第一篇：政府性債務(wù)新舉債方式審計方法

政府性債務(wù)新舉債方式審計方法

2010年以來，國務(wù)院有關(guān)部門為化解地方政府性債務(wù)的潛在風險，在清理地方融資機構(gòu)、加強信貸管理、規(guī)范政府行為等方面出臺了一系列政策措施，取得了階段性成效。但是，由于現(xiàn)行政績考核制度引發(fā)投資沖動、地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配等原因，債務(wù)規(guī)模仍在擴大，債務(wù)風險不斷積累，伴隨著一些新的舉債方式出現(xiàn)，給審計人員摸清債務(wù)規(guī)模帶來了困難。筆者在全國政府性債務(wù)審計過程中，對政府性債務(wù)新舉債方式進行了研究，總結(jié)出從調(diào)查舉債方式入手、摸清債務(wù)底數(shù)、確保債務(wù)統(tǒng)計完整的7種政府性債務(wù)新舉債方式審計方法，為審計人員發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的新情況和新問題奠定了良好基礎(chǔ)。

一、政府性債務(wù)舉債方式的種類

常見的地方政府融資方式包括流動資金貸款、固定資產(chǎn)貸款、外國政府和國際金融機構(gòu)貸款、發(fā)行債券等。近幾年新的舉債融資方式不斷涌現(xiàn)，且成多樣化和交織復雜的特點，主要有：融資租賃、售后回租、公私合營方式融資（包括ppp模式、bot模式、bt模式、tot模式等）、信托計劃融資、私募基金融資（包括私募股權(quán)融資、私募債務(wù)融資）、債券融資（包括短期融資券、中期票據(jù)等）、商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)融資、資產(chǎn)管理計劃融資、墊資施工、延期付款、集資等。

此外，還有法人賬戶透支貸款、固定資產(chǎn)支持融資、貿(mào)易融資（包括國內(nèi)發(fā)票融資、國內(nèi)信用證融資、國內(nèi)保理、商品融資、訂單融資、應(yīng)收租賃款保理、退稅應(yīng)收款融資、出口應(yīng)收賬款池融資等）、產(chǎn)業(yè)基金、保險資金債權(quán)計劃、資產(chǎn)證券化等舉債方式。

二、判斷舉債方式、摸清債務(wù)底數(shù)的審計方法

新的舉債方式隱蔽性強、不易監(jiān)管，且融資成本高，蘊含著新的風險隱患，或?qū)⒊蔀榈胤秸詡鶆?wù)新的風險點。在全國政府性債務(wù)審計中，將新的舉債方式納入統(tǒng)計口徑，將新的舉債方式形成的債務(wù)余額納入審計范圍，可從如下幾個方面入手：

（一）從財務(wù)報告入手，關(guān)注舉債信息會計披露

被審計單位的財務(wù)報告，會對所有者權(quán)益變動情況、對本期或下期財務(wù)狀況發(fā)生重大影響的事項等作出披露。如融資租賃方式，承租人應(yīng)當在財務(wù)報告中披露與融資租賃有關(guān)的事項，包括每類租入資產(chǎn)在資產(chǎn)負債表日的賬面原值、累計折舊和賬面凈值，以及資產(chǎn)負債表日后連續(xù)三個會計年度每年將支付的最低付款額等。關(guān)注財務(wù)報告披露的事項，可以較為全面地掌握被審計單位的資金來源和融資方式。

（二）從會計賬簿入手，關(guān)注舉債方式涉及科目

如承租人對融資租賃的會計處理，涉及固定資產(chǎn)、累計折舊、長期應(yīng)付款、未確認融資費用、財務(wù)費用和所得稅等科目。承租人發(fā)生的初始直接費用，計入租入資產(chǎn)的入賬價值。其賬務(wù)處理為：借記固定資產(chǎn)，貸記銀行存款等科目。承租人對每期應(yīng)支付的租金，按支付的租金金額，借記長期應(yīng)付款應(yīng)付融資租賃款科目，貸記銀行存款科目，如果支付的租金中包含履約成本，應(yīng)同時借記制造費用、管理費用等科目。同時根據(jù)當期應(yīng)確認的融資費用金額，借記財務(wù)費用科目，貸記未確認融資費用科目。

又如墊資施工、延期付款等舉債方式，往往體現(xiàn)在舉債主體暫存款、應(yīng)付賬款、長期借款、短期借款、應(yīng)付工程款、其他應(yīng)付款等負債科目上。筆者在審核某煤田地質(zhì)局匯總財務(wù)報表時，發(fā)現(xiàn)2013年6月短期借款期末余額達4億多元。分析其組成，主要為其下屬2家地質(zhì)基礎(chǔ)工程公司從事某市外環(huán)線工程建設(shè)欠款，而該煤田地質(zhì)局為之提供了擔保。追查明細賬直至會計憑證，確認了其中的政府性債務(wù)，避免了2家地質(zhì)基礎(chǔ)工程公司以延期付款方式從事經(jīng)營性市政建設(shè)形成的3.25億元債務(wù)漏填漏報。

（三）從發(fā)行公告入手，掌握舉債方式發(fā)行主體

由于取得信托牌照的信托公司數(shù)量較少，審計人員還可直接從信托公司獲取信托產(chǎn)品清單，從借款人角度，核查是否存在信托資金投向政府公益性項目的情況。

（四）從管理機構(gòu)入手，掌握舉債單位備案情況

其一，根據(jù)規(guī)定，商業(yè)銀行、信托公司在發(fā)售理財產(chǎn)品、信托計劃前，需向負責法人機構(gòu)監(jiān)管的銀監(jiān)會或其派出機構(gòu)報告。從當?shù)劂y監(jiān)部門掌握的理財產(chǎn)品、信托計劃、商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)融資、各類資產(chǎn)管理計劃融資等舉債方式的備案情況，側(cè)面印證舉債主體填報債務(wù)的完整性。

其二，建設(shè)部門依法對工程合同進行管理。調(diào)取當?shù)亟ㄎ?、建設(shè)局等建筑市場管理部門留存的建設(shè)工程施工合同備案資料，分析有關(guān)施工組織、材料供應(yīng)、結(jié)算方式、質(zhì)保約定等方面的條款，可以掌握墊資施工、延期付款等舉債方式形成的債務(wù)情況。

其三，財政部門利用《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》，實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。雖然財政部門與審計部門在債務(wù)類型劃分、債務(wù)認定口徑有所差異，但《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》所反映的各類舉債方式，可以作為審計部門確認政府性債務(wù)的參考依據(jù)。

（五）從外部單位入手，了解項目資金來源渠道

地方政府為緩解資金壓力，降低項目開發(fā)的前期成本，要求施工企業(yè)帶資承包、墊資施工，以至于在發(fā)標時看中施工企業(yè)的墊資能力而非施工能力。尤其在房地產(chǎn)開發(fā)、園林綠化、道路交通等領(lǐng)域，墊資施工、延期付款、bt的情形很多。還有一些地方政府求助于當?shù)赜谐渥阖斄Φ难肫?，以轉(zhuǎn)讓項目的名義向央企融資。一旦政府從銀行貸款遇阻，就容易借道墊資施工、延期付款、bt、以轉(zhuǎn)讓項目的名義向央企融資等模式舉債。

審計人員可有選擇地走訪當?shù)夭糠质┕て髽I(yè)、大型央企等外部單位，調(diào)查上述形式的舉債情況。

第二篇：關(guān)于政府性債務(wù)審計

冷湖行委國土資源環(huán)境保護和林業(yè)局

關(guān)于政府性債務(wù)審計整改意見

根據(jù)海西州審計局下發(fā)政府性債務(wù)審計事項，我局主要內(nèi)容是：基建賬戶反應(yīng)支出共計31.53萬元，其中預付工程款30萬元，付樹苗款1.53萬元。截止2010年12月31日尚欠工程款17.22萬元?，F(xiàn)做出以下整改意見。

2010年4月2日，甲方（冷湖行委環(huán)境保護和林業(yè)局）和乙方（格爾木戈壁園林綠化有限責任公司）簽訂《冷湖團結(jié)路（銳意招待所-消防隊）綠化承包合同》，其工程總金額為472206.88元，分3年支付工程款。在保證施工質(zhì)量和樹苗的成活率的情況下：第一年支付工程款的60%，第二年支付30%，第三年支付10%。經(jīng)過雙方協(xié)商簽訂合同，雙方共同履行遵守。

一、支付情況

團結(jié)路綠化工程款支付情況如下：2010年6月30日支付乙方（格爾木戈壁園林綠化有限責任公司）綠化工程款20萬。2010年10月30日支付乙方綠化工程款10萬元。2010年10月30日由甲方（冷湖行委國土資源環(huán)境保護局）支付綠化樹苗款15300元。合計金額：315300元。

二、整改意見

剩余款項我局將按合同規(guī)定于2012年年底前支付完畢。

冷湖行委國土資源環(huán)境保護和林業(yè)局

二〇一一年八月十一日

第三篇：政府性債務(wù)管理辦法

貢山縣政府性債務(wù)管理暫行辦法

第一章總則

第一條 為加強本縣政府性債務(wù)的監(jiān)督管理及舉借、使用和償還的行為，完善政府債務(wù)管理體制，防范和化解政府債務(wù)風險，促進本縣社會經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱政府性債務(wù)，是指由我縣各單位和部門直接舉借或者通過合法擔保形式形成的，以及在特定條件下需要有政府償還的債務(wù)。

第三條 政府性債務(wù)規(guī)模應(yīng)當與本地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展和可支配財力相適應(yīng)。各部門和單位負債規(guī)模應(yīng)與本部門、單位償債能力相適應(yīng)。舉借政府性債務(wù)應(yīng)當遵循“規(guī)模適度、量力而行，突出重點、注重效益，明確責任、用還一致、防范風險”的原則。

第四條 政府性債務(wù)實行統(tǒng)一管理，由縣財政局安排本局相關(guān)股室進行綜合管理，每月有政府性債務(wù)的單位必須到財政局相關(guān)股室進行政府性債務(wù)更新?？h審計局依法對政府性債務(wù)進行審計。第二章舉借

第五條 債務(wù)總規(guī)模依據(jù)貢山縣社會經(jīng)濟發(fā)展水平，及相關(guān)經(jīng)濟指標和債務(wù)控制指標，確定債務(wù)總規(guī)模，并經(jīng)縣人大常委會審議通過。

第六條 需用財政資金償還的政府債務(wù)性債務(wù)，應(yīng)當納入財政預算。

第七條 申請舉借政府性債務(wù)的，應(yīng)符合以下規(guī)定：

（一）實施符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目。

（二）實施基礎(chǔ)設(shè)施急需的項目。

（三）用于發(fā)展教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)的項目。

（四）政府認為應(yīng)該舉借或提供擔保，并符合國家有關(guān)政策的政府性債務(wù)。

第八條 財政部門應(yīng)當對本級申請舉借政府性債務(wù)的部門、單位提供的資料及其財務(wù)狀況、負債情況、償債計劃、配套資金和還款能力等進行審核后。如果出現(xiàn)以下情況的不予批準舉借或者擔保：

（一）償還債務(wù)資金來源和責任沒有落實；

（二）超過財政承受能力容易引發(fā)債務(wù)風險；

第三章政府性債務(wù)資金的使用管理

第九條使用政府性債務(wù)資金的部門或者單位，應(yīng)當按照批準的用途合理使用債務(wù)資金，不得挪作他用；確需變更用途的，應(yīng)當按照原審批程序重新報批。

政府性債務(wù)資金不得用于平衡地方預算或者經(jīng)常性支出。

第十條政府性債務(wù)需要進行招標和政府采購的，應(yīng)嚴

格按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》和國家的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第四章償還

第十一條 政府性債務(wù)償還，實行“誰使用、誰償還，誰主管、誰負責”的原則。

經(jīng)本級政府批準，需要用財政預算資金償還的債務(wù)，應(yīng)當由本級財政部門列入預算。

第十二條 使用政府性債務(wù)資金的部門、單位為最終債務(wù)人，其法定代表人為償債責任人，對償還政府性債務(wù)承擔領(lǐng)導責任。

第十三條 下列資金可以作為政府性債務(wù)償債準備金的來源 :

(一)財政預算安排的資金；

(二)出售國有資產(chǎn)或股權(quán)的收入；

(三)對逾期還款收取的滯納金和罰款；

(四)償債準備金增值收入；

(五)提前收回的政府性債務(wù)資金；

(六)最終債務(wù)人或下級財政繳存的償債準備金；(七)其他政府性收入中可以用作還款來源的資金。

第五章 風險控制

第十四條 縣級人民政府及其財政部門，應(yīng)當對本地區(qū)的政府性債務(wù)進行科學、合理和有效的規(guī)模和風險控制，建

立政府性債務(wù)預警管理系統(tǒng)和機制，及時跟蹤分析本地區(qū)政府性債務(wù)風險情況，制定有效的防范和化解和應(yīng)急措施。

綜合控制和預警分析的主要指標，包括債務(wù)及時更新、新增債務(wù)率、償債率、債務(wù)逾期率等政府性債務(wù)監(jiān)測指標。

第六章 監(jiān)督檢查

第十五條 縣人民政府對政府性債務(wù)建立定期檢查制度。縣人民政府每年組織相關(guān)部門對本級工作部門、所屬單位和轄區(qū)人民政府舉借、使用、償還和監(jiān)督管理政府性債務(wù)情況進行一次監(jiān)督檢查?？h人民政府每年向人大常委會報告本級單位和部門及轄區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模及舉借、使用和償還情況。

第十六條 縣人民政府應(yīng)當加強對政府性債務(wù)資金的審計監(jiān)督。審計部門應(yīng)當將政府性債務(wù)的舉借、使用、償還或提供擔保等情況，列入各級人民政府及相關(guān)部門、單位領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計范圍，將其結(jié)果作為對領(lǐng)導干部進行考核的內(nèi)容。

第十七條 違反本辦法規(guī)定有下列行為之一的，按照國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定予以處理：

(一)未按照規(guī)定原則和程序舉借政府性債務(wù)的；(二)違反規(guī)定，擅自進行擔保的；

(三)未按償債計劃及時歸還政府性債務(wù)的；

(四)虛報項目，騙取政府性債務(wù)資金的；

(五)未及時到財政部門或者有關(guān)部門辦理手續(xù)、報送相關(guān)材料的；

(六)截留、擠占、挪用政府性債務(wù)資金和償債資金的。

第十八條 政府性債務(wù)管理部門工作人員有下列行為之一的，應(yīng)當依照相關(guān)規(guī)定給予批評教育或者行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)無故拖延辦理政府性債務(wù)審核、批準手續(xù)的；(二)審核把關(guān)不嚴，有明顯失職行為，造成政府性債務(wù)資金損失的；

(三)對政府性債務(wù)風險防范處置不當，造成嚴重后果的；

(四)審核、批準舉借政府性債務(wù)、撥付政府性債務(wù)資金時收受賄賂的，或者其他有違紀違法行為的。

第七章 附 則

第十九條 本辦法由貢山縣財政局解釋。

第二十條 本辦法自發(fā)布之日起施行。

第四篇：麥縣級政府債務(wù)審計

淺談縣級政府債務(wù)審計

肖勝國（湖北省陽新縣審計局）

【時間:2011年03月07日】 【來源: 】 【字號：大 中 小】

近年來，許多地方政府為加快地方經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展，特別是為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城區(qū)改造步伐，以及大力招商引資，為筑巢引鳳加大工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)力度，大力拓寬融資渠道，政府負債規(guī)模迅速擴大，一方面為地方建設(shè)提供了重要的資金支持，使有限的地方財力與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高額投資需求之間的矛盾有所緩解；另一方面由于負債管理不夠規(guī)范，甚至存在一定的違法違規(guī)問題，有可能給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的損害，尤其給財政安全帶來一定的風險。政府負債是一個比較復雜的問題，各項規(guī)范性法規(guī)、制度還在制定完善之中，應(yīng)做到具體情況具體分析。近年來，審計部門把政府債務(wù)納入了審計視野，一方面在現(xiàn)有條件下，注重點面結(jié)合，把政府負債專項審計及審計調(diào)查與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、同級審、財政決算審計、國有投融資機構(gòu)和國家建設(shè)項目審計等有機結(jié)合起來；另一方面積極探索政府負債的事前、事中審計方法，逐步嘗試由單一負債項目績效審計到政府負債總體績效審計，促進政府及有關(guān)部門健全負債管理，規(guī)避負債風險，形成融資，投資和償還債務(wù)為一體的良性機制，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用。

下面筆者結(jié)合近年來的審計工作實踐，就當前地方政府特別是縣級政府如何開展債務(wù)審計或?qū)徲嬚{(diào)查提出一些粗淺的看法：

（一）在政府債務(wù)審計調(diào)查目標和內(nèi)容上，要做到“六個圍繞、六個關(guān)注”。

一、圍繞“完整性”目標，關(guān)注政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。弄清政府負債規(guī)模大小是建立防范負債風險機制的基礎(chǔ)，因此它是審計中應(yīng)首先關(guān)注的一個重要問題?？h級地方政府負債主要有五種形式：一是地方政府利用政府信用直接向上級財政部門、金融機構(gòu)借款形成的直接債務(wù);二是專門成立的城投公司搭建的融資平臺，由政府提供承諾或擔保舉借債務(wù)；三是利用政府政策性服務(wù)機構(gòu)，如項目管理辦公室等其他融資平臺通過提供擔保，土地抵押等為政府及有關(guān)部門但主要是企業(yè)進行融資，實際上由財政兜底償還的債務(wù)；四是由政府分管領(lǐng)導掛帥的臨時工程建設(shè)指揮部組織實施的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要由施工單位墊資或財政預付，實際上由財政負責結(jié)算償還的債務(wù)；五是縣政府部門和機構(gòu)、公用事業(yè)單位、以及下一級政府如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借的債務(wù)，實際上最終很可能由縣政府財政負擔的債務(wù)。目前政府客觀上存在舉債形式多樣、債務(wù)管理分散，各自為政的問題，導致地方政府對債務(wù)總體規(guī)模，存在的風險往往缺乏全局的掌控。為此，政府債務(wù)審計的首要任務(wù)就是摸清政府總體規(guī)模，審計中不僅要關(guān)注賬表資料，還要關(guān)注賬表之外的與政府負債相關(guān)的其他資料的審閱，如有關(guān)協(xié)議，政府會議紀要等；既要關(guān)注財政部門關(guān)于政府負債的賬務(wù)，又要審計調(diào)查城投公司，土地儲備中心，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、建設(shè)局，項目辦等同級政府部門往來中有無可能形成政府負債的相關(guān)內(nèi)容；既要關(guān)注政府內(nèi)債，又要關(guān)注政府外債及地方債券等，這樣才能真正摸清政府負債的總體規(guī)模。

二、圍繞“相關(guān)性”目標，關(guān)注政府償債責任的債務(wù)類型。對地方政府性債務(wù)的審計，主要是對地方政府負有償還責任的債務(wù)進行審計。但為全面摸清地方政府可能承擔的債務(wù)風險情況，同時也要對地方政府擔保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)進行審計。一是政府負有償還責任的債務(wù)，是指政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務(wù)。如政府在銀行貸款債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)，政府融資平臺公司及有關(guān)政府部門和機構(gòu)舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金償還的債務(wù)等。二是政府負有擔保責任的債務(wù)，是指因政府（含政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔保，當債務(wù)人無法

償還債務(wù)時，政府負有連帶償債責任的債務(wù)。如政府融資平臺公司舉借，確定以非財政資金償還，且政府提供直接或間接擔保的債務(wù)，政府（含政府部門和機構(gòu)）舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔保債務(wù)。三是其他相關(guān)債務(wù)，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且政府（含政府部門和機構(gòu)）未提供擔保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔償債責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時，政府可能需要承擔救助責任。

三、圍繞“安全性”目標，關(guān)注政府債務(wù)的償還能力。政府負債風險一旦形成并引發(fā)財政支付危機，將會危害地方經(jīng)濟發(fā)展，損害政府信用，因此在摸清政府債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，客觀的評估負債風險很有必要。首先要關(guān)注債務(wù)規(guī)模是否適當，主要利用債務(wù)率（年末債務(wù)余額占當年綜合可用財力的比率）、償債率（當年償還債務(wù)本息占當年綜合可用財力的比率）等重要指標，對政府債務(wù)的規(guī)模及安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，分析政府負債規(guī)模及增長速度。其次要分析債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理，主要分析債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)。主要利用逾期債務(wù)率（年末逾期債務(wù)額占年末債務(wù)總余額的比重）、借新還舊償債率（舉借新債償還債務(wù)本息額占當年債務(wù)還本付息總額的比重）等重要指標進行分析。債務(wù)有長中短期之分，要合理安排短期債務(wù)和中長期債務(wù)的比例，以保證到期如數(shù)還本付息，特別要關(guān)注是否存在債務(wù)集中到期情況，還有是否存在當年新增債務(wù)總量中借新還舊的續(xù)借貸款比重居高不下的情況等。再次要分析償債資金來源是否有保障。一般情況下地方政府的償債資金主要來源于可變現(xiàn)資產(chǎn)以及潛在收益，如土地出讓收入，財政節(jié)余和不斷的貸新還舊等，要測算償債資金來源，要關(guān)注政府和財政部門對財政資金是否有充分的計劃和安排，是否存在較大的缺口，償債風險發(fā)生的可能性是否存在等等。

四、圍繞“效益性”目標，關(guān)注政府債務(wù)的使用情況。政府籌措負債資金進行經(jīng)濟建設(shè)是否取得好的成效，是最重要也是最關(guān)鍵的一個問題，審計必須高度重視負債項目資金的使用績效。首先要關(guān)注資金運用的時效，即債務(wù)資金是否及時運用到相關(guān)的項目中，可以采用資金運用比率（當年政府負債資金的使用數(shù)額占當年新增負債的比例）分析；其次關(guān)注負債資金運用方向，政府性負債建設(shè)項目資金只能用于事關(guān)區(qū)域整體發(fā)展所急需建設(shè)，但暫時存在資金缺口的基礎(chǔ)設(shè)施項目，而不得用于經(jīng)常性支出和競爭性項目建設(shè)，主在分析城鎮(zhèn)建設(shè)、交通、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入所占的比重；教育、環(huán)保及其他方面投入的比重等；再次要關(guān)注運用負債資金建設(shè)項目的效益，從總體來講，是否有長期的戰(zhàn)略眼光，比較投資項目轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)后的未來價值與投資成本的比較；是否積極采取跨越式發(fā)展，項目投資可以跳過先行者的必須經(jīng)歷的階段，一步跨越到目前最好或者將來的水平上；是否可以彌補市場缺陷，從地方整體的社會福利著眼，比較社會效益和投資成本。從項目資金安排和使用的管理環(huán)節(jié)上，看政府項目投資決策是否科學、民主，建設(shè)項目設(shè)計是否優(yōu)化、細化、是否加強了項目建設(shè)的前期管理和建設(shè)過程管理，內(nèi)控制度是否健全有效等。

五、圍繞“合規(guī)性”目標，關(guān)注政府性投資公司的運作情況。政府性投資公司是一種帶有特殊政策使命的投資機構(gòu)，地方政府繞開其不得舉借債務(wù)的政策限制，通過出資設(shè)立由地方政府全資或絕對控股的政府性公司（又稱政府融資平臺公司），其投資資金來源除了財政撥款外，還作為政府指定借款人進行大量的債務(wù)融資活動，而其中絕大部分以政策性的優(yōu)惠貸款的形式存在，貸款用途基本為公益性項目，由地方政府變相提供擔保，擔保的形式主要為地方財政還款承諾，國有土地使用權(quán)抵押，公共事業(yè)收費權(quán)利質(zhì)押等。公司由于其特殊性質(zhì)，為地方政府開辟融資渠道，大幅度提高投融資能力，發(fā)揮了不可替代的作用，但往往是在運作管理上比較混亂。審計中，一是要檢查政府性投資公司是否具備正常條件和持續(xù)盈利能力，資產(chǎn)整合是否存在注冊資金不實，虛假注資或抽逃資本金的問題；二是是否存在不做實業(yè)投資，只做資本投機的問題，即挪用財政資金或違規(guī)借貸財政資金，用于對外放貸，申購新股、購買債券和基金，委托理財?shù)?，并將投資產(chǎn)生的收益以及銀行存款利息收入據(jù)為已有，有的還因此造成了大額投資損失；三是是否存在弄虛作假，通過簽訂虛假合同，提供虛假報賬手續(xù)騙取財政資金或金融貸款的問題；四是是否存在在一些政府領(lǐng)導授意下，為部分政府部門的不合理費用“埋單”，如支付不合理性的住房補貼，出國考察費用，大額的業(yè)務(wù)招待費等。

六、圍繞“有效性”目標，關(guān)注政府債務(wù)管理的機制制度。政府債務(wù)管理制度是否建立，其系統(tǒng)性、科學性、嚴密性和制度執(zhí)行的有效性如何，是事關(guān)地方財政收支能否平穩(wěn)運行的大事。審計中，一方面從制度、機制的完善上，是否建立了負債集中統(tǒng)一管理制度，即明確財政部門為政府債務(wù)管理的歸口部門，財政部門按責權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，建立政府債務(wù)管理制度；是否建立了負債統(tǒng)計報告制度，政府負債項目的主管部門、財政部門是否定期報送政府負債統(tǒng)計情況；是否建立了預警機制，并在風險超過警戒線的情況下，是否及時向政府報告；是否建立了償還準備金制度等；另一方面，也要關(guān)注制度執(zhí)行情況，財政等有關(guān)部門對政府負債的管理制度是否執(zhí)行到位，具體負債單位是否按規(guī)定程序報批和按照批準計劃執(zhí)行，對制度未落實或執(zhí)行不到位的情況，地方政府采取了哪些措施等。

（二）目前國家審計署統(tǒng)一組織的地方政府債務(wù)專項審計調(diào)查，在方法和步驟上，基層審計機關(guān)要抓好“四個環(huán)節(jié)”：

一是層層進行動員。地方政府要召開有關(guān)部門負責人和清理審計專班人員參加的工作會議，要求各部門、單位按國家審計署統(tǒng)一規(guī)定開展自查清理審計認定債務(wù)工作。同時各系統(tǒng)、部門要召開二、三級單位負責人和財務(wù)審計人員會議，落實好債務(wù)清理審計工作。

二是開展自查清理。有關(guān)單位在審計組指導下組織財會人員自查清理債權(quán)債務(wù)，逐筆填入統(tǒng)一規(guī)范的紙質(zhì)表格或電子表格，并將政府債務(wù)資料、表格按要求送到清理審計組進行真實性核實確認。

三是延伸調(diào)查取證。審計組針對核實過程中發(fā)現(xiàn)的疑點問題，及時延伸到有關(guān)單位和個人調(diào)查取證，進一步進行審計核實確認債務(wù)。

四是雙方互認債務(wù)。將已經(jīng)過審計核實確認的政府各種債務(wù)，逐筆填入統(tǒng)一規(guī)范的紙制表格和電子表格并進行匯總，經(jīng)審計組核實后，由審計組取證，各單位負責人、財會人員分別簽字確認。

值得強調(diào)的是，審計組要堅持全面審計，突出重點的工作方針，周密安排部署，確保審計質(zhì)量。具體要把好“五關(guān)”：即選配精干人員關(guān)、加強業(yè)務(wù)培訓關(guān)、選定重點對象關(guān)、填好審計表格關(guān)、寫好審計報告關(guān)等。（肖勝國）

第五篇：政府主導性建設(shè)項目的審計方法探討

政府主導性建設(shè)項目的審計方法探討

前 言

2008年底，世界經(jīng)濟、金融危機日趨嚴峻。為抵御國際經(jīng)濟環(huán)境對我國的不利影響，國務(wù)院出臺了擴大內(nèi)需十措施，確定4萬億元投資計劃，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。擴大內(nèi)需十措施包括：一是加快建設(shè)保障性安居工程。加大對廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實施游牧民定居工程，擴大農(nóng)村危房改造試點。二是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大農(nóng)村沼氣、飲水安全工程和農(nóng)村公路建設(shè)力度，完善農(nóng)村電網(wǎng)，加快南水北調(diào)等重大水利工程建設(shè)和病險水庫除險加固，加強大型灌區(qū)節(jié)水改造。加大扶貧開發(fā)力度。三是加快鐵路、公路和機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點建設(shè)一批客運專線、煤運通道項目和西部干線鐵路，完善高速公路網(wǎng)，安排中西部干線機場和支線機場建設(shè)，加快城市電網(wǎng)改造。四是加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展。加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，加快中西部農(nóng)村初中校舍改造，推進中西部地區(qū)特殊教育學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)。五是加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)。加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)和重點流域水污染防治，加強重點防護林和天然林資源保護工程建設(shè)，支持重點節(jié)能減排工程建設(shè)。六是加快自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。七是加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建各項工作。八是提高城

—1— 鄉(xiāng)居民收入。提高明年糧食最低收購價格，提高農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具補貼等標準，增加農(nóng)民收入。提高低收入群體等社保對象待遇水平，增加城市和農(nóng)村低保補助，繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平和優(yōu)撫對象生活補助標準。九是在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵企業(yè)技術(shù)改造，減輕企業(yè)負擔1200億元。十是加大金融對經(jīng)濟增長的支持力度。取消對商業(yè)銀行的信貸規(guī)模限制，合理擴大信貸規(guī)模，加大對重點工程、“三農(nóng)”、中小企業(yè)和技術(shù)改造、兼并重組的信貸支持，有針對性地培育和鞏固消費信貸增長點。初步匡算，實施上述工程建設(shè)，到2010年底約需投資4萬億元。

4萬億投資政策出臺以后，各地政府紛紛響應(yīng)。浙江省委、省政府按照“標本兼治、保穩(wěn)促調(diào)”的總體思路，把項目投資作為重中之重，果斷推出了《浙江省2009-2010年政府主導性重大建設(shè)項目計劃》，安排項目81個，其中單個項目44個，打捆項目37個。項目總投資8811億元，其中2009年投資1838億元，2010年投資2366億元，兩年計劃完成投資4204億元（其中省本級財政資金276億元）。項目具體分為六類：

（一）保障性安居項目4個，兩年投資129.4億元，其中省本級財政資金3.6億元。

（二）農(nóng)林水利項目14個，兩年投資431.1億元，其中省本級財政資金63.0億元。

—2—

（三）基礎(chǔ)設(shè)施項目50個，兩年投資2885.0億元，其中省本級財政資金157.7億元?；A(chǔ)設(shè)施中交通項目34個，兩年投資1878億元，省本級財政資金157.7億元；能源項目15個，兩年投資843.1億元；信息網(wǎng)絡(luò)項目1個，兩年投資164.0億元。

（四）社會事業(yè)項目6個，兩年投資326.3億元，其中省本級財政資金32.3億元。

（五）生態(tài)環(huán)保項目5個，兩年投資381.3億元，其中省本級財政資金15.6億元。

（六）自主創(chuàng)新項目2個，兩年投資51.5億元，其中省本級財政資金4.1億元。

4萬億投資計劃出臺以后，社會各界非常關(guān)注，要求對計劃的實施進行跟蹤監(jiān)督的呼聲不斷。作為國家的“免疫系統(tǒng)”，審計責無旁貸要擔負起審計監(jiān)督的重任。為此，審計署專門發(fā)布了《審計署關(guān)于貫徹落實中央促進經(jīng)濟發(fā)展政策措施的通知》，要求各級審計機關(guān)圍繞黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的工作中心，把握重點，加大對重點資金、重點項目和重點領(lǐng)域的審計監(jiān)督力度；加大對民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后恢復重建等方面的重大投資項目、重點專項資金的審計力度。

浙江省審計廳專門下發(fā)了《浙江省審計廳關(guān)于加強政府主導性建設(shè)項目審計監(jiān)督的通知》，將對政府主導性重大建設(shè)項目的審計作為全省審計機關(guān)今后幾年的重要工作之一。本文將結(jié)合浙江省審計機關(guān)

—3— 2009年的政府主導性建設(shè)項目審計調(diào)查，就現(xiàn)階段開展政府主導性建設(shè)項目的審計方法進行初步的探討。

一、政府主導性建設(shè)項目審計與傳統(tǒng)投資審計的區(qū)別

投資審計近年來取得了很大的進展，成為政府審計的一個重要領(lǐng)域。隨著投資審計的不斷發(fā)展，現(xiàn)階段，投資審計的方式主要有預算執(zhí)行審計、竣工決算審計和跟蹤審計三種。從以往的工作經(jīng)驗來看，傳統(tǒng)的投資審計主要有以下特點：

（一）時效性不強。投資審計的主要對象側(cè)重于使用國家財政資金的項目，包括財政投入較多的基礎(chǔ)性、公益性公共工程和重點建設(shè)項目。通常情況下，審計機關(guān)傾向于在項目接近竣工階段或已經(jīng)竣工后對項目展開審計，以便全面地反映項目情況，也即是通常所說的事后審計。即使是跟蹤審計，審計機關(guān)受多種因素的限制，很難在立項階段就介入項目；且跟蹤審計的成果往往要在項目完成以后才能匯總出具審計報告，報告形式已經(jīng)類似于竣工決算審計報告。因此，傳統(tǒng)投資審計項目的時效性往往較弱，所反映的很多問題對具體項目而言已不具備改進的可能性。

（二）審計對象單一。通常情況下，一個投資審計項目僅對一個建設(shè)工程展開審計。即使建設(shè)項目投資規(guī)模巨大，有的可達上百個億，但項目的決策、設(shè)計、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)都具有單一性。因此，審計報告也僅是針對個體的項目，所反映的問題都是針對具體項目而言，不具有普遍性、廣泛性。

—4—

（三）審計耗費資源較多，覆蓋面小。傳統(tǒng)的投資審計項目，審計時間短則幾個星期，長則可達數(shù)月。審計人員則從十數(shù)個到數(shù)十個不等。審計耗費資源較多，從而造成審計項目數(shù)量受到較大限制。以浙江省審計廳投資處為例，年均一人完成一個項目，審計工作量已經(jīng)相當飽和。因此，傳統(tǒng)投資審計，審計覆蓋面非常有限，這也是目前審計機關(guān)較多借用社會中介機構(gòu)力量的主要原因之一。

（四）反映問題方式單一。傳統(tǒng)投資審計，凡審計必出具報告，審計報告是反映問題的主要方式。受報告形式的限制，審計過程中必須對報告所需元素一一涉及，耗時較多。對問題較多的項目，容易造成報告篇幅冗長，重點不突出等問題。同時，審計報告要經(jīng)過征求意見、復核等多項環(huán)節(jié)，也進一步減弱了項目的時效性。

政府主導性建設(shè)項目是特指在這次全球金融危機中為促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長而啟動的大量投資項目。與傳統(tǒng)的投資項目相比，政府主導性建設(shè)項目有著鮮明的特點，因而對政府主導性建設(shè)項目的審計也就有別于一般的投資審計。

第一，對政府主導性建設(shè)項目的審計具有不可選擇性。與一般的投資項目不同，政府主導性建設(shè)項目是國家應(yīng)對全球金融危機而啟動的措施，是舉全國之力保證經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。4萬元投資計劃能否順利實施，事關(guān)整個國家的經(jīng)濟局面，具有非常高的重要性。巨量財政資金的投入，也必須有審計監(jiān)督的緊跟。也正是因為這個原因，舉國上下要求對4萬億投資計劃的實施進行監(jiān)督。溫家寶總理在政府工作

—5— 報告中指出：強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督，行政權(quán)力運用到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。“跟進”體現(xiàn)了當前形勢下黨中央、國務(wù)院對審計工作的要求，也體現(xiàn)了社會各界對審計工作的要求。因此，對政府主導性建設(shè)項目的審計，是政府投資審計必須要執(zhí)行的工作，不具有可審可不審的選擇。如果不能有效地展開對政府主導性建設(shè)項目的審計，將是國家審計部門的嚴重失職。

第二，對政府主導性建設(shè)項目的審計更強調(diào)時效性。作為緊急狀態(tài)下出臺的應(yīng)急措施，政府主導性建設(shè)項目本身具有非常強的時效性。中央提出了“出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實”的16字方針，其中“出手要快”就是對時效性的明確要求。國家發(fā)改委更進一步提出了“三個百分百”的具體要求：一是項目要100%開工建設(shè)。第一批新增1000億元中央投資項目要在2009年5月底前100%全部開工建設(shè)。已下達計劃的第二批新增1300億元和第三批700億元中央投資項目，要在2009年9月底前100%全部開工建設(shè)；二是地方配套資金要100%落實，第一批新增1000億元中央投資項目的地方配套資金，要在2009年5月底前100%落實到位。已下達計劃的第二批新增1300億元和第三批700億元中央投資項目的地方配套資金，要在2009年9月底前100%落實到位；三是對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要在一個月內(nèi)100%整改到位。因此，對政府主導性建設(shè)項目的審計，也必須時刻強調(diào)時效性，必須緊跟項目的進展，及時反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，才能有效避免和減

—6— 少損失，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預防性作用；才能對趨勢進行分析，及時堵塞漏洞、規(guī)范制度。

第三，對政府主導性建設(shè)項目的審計范圍廣，審計空間極大拓展。傳統(tǒng)的投資審計，一個項目投資額達上百億元已經(jīng)是非常大的項目。但是政府主導性建設(shè)項目，從浙江省來看，僅本省下達的計劃投資已達8811億元。涉及項目數(shù)量更是多達81個，其中單個項目44個，打捆項目37個。如果將打捆項目展開，則涉及的小項目更是成百上千。在審計過程中，一方面要“把握總體”，也就是說，一要把握好全省情況，摸清中央一攬子計劃下達以后，各地在貫徹中出現(xiàn)了一些什么樣的問題、產(chǎn)生了什么樣的效果；二要把握整個投資的進展狀況，摸清項目資金來源、投資去向、開工比例等數(shù)據(jù)和情況；三要從調(diào)查的項目出發(fā)，認真分析和對比，形成對項目的總體判斷。另一方面要“抓住重點”，也就是說，一要以項目為中心，注意關(guān)注共性問題，了解地方配套資金、融資平臺、中央代地方發(fā)債等問題的總體狀況和管理情況，從而摸清資金狀況、工程進度、存在的總體問題和政策執(zhí)行情況及其效果；二要抓住問題的核心，主要圍繞結(jié)構(gòu)、環(huán)保、土地、資金、管理和效果等，重點開展調(diào)查。因此，對政府主導性建設(shè)項目的審計范圍非常廣泛。溫家寶總理“跟進”的講話更是要求對政府主導性建設(shè)項目的審計以事后監(jiān)督為主體轉(zhuǎn)為全面對事前、事中、事后進行監(jiān)督，拉長了審計的工作鏈，審計空間得到了極大的拓展。

第四，對政府主導性建設(shè)項目的審計有更高的要求。傳統(tǒng)投資審

—7— 計，一個項目從前期準備一直到開工建設(shè)，要經(jīng)歷較長時間段，各方面條件都比較成熟。政府主導性建設(shè)項目作為一個臨時性的計劃，很多項目籌備的時間比較倉促，項目建設(shè)條件相對不夠成熟。一些項目的資金來源、土地征遷等問題都沒有經(jīng)過充分的論證。另一方面，與政府主導性建設(shè)項目相配套的一些臨時性政策也存在不完善的地方，各政府部門在貫徹落實中央計劃的過程中也存在一些溝通協(xié)調(diào)方面的問題，需要不斷地調(diào)整。政府主導性建設(shè)項目的這一特性，對投資審計提出了更高的要求。投資審計一方面要盯住財政資金的使用方向，揭露和查處違法違規(guī)問題，發(fā)揮審計在保障國家利益，維護國家經(jīng)濟安全以及懲治腐敗方面的作用；另一方面更要關(guān)注重大體制障礙、制度性缺陷和管理漏洞，促進建立有利于4萬億投資計劃順利實施的體制機制，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。也就是說，政府主導性建設(shè)項目的審計不僅僅是不斷核實損失，而是要預防和減少損失；不僅僅是揭露招投標、轉(zhuǎn)分包等問題，更要在完善制度、堵塞漏洞等方面有所作為；不僅僅是事后監(jiān)督，更要在事前、事中跟進，及時防范風險，提出建議，促進4萬億投資計劃的順利實施；要真正發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”預防、揭露、抵御的三大功能，切實滿足黨委、政府在對4萬億投資計劃管理中對審計信息的需求。

二、政府主導性建設(shè)項目審計方法

浙江省審計廳在4萬億投資計劃出臺后，緊跟審計署專門下發(fā)了《浙江省審計廳關(guān)于加強政府主導性建設(shè)項目審計監(jiān)督的通知》，將對

—8— 政府主導性重大建設(shè)項目的審計作為全省審計機關(guān)今后幾年的重要工作之一。2009年，浙江省審計廳安排了全省審計機關(guān)對我省政府主導性建設(shè)項目展開同步審計調(diào)查。同時，省廳本級對省級政府主導性建設(shè)項目展開連續(xù)、滾動的審計調(diào)查。迄今為止，對政府主導性建設(shè)項目的審計調(diào)查省本級已經(jīng)出具綜合報告一份，專報3份。呂祖善省長對綜合報告作出了重要批示，省監(jiān)察廳牽頭，會同省發(fā)改委、省財政廳和省審計廳對綜合報告中提出的問題進行了研究，并分頭到全省各地督促對問題的整改。

針對政府主導性建設(shè)項目的特點，本次審計調(diào)查采用了一些不同于傳統(tǒng)審計的方法，取得了一定的成效。

（一）強調(diào)部門間合作，注重將合作成果運用到審計調(diào)查中。由于4萬億投資計劃的高度重要性，從計劃出臺以后，浙江省就組成了省監(jiān)察廳牽頭的檢查小組，對全省4萬億投資計劃的實施情況進行檢查，省審計廳也有多位工作人員參與檢查工作，并承擔撰寫檢查報告等工作。審計調(diào)查充分運用了這些檢查結(jié)果，在檢查結(jié)果的基礎(chǔ)上對全省政府主導性建設(shè)項目的實施情況進行判斷，有選擇地進行審前調(diào)查，確保審計方案目標明確，重點突出。傳統(tǒng)項目受審計力量的限制，審前調(diào)查往往比較粗糙。政府主導性建設(shè)項目審計調(diào)查中運用了多部門的檢查結(jié)果，信息量大為增加，對項目的了解更加全面。

在審計調(diào)查過程中，審計人員也非常注重和各部門之間的溝通協(xié)作。一方面及時了解主管部門對政府主導性建設(shè)項目的管理、要求，—9— 加強對一些臨時性政策的把握、理解，確保審計及時跟進；另一方面通過多部門合作研究、探討審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題的整改方法，確保問題的解決、落實，避免審計結(jié)果流于形式。

（二）采取“點、線、面”結(jié)合的審計調(diào)查方式，全方位、多角度反映政府主導性建設(shè)項目的實施情況?；谡鲗越ㄔO(shè)項目投資額巨大，項目眾多的情況，審計調(diào)查采取三步走的方式，通過“點、線、面”相結(jié)合的調(diào)查，全方位、多角度地反映情況，避免眉毛胡子一把抓的混亂局面。首先，審計調(diào)查采用全省同步的方式，對全省政府主導性建設(shè)項目的實施情況進行調(diào)查，從“面”上重點反映項目開工率、資金到位情況、建設(shè)程序執(zhí)行等問題，確保全省項目達到“三個百分百”的要求。其次，有針對性地選擇一些行業(yè)，如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、能源等，對屬于這些行業(yè)的項目進行調(diào)查，從“線”的角度反映行業(yè)建設(shè)過程中共性的問題。再次，挑選單個重大建設(shè)項目，從“點”上反映建筑領(lǐng)域的典型問題。

（三）根據(jù)需求確定不同階段的審計目標，分階段實施審計，突出審計重點。4萬億投資計劃的實施將歷時數(shù)年，每個階段的工作內(nèi)容不同，出現(xiàn)的問題也會不同。本次審計調(diào)查避免了傳統(tǒng)審計中較為籠統(tǒng)的“發(fā)現(xiàn)問題”的目標定位，對每一個階段的調(diào)查給出不同的目標，力求突出審計重點。如：在項目啟動階段，黨委、政府最關(guān)心的問題是政府主導性建設(shè)項目能否按期開工，資金是否及時到位，是否嚴格執(zhí)行建設(shè)程序等。因此，全省同步審計調(diào)查的目標就是關(guān)注開工率、—10— 資金到位率等，使黨委、政府從面上了解全省政府主導性建設(shè)項目的實施情況。在項目建設(shè)階段，審計目標則是反映建設(shè)階段的突出問題，招投標、轉(zhuǎn)分包、監(jiān)理問題、建設(shè)資金管理等成為這個階段的審計重點。在明后幾年，項目進入竣工階段，審計則將把工程質(zhì)量、建設(shè)效益等作為審計重點，反映項目在這些方面的突出問題。

（四）采取報告和專報相結(jié)合的成果反映方式，確保審計結(jié)果的時效性，提高審計效率。審計報告是傳統(tǒng)審計反映問題的主要方式。審計報告要求內(nèi)容全面，在時效性方面有較大的缺陷。本次審計調(diào)查采用了報告和專報相結(jié)合的方式，靈活機動，時效性較強。在全省同步審計調(diào)查階段，審計人員匯總了綜合審計報告，全面地反映我省政府主導性建設(shè)項目實施的普遍性問題。此后，審計人員選擇性地對一些行業(yè)進行審計調(diào)查，針對行業(yè)特點，就某一方面的突出問題對多個項目展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果以專報形式及時反映，重點突出，時效性強。由于調(diào)查過程不再追求面面俱到，而是采用“短、頻、快”的方式，較少的審計力量就可以在短期內(nèi)調(diào)查多個項目，審計效率高，審計覆蓋面大。

（五）采用跟蹤審計，滾動報告的形式，全程反映審計發(fā)現(xiàn)的問題。傳統(tǒng)投資審計對項目進行過一次審計以后，一般不會再次對項目進行審計。對政府主導性建設(shè)項目的審計調(diào)查則有所不同，將持續(xù)至今后幾年。審計人員對交通、能源等重大項目采用跟蹤審計的方法，在項目建設(shè)過程中，不定期、多次地對項目進行審計、調(diào)查，滾動報

—11— 告發(fā)現(xiàn)的問題，全程反映項目建設(shè)情況。及時就項目中出現(xiàn)的問題提出意見和建議，防范風險、堵塞漏洞，避免重大問題的出現(xiàn)。

三、政府主導性建設(shè)項目審計存在的問題

對政府主導性建設(shè)項目的審計調(diào)查取得了一定的成績，但是在實踐過程中，也發(fā)現(xiàn)在調(diào)查中使用的一些審計方法還很不成熟，存在很多值得探討和改進的地方。

第一，“點、線、面”相結(jié)合的審計方法增加了審計工作量，審計力量的欠缺仍然是制約審計調(diào)查順利開展的重要因素之一。由于政府主導性建設(shè)項目數(shù)量眾多，即使是針對某一方面展開短、頻、快的審計調(diào)查，工作量仍然十分巨大，需要大量審計力量的投入。在本次審計調(diào)查中，由于地方審計機關(guān)受審計力量的限制，在完成全省同步審計調(diào)查以后，無法進一步跟進省廳對一些“點、線”的項目進行調(diào)查，這部分工作完全由省廳本級承擔，在一定程度上減少了審計的覆蓋面。如何協(xié)調(diào)審計力量與審計工作量之間的關(guān)系，在突出重點的基礎(chǔ)上確保一定的審計覆蓋面，在今后的工作中有待進一步探索。

第二，“短、頻、快”的審計方法，在一定程度上降低了審計調(diào)查的深度。傳統(tǒng)投資審計在投入大量的人力、時間后，能達到較深的審計深度，審計反映的問題較多。在采用“短、頻、快”的審計方法后，對單個項目而言審計內(nèi)容相對較少，往往僅針對幾個主題展開，其他問題因未涉及而沒有暴露出來，審計深度相對減弱。被審計單位習慣了傳統(tǒng)投資審計少則數(shù)周、多則數(shù)月的審計方式，對“短、頻、快”

—12— 的審計方法會產(chǎn)生不嚴肅、不重視的看法，認為“審計不過爾爾”。在短時間內(nèi)精確地抓住項目要點，發(fā)現(xiàn)較嚴重的問題，是“短、頻、快”審計方法需要加強的地方。只有解決了這一問題，才能保證該方法長期、大范圍的使用。

第三，跟蹤審計的質(zhì)量仍然有待改進。受審計力量的限制，現(xiàn)階段跟蹤審計的工作主要依靠社會中介機構(gòu)來完成。而社會中介機構(gòu)實際上是通過國家審計才接觸跟蹤審計的，對如何進行跟蹤審計并沒有太多的經(jīng)險，跟蹤審計的質(zhì)量存在著很大的隱患。社會中介機構(gòu)由于性質(zhì)不同，角色不同，在審計過程中的著眼點和出發(fā)點與審計機關(guān)有著明顯的不同，往往注重于工程計量計價這些技術(shù)性的工作，側(cè)重于對施工單位的檢查，而對于國家審計更為關(guān)注的決策程序的合法合規(guī)性、管理過程中的隱患和問題，中介機構(gòu)人員并不擅長。政府主導性建設(shè)項目審計中需要監(jiān)督的對象，不僅僅是施工單位，還涉及主管部門、建設(shè)、設(shè)計、監(jiān)理等單位，社會中介機構(gòu)的性質(zhì)也決定了它不可能對工程施工涉及的各方人員進行有效的監(jiān)督。

從目前的情況看，真正能夠承擔起跟蹤審計任務(wù)的社會中介機構(gòu)并不多，這些機構(gòu)里面高素質(zhì)的工程技術(shù)人員、工程財務(wù)人員也十分有限。加強審計機關(guān)對跟蹤審計的主導，切實提高跟蹤審計質(zhì)量，還有很長的路要走。

第四，對政府主導性建設(shè)項目的審計需要多專業(yè)審計人員的參與。目前為止，對政府主導性建設(shè)項目的審計仍然定義為一個“投資審計”

—13— 項目，審計所暴露的問題仍未能跳出投資審計的領(lǐng)域。即使是一些體制、機制、政策上的問題，也都局限于建設(shè)領(lǐng)域。而事實上，政府主導性建設(shè)項目是對中央4萬億投資計劃的響應(yīng)，是政府應(yīng)對全球金融危機的應(yīng)急措施，所涉及的范圍、關(guān)注的領(lǐng)域均十分廣泛。除了固定資產(chǎn)投資的大量增長外，是否帶動了社會投資、是否拉動了內(nèi)需、是否解決了大量的勞動力就業(yè)問題，及至最終的是否帶動了經(jīng)濟的回暖，都是政府主導性建設(shè)項目在實施過程中需要關(guān)注的問題，是4萬億投資計劃實施的最終目的。在項目實施的過程中，財政、金融、建筑等領(lǐng)域方方面面的政策是否有效，是否存在需要調(diào)整的地方，都是審計作為“免疫系統(tǒng)”應(yīng)該關(guān)注的地方。而這些工作需要多專業(yè)的審計人員共同參與，不僅僅局限于投資審計領(lǐng)域，才能更高地提升這一審計項目的質(zhì)量和層次。

結(jié)束語

浙江省審計廳對政府主導性建設(shè)項目的審計還在進行中，本文對政府主導性建設(shè)項目審計方法的探討還非常粗淺。對政府主導性建設(shè)項目的審計是今后幾年審計機關(guān)的重要工作之一。通過廣大審計人員的共同努力，政府主導性建設(shè)項目的審計必將產(chǎn)生更多的新方法、新途徑，獲得更好的審計效果，有效地促進政府主導性建設(shè)項目的順利實施。同時也將影響傳統(tǒng)投資審計的方式方法，促進投資審計創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，更上一個新的臺階。

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