第一篇：關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知

關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知 財預(yù)〔2018〕34號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照推動高質(zhì)量發(fā)展的要求，加強地方政府債務(wù)管理，發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進(jìn)作用，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)，現(xiàn)就做好2018年地方政府債務(wù)管理工作通知如下：

一、高度重視地方政府債務(wù)管理工作

黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理工作。黨的十九大報告指出，從現(xiàn)在到二〇二〇年是全面建成小康社會決勝期，要緊扣我國社會主要矛盾變化，突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)扶貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗。中央經(jīng)濟工作會議要求，切實加強地方政府債務(wù)管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務(wù)風(fēng)險，各地要落實屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。

地方政府舉債要與償還能力相匹配，是必須遵循的經(jīng)濟規(guī)律。地方各級財政部門要全面貫徹黨的十九大精神，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴(yán)格落實屬地管理責(zé)任，將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險作為當(dāng)前財政管理工作的重中之重，依法健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，既要開好“前門”，穩(wěn)步推進(jìn)政府債券管理改革，強化政府債券資金績效管理，提高政府債券資金使用效益，發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用，支持補齊民生領(lǐng)域短板，又要嚴(yán)堵“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政可持續(xù)發(fā)展底線，加大財政約束力度，硬化預(yù)算約束，堅決制止和查處各類違法違規(guī)或變相舉債行為，促進(jìn)經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展。

二、依法規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理

（一）合理確定分地區(qū)地方政府債務(wù)限額。地方政府債務(wù)限額分配要充分體現(xiàn)立足財力水平、防范債務(wù)風(fēng)險、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財力實際將上級政府批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額過多留用本級或下達(dá)下級，實現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配。

（二）加快地方政府債務(wù)限額下達(dá)進(jìn)度。省級財政部門要提前做好各項工作準(zhǔn)備，自收到經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)的分地區(qū)地方政府債務(wù)限額起，盡快提請完成本地區(qū)政府債務(wù)安排的法定審批程序，原則上于1個月之內(nèi)下達(dá)各市縣級政府，具備條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)盡量提前下達(dá)。

（三）用好地方政府債務(wù)限額。在嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理的同時，鼓勵各地區(qū)按照《財政部關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號）規(guī)定，積極利用上年末專項債務(wù)未使用的限額，結(jié)合項目對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入情況，合理選擇重點項目試點分類發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券（以下簡稱項目收益專項債券），保障重點領(lǐng)域合理融資需求。

（四）落實全面實施績效管理要求。建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機制，推進(jìn)實施地方政府債務(wù)項目滾動管理和績效管理，加強債務(wù)資金使用和對應(yīng)項目實施情況監(jiān)控，引導(dǎo)各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務(wù)資金，地方政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支，要優(yōu)先保障在建工程項目建設(shè)，提高債務(wù)資金使用績效。

（五）推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開。及時公開本地區(qū)地方政府債務(wù)限額、余額、期限、用途等信息。完善地方政府債券信息披露機制，發(fā)行一般債券應(yīng)當(dāng)重點披露本地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收支、債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息；發(fā)行專項債券應(yīng)當(dāng)重點披露本地區(qū)及使用債券資金相關(guān)地區(qū)的政府性基金預(yù)算收入、專項債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息，發(fā)行項目收益專項債券還應(yīng)當(dāng)披露債券投向的公益性項目概況、投資規(guī)模及分年投資計劃、建設(shè)資金來源、項目融資平衡方案、潛在風(fēng)險評估等信息，以及由第三方專業(yè)機構(gòu)出具的財務(wù)審計報告、信用評級報告、法律意見書等。

三、及時完成存量地方政府債務(wù)置換工作

（六）加快存量地方政府債務(wù)置換進(jìn)度。各地應(yīng)當(dāng)盡早啟動置換債券發(fā)行，確保在國務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。

涉及按規(guī)定核減（銷）存量政府債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)有可驗證的合法書面憑據(jù)。涉及工程款結(jié)算延期的，可以根據(jù)工程完成進(jìn)度協(xié)商置換一部分對應(yīng)的存量政府債務(wù)，后續(xù)工程建設(shè)通過財政預(yù)算資金或地方政府新增債券資金等統(tǒng)籌支持。

（七）強化置換債券資金管理。各地要督促本地區(qū)各級政府和相關(guān)單位對照《財政部關(guān)于做好2016年地方政府置換債券核查情況整改工作的函》（財預(yù)函〔2017〕31號）各項整改要求，規(guī)范使用置換債券資金，置換債券資金要嚴(yán)格用于償還清理甄別認(rèn)定的截至2014年末存量政府債務(wù)，嚴(yán)禁用于其他用途。

四、著力加強債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和防范

（八）健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制。加強風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，動態(tài)監(jiān)測高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況并向本地區(qū)政府性債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組報告，提請建立風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果對高風(fēng)險地區(qū)的約束機制，督促高風(fēng)險地區(qū)采取有效措施逐步化解風(fēng)險，研究制定對高風(fēng)險地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。

（九）發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）規(guī)定，督促相關(guān)高風(fēng)險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。

五、進(jìn)一步強化地方政府債券管理

（十）加快實現(xiàn)地方政府債券管理與項目嚴(yán)格對應(yīng)。堅持以健全市場約束機制為導(dǎo)向，依法規(guī)范地方政府債券管理。嚴(yán)格遵循地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定，地方政府債券發(fā)行必須一律與公益性建設(shè)項目對應(yīng)，一般債券和專項債券發(fā)行信息披露時均要將債券資金安排明確到具體項目；債券資金使用要嚴(yán)格按照披露的項目信息執(zhí)行，確需調(diào)整支出用途的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序辦理，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

（十一）穩(wěn)步推進(jìn)地方政府專項債券管理改革。完善專項債券管理，在嚴(yán)格將專項債券發(fā)行與項目一一對應(yīng)的基礎(chǔ)上，加快實現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責(zé)任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。繼續(xù)推進(jìn)發(fā)行土地儲備和政府收費公路專項債券。合理擴大專項債券使用范圍，鼓勵地方按照《財政部關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號）要求，創(chuàng)新和豐富債券品種，按照中央經(jīng)濟工作會議確定的重點工作，優(yōu)先在重大區(qū)域發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域選擇符合條件的項目，積極探索試點發(fā)行項目收益專項債券。

各地利用上年末地方政府專項債務(wù)未使用限額的部分試點發(fā)行項目收益專項債券的，應(yīng)當(dāng)按照財預(yù)〔2017〕89號文件要求，組織制定實施方案以及專項債券管理辦法，報財政部備案后實施。

（十二）完善地方政府債券本金償還機制。將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險和促進(jìn)政府債券資金集約使用有機結(jié)合，既要根據(jù)公益性項目建設(shè)進(jìn)展合理確定發(fā)債規(guī)模和期限，又要結(jié)合實際情況靈活創(chuàng)新地方政府債券本金償還機制。在按照市場化原則保障債權(quán)人合法權(quán)益的前提下，地方政府發(fā)行政府債券時可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風(fēng)險。

（十三）大力發(fā)展地方政府債券市場。穩(wěn)妥利用銀行間市場、證券交易所市場發(fā)行地方政府債券，積極探索在商業(yè)銀行柜臺銷售地方政府債券，推動地方政府債券投資主體多元化。完善地方政府債券市場化定價機制，各地要自覺增強市場化意識，嚴(yán)禁采取非市場化手段干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價，充分發(fā)揮市場在地方政府債券發(fā)行中的決定性作用。鼓勵各地通過政府購買服務(wù)等方式，引入第三方機構(gòu)參與地方政府債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，提高地方政府債券管理專業(yè)化程度。

省級財政部門和財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要加強債務(wù)調(diào)研、核查和檢查，發(fā)現(xiàn)問題的及時督促整改、嚴(yán)肅問責(zé)。

特此通知。

財

政

部

2018年2月24日

第二篇：中國地方政府債務(wù)問題探討

中國地方政府債務(wù)問題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務(wù)問題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機，再針對地方債務(wù)問題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機；成因；影響；對策

地方政府性債務(wù)是指地方機關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元。有關(guān)專家根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)估計目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達(dá)175%-232%，超過100%的債務(wù)警戒線，地方負(fù)債情況不容樂觀。

一、地方債務(wù)危機的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務(wù)危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負(fù)擔(dān)沉重

地方政府財權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I改增”在整個服務(wù)業(yè)實行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國尚未實現(xiàn)有效的財政分權(quán)。

（二）政策因素：財政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發(fā)行國債總額已達(dá)15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴張示范效應(yīng)下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風(fēng)險，加大了地方負(fù)債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務(wù)償還問題就會爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬億元人民幣，對銀行業(yè)的新增風(fēng)險資產(chǎn)是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟運行受到影響

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎斦成狭顺林氐呢?fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能面臨停滯。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機，進(jìn)而對中國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財政收入中相當(dāng)一部分來自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進(jìn)行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴(yán)重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進(jìn)一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進(jìn)一步完善分稅制，分清各級政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經(jīng)濟“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟的“去房地產(chǎn)化”，需要推進(jìn)保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負(fù)。房地產(chǎn)問題關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機制

對利用政府債務(wù)資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責(zé)任制、項目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務(wù)收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢斦杖雭碓匆酝猓€必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務(wù)問題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟的方方面面。盡快出臺相關(guān)政策加強地方債務(wù)問題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟政策的重要考慮方面。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹洪彬.試論我國地方政府債務(wù)及其風(fēng)險控制.經(jīng)濟經(jīng)緯，2005.5

[2]陳安來.地方政府債務(wù)危機的破解路徑探析.知識經(jīng)濟，2011.2

[3]周鵬.經(jīng)濟危機背景下地方政府債務(wù)的探究.改革與開放，2010.6

[4]中華人民審計署2011年第35號.全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果.http：//

第三篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運用會帶來巨大的金融風(fēng)險，給地方財政帶來極大的考驗。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險,隨著債務(wù)規(guī)模的擴大,其潛在風(fēng)險也在增加。強化地方債務(wù)風(fēng)險管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會關(guān)注的重要問題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：

地方政府負(fù)債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風(fēng)險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風(fēng)險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責(zé)任與財力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟風(fēng)險和社會風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟、社會主體缺乏自我風(fēng)險約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟、社會風(fēng)險的市場機制難以形成，許多經(jīng)濟、社會風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）管理性因素 機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達(dá)標(biāo)活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風(fēng)險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務(wù)的防范和化解

地方政府債務(wù)風(fēng)險的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險，把債務(wù)風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該從完善體制，強化債務(wù)風(fēng)險管理及創(chuàng)新政府投融資機制等方面來實現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機制，就能對政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實施有效預(yù)警和防控，實現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機構(gòu)和專門人員對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機制作用，通過市場評價機構(gòu)對政府信用進(jìn)行評價，達(dá)到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機制

政府債務(wù)所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險信息，這樣既不利于地方政府對本身負(fù)債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對地方政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，同時可以通過對政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟條件下財政經(jīng)濟不可能在“零風(fēng)險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務(wù)風(fēng)險，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強化地方債務(wù)資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時償付，維護(hù)地方政府的信譽。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇忠林：中國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與改革出路[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：試論我國地方政府債務(wù)及其風(fēng)險控制[J].經(jīng)濟經(jīng)緯,2005（3）：133—135.[3]戈文魯，芮曄平：我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與對策分析[J].濟寧學(xué)院學(xué)報，2007(10)：40—43.[4]魏加寧.中國地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融危機[J].商周刊，2004（5）.[5]李軍杰，鐘君.中國地方政府經(jīng)濟行為分析—基于公選擇視角[J].新華文摘，2004（16）.[7]何晶，陳巍，朱輝，王青春.李志軍地方政府債務(wù)成因分析及解決辦法[J] 哈爾濱職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報 2009（2）

[8]毛瑩.論我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防范[J]經(jīng)濟天地，2009（4）

[9]彭繼復(fù).地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制[J] 湖北財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報2009.6.25

第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險測算

地方政府債務(wù)風(fēng)險測算

[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進(jìn)行擴展，對各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行測算。同時，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌視為一個局部的整體，計算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險大小。實證顯示：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險。同時，將地方政府債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險較低的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險降低。

關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務(wù)危機的爆發(fā)，給整個歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險的問題逐漸引起人們的重視。與此同時，我國的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負(fù)債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長了41.3%，或有債務(wù)增長了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點。這些事實都使得中央與學(xué)者對地方政府債務(wù)問題給予更多的關(guān)注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機制。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

（一）國外相關(guān)文獻(xiàn)。國外對于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態(tài)經(jīng)濟增長模型，認(rèn)為政府需要對政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險計算，促進(jìn)了地方債務(wù)風(fēng)險的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財務(wù)管理理論對政府債務(wù)問題進(jìn)行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險矩陣的觀點，認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險來源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評價地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務(wù)風(fēng)險的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機制的角度，運用非參數(shù)估計法分析了市政債券的價格波動和流動性風(fēng)險。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計算機程序?qū)ΜF(xiàn)實中的地方政府行為進(jìn)行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。

（二）國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)。裴育、歐陽華生（2007）認(rèn)為構(gòu)建有效的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的體系過程中，又需要對風(fēng)險進(jìn)行描述與量化。通過指標(biāo)選取，構(gòu)建、計算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險值的測定，地方政府債務(wù)的綜合評價等，最終建立一個完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行事前控制，從而達(dá)到預(yù)警的目的，同時還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財政收支情況、負(fù)債狀況以及政府財力指數(shù)，通過使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評價指標(biāo)體系，最終得出宏觀經(jīng)濟發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項指標(biāo)用于評價地方政府債務(wù)風(fēng)險更為合適，同時研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構(gòu)建指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行一個量化分析的參考，得出一個顯示的評價指標(biāo)。

謝征、陳光焱（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警是一個復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構(gòu)建了對地方政府債務(wù)風(fēng)險評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負(fù)債顯著增加，由此帶來的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警等級較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險也較大，而且債務(wù)風(fēng)險的大小隨著評價值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險的評價估計。

同時，在地方政府債務(wù)風(fēng)險測算方面，越來越多的學(xué)者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進(jìn)行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購買者，同時地方政府通過償債來將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財政收入大于債務(wù)價值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進(jìn)行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險測度模型，運用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險。通過實證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個固定值，而是一個區(qū)間的形式。同時，該區(qū)間隨著市場情緒波動的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認(rèn)為：我國的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達(dá)國家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟上的獨立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟困難時，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護(hù)。因此，在使用KMV模型時，不能將地方政府視為一個孤立的個體，需要將中央的保護(hù)考慮進(jìn)去。所以，基于這方面的考慮，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。

徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進(jìn)后的KMV模型對省級債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)行評價。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險的影響遠(yuǎn)大于土地出讓收入；同時，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險的測算上被廣泛使用，同時現(xiàn)有學(xué)者也對KMV模型做了各式各樣的擴展，以使得KMV模型可以更符合實際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進(jìn)行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估。

三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財政收入服從下列隨機過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時刻地方政府可用于對債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的財政收入，Zt是一個隨機變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡化分析，假定地方政府債務(wù)到期時，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個獨立不相關(guān)的變量來對具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財政收入與債務(wù)進(jìn)行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問題，實際上是求解地方政府財政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對應(yīng)值，觀察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實驗次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應(yīng)的地方政府的財政收入波動率與增長率以及初始時間的財政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行計算。而求解多個地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險時，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機序列。因此，需要計算各個地方政府財政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進(jìn)行Cholesky分解，對N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機序列，求解對應(yīng)的財政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因為該代碼的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實證結(jié)果分析

（一）獨立的測算各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)上述模型理論，對各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估計算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個擔(dān)保比例下風(fēng)險均在合理的范圍。但是與此同時，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險超過了0.4%的合理范圍，可以認(rèn)為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險極其嚴(yán)重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認(rèn)為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險比較嚴(yán)重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個整體，對此進(jìn)行計算地方政府債務(wù)風(fēng)險（此處使用江蘇省與湖北省兩個樣本原因是其中一個債務(wù)風(fēng)險低，另一個債務(wù)風(fēng)險較高），計算結(jié)果如圖2所示。（圖2）

第五篇：淺談地方政府性債務(wù)審計工作

淺談地方政府性債務(wù)審計工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險控制機制。

地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強管理防范風(fēng)險。針對大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會造成什么風(fēng)險”等問題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成一個共識，同時沒有統(tǒng)計指標(biāo)體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險日趨加大，給地方經(jīng)費的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟發(fā)展實力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務(wù)清理核實起來很艱難。

通過進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類評價政府性債務(wù)的償債風(fēng)險，有針對性地提出加強和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險、維護(hù)財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計在維護(hù)經(jīng)濟安全、防范財政和金融風(fēng)險、保障經(jīng)濟社會健康運行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對政府性負(fù)債建設(shè)項目，由同級發(fā)展改革（計劃）、財政部門等對建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應(yīng)通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級財政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計劃。各級政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財政收支預(yù)算的同時，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強項目財務(wù)監(jiān)督和績效評價。財政部門要及時、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關(guān)部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴(yán)防項目舉債突破計劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項目完成后，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經(jīng)濟效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評價。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報告制度，對本級政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項重要指標(biāo)。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對國家財產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。