第一篇：政府債務情況梳理

地方政府債務情況梳理

一、全國人大預算工委的報告揭示了目前政府債務的主要情況

2015年3月至12月，全國人大常委會預算工委組成調研組，先后聽取了財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀監(jiān)會等國務院有關部門的情況介紹，赴廣東、深圳、遼寧、陜西、新疆等省、市、自治區(qū)進行了實地調研，委托重慶、云南、海南、廣州等部分省、市人大常委會預算工委開展專題調研，并在浙江省臺州市召開座談會聽取地方人大同志的意見和建議，形成了國家級別的針對地方政府債務情況的詳細調研情況報告。根據2015年12月全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會向全國人大常委會匯報的《關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的調研報告》（以下簡稱“《報告》”）目前我國地方政府債務情況如下：

（一）、政府債務情況

1、地方政府債務規(guī)模

2014年末，全國地方政府債務(政府負有償還責任的債務)余額15.4萬億元，地方政府或有債務8.6萬億元(包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元)。同年全國GDP為63.6萬億，全國一般公共財政收入為14萬億元。

2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關于批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的決議，在2014年末地方政府債務余額和2015年地方政府新增債務限額6000億元的基礎上，批準了2015年地方政府債務余額限額為16萬億元。其中，一般債務余額限額9.6萬億元，專項債務余額限額6.4萬億元。

2、地方政府債務的結構

2014年末，全國地方政府債務余額15.4萬億元中，從政府層級看，省級、市級和縣級(含鄉(xiāng)鎮(zhèn))分別為2.1萬億元、6.6萬億元和6.7萬億元，占比分別為14%、42%和44%，縣級政府債務余額占比較高；從區(qū)域分布看，東、中、西部地區(qū)分別為6.7萬億元、3.9萬億元和4.8萬億元，占比分別為44%、25%和31%，東部地區(qū)負債余額最高。

從舉借主體看，主要是融資平臺、政府部門和機構、事業(yè)單位及國有企業(yè)，分別占39%、24%、22%和15%。從借款來源看，主要是銀行貸款、BT等應付款、地方政府債券、企業(yè)債券、信托、中期票據和短期融資券等，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%，銀行貸款為主要融資渠道。

從債務期限看，2015年到期3.1萬億元，占20%;2016年到期2.8萬億元，占18%;2017年到期2.4萬億元，占16%;2018年及以后年度到期6.2萬億元，占40%;以前年度逾期債務0.9萬億，占6%，2018年及以后到期的債務金額較大。

3、地方政府債務率

據財政部門測算，到2015年末，地方政府債務余額限額16萬億元，債務率預計約為86%，低于100%的風險警戒線，債務風險總體可控。

（二）政府債務存在問題及建議

《報告》指出，各級地方財政在剔除促發(fā)展、保民生以及中央各類政策、項目配套資金等支出后，能夠安排用于還債的資金極為有限。雖然地方舉債投資形成了一批資產，但變現(xiàn)能力較弱，地方政府償還債務仍然主要依靠土地出讓收入和“借新還舊”。

針對上述問題，《報告》給出的建議是加強地方政府債務管理，既要健全完善體制機制，防范債務風險，又不能過分強調嚴控債務造成經濟過快下滑，影響經濟社會發(fā)展，應當正確處理好防風險與穩(wěn)增長之間的關系，注意把握好尺度和節(jié)奏。對于新增債務的安排，要考量債務資金使用方向和上一年度債務資金使用績效，并優(yōu)先安排在建項目。此外，《報告》還建議要建立地方政府債務違規(guī)舉借責任追究制度，明確執(zhí)法主體和處理程序，責任追究到人，對違反新預算法和有關法律法規(guī)的行為，堅決依法處理，嚴肅問責。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務資金的懲罰機制，破除“現(xiàn)任舉債不還債”、“新官不理舊事”等亂象，將領導干部任期內地方政府債務指標納入考核體系，離任要審計，終身要負責。

二、地方政府債券的發(fā)行大幅提高了政府融資平臺的流動性、降低了政府融資平臺的融資成本

自財政部“關于印發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知（財庫【2015】64號）”頒布后，各省、直轄市政府通過發(fā)行地方政府債券緩解地方融資平臺債務問題。截至12月31日,地方政府債券共發(fā)行 1026 只，規(guī)模合計 38255 億元。

分地區(qū)來看，根據中國債券信息網披露的信息，2015年地方政府債券的發(fā)債主體涵蓋了30個省級地方政府和4個計劃單列市（大連、青島、寧波、廈門）。其中，江蘇省的發(fā)行規(guī)模最大，達3194億元（47只）；浙江省的發(fā)行規(guī)模次之，達2797億元（72只）。寧夏和海南省的發(fā)行規(guī)模最小，分別為289億元（28只）和223億元（18只）。

財政部《關于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財庫【2016】22號）提到，“積極采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，（一）對于地方政府存量債務中的銀行貸款部分，地方財政部門應當與銀行貸款對應債權人協(xié)商后，采用定向承銷方式發(fā)行置換債券予以置換；對于地方政府存量債務中向信托、證券、保險等其他機構融資形成的債務，經各方協(xié)商一致，地方財政部門也應積極采用定向承銷方式發(fā)行置換債券予以置換。”各地政府融資平臺原來通過銀行貸款、信托貸款等方式獲得的融資平均成本高于7%，有的甚至達到10%以上；通過置換債的方式獲得的融資成一般在4%左右，且成本由省級財政負擔，可見地方政府債券的發(fā)行對降低各地融資平臺的成本有較大的促進作用。

根據實地調查以及與項目方溝通了解，重慶市財政局已經要求市內所有融資平臺非標項目融資總成本降至7%以下；江蘇泰州市區(qū)一級融資平臺非標項目融資總成亦下降至7.5%以下。隨著地方政府債券的出臺、利率水平的不斷下降以及，預計未來政府融資平臺的流動性將不斷改善，對融資成本的要求也更加嚴格。中長期看來，政府融資平臺項目有政府的背書，信用級別較高；短期來看，政府融資平臺擁有良好的再融資能力，資產流動性較好；因此，在目前經濟下行、信用環(huán)境日益惡化的形勢下，政府融資平臺項目成為了各路金融機構追捧、各路資金追逐的優(yōu)質資產。

第二篇：防范政府債務風險

黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險，中央經濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔保行為，債務風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實工作，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會近日印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）（以下簡稱《通知》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：當前我國政府債務風險情況如何？《通知》出臺背景是什么？ 答：《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計算，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

與此同時，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。針對上述問題，財政部會同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會專門印發(fā)《通知》，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險底線。

二、問：《通知》主要內容是什么？

答：《通知》嚴格依據現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅持問題導向，重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負面清單，正面引導地方政府履職盡責，堅決制止違法違規(guī)舉債擔保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級政府抓緊設立政府性債務管理領導小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔保行為，對逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關責任人的責任。

二是切實加強融資平臺公司融資管理?！锻ㄖ芬笠?guī)范地方政府注資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構提供融資行為，包括土地注資、擔保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責任邊界。

三是規(guī)范政府與社會資本方的合作行為?！锻ㄖ芬蟮胤秸?guī)范政府和社會資本合作（PPP），允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四是進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制?！锻ㄖ窂娬{地方政府舉債必須按照預算法有關規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉債融資情況的監(jiān)測，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，對地方政府、融資平臺公司、金融機構等的違法違規(guī)舉債融資行為實施跨部門聯(lián)合懲戒。

六是大力推進信息公開?！锻ㄖ芬罁F(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴格公開責任追究，主動回應社會關切，自覺接受社會監(jiān)督。

三、問：《通知》對切實加強融資平臺公司融資管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依據現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺公司的關系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機構向融資平臺公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務，防止誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權益。

二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，推動提高融資平臺公司資產的合法合規(guī)性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

三是規(guī)范金融機構提供融資行為。金融機構應當切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防范經營風險。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發(fā)展。

四是依法處理違法違規(guī)舉債擔保債務。對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務，嚴格按照《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關于印發(fā)〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）要求，依法妥善處理，由債務人和債權人合理分擔債務風險。

四、問：《通知》如何規(guī)范政府與社會資本方的合作行為？ 答：《通知》依據現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，引導社會資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。

二是嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規(guī)變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，主要內容是什么？

答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴格執(zhí)行預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結合財力實際狀況設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

三是嚴禁地方政府違法違規(guī)擔保。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，主要內容是什么？ 答：《通知》針對當前地方政府和金融機構融資擔保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，推動建立相關部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，實施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

一是完善統(tǒng)計監(jiān)測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設大數(shù)據監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產管理產品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據校驗，定期通報監(jiān)測結果。

二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對地方政府融資擔保行為的關鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及注冊會計師協(xié)會、資產評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

三是嚴格依法依規(guī)追究責任。針對涉嫌違法違規(guī)融資擔保的責任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關負責人責任；對金融機構違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任；對中介機構、法律服務機構違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構、法律服務機構及相關從業(yè)人員的責任。

七、問：《通知》對大力推進信息公開提出了哪些要求？ 答：《通知》依據現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務和當前潛在風險的重點領域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結果公開等“四個公開”，主動回應社會關切，自覺接受社會監(jiān)督。

一是完善地方政府債務信息公開制度。縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區(qū)政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。省級財政部門應當參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務發(fā)行計劃。

二是推進政府購買服務公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內容。

三是推進PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。

四是推進融資平臺公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔保行為方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預算法，并出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），構建了地方政府債務管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔保行為的“正面清單”和“負面清單”。但由于個別地方政府法治觀念薄弱、責任意識和風險意識不強等原因，違法違規(guī)融資擔保問題仍時有發(fā)生，財政部認真貫徹黨中央、國務院決策部署，會同有關部門依法堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為，切實防范政府債務風險。

一是建立地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，授予專員辦就地查處的權力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起的機制，加快推進建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。

二是認真核查違法違規(guī)融資擔保問題。2016年以來依據審計移交線索和舉報線索，先后組織駐相關地區(qū)專員辦，對部分地方違法違規(guī)融資擔保行為開展專項核查，持續(xù)保持對地方政府債務監(jiān)督的高壓態(tài)勢。

三是嚴格依法懲處違法違規(guī)行為。依據預算法、國務院文件等法律和政策規(guī)定，對部分地方政府、金融機構違法違規(guī)融資擔保行為，一律按照管理權限轉請有關省級政府、中央監(jiān)管部門核實情況，嚴格依法處理，及時防止風險擴散。

四是公開曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開通報典型案例，敢于對違法違規(guī)融資擔保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構的違法違規(guī)融資擔保行為，既起到警示作用，也有利于引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。[2]

第三篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務現(xiàn)狀從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業(yè)破產、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億。現(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，

第四篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決，政府債務風險分析。

一、債務現(xiàn)狀從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業(yè)破產、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億?，F(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進一步誘發(fā)和增加了政府負債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機構，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業(yè)單位，導致財政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調資等因素，財政供養(yǎng)人員經費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達到6182萬元，調查報告《政府債務風險分析》。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務大檢查看，一些單位財務管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標準、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹?shù)目尚行苑治?，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經濟的正常發(fā)展，危害了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經常舉債保運轉。二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發(fā)了政府償債危機。個別地方甚至還發(fā)生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。

四、對策建議防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經濟、社會發(fā)展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負責債務統(tǒng)計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經營性建設項目借款的，將經營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續(xù)舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。

2、嚴格控制政府債務新增規(guī)模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴禁財政借錢用于非生產性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規(guī)模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設。對基礎設施建設和公益事業(yè)建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規(guī)劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設；屬于可產生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。

3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務。對業(yè)已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負責償還，企業(yè)無力償還的按《破產法》及其他有關規(guī)定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。

4、調整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養(yǎng)人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規(guī)范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設，輕視軟件建設；重視物質業(yè)績，輕視財務考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。

5、允許地方發(fā)行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經濟發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財務風險；另一方面，由于發(fā)行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規(guī)范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經濟效益性。

6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發(fā)生，風險外延。

第五篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務現(xiàn)狀從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業(yè)破產、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億?，F(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進一步誘發(fā)和增加了政府負債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機構，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業(yè)單位，導致財政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調資等因素，財政供養(yǎng)人員經費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達到6182萬元。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務大檢查看，一些單位財務管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標準、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重

視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹?shù)目尚行苑治?，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經濟的正常發(fā)展，危害了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經常舉債保運轉。二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發(fā)了政府償債危機。個別地方甚至還發(fā)生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。

四、對策建議防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經濟、社會發(fā)展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負責債務統(tǒng)計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經營性建設項目借款的，將經營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續(xù)舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。

2、嚴格控制政府債務新增規(guī)模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴禁財政借錢用于非生產性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規(guī)模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設。對基礎設施建設和公益事業(yè)建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規(guī)劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設；屬于可產生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。

3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務。對業(yè)已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負責償還，企業(yè)無力償還的按《破產法》及其他有關規(guī)定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。

4、調整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養(yǎng)人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規(guī)范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設，輕視軟件建設；重視物質業(yè)績，輕視財務考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。

5、允許地方發(fā)行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經濟發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府

過度依賴銀行融資，分散財務風險；另一方面，由于發(fā)行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規(guī)范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經濟效益性。

6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發(fā)生，風險外延。

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