等工作。目前已成功化解3起企業(yè)主逃逸引發(fā)的擔保企業(yè)資金鏈面臨斷裂風險的銀企債務危機，共涉及19家銀行、累計13億元的銀行貸款。

對已出走的企業(yè)主，由公安、經信等部門進行追蹤，做好勸導工作，爭取其主動回來解決問題。10月10日，溫州最大的“跑路”老板、涉及借貸資金15億元的信泰集團董事長胡福林經政府動員回到溫州，表示將生產自救，重振企業(yè)。從9月30日至10月11日，有多家出走企業(yè)主通過各種渠道表示近期將返回處置企業(yè)問題。

溫州在加大幫扶的同時，嚴厲打擊非法集資和由民間借貸引發(fā)的暴力討債、非法拘禁、惡意逃債、哄搶企業(yè)財物等違法行為，依法保護公民人身安全和企業(yè)財產、債權人合法利益。溫州龍灣區(qū)是發(fā)生企業(yè)債務危機的主要地區(qū)，9月23日以來，溫州龍灣區(qū)警方已破獲4起暴力討債案，刑拘7名犯罪嫌疑人。這些措施對穩(wěn)定人心起到了良好作用。金融改革試點的建立和推行也終于讓停滯已久的金融體制改革工作得以重新進行，彌補“失去的十年”帶來的現有經濟金融體制與經濟運行的脫節(jié)，為溫州乃至全國的民間借貸市場改革和中小企業(yè)融資之路探尋新的出口。

五、溫州信貸危機中公共政策的不足之處

探其危機發(fā)生的根源，得以發(fā)現目前一系列政策和舉措多為應急措施，能否在根本上解決溫州信貸危機問題根源問題仍值得探討。

四個原則和“國九條”及“一攬子救市”計劃可在相當程度上緩解矛盾，幫助中小企業(yè)暫時渡過資金鏈緊張的危機，但并未在根本上解決由于制度和結構造成的問題。

對于溫州信貸危機中引人矚目并被媒體盛贊貫徹及時的“國九條”，上海社科院部門經濟研究所所長、上海社科院金融研究中心主任楊建文評價道：“在實施貫徹過程中要注意幾個問題：一是不要頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，哪里矛盾大了再出手；二是要將救助與經濟調整、產業(yè)升級、結構轉型結合起來，現在正是一個洗牌的時機，有限的資源要用在刀刃上?！?/p>

“錢要花在刀刃上”，是贊同救市者對救助溫州信貸危機的普遍期望。但在產業(yè)空心化已經頗為嚴重的溫州，企業(yè)主究竟會把資金“輸血”用于實業(yè)，還是繼續(xù)投機炒作，是公眾關注的焦點所在。盡管溫州市政府與銀行設立了相關資金運作監(jiān)督機構，但救助資金是否全部用于振興實業(yè)挽救生產仍然存在懷疑。

而救市計劃中溫州市政府要求中小企業(yè)救助部門協(xié)助監(jiān)督銀行要求為資金困難的中小企業(yè)續(xù)貸和融資，要求銀行不壓貸、不抽資、要下調利率回落到基準利率水平，讓參加救助會議的當地銀行機構負責人頗有微詞，稱之為“病急亂投醫(yī)”。浙江銀監(jiān)局局長楊小蘋表示，在這場民間借貸信用危機中，溫州80多家因此倒閉的企業(yè)，沒有一家是因為銀行抽貸或停貸引起的，全部都是企業(yè)自身的問題，包括管理混亂、脫離主業(yè)、盲目擴張、脫離實體經濟、個別企業(yè)主賭博輸光等問題，其中銷售額達到2000萬元以上的企業(yè)只有幾家。強制銀行為資金運作不良的中小企業(yè)融資續(xù)貸，在一定程度上加劇了銀行的不良貸款比例，加大了銀行的資金壓力和運作風險。

相對于資金運作失利所帶來的漏洞問題而言，更大的問題還是實體經濟。基于溫州民間資本1萬億元的規(guī)模，即使高利貸產生600億元的壞賬，對于整個溫州民間資本而言，也是可以忍受的。但是更大的問題是，溫州的錢還能流向哪里？因此，若推出了各項政策在中小企業(yè)回歸實業(yè)和轉型發(fā)展的實質性解決之道上貫徹不力，政府和民間自救團體不斷補入的資金不僅不能幫助中小企業(yè)脫離錯誤發(fā)展路線，更有可能使一些企業(yè)依舊利用救助資金繼續(xù)進行高風險的投機產業(yè)運作。

六、結語

溫州信貸危機是我國市場經濟和企業(yè)發(fā)展所長期存在的潛在問題的一次規(guī)模性和代表性的爆發(fā)。信貸危機和老板跑路事件發(fā)生后，我國政府在第一時間著手解決，并推行了一系列在短期內看來行之有效的政策和方針，遏制了危機事件的進一步惡化。但從危機的始末探其根源，發(fā)現信貸危機實質上是由于實業(yè)發(fā)展外需動力不足，民間信貸價格高升的雙重作用，部分溫州企業(yè)開始去實業(yè)而逐泡沫，加之利率管制下的官民借貸雙規(guī)和資金價格扭曲，高利貸鏈條在宏觀經濟緊縮的條件下斷裂而引發(fā)危機。當前的政策和救市計劃很大程度上是從為中小企業(yè)提供短缺資金和政策扶植的角度切入的，在短期內能夠緩解中小企業(yè)融資困境，但從長期來看，還應該在規(guī)范民間借貸市場，加速推進金融市場改革和中小企業(yè)回歸實業(yè)及轉型升級方面著重施力。以經濟運行活躍之都溫州為縮影，探尋中國金融市場發(fā)展和中小企業(yè)壯大之路。

參考文獻：

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[２]金培 《溫州錢殤》[J].《看天下》，2011年第21期

[３] 謝明 政策透視—政策分析的理論與實踐：[M]．北京：中國人民大學出版社．2004.11 [4]N-格利高利-曼昆 宏觀經濟學：[M]．北京：中國人民大學出版社．2000．26．

第二篇：關于溫州信貸危機的思考與總結

《關于溫州信貸危機的思考與總結》 序論 摘要

在以政府信用制度建設為主導，企業(yè)信用體系建設為核心，個人信用建設體系為基礎，銀行信貸體系建設為補充的現在社會信用體系建設的具體實踐中，溫州市的金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化雛形初現。而在后次貸危機時代，整個溫州信貸卻產生了種種難以想象的驚人危機。大量中小企業(yè)倒閉破產，老板“跑路”跳樓屢見不鮮，高額貸款去向不明，這種種連鎖反應的溫州模式引起了國內外的高度關注。是民間借貸資本的盲目過熱，還是金融監(jiān)管體制的嚴重缺失，亦或是中小企業(yè)擔保融資環(huán)境的惡劣影響?“吳川溫州”模式能否重現往日輝煌？溫州信貸能否走出低谷邁開新的一步？本文將逐一從民間，企業(yè)，政府，銀行等多個角度開展分析，并提出若干設想和解決“藥方”。

本論

一、后次貸危機時代下的溫州模式回顧

二、當下溫州模式下的種種風險可能與危機分析

1、民間信貸過熱，監(jiān)管缺失，進入產業(yè)投資基金展望的SWOT分析

2、中小企業(yè)融資困難，門檻奇高與轉型方向

3、政府信用“缺失”銀行經管“偏失”，金融環(huán)境現狀堪憂

三、化解溫州模式重重問題的“藥方”設想與推斷

1、中小企業(yè)融資轉型設想

2、構建溫州特色的擔保體系

3.組建民營銀行的必然要求

4政府“”信用優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，加快金融體系改革

結論

溫州模式想要重塑輝煌還需經歷許許多多的坎坷道路，但是我們依然堅信，在政府，企業(yè)，銀行，民間等方面相互扶持相互促進的基礎上，溫州模式的重新崛起之路依然是不可阻擋的，我們依然有能力相信，溫州模式必回成功！

第三篇：溫州民間信貸火爆的原因分析

溫州民間信貸火爆的原因分析

溫州是一個經濟比較發(fā)達的沿海城市，從炒房到炒棉花，溫州投資者的足跡遍布全國各地，乃至世界各地。居有關方面的數據顯示，溫州光民間閑置資本就有8000億。溫州的中小企業(yè)更是多得數不勝數。由于現在銀行貸款閘口收緊，而金融危機過去后全球經濟回暖，中小企業(yè)發(fā)展良好。這樣就使得資金供求矛盾加劇，促使了溫州大量的融資中介機構產生。溫州目前有擔保公司186家、典當行48家、寄售行360家、投資咨詢公司780家，合計1374家。光從融資中介的數量上就可以看出溫州的民間信貸是多么的火爆。這些融資機構的錢大多數都是來自于溫州的民間閑置資金。有數據顯示溫州的民間信貸總額達到800億，占閑置資本總額的十分之一。其中企業(yè)直接向民間借貸160億，民間個人間的借貸470億，這些融資機構想民間借款170億。

我們主要從借方和貸方這兩方面對民間信貸的促進來分析。對于溫州的中小企業(yè)來說，由于通脹壓力大，勞動力成本上升，原材料價格上漲。再加上經濟回暖，周轉資金的需求增大。這樣就使得中小企業(yè)出現資金緊張。他們因為規(guī)模小，承擔不起股票、債券的發(fā)行費用，更不易取得上市資格，因此，中小企業(yè)一般不依賴直接投資。就間接融資而言，大銀行喜歡為大企業(yè)服務，中小企業(yè)很難得到大銀行的貸款。因為對于銀行來說貸款給大企業(yè)風險較小。我們都知道剛剛前不久央行又上調了存款準備金0.5個百分點。按理論上推算每上調0.5%的存款準備金就會凍結3600億銀行資金，這樣就大大降低了銀行資金的流動性。在這種狀況下銀行就更加不會向中小企業(yè)提供貸款。這時中小企業(yè)就會轉向民間信貸，其中有些企業(yè)是通過融資中介機構間接的向民間借款，還有一部分企業(yè)是直接向民間借款。促使民間信貸火爆，出現供不用求，進一步促使了民間信貸的利率上升。就企業(yè)而言，最初是傾向于銀行貸款的，畢竟銀行貸款的利率相對民間信貸來說是很低的。我們來看一下近期的銀行利率和民間信貸利率狀況。銀行貸款6個月以內的利率：2010年12月26日是5.35%，2011年2月9日是5.6%，2011年4月6日是5.85%。也在逐步上升。近3個月溫州的民間信貸年利率為24.14%,24.81%,24.43%,約為銀行貸款利率的四倍。

企業(yè)轉向民間信貸的另外一個原因是民間借款非常容易獲得。據了解有些融資中介機構為了吸引客戶，進一步的放寬條件。例如：無需抵押、擔保、憑身份證可當天放款;出示本地房產證即可獲得5萬到100萬的貸款，相當的快捷方便。想要獲得銀行貸款程序是相當復雜的，即使能批下來也不可能在短短的一兩天之內拿到貸款。對于繼續(xù)資金的中小企業(yè)來說時間就是金錢，因此哪怕承擔較高的利息他們也會選擇民間信貸。

民間信貸之所以這么火爆原因肯定不是單方面的。從民間資本擁有者的角度來分析，民間信貸的風險是介于股市投資和銀行存款之間的，它的風險比銀行存款高但比股市投資要低。我們都知道高回報往往伴隨著高風險。近期銀行加息后，如果將錢放在銀行年收益只有3%，購買理財產品的年收益最高也只能達到5%。而進行民間信貸的年收益在10%以上。對于閑置資本的擁有者來說民間信貸是非常有吸引力的一條投資渠道。他們更加愿意將錢拿出來進行民間信貸，這樣一來銀行的存款量就會下降。企業(yè)想要向銀行貸款就更加困難了。民間信貸的資金來源這么充足也就促使了民間信貸火爆。

第四篇：公共政策分析

公共政策分析

第一章

導論：公共政策分析的基本理論與框架

第一節(jié)

公共政策的本質

一、公共政策的概念

從理論上講，凡是為解決社會公共事務中的各種問題所制定的政策，都是公共政策。在我國，所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的主體是中國共產黨和政府。從一般意義上講，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實現特定時期的目標，在對社會公共事務實施共同管理過程中所制定的行為準則。

1.社會公共事務的管理不僅僅是對社會性公共事務的管理，還包括政治性公共事務和經濟性公共事務的管理。

2.社會公共事務所指的“社會”是相對的，比如全球、全國、地區(qū)、社區(qū)。

3.社會公共事務所指的“公共事務”不僅包括人們公認的、涉及到所有或絕大多數人的共同事務，而且也包括那些可能轉換為前者，但卻與部分人，甚至個別相關的事務。

國內學者陳振明認為：“政策是國家機關、政黨以及其他政治團體在特定時期內，為實現或服務于一定的社會政治、經濟、文化目標而采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方針、條例等的總稱。”

美國學者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā)，認為公共政策是政治系統(tǒng)權威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值作有權威的分配。

二、公共政策的本質

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.對社會利益的權威性分配

政策的形成過程，實際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據自身利益的需求，對復雜的利益關系進行調整的過程，公共政策的制定與執(zhí)行是社會各種利益沖突的集中反映。

3.利益分配的基礎及其動態(tài)性

(1)

利益分配的基礎是社會利益的增進；

(2)

分配利益是一個動態(tài)過程，在增進社會利益的前提下，分配的利益基礎是選擇利益和整合利益，分配的關鍵是利益落實。

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利益選擇：政府把利益分給誰，首先來自政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價值取向一致的社會群體作為分配對象，滿足他們的利益需要。其次作為社會公共權力代表的各級政府，也是社會多元利益主體之一，除了全社會的利益之外，也要尋求自身的最大利益。

?

利益整合：政府必須綜合地平衡各種利益關系，利益整合，除體現在政治行為與普通準則上，還體現在原則性和靈活性的結合上。

?

利益分配：對不同的政策對象來說，公共政策所分配的利益，往往對一些人是直接的，而對另一些人是間接的。利益分配的結果既能使部門人獲得利益，也可以使部分人失去利益。

?

利益落實：政府的政策主體地位，需要它們主動地把政策內容貫穿到實踐中去，產生應有政策效果，即從本質上講，使得分配的利益到位。

?

增進社會利益

若暫不研究其他政策主體，僅考慮政府管理行為，并結合利益分析的視角，對公共政策的定義如下：公共政策是政府依據特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配利益的過程中所制定的行為準則。

第二節(jié)

公共政策的基本特征與主要功能

一、公共政策的基本特征

1.階級性

公共政策是公共權力機構為解決某一社會問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產物。政府是統(tǒng)治階級行使國家權力的核心工具。政府的政策要符合統(tǒng)治階級維護和鞏固現行政治統(tǒng)治的需要，要體現統(tǒng)治階級的意志，反映統(tǒng)治階級的根本利益和共同愿望。

2.整體性

政策要配套，是指眾多數量、類型不一的政策組成政策體系，強化政策的整體功能。整體性不僅表現于政策的內容與形式上，而且還表現在政策過程中。一個理想的政策過程，基本包括了政策的制定、執(zhí)行、評價和調整等多個環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)相互聯系，共同對政策的質量發(fā)生作用。環(huán)境的變化必然會引起政策過程諸環(huán)節(jié)的變化，同時也將導致政策及政策體系的變化。

3.超前性

盡管公共政策是針對現實問題提出的，但它們是對未來發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預見性。政策的超前性，不是脫離實際地空想，而是建立在科學預測與對客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認識基礎上的必然結果。

4.層次性

按照權力主體來劃分，政策包括中央政策和地方政策；從內容上看，政策可分為總政策、基本政策。具體政策等等。

5.多樣性

隨著生產力的不斷發(fā)展，社會事務的日益增多，總的來說政府職能的發(fā)展趨勢日益豐富，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣和復雜。

6.合法性

對于一個逐步走向法制化的國家來說，政策的合法性是極其重要的政治要求。它首先表現在內容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現在程序上要嚴格守法。

二、公共政策的主要功能

1.導向功能

(1)

政策為社會的發(fā)展、人們的行為確定方向，能有效地使整個社會生活由復雜、多變、相互沖突、漫無目的的行為，納入到統(tǒng)一而明確的目標上來，使之按照既定方向有序前進。

(2)

政策的導向，是行為的導向，也是觀念的導向。

(3)

公共政策的導向功能，一種是直接引導，一種是間接引導。

(4)

從作用結果上看，包括正向引導功能和負向引導功能：正導向是政策對事務發(fā)展方向的正確引導，體現了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現出的正確認識；負導向是指不正確的政策，違背大多數人利益的政策，也包括那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負效應，也會產生負導向功能。

2.調控功能

(1)

公共政策的調控功能是指政府運用政策，在對社會公共事務中出現的各種利益矛盾，進行調節(jié)和控制的過程中所起的作用。調控作用主要體現在調控社會各種利益關系，尤為重要的是物質利益關系。

(2)

公共政策作為政府用以管理社會的工具，首先必須在維護統(tǒng)治階級的利益與需要方面，起到巨大的政治作用。這是政府發(fā)揮調控作用的出發(fā)點。

(3)

調控功能也有直接的和間接的兩種形式。

(4)

調控功能還常常表現出特有的傾斜性，即政府在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對某一領域以及相應的某一利益群體施加保護或者采取促進性措施，使之得到充分發(fā)展。

3.分配功能

公共政策應具有利益的分配功能，首先將那些滿足社會需求的資源（即利益）向誰分配？

?

與政府主觀偏好一致或基本一致者

?

最能代表社會生產力發(fā)展方向者

?

普遍獲益的社會多數或絕大多數者

第三節(jié)

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的內涵

公共政策分析是對政府為解決各類公共政策問題所采取的的對政策的本質、產生原因及實施效果的研究。

2.公共政策分析的三種模式

（1）

麥考爾——韋伯分析模式

美國學者麥考爾與韋伯認為，政策分析主要包括對政策內容與政策過程的研究。

政策內容包括政策將要影響的特定目標或目標集合，期望的特定事件過程，選擇的特定行為路線，提出的說明意圖的特定陳述，以及采取的特定行動；政策過程包括一些行動和相互影響，這些行動和相互影響導致了對一個最好的特定政策內容作出權威性的最終選擇，以及還包括政策的實施細效果及對政策的評價。

政策分析常見的形式是規(guī)范性分析與描述性分析。前者主要應用各種規(guī)范性原則以及提供政策性建議；后者則在價值自由下給出描述性的或解釋性的敘述。

（2）

沃爾夫的分析模式

他從政策過程的角度，認為政策分析通常有如下程序：

?

認真收集和分析所研究的政策領域中各種數據資料，特別要使用那些定量化數據。

?

運用數據分析結果與政府機構所提供的資料，以及相關理論，建立研究領域或系統(tǒng)內部的各種變量間的關系。

?

建立分析模型，詳細說明因變量與自變量之間的關系。

?

提出多種可供選擇的項目和政策，其中包括具有“基準性”的現有的項目或政策。

?

通過檢驗所選擇的方案模型，以及對所描述的目標完成結果的比較，切實評價這些政策。

?

對執(zhí)行過程的分析往往是標準分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

鄧恩的分析模式

美國學者鄧恩側重從政策信息的轉換過程去研究公共政策分析的基本框架。他認為，政策分析基本上要解決三類問題：事實、價值和規(guī)范。由此產生了與之相關的三種方法中的一種或多種分析，這三種方法是經驗方法、評價方法和規(guī)范方法。

?

經驗方法主要是描述某一公共政策的因果關系，指出某事物是不是存在，因為提供的信息是描述性的。

?

評價方法主要是決定某項政策的價值，即是否值得這樣做，與之相關的信息是評價性的。

?

規(guī)范方法是對所解決的公共問題，提出一種引導性方向，即告訴人們應該做什么。

因不同的政策信息元與政策分析方法之間的關系是多重的，從而導致了政策分析的主要形式至少有三種：預測分析、回溯分析和綜合集成分析。

?

預測分析涉及到政策行為啟動和執(zhí)行之前信息的產生與轉換過程。

?

回溯分析主要是限于政策實施后信息的獲取和轉換上。

?

綜合集成分析是一種全方位的分析形式，它不僅要把預測分析與回溯分析階段的研究結合起來，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉化信息。

3.綜合分析框架

(1)

公共政策問題的構建

(2)

公共政策方案的制定與通過

(3)

公共政策內容的實施

(4)

公共政策效果的評價

二、公共政策分析要素

1.政策問題

某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識。政策問題是從大量的社會問題中篩選出來的，人們對社會問題所作出的判斷是否準確，既取決于經驗知識，還取決于倫理道德方面的價值觀念等。

2.政策目標

政策分析的中心任務是要確定解決問題的目標，確定目標是分析的前提。所謂政策目標是政策所希望取得的結果或完成的任務。界定了政策問題，并不等于確定了目標，因為問題中確認的東西還太抽象，往往抓不住要害。所以必須目標明確，具體落實。

3.政策方案

為實現某一目標，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對比中發(fā)現的，所以需要擬定出一定數量的可行方案進行對比選擇。決策理論中的“霍布森選擇”，即形式上有多種方案的選擇，而實質上只有一種方案的選擇，在公共政策分析中應該嚴禁出現。

4.政策模型

按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對研究對象和過程某一方面的本質屬性所進行的一種抽象描述。模型是由變量與關系組成的，變量反映隨時間或其他條件的數值改變程度。明確變量及其相互關系是分析的主要任務。所有的模型討論，都涉及到總體研究。模型應該首先在整體水平上建立各種關系，并依據需要逐步補充，直至得到最理想的結果。

5.政策資源

政府的作為以能提供多少資源為基礎，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源、一般可以用貨幣表示其費用。但在政策分析中，大量的是非貨幣支出的費用，如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等。

6.政策評價標準

政策制定是政治過程，離不開政治上的評價及其標準。

7.政策效果

效果是達到目的時所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個方面：社會效益、經濟效益與生態(tài)效益。

8.政策環(huán)境

制約和影響公共政策的制定與實施結果的外在因素統(tǒng)稱為環(huán)境因素，其中包括經濟環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境。

9.政策信息

公共政策活動實際上是對政策信息進行搜集、加工、傳遞、使用、反饋的過程，即輸入關于社會各方面要求與需要的信息，經過轉換（領導層的決策），輸出作為所制定的政策內容的信息，其中包括政策實施情況的反饋信息。

三、公共政策分析原則

1.系統(tǒng)原則

某項政策不僅本身可看出一個系統(tǒng)，而且它也不可能孤立存在，總是與其他政策相聯系，處于一個政策體系之中。堅持正確處理全局與局部關系，堅持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

2.預測原則

制定政策是對未來行為所做的一種設想，是在事情發(fā)生之前的一種預先分析與選擇，故具有明顯的預測性。

3.協(xié)調原則

公共政策協(xié)調的最基本特征是利益的協(xié)調。協(xié)調的目的是為保持某種平衡，平衡前的失調反映著事物間的失衡、無序、不穩(wěn)定。從利益分析看，失調說明了利益分配失衡，利益關系不穩(wěn)定。

4.分解綜合原則

這要求政策分析必須在對政策系統(tǒng)整體把握的前提下，實行科學的分解和總體的組織綜合。分解是將具有比較密切結合關系的要素分組化，對政策系統(tǒng)來說，就是要歸納出相對獨立、層次不同的子系統(tǒng)；綜合則是完成新系統(tǒng)的設計過程，即選擇具有性能好、適宜標準化的子系統(tǒng)，設計它們之間的關系。

5.民主原則

公共政策過程是與民主分不開的，民主的內涵與實質是人民的權力問題。公共政策中體現民主原則，首先要回答的是那些被選舉出來的少數人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，體現廣大人民的意志。

第二章

政府、市場與公共政策的關系分析

第一節(jié)

社會問題及其解決途徑

一、社會問題的定義

一般來說，問題的出現意味著需要與現實之間產生了距離或者差別，從而出現了一種令人不滿的狀態(tài)。社會問題是在一個社會群體的生活中至少令一部分人同時感到不滿的狀態(tài)或現象。至于這些個體數量究竟是在社會中占多大的比例，則是一個實踐過程中的問題，不能從理論上簡單的確定。

二、社會問題的認定與價值標準

1.社會問題的認定

社會問題的認定主要包括兩個方面的內容：一是使用事實分析方法來搞清楚有關該社會問題的各種事實，包括其自身特征、相關的人群、人們對其不滿的程度、造成該社會問題的原因等諸多方面；二是使用價值分析方法來搞清楚與該社會問題相關聯的各種價值標準并使用這些價值標準對問題進行評價。

2.社會問題認定過程中的價值標準

為了認定一定的狀態(tài)是一種社會問題，我們首先必須確定用于評價的價值標準，然后使用這些價值標準來判斷眼前的狀態(tài)與價值標準之間的距離或差距，并最終根據對這些距離或差距的判斷來確定社會問題的存在。我們通常不能離開所研究的社會來抽象地討論價值標準問題。

（1）

社會福利

福利是一個主觀的概念，從個體來看，福利就是個體從消費各種私人的或公共物品（或服務）中所獲得的幸福感。以個體福利為基礎，社會福利則是社會群體中所有個體的個人福利的加總。如果變動目前的狀態(tài)能夠使社會福利得到提高，那么這樣的變動就是一種滿意的變動。

要想確定一個社會福利標準，“加總”的過程使得社會福利成為一個復雜的。缺乏可操作性的概念。一種方法是將社會福利定義為所有個體福利的簡單加總，即采用簡單的加法的方式來對所有社會成員的福利逐個相加從而得到社會總福利；另一個方式是為了更公平起見，社會總福利的加總方式中應當為弱勢群體設定更大的權數，同時給社會中相對強勢的成員設定相對較小的權數。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是產出與投入之間的一種比例關系。

其次是經濟學的效率概念，按照該效率概念，如果我們還有可能對社會目前的狀態(tài)進行改變，從而可以使社會中某些個體或群體的福利得到提高，但同時其他所有個體或群體的福利都至少維持了原先的水平，那么目前的狀態(tài)就是沒有效率的，相反，如果進行這樣的改變的可能性已經不存在了，則我們已經達到一種最優(yōu)的狀態(tài)。經濟學中將這種最優(yōu)狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

除了投入產出效率外，經濟效率還包括更高層次的效率概念，即資源配置效率。按照經濟學理論，所謂資源配置問題就是如何使用社會中的有限資源（包括資本、勞動和自然資源）來生產物品和服務并使用這些物品和服務來滿足社會成員的需要的問題。廣義的講，資源配置過程既包含了生產的過程，也包含了資源在各種物品和服務之間的選擇和生產的最終結果在社會成員之間的分配。

（3）

公平

將有關公平的討論轉變?yōu)椴黄降鹊挠懻?，將不平等劃分為三個層次，即一般意義上的不平等、經濟上的不平等和收入（或財富）的不平等。

?

一般意義上的不平等是一個非常抽象、內涵十分豐富的概念，不平等是社會群體中的個體在相同的條件下得到了不同的待遇。

?

當待遇上的差別發(fā)生在經濟領域時，就稱其為經濟不平等。

?

上面兩個概念由于難以把握，收入（或財富）不平等就成為最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人們在一定時期內所獲得的收入的差距，而財富不平等則衡量人們在擁有財富方面所存在的差距。

三、社會問題的解決途徑

1.作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是我們解決問題的基本途徑，社區(qū)是個體之間通過各種途徑形式形成各種非正式的、但又非常緊密的關系的領域。與其他三個部門相比，社區(qū)的最主要特點是它的非正式性。

2.三個正式部門

（1）

政府

一般地，我們將政府稱作為第一部門。政府的主要特點：

?

它是現代社會中公共物品（和服務）的主要提供者

?

它由各種正式的公共機構（或組織）組成?

它在提供物品（或服務）時一般并不以營利為目的?

它通過合法地行使強制力來達到自己的目標

（2）

市場

?

一般地，我們將市場稱作為第二部門。市場的主要特點：

?

它是現代社會中私人物品（和服務）的主要提供者

?

它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成?

市場中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務）的主要目的是為了獲得最大利潤

?

分散決策和基于互利的自主交易是市場提供物品（或服務）的主要模式

（3）

第三部門

除了作為非正式部門的社區(qū)和作為正式部門的政府和時長外，第三部門的范疇包括了余下的各種機構或組織，對于這些組織，包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）、志愿組織等。這些組織的特點：

?

它既可能提供私人物品（服務），也可能提供公共物品（服務）

?

它主要由正式的組織構成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織

?

它在提供物品（或服務）時一般并不以營利為目標

?

它的活動往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務）的過程中進行自愿地合作來解決問題。

第二節(jié)

市場失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社區(qū)途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.社區(qū)的優(yōu)勢

(1)

信息優(yōu)勢：社區(qū)范圍相對較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁交往中形成相對緊密的關系，這就使得相關個體的信息能夠充分地在社區(qū)范圍內傳播。

(2)

激勵充分：處于社區(qū)內部的個體更容易將有關本社區(qū)的各種社會問題看成與自己相關的事情，個體解決社會問題有更大的積極性。

(3)

有利于社會資本的積累：當問題通過社區(qū)途徑獲得解決時，通過個體的參與，各種有利的社會價值得以形成和提高。

(4)

具有較好的回應性

(5)

對財政資金的依賴程度較小

2.社區(qū)的缺陷

(1)

社區(qū)的范圍一般不會太大，所容納的人口也相對較小。

(2)

社區(qū)的非正式性也經常成為其從社區(qū)之外獲得資源的最大障礙。

二、第三部門途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.第三部門的優(yōu)勢

(1)

與社區(qū)相比，第三部門具有相對較大的活動范圍和解決問題的能力

(2)

與政府相比，第三部門具有相對較小的壟斷性和相對較大的競爭性

(3)

與政府相比，第三部門對個性化需求具有較好的回應性

2.第三部門的缺陷：志愿失靈理論

(1)

與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能提供足夠數量的公共物品（或服務）

(2)

與政府途徑不同，第三部門中所提供的志愿性服務在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部門中的志愿組織很可能會受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主原則的家長制作風帶入其服務過程中。

(4)

第三部門可能由于不能吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才而制約其服務能力。

三、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.市場的優(yōu)勢

(1)

通過分工和專業(yè)化生產促進投入產出效率

(2)

通過為個體提供充分的激勵來提高投入產出效率

(3)

市場通過對社會成員的需求進行評估來保證資源配置效率的實現

2.市場的缺陷：市場失靈理論

（1）

壟斷與效率損失

壟斷是指市場的參與者具有了影響市場機制發(fā)揮作用的力量，這又主要是指市場參與者具有了影響市場價格的力量。一旦少數市場參與者具有了影響市場價格的能力，價格作為反映社會成員需求信息的機制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價格機制不再具有推進資源配置效率實現的能力。另一方面，資源配置效率的損失最終是與壟斷者利用其影響市場價格的能力來為自己謀取最大福利的行為緊密地聯系在一起的。

（2）

公共物品與效率損失

公共物品的非競爭性與非排他性的特征意味著，個體很難想向那些消費這些物品的其他個體收取由提供這些物品而應當獲得的合理補償，其結果必然是降低了個體在提供這些公共物品方面的激勵。與承擔成本并獲得利益相比，不承擔成本并同樣能夠獲得利益往往更具有吸引力。但如果大家都選擇后者，即等待別人來提供公共物品并獲得無成本消費的機會，公共物品也就不能被生產出來了，這種現象被稱為“搭便車”。

（3）

外部效益與效率損失

“外部”是指市場的外部，即不存在市場的地方。因此，外部效應也就是指存在于市場之外因此不受市場機制調節(jié)的活動或影響。外部效益的經典例子就是環(huán)境污染。實際上，環(huán)境污染本身并不是人類活動本初的目的，它的出現多半是由于某種市場活動造成了不受市場調節(jié)的附帶性影響。

（4）

信息不對稱與效率損失

信息不對稱是指市場參與各方在掌握對市場具有重要性的信息的量上和質上出現了差異。以信息不對稱為基礎，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢為自己謀取利益，而這種謀取利益活動又往往會降低處于信息劣勢一方的利益。

四、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.政府的優(yōu)勢

?

一是權威的廣泛性，除非遇到特殊的障礙，其權威一般能夠遍及其管轄范圍的所有地域和人群；

?

二是政府是唯一能夠合法地使用強制力的組織。

2.政府的劣勢：政府失靈理論

（1）

作為一種加總社會中所有個體的意見的途徑，政府是不完美的如何通過加總所有個體的意見來得到集體行動的目標或方案，加總個體意見的方式并非只有多數票原則一種，這樣就需要在各種方式之間進行選擇，而選擇又必然涉及到標準問題。美國經濟學家肯尼斯·阿羅提出了一套基本上能夠被普遍接受的標準，然后證明了同時滿足這些標準的加總方式是不存在的。阿羅這一結論通常被稱為阿羅不可能定理，它告訴我們無論采取何種加總個體意見的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。盡管集體行動的結果可能不會是非常理想的，但它總能在一定程度上解決社會問題。

（2）

政府中的決策者可能會被少數人的利益所引導，從而忽視甚至損害多數人的利益

（3）

行政機構的低效率問題

第一，與企業(yè)相比，評估行政機構的績效往往非常困難，其結果是我們往往缺乏監(jiān)督和激勵行政機構并促使其改進效率的手段

第二，與企業(yè)相比，行政機構缺乏競爭也是其效率低下的一個重要的原因

第三，與企業(yè)的人力資源系統(tǒng)相比，行政機構的公務員體制往往比價僵化，從而制約了行政機構的活力

第三節(jié)

政府角色與公共政策

一、關于政府角色定位和公共政策作用范圍的規(guī)范理論

1.兩個基本問題

（1）

有關政府角色定位問題的討論屬于規(guī)范理論的范疇

所謂政府角色定位問題就是要回答政府應當做什么或者不應當做什么的問題。

（2）

政府角色定位與公共政策作用范圍之間的關系

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此一個關于政府角色定位的理論基本上也就是在回答公共政策應當在哪些地方發(fā)揮作用或者不應當在哪些地方發(fā)揮作用。

2.討論政府角色定位問題的基本邏輯

首先，作為該邏輯的起點，我們建立起一個價值標準的體系。所謂價值標準的體系通常包括不同的價值標準以及關于這些價值標準在該體系中的重要性的判斷。

其次，當價值標準確定之后，我們就可以依據這些價值標準來對解決社會問題的各種方案進行綜合地評價。

最后，我們按照上述評判的結果來選擇對于解決特定社會問題最滿意的路徑或方案。

3.關于政府角色定位與公共政策的理想作用范圍的爭論

第一，爭論的發(fā)生可能是由于我們對各種問題解決途徑的認識有待深入，此時爭論發(fā)生在事實層面。

第二，爭論的發(fā)生可能是由于爭論各方在選擇價值標準方面出現了差異，此時爭論發(fā)生在價值層面。

4.關于政府與其他部門關系的類型劃分

（1）

替代型

鑒于不同的問題解決途徑各有自己的優(yōu)勢和缺陷，政府能夠做好的地方，其他部門未必能夠做好，而其他部門能夠做好的地方，政府未必能夠做好，因此各個部門需要有一定的分工，從而在解決社會問題上各自發(fā)揮自己的作用。

（2）

補充型

在補充關系中，政府與其他部門之間所形成的是一種合作關系。按照這種關系，政府應當在適當的地方選擇與其他部門進行合作地政策，共同解決社會問題。

二、關于政府角色定位和公共政策作用范圍的一些事實

1.市場化趨勢

市場化趨勢是指政府通過全面的改革來建立或深化市場在解決社會問題過程中所發(fā)揮的作用。

2.第三部門發(fā)揮著越來越重要的作用

這一趨勢既表現在第三部門中的組織獨立地承擔著越來越多的社會職能，也表現在政府在解決社會問題過程中越來越強調與第三部門的合作伙伴關系。

3.社區(qū)角色的變遷

一方面，對于發(fā)展中國家來說，經濟發(fā)展的過程同時也就是非正式部門的角色不斷地被政府、市場（企業(yè)組織）和第三部門（非政府組織）侵蝕的過程，或者說，是一個正式部門不斷地取代非正式部門的過程。另一方面，在全球范圍內，政府在公共政策實踐中也越來越強調社區(qū)的重要性，包括依靠社區(qū)解決社會問題和通過政府與社區(qū)的合作來解決社會問題。

第三章

公共政策系統(tǒng)分析

第一節(jié)

公共政策主體

主體，按照哲學觀點而言，是指進行著認識和實踐活動的有意識的人。一般來說，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個人、團體或組織。

一、官方決策者

一般而言，官方決策者是指廣義的政府，即立法機關、行政機關和司法機關。在我國，官方決策者還包括執(zhí)政黨。

1.立法機關

立法機關是公共政策主體最重要的構成要素之一，其主要職能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政機關

行政機關是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，管理國家的內政、外交等行政事務的機關，它掌握著國家行政權力，運用公共政策對社會公共事務進行管理，是立法機構所確定的國家意志的執(zhí)行者。

3.司法機關

在美國，法院可以運用司法審查權和法令解釋權對公共政策的性質和內容產生很大的影響。法院還可以通過判例對經濟政策和社會政策產生影響。法院不僅參與政策制定，而且還在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應當采取何種行為。

在我國目前的實際情況來看，司法機關的作用更多的表現在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。

4.中國共產黨

我國現行的政治體制是中國共產黨領導的議行合一體制，中國共產黨作為執(zhí)政黨，在我國公共政策過程中發(fā)揮著主導性作用，體現在黨的政治領導、組織領導和思想領導上。

二、非官方參與者

1.利益集團

利益集團具有兩個特征：第一有共同的利益和主張

第二影響公共政策的制定

以美國為例，利益集團影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。

2.政黨

政黨在現代社會中發(fā)揮著組織選舉、參與立法、組建政府、利益聚合等功能。

3.大眾傳媒

大眾傳播媒介主要包括廣播、報紙、電視、書刊、電影、過激互聯網等傳播工具。有兩個主要作用：第一是傳播公共政策信息，實現政府與社會公眾的雙向溝通；第二是引導社會輿論，影響公共政策議程設置。

4.思想庫

思想庫是現代政策研究組織的別稱，由專業(yè)人員組成的跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織，它的出現對于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進決策質量的提高有著積極的影響。一般來說，思想庫分為幾種類型：

（1）

官方思想庫：這類思想庫隸屬于政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，直接反映了政府的態(tài)度、立場和感興趣的問題。

（2）

半官方思想庫：這類思想庫處于民間，但與政府有著非常密切的關系。政府可以通過投資或資助重點研究領域和方向，使其為政府服務，或者與思想庫簽訂合同，建立相互依存的關系。

（3）

民進思想庫：它是由民間發(fā)起并得到基金會和企業(yè)的資助的社會性政策研究機構。

（4）

國際思想庫：它是由不同國家的各學科專家者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機構，研究范圍包括環(huán)境保護、戰(zhàn)爭與和平等。

5.公民個人

公民個人通過各種政治參與途徑，影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行。在西方國家，公民參與政策過程的方式主要包括投票選舉、全民公決、聽證會、示威游行、罷工等。

第二節(jié)

公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生的作用的對象，包括公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員兩個方面。公共政策主體和公共政策客體的劃分只是相對意義上的，對于許多處于中間層次的人、團體和組織而言，它們往往充當了政策主體和政策客體的雙重角色。

一、公共政策的直接客體：社會問題

所謂問題通常泛指實際狀態(tài)與期望之間的差距，由此出發(fā)，社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

社會問題、公共問題和公共政策問題這三個概念的含義較為接近，容易造成混淆。其中，社會問題是外延最廣的概念，是與私人問題相對應的。一般來說，僅涉及某個人的期望與實際狀態(tài)之間的差距問題無疑是私人問題，當許多人的期望與實際狀態(tài)出現差距，問題就超出了私人的界限，從而演變?yōu)樯鐣栴}。當問題超出了當事人范圍，影響波及到非直接相關的群體，受到社會公眾普遍關注時，問題就轉換成為公共問題。在現代社會，政府所面臨的公共問題非常多，并不是所有的公共問題都能夠進入政府的議事日程，只有那些被政府擺上議事日程并加以處理的問題才是公共政策問題。

公共政策的制定即是沿著問題——社會問題——公共問題——公共政策問題這條路線發(fā)展演化的。制定公共政策是為了解決社會問題，但在政府決策者看來，并非所有的社會問題都是需要政府解決的。

二、公共政策的間接客體：目標群體

所謂目標群體就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調節(jié)和制約的社會成員。

作為公共政策的客體的目標群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會相互轉化的。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在，公共政策客體也可以作為主體而存在。比如，國家公職人員在制定和執(zhí)行某項具體政策時，是作為公共政策主體而存在的，而當他們在日常私人生活中受到該政策的調控和制約時，他們是作為公共政策客體而存在的。

公共政策所要調整和規(guī)范的對象就是具有不同性質的利益訴求的社會成員之間的關系。

在公共政策的制定與執(zhí)行中，目標群體的態(tài)度對于公共政策能否達到其預期目標有著重要的影響。目標群體的態(tài)度分為接受和不接受。有學者把目標群體順服的原因歸納為政治社會化、政策合法化、成本利益衡量、顧全大局觀念、基于私利、避免懲罰、情勢變遷等，認為目標群體不接受政策的原因有價值觀念沖突、同輩團體的社會化、傳媒影響、追求目前利益、選擇性認知不同、政策本身不妥等。

第三節(jié)

公共政策環(huán)境

一、公共政策環(huán)境的內涵

公共政策環(huán)境是指影響公共政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對公共政策產生作用和影響的因素都可歸為公共政策環(huán)境。

把公共政策環(huán)境劃分為一般環(huán)境和工作環(huán)境兩類。一般環(huán)境是指影響公共政策的所有外部因素的總和，進一步可以劃分為地理自然環(huán)境、經濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境和國家環(huán)境；真正與具體的公共政策過程發(fā)生作用的是一般環(huán)境中較為具體的成分，它們構成了公共政策過程的工作環(huán)境。

二、公共政策環(huán)境的構成1.經濟環(huán)境

經濟環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的各種經濟因素的總和。無論何種性質的公共政策主體，其決策體制、決策目標、決策行為、決策原則、決策方法等都要受到經濟環(huán)境的制約，這種制約表現在：

(1)

經濟環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點

(2)

經濟環(huán)境提供了公共政策系統(tǒng)運行所必需的資源

(3)

經濟環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的經濟目標取向

2.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的政治狀態(tài)，包括一個國家或一個地區(qū)的政治體制、政治結構、政治文化、政治關系等，政治環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響表現在：

(1)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的性質

(2)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的民主化程度

(3)

政治環(huán)境決定著公共政策的合法化程度

3.社會文化環(huán)境

社會文化環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的社會狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、社會道德風尚、國民受教育程度等，影響有：

(1)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運行所需的智力條件

(2)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運行的倫理和心理條件

4.國際環(huán)境

(1)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的價值選擇

(2)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的參照系選擇

(3)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的性質

第四節(jié)

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含義

政策工具是實現政策目標的手段。政策方案只有通過適當的政策工具才能得到有效的執(zhí)行，從而達到政策設計的理想狀態(tài)。它是連接目標和結果的橋梁，是將政策目標轉化為具體行動的路徑和機制。

2.關于政策工具分類的討論

關于政策工具分類的討論并沒有形成統(tǒng)一的觀點。

二、公共政策工具的分類

加拿大學者霍利特和拉梅什根據在提供公共物品和服務的過程中政府介入程度的高低，將政策工具分為三類：自愿性工具、混合性工具、強制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預，它是在自愿的基礎上完成預定任務。

1.家庭與社區(qū)

2.志愿者組織

3.市場

（二）強制性工具

也叫指導性工具，它借助政府的權威和強制力，對目標群體的行動進行控制和指導。

1.管制

是指政府通過一系列行政管理過程對個人和機構的行為作出要求和規(guī)定的活動。對于這些規(guī)定，目標群體必須遵守好服從，反之將受到懲罰。

2.公共企業(yè)（也稱國有企業(yè)）

3.直接提供

由公共財政撥款并由政府及其雇員直接提供物品和服務，例如國防、外交關系、消防等。

（三）混合性工具

它結合了自愿性工具和強制性工具的特征，允許政府對非政府行為主體的決策進行不同程度的干預，但最終仍由私人作出決策。

1.信息與規(guī)勸

信息傳播是一種消極工具，政府向個人和公司提供信息并期待他們的行為發(fā)生預期的變化，但信息傳播并不具有強制性，公眾并沒有義務作出特定的回應。

規(guī)勸是政府試圖說服人們去做或不做某事，力圖改變人們的偏好和行動，但是規(guī)勸并不運用獎勵和懲罰手段。

2.補貼

補貼是指政府（或者通過其代理）給個人、公司和組織的各種形式的財政轉移，目的在于通過影響和改變受資助者對不同備選方案成本與收益的判斷，促使其采取政府期望的行為。形式包括撥款、稅收減免、憑單、低息貸款。

3.產權拍賣

這種工具假定市場是最有效率的資源配置工具，政府通過產權拍賣，在不存在市場的公共物品和服務領域建立市場。政府對特定的資源確立一定數量的可交易的產權，創(chuàng)造出認為的稀缺，并讓價格機制起作用。

許多國家都采用這種工具來控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先確定可以進入市場進行交易的污染物排放總量，然后通過定期拍賣來分配污染物的排放指標。

4.稅收與使用者付費

三、公共政策工具的選擇

1.經濟學模型

經濟學家大多把政策工具的選擇等同于特定工具與需要完成的任務之間的技術性配對演練。

2.政治學模型

政治學家認為在技術層面上各種政策工具之間具有或多或少的可替換性，因此應該把研究焦點放在各種政治力量上，是它們決定了政策工具的選擇。

3.綜合模型

政策子系統(tǒng)的復雜程度

高

低

國家能力

強

市場工具

管制、公共企業(yè)、直接提供等工具

弱

家庭與社區(qū)、志愿者組織

混合工具

第四章

公共政策問題的構建分析

構建政策問題是進行政策分析的第一步，它直接影響政策過程后續(xù)階段的程序與任務。要制定公共政策，首先必須是挖掘和確認政策問題，了解問題產生的原因和背景，尋找社會問題進入政策議程的途徑，把握政策問題分析的基本方法。

第一節(jié)

公共政策問題概述

一、公共政策問題的定義

問題通常泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

公共政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現或解決的問題。

1.社會客觀現象或問題情境

2.對上述問題的察覺與認同

3.價值、利益與規(guī)范的沖突

4.團體的活動與力量

5.政府的必要行動

二、公共政策問題的特征

1.政策問題的關聯性

2.政策問題的主觀性：政策問題是思想作用于環(huán)境的產物，政策問題既與客觀的社會現象有關，也與人們對這種現象的認識和選擇有關。

3.政策問題的人為性：只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時，才可能產生政策問題。

4.政策問題的動態(tài)性

三、公共政策問題的類型

1.米特羅夫與基爾曼對政策問題的分析

他們提出政策問題構建的主要內容是政策問題的概念化。所謂問題概念化是指政策分析者使用通用的語言，將政策問題情境界定為一個實質行動的政策問題。

（1）

自然觀

認為社會問題的產生是歷史發(fā)展的自然產物

（2）

道德觀

認為社會問題產生是由于政策相關者的道德淪喪

（3）

環(huán)境觀

認為社會問題的產生是因問題受害者本身的行動不當或決策不當導致的。

2.洛維對政策問題的分類

洛維根據受到問題影響的人數及其相互間的關系，將政策問題分為分配型、管制型與再分配型三類。

（1）

分配型問題

分配型問題是把物品和服務、成本和義務分配給社會中特定群體而引發(fā)的政策問題。從博弈論的角度出發(fā)，此類問題基本上是一種“非零和博弈”的問題，因為處理這類問題并不構成一方之所得建立在另一方之所失的基礎上，不具備利益和義務的排他性。

（2）

管制型問題

管制型問題是政府等管制者設定明確一致的管制標準與管制規(guī)則，對標的團體從事某種活動或處理不同利益的行為加以限制所引發(fā)的政策問題。此類問題屬于“零和博弈”的問題，因為這類問題的處理常常使一方獲得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型問題

再分配型問題是政策將某一標的團體的利益或義務，轉移給另一標的的團體享受或承擔所引發(fā)的問題。這類問題的處理容易引起利益上的排他性，是一種“零和博弈”的問題。

3.威廉·N.鄧恩對政策問題的分類

他從政策問題的結構角度，把政策問題劃分為結構優(yōu)良、結構適度和結構不良三種類型。每一類問題的結構取決于它們的相對復雜程度。

要素

問題的結構

結構優(yōu)良

結構適度

結構不良

決策者

一人或數人

一人或數人

許多

備選方案

有限

有限

無限

效用（價值）

一致

一致

沖突

結果

確定性或風險

不確定

未知

概率

可計算

不可計算

不可計算

第二節(jié)

公共政策問題構建的程序

一、政策問題構建的程序

在公共政策過程中，政策問題構建通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個相互依存的過程組成；政策問題構建包括問題情境、元問題、實質問題和正式問題。

第一階段：以問題感知體悟問題情境

第二階段：以問題搜索認定元問題

第三階段：以問題界定發(fā)現實質問題

第四階段：以問題陳述建立正式問題

二、政策問題的論證

在構建政策問題的過程中，經常會遇到對問題的爭論，這種爭論不僅包括對即將采取的實際的或可能的行動有不同的意見，也反映了對政策問題本身性質的認識還存在分歧，為此就需要進行政策問題論證。

威廉·N.鄧恩認為公共政策問題論證的復雜性可以通過論證所在的組織層次具體表現出來。根據類別等級，政策問題的論證可分為一級論證、二級論證、功能論證和小論證。

1.小論證

它是指將政策問題分解成若干項目，再對具體項目進行論證，往往是由政策分析人員劃分為專門小組來進行的。

2.功能論證

通常是由政策制定的具體組織來進行的，其任務是將構成政策問題的主要要素的單獨分析有機綜合起來，從而確定政策問題的結構類型。

3.二級論證

是由政府的決策機構作出的論證，主要是集中討論政策目標、政策計劃、政策成本、政策效果等問題。

4.一級論證

實際上是對政策問題是否進入政策議程的最終決定。

三、政策問題診斷的誤差

1.組織結構：層級節(jié)制體系；專業(yè)化；集權化

2.意識形態(tài)

3.無知

4.信息超載

5.噪音干擾

6.時間落差

7.逃避問題

8.隱蔽問題

9.虛假問題

第三節(jié)

公共政策議程的建立

一、政策議程的含義與類型

社會公眾要求政府采取行動解決各種各樣社會問題，但只有一小部分被公共政策者所關注，那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程。政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步。

1.系統(tǒng)議程

又稱為公眾議程，是指某個社會問題已經引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣的一種政策議程。

2.正式議程

又稱為政府議程，是指某些社會問題已經引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍這樣一種政策議程。政策議程包括以下四個階段：

（1）

界定議程：通過討論，積極而慎重的研究被認定的政策問題

（2）

規(guī)劃議程：從總體上討論需要優(yōu)先解決的政策項目

（3）

議價議程：根據每一規(guī)范方案的利害得失，政策相關人就價值標準與利益分配進行討價還價的爭論。

（4）

循環(huán)議程：正式進入政府議程的政策方案，都要不斷接受評估與檢驗，并加以科學修正。

3.兩種議程的區(qū)別

公眾議程一般由一些較抽象的項目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現出來的往往是眾說紛紜的特點。

政府議程則比公眾議程來得特定而且具體，它是對政策問題進行認定或陳述的最后階段，問題經過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉入政府議程。

二、社會問題進入政策議程的途徑

1.社會中部分團體或者個體主動，政府只是有限介入

不少團體會從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。如果這些團體的利益受到了威脅，產生了被剝奪感，他們就會千方百計地要求政府采取行動保護他們的利益。

對于社會團體或個人認為很重要的社會問題，政府為什么會有限介入呢？四個原因：

(1)

政府基本上不知道這些問題的存在。

(2)

政府知道問題的存在，但沒有權力去處理。

(3)

政府知道問題的存在，也有權力處理，但無能力辦理。

(4)

政府知道問題的存在，也有權力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。

2.政府主動介入發(fā)現和解決問題，社會團體或個人只是有限介入

(1)

例如保護環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次關心并加以解決。

(2)

社會上的一部門團體或個人由于缺乏資源，他們無力向政府請求幫助，而實際上他們又特別需要政府的主動關注。

(3)

在社會各種利益的沖突中，有些團體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導地位，為了維護社會的公正，政府需要主動干預，保護沖突中的受害者。

(4)

政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現問題。

3.政府及社會團體與個人都主動

(1)

政府希望解決的問題與公眾妖氣解決的問題完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數情況下既有共同的一面，又有差異的一面。

4.政府與個人、團體都不主動介入

理論上存在，實踐中不常見

三、影響社會問題進入政策議程的因素

1.公民個人的作用

2.利益團體的作用

3.政治領袖的作用

4.政府體制的作用

5.大眾傳媒的作用

6.專家學者的作用

7.問題自身的作用

四、社會問題進入政策議程的觸發(fā)機制

推動社會問題加速進入政策議程的四種觸發(fā)機制：

1.政治領導

3.危機事件

2.抗議活動

4.傳媒曝光

五、社會問題進入政策議程的障礙

“無決策制定”是主張改變社會現行利益和特權分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未達到政策制定領域以前，就加以阻止的一種方法。

1.政治原則的偏離

4.表達方式的失當

2.價值體系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府體系的封閉

六、公共政策議程建立的模型

1.科布的政策議程建立模型

（1）

外在創(chuàng)始型

政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個人或社會團體提出，經闡釋（對政策訴求進行解釋和說明）和擴散（通過一定方式把政策訴求傳統(tǒng)給相關群體），首先進入公眾議程，然后通過對政府施加壓力的手段，使之進入政府議程。

（2）

政治動員型

具有權威作用的政治領導人主動提出其政策意向，并使其進入政府議程。

（3）

內在創(chuàng)始型

政府系統(tǒng)內部的人員或部門為解決純粹的內部事務而提出政策問題，且問題擴散的對象僅限于體制內的相關團體和個人。

2.約翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎上。

?

問題流主要關注問題的界定，它包括問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

?

政策流與解決問題的技術可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關。，其重要方面在于針對政策問題而提出的各種建議。

?

政治流涉及政治對于問題解決方案的影響。他包括三個因素：公眾情緒、壓力集團間的競爭、行政機構或立法機構的換屆。

另外，外溢現象也影響到政策議程的建立。外溢指的是這樣一個過程：某一領域的問題（被稱為先例）在政府議程上的出現同時也就確定了另一領域的類似問題后來在政策議程上的重要地位。

第五篇：淺談信貸危機

淺談溫州信貸危機

背景：

浙江溫州連月來不僅出現暴力討債、企業(yè)老板出走和自殺事件，近日更傳出疑有銀行人員詐騙民眾卷款逃亡事件，金融秩序近乎失控。高利貸引爆的溫州中小企業(yè)倒閉潮連月來震動地方，包括許多當地龍頭企業(yè)都因為長期扭曲的金融體系而崩盤。近期最受矚目的是溫州眼鏡業(yè)龍頭——“浙江信泰集團董事長胡福林失蹤事件”，據傳他欠款至少20億元。

成立八年多的信泰，是年產量2000多萬副自主品牌的眼鏡商，也是中國市場份額最大的太陽眼鏡商之一。溫州中小企業(yè)發(fā)展促進會會長周德文指出，民間借貸規(guī)模高達1100億元人民幣，胡福林債務關系涉及近萬人和幾十家企業(yè)，事件還會繼續(xù)發(fā)酵。胡福林以來，在媒體報道曝光的至少就有另三名大老板出逃，另外正得利鞋業(yè)老板則跳樓身亡。

企業(yè)主逃跑欠下的債務動輒數千萬、上億元，牽連所及，供應商、上下游都會被累得陷入絕地，連月來在溫州引發(fā)此起彼伏的騷動。員工驚覺老板失蹤包圍公司討薪水，債務人恐慌聚集上門；有人出動黑社會追討債款，更有欠債人干脆借助黑道對付討債者。不少放貸者本身也是借貸人，有銀行業(yè)者估計最終資金來源可能多達半數來自銀行。

中國央行溫州中心支行最新公布的《溫州民間借貸市場報告》顯示，溫州民間借貸極其活躍，近九成家庭個人和六成企業(yè)參與借貸，目前溫州民間借貸規(guī)模高達1100億元。

不少當地人擔心重演80年代中期的“倒會”風暴。資金鏈斷裂所可能觸發(fā)的連串后果已經引起全社會關注。除了擔心骨牌效應，導致企業(yè)大量倒閉，銀行業(yè)績受損，更可能在地方觸發(fā)持續(xù)的動蕩。

形勢的嚴峻迫使溫州政府在三天前發(fā)布《嚴厲打擊暴力討債等犯罪行為》通告，以強硬語氣表示要堅決打擊暴力討債、非法拘禁、非法集資和惡意欠薪等行為，強調維護金融秩序穩(wěn)定。中共溫州市委書記陳德榮更對當前金融和民間借貸形勢表示，對付企業(yè)老板出逃現象，“政府該出手時就要出手”。企業(yè)界人士認為，眼前可能就是這個長期醞釀循環(huán)的大泡沫爆破的時刻。許多傳統(tǒng)企業(yè)沒有能力轉型，企業(yè)主更沒有開創(chuàng)新局因應新時代的眼光，資金鏈問題因此成為壓垮駱駝的最后一根稻草。

現狀分析

上海財經大學主任江若塵表示，中國金融業(yè)向來“幫大不幫小”，只要是大企業(yè)，不管國有還是民營，借貸都不難，但中小企業(yè)則不論民企還是外企，借貸無門是正常的。而流傳已久的“標會”或地下錢莊模式就成為民營企業(yè)的“及時雨”。這類游走在法律邊緣的“灰色銀行”，隨著政府一波波收緊銀根的措施，借貸渠道雪上加霜，而發(fā)展得紅紅火火，甚至吸引外國人投入其中牟利。中小企業(yè)為應付生產及不斷升高的工資與材料成本，被迫轉向高利貸，這在浙江和福建尤其普遍。但利率在需求刺激下不斷推高，卻迫使企業(yè)主必須挖東墻補西墻。許多表面風光企業(yè)背后都債臺高筑。在經濟景氣持續(xù)低迷下，制造業(yè)定單利潤一般只有個位數，企業(yè)主卻必須償付百分之二三十甚至最高達180%的年利息，迫使越來越多企業(yè)主看破紅塵，干脆關閉工廠或只保持少量業(yè)務，把資金投入放高利貸等炒作市場。今年初以來，高利貸堆起的大山終于無法再支撐，陸續(xù)傳出崩塌巨響。周德文今年初就大聲疾呼倒閉潮即將到來，但官方反應并沒有非常在意，只是陸續(xù)出臺各種幫助中小企業(yè)融資的政策。

央行調統(tǒng)司司長盛松成日前表示，從銀行數據看，中小企業(yè)信貸融資狀況已進一步改善。他認為中小企業(yè)仍覺得資金緊張的原因很多，與融資成本上升以及當前經濟大環(huán)境、中小企業(yè)飛速發(fā)展、物價上漲的關系更密切，不完全是融資渠道的問題。經歷了八九月份的企業(yè)主“跑路”、“跳樓”高潮之后，溫州城很快又恢復了表面的平靜。此次危機中逃跑的信泰集團董事長胡福林作為一個典型性人物，已經回歸生產，他的眼鏡生產線已部分復工。他立志，生產自救，并且在短時間內制定了實現勞動密集型傳統(tǒng)制造業(yè)轉型升級的方案。當地企業(yè)主們對此次危機中政府的救市表現較為滿意，在政府層面，一位浙江省官員向《中國經濟周刊》透露，目前，該省所涉部門已經全部派員下企業(yè)摸底調研，一方面了解企業(yè)的融資情況，另一方面也了解政策的落實到位情況。一些列跑路、跳樓事件引起了中央高層的重視。事實上，確實是因為溫州市各家銀行的抽資、不續(xù)貸，加速了中小企業(yè)的倒閉以及企業(yè)主的跑路和跳樓。7月以后，溫州市一些商業(yè)銀行已經開始嚴防中小企業(yè)倒閉潮和民間借貸風險，貸款規(guī)模開始縮減。據溫州市金融辦統(tǒng)計，今年8月份，當地小企業(yè)貸款比7月份減少了373億元，融資狀況越來越趨緊。制鞋企業(yè)老板虞龍所在的龍灣區(qū)最早出現跑路現象，其中，不乏他的朋友。當然，他的企業(yè)經營良好。站在企業(yè)的角度，認為，“有些事情銀行要跟企業(yè)協(xié)商解決，不能把企業(yè)的貸款馬上停掉，那樣誰也受不了。本來錢還掉以后，你再貸給它，它的運轉就正常了，不貸，那肯定只有死掉。從溫州目前的企業(yè)經營狀況來看，只要給它貸款，不抽資、不壓貸，沒有幾個會死掉的。

此次倒掉的企業(yè)大多因為多元投資導致的資金鏈斷裂，例如房地產投資、擔保公司的投資，甚至完全不做主業(yè)或者很少做主業(yè)，如果專門做主業(yè)，一般不會斷裂。在與溫家寶總理的座談會上，瑞新集團董事長阮春道向總理反映，他們碰到的困難，是為信泰集團擔保5600萬。信泰的老板胡福林跑路，他們要償還5600萬的貸款。如果互保的企業(yè)有類似的事件再發(fā)生，企業(yè)是很難扛住的。根據溫州的官方數據顯示，近六成溫州企業(yè)存在為其他企業(yè)進行擔保融資的情況。一旦信貸危機失控，互保的企業(yè)之間將產生連鎖反應，連片倒下，這意味著大量的銀行壞賬以及大面積的失業(yè)。因此，在溫州市政府出臺的一系列應急措施中，第一條就是對中小企業(yè)加大信貸資金保障的力度，還專門成立工作組分別進入溫州市25家市級銀行業(yè)機構，督促銀行機構不抽資、不壓貸。政府的出手拯救溫州中小企業(yè)的具體實施策略還在進行中，但總的來說，在政府的支持是溫州的危機緩解的關鍵。

對策分析：

（一）金融體系改革

溫州市金融辦主任張震宇在接受《中國經濟周刊》采訪時認為，是利率雙軌制的存在和商業(yè)銀行本身對部分信貸資金流向上存在監(jiān)管缺失，使一部分信貸資金沒有直接進入經濟實體，而是通過中介機構流入了民間借貸市場。他呼吁，要加快利率的市場化改革?，F在雙軌制的利率已經形成級差，民間的利率很高，銀行的利率很低，差額太大了，肯定會存在這樣的問題。張震宇建議，民間借貸很活躍、中小企業(yè)比較多、有市場化基礎的溫州，適合作為利率改革的試點。今年6月，他告訴《中國經濟周刊》，他們已經將相關方案遞交給了中國人民銀行浙江省分行，但浙江省分行尚未將其上報總行。根據官方的公開報道，此次危機發(fā)生之后，浙江省政府正抓緊會同浙江銀監(jiān)局、人民銀行在浙機構，研究完善溫州市政府遞交的《溫州金融改革綜合試驗區(qū)總體方案》，近期上報國家有關部門。

繼2002年成為中國惟一的金融改革綜合試驗區(qū)后，重提金融改革綜合試驗區(qū)。據悉，方案涉及11家股份制村鎮(zhèn)銀行，擴大小額貸款公司試點，將溫州市的小額貸款公司增加到100家，以吸納民間資金，出臺《放貸人管理條例》以及成立金融資產場外交易市場等，著力將溫州打造成全國民間資本集散中心。溫州市委書記陳德榮認為，溫州金融和企業(yè)存在兩多兩難的特點：民資多(達1100億元)、投資難；中小企業(yè)多(達14萬家)、融資難。因此，溫州要推進地方金融體制改革與創(chuàng)新。他提出，要建立三個體系：為大批中小民企服務的金融機構體系；為民間資金和中小企業(yè)搭建資金交易的市場體系；為防范風險而建立地方金融監(jiān)管體系，這是從根本上防范債務危機的主要出路。據悉，在溫家寶總理考察溫州期間，當地政府還專門向其提及了金融改革的方案。溫州人因此對成為國家的金融改革綜合試驗區(qū)抱有很大期待。當然，從此次爆發(fā)的溫州民間信貸危機看，金融體制問題僅是一方面的問題，另一方面則是產業(yè)空心化以及產業(yè)的轉型升級所帶來的優(yōu)勝劣汰問題。

表面上看，溫州債務危機主要由溫州資本的過度性投機以及偶發(fā)性調控政策引起的。跳出溫州看溫州，人們會清晰地發(fā)現，對民營企業(yè)長期沒有得到矯正與根治的金融環(huán)境才是引發(fā)溫州企業(yè)逃債鬧劇與悲劇的真正根源。金融體系不完善所導致的信貸資源配置失衡是中小民營企業(yè)忍受的最大制度之痛。所謂“金融抑制”，是指一國金融體系不健全，金融市場的作用未能充分發(fā)揮，造成金融業(yè)的落后和缺乏效率，金融與經濟之間陷入一種非良性循環(huán)狀態(tài)。在我國，金融體系不完善主要表現在國有金融機構壟斷了大量的信貸資源，而且無論是信貸資源的使用，還是利率水平，大多是基于行政指令的配置，導致民營企業(yè)無法正常從主流金融機構獲得貸款。

（二）規(guī)范民間信貸

利率雙規(guī)制之下的國有企業(yè)可以從商業(yè)銀行以低成本獲取信貸資源，而由于民間金融的長期非法存在，民間借貸利率隨著宏觀政策的變化而飆升，高成本所引致的資金鏈斷裂危機從民企借貸之日起就已經埋下伏筆。與金融體系不完善緊密相連的還有投資模式的大企業(yè)化偏愛。依靠投資拉動特別是依靠中央政府投資拉動是中國經濟成長的最主要模式，這種模式造就了過去10年固定資產持續(xù)高速增長的奇跡，并在2008年4萬億刺激經濟增長計劃出臺后達到無以復加的地步。同時，民營企業(yè)身上的沉重稅負映襯著中國改革有待深化的尷尬結果。據北京大學林肯研究院的研究報告，我國宏觀稅負在2007年就已經達到27%的水平，今年將達到35%甚至40%。除了上繳繁重的稅收外，我國企業(yè)還必須接受巨量的行政事業(yè)性收費。企業(yè)稅費的膨脹折射出的是中國企業(yè)成長環(huán)境的不足。需要指出的是，如果說國有企業(yè)在與權力資本的較量中具有一定博弈能力的話，那么面對著強大的尋租勢力，中小民營企業(yè)幾無還手之力，壞的結果不是無奈加大出租成本，就是淪為任人宰割的羔羊。通過銀行信貸獲得間接融資是目前中小企業(yè)的主要融資方式，在浙江中小企業(yè)中，以銀行貸款為主的間接融資占88%，直接融資只有12%，與發(fā)達國家企業(yè)以直接融資為主的結構差距甚大。融資方式單一，不但加大融資難度，也增加了融資成本，很多小企業(yè)在銀行貸款無望的情況下，求助于高利率等民間借貸。

因此，規(guī)范民間借貸市場，一方面要積極疏導，包括推進利率市場化，完善管理制度，使規(guī)范的民間借貸“陽光化”；另一方面，對于違法犯罪金融活動，則要堅決打擊。這樣才能在有效防范民間借貸的潛在風險的前提下，發(fā)揮好民間借貸在服務中小企業(yè)發(fā)展中的積極作用。

（三）銀行配合支持

在政府的支持促導下，一系列銀行開始了一些救援措施，如10月9日，建行浙江省分行在溫州召開溫州中小企業(yè)解困工作動員會，該行劃分了3類解困對象：已暴露信貸風險的，資金鏈緊張影響正常生產經營的，經營正常、信貸余額相對較高但信心受沖擊的，將選擇100家左右的中小企業(yè)進行重點解困。專家團隊須在一周內完成100余家中小企業(yè)的診斷方案。根據方案，建行將多渠道解決企業(yè)資金問題，除了在信貸規(guī)模上向中小企業(yè)傾斜，還將通過發(fā)行理財產品、利用投行業(yè)務來解決融資需求。建行溫州分行有關負責人對新發(fā)放貸款實行利率優(yōu)惠?！澳壳白铌P鍵的就是保持流動性。”光大銀行溫州分行行長邵敏在接受記者采訪時表示，在保持銀行職業(yè)操守的前提下，光大銀行溫州分行不抽貸、不壓貸，盡量滿足正常生產的企業(yè)流動資金需求。光大銀行將從三方面來支持企業(yè)。首先是改變增貸的方式方法，譬如商票直貼等，做大票據業(yè)務等表外業(yè)務，解決企業(yè)的融資問題。二是加快信貸審批速度，光大銀行溫州分行除了積極向上級行申請貸款權限外，還開通遠程視頻審批。另外就是減負，給企業(yè)和銀行客戶經理減負?？傂性趯幉ǖ膶幉ㄣy行，也伸出了援助之手。該行日前召開緊急會議，追加1億元以上專項資金支持溫州小企業(yè)。寧波銀行溫州分行行長王永良表示，在9月底參加溫州市銀行業(yè)相關會議后，寧波銀行即在行內召開緊急會議。寧波銀行溫州分行三季度初，即開始向總行申請專項額度扶助溫州經濟，至今已獲批7400萬元的信貸規(guī)模，投入實體經濟。四季度，該行除保證對溫州分行的常規(guī)信貸資源投放外，還將繼續(xù)追加1億元以上的專項信貸資金以支持溫州小企業(yè)。

溫州市政府出臺了多項解決中小企業(yè)債務危機問題的措施，其中包括要求銀行業(yè)機構不抽資、當地政府抽調25個工作組進駐市內各銀行，防止銀行抽資壓貸導致中小企業(yè)資金鏈斷裂。溫州市銀監(jiān)局也已要求當地各家銀行調低貸款利率，最高上浮不能超過30%；如企業(yè)財務危機牽涉多家銀行貸款，銀行間要“同進同退”，不得單獨抽資。這些有利措施的采取對于溫州信貸的解決起到緩解的效果，但要解決根本問題還需要反思我的金融體系。