第一篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險是指地方財政在運(yùn)行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風(fēng)險具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來,中央和地方財權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險,并加強(qiáng)風(fēng)險的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財政風(fēng)險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風(fēng)險有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險。

第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險。

2．或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。

我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險。

政府外債是對外債務(wù)所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载?fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險也會日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時，對提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權(quán)的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。

(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對地方財政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項(xiàng)目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1．為了加強(qiáng)對政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后年度的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理的確認(rèn)和計量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下年度財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。

資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強(qiáng)財政收支管理

1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。

夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實(shí)。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費(fèi)上的支持。

第三，統(tǒng)一財權(quán)，強(qiáng)化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強(qiáng)化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2．規(guī)范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，對社會的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對社會保障則應(yīng)納入財政預(yù)算。

第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。

第二篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運(yùn)用會帶來巨大的金融風(fēng)險，給地方財政帶來極大的考驗(yàn)。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊(yùn)涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險,隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其潛在風(fēng)險也在增加。強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚(yáng)長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會關(guān)注的重要問題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：

地方政府負(fù)債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實(shí)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國對財政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補(bǔ)財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風(fēng)險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風(fēng)險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實(shí)行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會主體缺乏自我風(fēng)險約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費(fèi)、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）管理性因素 機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達(dá)標(biāo)活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風(fēng)險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務(wù)的防范和化解

地方政府債務(wù)風(fēng)險的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險，把債務(wù)風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險管理及創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等方面來實(shí)現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就能對政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實(shí)施有效預(yù)警和防控，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機(jī)制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機(jī)制作用，通過市場評價機(jī)構(gòu)對政府信用進(jìn)行評價，達(dá)到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機(jī)制

政府債務(wù)所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機(jī)制是保證政府信譽(yù)和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項(xiàng)目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機(jī)制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險信息，這樣既不利于地方政府對本身負(fù)債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽(yù)，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機(jī)制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對地方政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，同時可以通過對政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟(jì)條件下財政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時償付，維護(hù)地方政府的信譽(yù)。

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第三篇：我國地方政府財政風(fēng)險及其防范

地方財政風(fēng)險及防范

一、地方財政風(fēng)險的含義

所謂地方財政風(fēng)險是指在種種不確定因素的影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。地方財政風(fēng)險是指地方財政在運(yùn)行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。

二、特點(diǎn)

（一）地方財政風(fēng)險的綜合性。地方財政風(fēng)險是由社會各種風(fēng)險轉(zhuǎn)化、綜合而成 , 呈現(xiàn)出綜合性特點(diǎn)。當(dāng)社會風(fēng)險累積到一定程度 , 便迅速轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。如自然災(zāi)害將導(dǎo)致財政減收增支, 金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險等。同時，地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)所需要的經(jīng)費(fèi)及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財政出現(xiàn)風(fēng)險，將直接影響到國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其功能嚴(yán)重失調(diào)。因而，地方財政風(fēng)險不應(yīng)只看成是地方財政部門的風(fēng)險 , 同時也是地方政府甚至整個國家的風(fēng)險，對社會各方面具有重大的影響。

（二）地方財政風(fēng)險地域?qū)哟涡?。從橫向看，我國地方財政風(fēng)險程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。受歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因的影響，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財政運(yùn)行的顯著特點(diǎn)。中西部地區(qū)財政支出相對于財政收入增長過快，從而導(dǎo)致中西部地區(qū)所存在的財政風(fēng)險明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國地方財政風(fēng)險不同程度地存在于省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級政府之中，其中縣鄉(xiāng)兩級財政風(fēng)險程度較高。甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財政危機(jī)。

（三）地方財政風(fēng)險的隱蔽性和危害性。地方財政既存在顯性風(fēng)險又存在隱性風(fēng)險，但更多地表現(xiàn)為財政隱性風(fēng)險，甚至一些財政顯性風(fēng)險也會通過人為的手段被處理成隱性風(fēng)險而成為潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風(fēng)險處于隱蔽狀態(tài) , 這就造成各部門對防范化解財政風(fēng)險的意識不強(qiáng) , 從而加劇了財政風(fēng)險的累積和膨脹。如果地方財政風(fēng)險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發(fā)財政危機(jī)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)萎縮，引發(fā)社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風(fēng)險是最為嚴(yán)重的社會風(fēng)險。

（四）地方財政風(fēng)險的誘因是全方位的。由于財政在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的特殊地位決定了財政風(fēng)險不僅包括源自財政系統(tǒng)內(nèi)部的內(nèi)生性財政風(fēng)險，而且還包括社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化到財政領(lǐng)域的外生性公共風(fēng)險。在轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家中，來自經(jīng)濟(jì)、金融和社會政治領(lǐng)域中的風(fēng)險都有最終集中導(dǎo)向政府財政的趨勢，從而使得地方財政風(fēng)險的誘發(fā)空間無限擴(kuò)張。

（五）地方財政風(fēng)險的雙向傳導(dǎo)性。由于財政系統(tǒng)的開放性和與整個社會經(jīng)濟(jì)的互為依存性 , 整個社會的公共風(fēng)險在向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)換的同時 , 財政風(fēng)險也會向社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逆向傳遞，從而影響整個社會的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，其造成的破壞性極大。

（六）地方財政風(fēng)險的可克服性。盡管財政風(fēng)險在經(jīng)濟(jì)生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。由于經(jīng)濟(jì)生活中具有大量的不確定性因素的作用 , 因而使得財政風(fēng)險的發(fā)生在本質(zhì)上成為一種客觀存在，但其屬于可能性范疇，只要我們對財政風(fēng)險有明確的認(rèn)識和預(yù)測，事先采取有效措施，風(fēng)險是可以防范和避免的。

（七）地方財政風(fēng)險的復(fù)雜性。這主要是指我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生有多種錯綜復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌未完成的因素，又有現(xiàn)行財政體制的問題，還有地方政府對其債務(wù)，缺乏管理的原因。

三、表現(xiàn)形式

（一）債務(wù)風(fēng)險 1.顯性直接債務(wù)風(fēng)險

地方財政的顯性直接債務(wù)主要包括國債轉(zhuǎn)貸而形成的債務(wù)、欠發(fā)工資而形成的債務(wù)、糧食虧損掛賬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)。2．隱性直接債務(wù)風(fēng)險 隱性直接債務(wù)主要是指社會保障資金缺口所形成的債務(wù)。3．顯性或有債務(wù)風(fēng)險

這主要是指由政府公開承諾、擔(dān)保而形成的債務(wù)，其中包括由地方財政部門擔(dān)保轉(zhuǎn)給地方企事業(yè)單位使用的國債轉(zhuǎn)貸資金。

4．隱性或有債務(wù)風(fēng)險

這主要是指政府沒有承諾和擔(dān)保的債務(wù)，但這些債務(wù)一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預(yù)。政府干預(yù)就意味著政府要投入資金，承擔(dān)責(zé)任。從地方財政來看，這種債務(wù)主要體現(xiàn)在國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損和對供銷系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會的援助。

（二）收入風(fēng)險

財政收入風(fēng)險，它是因地方財政收入不能滿足支出的需要而給地方財政平衡帶來的風(fēng)險（支出呈剛性增長態(tài)勢，而收入的增長隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩而減慢，進(jìn)而減少）。集中體現(xiàn)為財政吃緊，其內(nèi)在意義是財政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。主要表現(xiàn)如下：

1.地方財政收入總量風(fēng)險。財政收入占GDP 的比重 2.地方財政收入質(zhì)量風(fēng)險。財政收入的質(zhì)量主要用稅收收入與預(yù)算內(nèi)非稅收收入各占財政收入的比例來定量分析。3.地方財政收入結(jié)構(gòu)風(fēng)險。稅源結(jié)構(gòu)過分單一

（三）支出風(fēng)險 財政支出風(fēng)險，它是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風(fēng)險。主要表現(xiàn)如下： 1.財政收入規(guī)模不能滿足支出不斷增長的需要

2.財政支出結(jié)構(gòu)日趨失衡，財政支出不堪負(fù)重，嚴(yán)重制約社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

（比如政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定支出不能按時足額撥付，嚴(yán)重影響政府職能實(shí)現(xiàn)和社會穩(wěn)定運(yùn)行。由于受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及體制的制約，一些地方的財政收入增幅雖小，但又必須為政府運(yùn)轉(zhuǎn)、各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會穩(wěn)定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會轉(zhuǎn)軌的過程中，諸如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、深化糧食流通體制改革、完善地方社會保障體系、調(diào)整提高公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資等方面的改革和措施，以及財政供養(yǎng)人口逐年增加等因素，都使地方各級財政剛性支出不斷增加。因此，財政負(fù)擔(dān)過重，增支壓力大、剛性強(qiáng)，收支矛盾突出是地方財政支出風(fēng)險的集中表現(xiàn)。）

（四）赤字風(fēng)險

地方財政的赤字風(fēng)險主要來自于縣鄉(xiāng)兩級。由于縣、鄉(xiāng)財政稅源有限，收入增長緩慢，而經(jīng)常性支出卻呈剛性增長，財政入不敷出的矛盾已經(jīng)累積到了一定程度。（2011年前三季度，全國財政收支相抵盈余12182.77億元，31個省區(qū)市的財政卻出現(xiàn)高達(dá)17638.09億元的“赤字”。地方政府的“錢袋子”沒到年底又出現(xiàn)了“大窟窿”。截至目前，全國31個省區(qū)市的地方前三季度財政收支情況正式公布完畢，記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個省市財政收支實(shí)現(xiàn)盈余，剩余的26個地區(qū)皆出現(xiàn)負(fù)債，且最大“赤字”規(guī)模為其收入的近5倍。2010年，四川省赤字規(guī)模為2681.5億元。2010年中央安排的赤字總額為10500億。）法條補(bǔ)充：《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定： 地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

（五）地方財政承擔(dān)的公共風(fēng)險

這種風(fēng)險類似于隱性債務(wù)風(fēng)險。我國現(xiàn)階段地方政府承擔(dān)的公共風(fēng)險主要包括地方自然性風(fēng)險、地方國有企業(yè)風(fēng)險、地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險和地方社會保障風(fēng)險，它們是地方財政的隱形風(fēng)險，也就是所謂的“財政兜底”風(fēng)險。如果依靠風(fēng)險主體本身無法化解，最后都會向財政集中。

（六）地方財政制度風(fēng)險

1994年分稅制改革后，在國家層面上，形成了地方財力小，事權(quán)重的格局。在地方上，由于國家沒有對地方財力分割做出明確規(guī)定，出現(xiàn)了上級政府截留本應(yīng)該轉(zhuǎn)移支付給下級政府的轉(zhuǎn)移性支付資金的情況（P107）。上級政府利用其行政優(yōu)勢或借開發(fā)區(qū)之名，隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系，擴(kuò)大稅源，導(dǎo)致下級政府稅收減少。稅收制度不完善不健全，導(dǎo)致企業(yè)個人偷稅漏稅少繳稅不繳稅的情況比較嚴(yán)重，直接減少政府稅收收入。地方財政出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”風(fēng)險，有些地方出現(xiàn)虛假入庫，虛開稅票等現(xiàn)象。有些地方政府還出現(xiàn)了“寅吃卯糧”現(xiàn)象，就是在今年就征收下一年的稅收的現(xiàn)象。

五、我國地方財政風(fēng)險的主要表現(xiàn)

（一）財政收支矛盾突出

（二）地方政府債臺高筑，財政壓力大

六、防范和解決財政風(fēng)險的主要措施

（一）通過多種途徑回收地方公共企業(yè)的資本，用于提供公共服務(wù)和償還債務(wù)。這些途徑包括向國內(nèi)外民間資本出售一些公共企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn),一些公共資源產(chǎn)權(quán)，以及實(shí)施企業(yè)重組等，以充實(shí)地方財政資金，并建立債務(wù)清償基金，逐步和穩(wěn)步地償還地方財政所拖欠的工資、工程款、社會保險金。

（二）大力清欠地方政府擔(dān)保債務(wù)，明確被擔(dān)保企業(yè)償債責(zé)任，限期償清債務(wù)或提出清償辦法。實(shí)在無力償債的企業(yè)，在保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的前提下實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)（企業(yè)破產(chǎn)比政府破產(chǎn)風(fēng)險更小)，資產(chǎn)變賣所得先行償債。

（三）創(chuàng)新市場化融資方式，吸收私人資本參與大型公共工程建設(shè) , 緩解建設(shè)資金不足壓力。比如,國外普遍流行的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的 BOT(建設(shè)——運(yùn)營——轉(zhuǎn)讓)、BOOT(建設(shè)——運(yùn)營——維護(hù)——轉(zhuǎn)讓)等方式，就可以結(jié)合我國各地實(shí)際創(chuàng)造性地加以運(yùn)用,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和償還債務(wù)。再如市政債券，以工程名義籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，避免地方政府盲目發(fā)債。還可以運(yùn)用彩票籌集建設(shè)資金,我國彩票已經(jīng)運(yùn)用于發(fā)展體育、福利等方面，可以嘗試用于籌集地方建設(shè)資金。

（四）建立中央財政和地方財政風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。我國改革開放以來，逐漸形成了利益分享制度，但卻沒有建立起相應(yīng)的風(fēng)險共擔(dān)制度，導(dǎo)致“風(fēng)險大鍋飯”, 這在財政領(lǐng)域非常普遍。為此，要深化分稅制財政體制改革，要對各級政府的事權(quán)、財權(quán)和責(zé)任與風(fēng)險進(jìn)行明確的界定 ,特別是要清晰界定各級政府之間的風(fēng)險責(zé)任 , 防止下級政府隨意地向上級政府轉(zhuǎn)移自身應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險和其他風(fēng)險；要建立下級政府對上級政府的債務(wù)報告制度，提高政府債務(wù)透明度；建立政府財政風(fēng)險預(yù)算及其評估制度，對于可以量化的政府債務(wù) , 應(yīng)進(jìn)入政府的預(yù)算安排，以便對未來的債務(wù)和其他風(fēng)險有一個科學(xué)的制度安排。只有這樣，才能從制度上對地方債務(wù)加以 約束、防范、監(jiān)控和化解。

(五)將政府債務(wù)管理納入預(yù)算，指定滾動預(yù)算。

（六）健全地方政府財政報告制度。

（七）建立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。

（八）通過法律體系實(shí)施對高風(fēng)險地方政府的干預(yù)。

（九）明確政府間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。

四、結(jié)論

以上的分析表明，看P140

第四篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析及防范措施

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析及防范措施

班級：商業(yè)銀行1班 學(xué)號：1040308120 姓名：吳冬曉

【摘要】當(dāng)前，我國地方政府舉債規(guī)模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債，財政入不敷出與投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益差是形成地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要因素。對此，應(yīng)從建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制，建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制，加強(qiáng)財政收支管理等三個方面防范與化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險?！娟P(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)風(fēng)險；舉債；防范與化解

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險現(xiàn)狀

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府笥債務(wù)余額共計107174.91億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的四分之一，超過當(dāng)年全國財政收入。此外，據(jù)審計署報告顯示，截至2010年底，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%的市級和縣級政府分別達(dá)到78個和99個。值得注意的是，一些地方政府的財政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)率超過了10%。這意味著，今明兩年可能迎來第一個到期還債高峰。審計署報告顯示，2011年、2012年到期償還的債務(wù)分別占地方政府性債務(wù)余額中的24.49%和17.17%，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開始到期。若再考慮到一些無法統(tǒng)計的因素，如欠發(fā)工資、違規(guī)擔(dān)保、民間集資所形成的債務(wù)，其債務(wù)總規(guī)模還要更大。有些地方的財政或有負(fù)債的規(guī)模還超過其當(dāng)年地方財政收入的幾倍甚至十幾倍。我國地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險已經(jīng)很大。

（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險現(xiàn)狀

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。

1、顯性債務(wù)風(fēng)險?；蛴酗@性的內(nèi)債壓力主要體現(xiàn)在政府擔(dān)保的債務(wù)上，如目前地方政府擔(dān)保的多數(shù)項(xiàng)目或者是沒有直接效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者是效益不佳的競爭性項(xiàng)目。因此，這極易形成地方政府財政的現(xiàn)實(shí)債務(wù)，加之，這些擔(dān)保債的還款時間較為集中，對地方財政形成的潛在沖擊不容低估。

2、或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。

3、外債風(fēng)險。政府外債具有外債的一般特征。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

（一）投融資體制不健全

目前，我國仍處于向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府在投融資活動中行政干預(yù)較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導(dǎo)致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財政制度，導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財政支持。對 此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，進(jìn)而造成大量的地方政府債務(wù)。目前地方投融資平臺的大規(guī)模增加已成為地方政府負(fù)債的主導(dǎo)性原因。

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后

要對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。目前，我國尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計、計量體系，并且由于地方政府債務(wù)存在合法性問題，使得地方政府債務(wù)自產(chǎn)生以來就缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。政府無法掌握債務(wù)的整體情況，因而無法對地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)管和控制。同時，由 于信息披露機(jī)制的缺乏，多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體含混不清，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且性質(zhì)多樣，使得監(jiān)管的難度大大增加。另一方面，地方政府運(yùn)用手中權(quán)力可以較為容易的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔(dān)?；I集的社會資金如果運(yùn)用不當(dāng)，則會進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）不科學(xué)的政績考核助長了盲目舉債

目前，我國對地方政府官員的政績考核還不能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎斄Φ某惺艹潭?，而是主要通過 GDP 指標(biāo)和財政收入作為考察標(biāo)準(zhǔn)。同時，我國多數(shù)基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任職期限較短，為增加任內(nèi)政績使地方 GDP 在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長，其有效手段就是增加投資與政府購買。因此，地方政府在財力不足的情況下，只能通過舉債的方式促進(jìn) GDP 的增長。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務(wù)數(shù)額規(guī)模，積聚財政風(fēng)險以外，還在一定程度上透支了政府信譽(yù)，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的舉措

（—）建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1、實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)機(jī)制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，并且全面監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的過程。對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其責(zé)任。

2、建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3、要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。依法理財，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理的確認(rèn)和計量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險。第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。

（二）建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1、成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2、建立第二預(yù)算系統(tǒng)。建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3、明確債權(quán)，整頓債務(wù)。當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

（三）加強(qiáng)財政收支管理

1、夯實(shí)收入基礎(chǔ)。夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實(shí)。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費(fèi)上的支持。第三，統(tǒng)一財權(quán)，強(qiáng)化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強(qiáng)化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2、規(guī)范財政支出。第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。

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第五篇：關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險的提案

關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險的提案

摘要：全國政協(xié)十一屆五次會議提案第0174號

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_ 案 由:關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險的提案 審查意見：建議國務(wù)院交由財政部辦理 提 案 人：九三學(xué)社中央 主 題 詞：財政,管理 提案形式：黨派提案 內(nèi) 容：

從近幾年的全國審計結(jié)果看，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬億元，占15.86%。總體看，我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對土地出讓收入的依賴較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險勢在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險隱患。個別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報道：到2009年5月末，全國共有8221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4907家。而從地方平臺公司貸款債務(wù)與地方政府財力對比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺公司貸款債務(wù)率超過200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府債務(wù)還沒有反映出來。

5．地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計署審計結(jié)果，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財力之間的矛盾是債務(wù)問題形成的直接原因。近幾年來，國家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問題的根本原因。我國財政體制在分稅制改革之后，財政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺進(jìn)行舉債，如2009年某市本級城建資金來源中，財政撥款11.29億元，而通過融資平臺融資就達(dá)63.28億元，是財政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動債務(wù)問題形成的內(nèi)在因素。過濃的政績意識助長了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險防范。

4．地區(qū)競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競爭日益緊張的今天，通過金融杠桿來加大投入，提升競爭力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價值觀。導(dǎo)致過分依賴上級財政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來挑大梁。過多的職能需要相應(yīng)的資金來支撐，就現(xiàn)今的地方財力根本就無法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險的建議及對策

地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時更應(yīng)該關(guān)注地方政府過渡舉債的危害。對于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財政之間的收支，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入情況，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當(dāng)財政補(bǔ)貼；對無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級政府應(yīng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合規(guī)范融資平臺公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問題，嚴(yán)控新開工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過財政預(yù)算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽光融資渠道，可研究賦予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)，對地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國開始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵社會資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對地方政府債務(wù)實(shí)施動態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容

改變官員政績考核辦法，防止出現(xiàn)“政績債務(wù)”。探索出臺地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評估機(jī)制。對政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債。

來源：中國政協(xié)網(wǎng)