第一篇：教師任用糾紛與法律救濟(jì)途徑概述

教師任用糾紛與法律救濟(jì)途徑概述

中小學(xué)教師與任用單位發(fā)生爭議,應(yīng)當(dāng)通過何種法律救濟(jì)途徑去解決,首先要看教師的身份及教師與任用單位形成的法律關(guān)系屬于什么性質(zhì),是行政隸屬關(guān)系、行政合同關(guān)系還是勞動(dòng)合同關(guān)系?法律關(guān)系不同,發(fā)生糾紛后的法律救濟(jì)途徑也是不同的。合理的中小學(xué)教師任用制度,能減少任用糾紛的發(fā)生,而任用制度中的具體規(guī)則,則是國家機(jī)關(guān)處理中小學(xué)教師任用糾紛的依據(jù)。因此,有效解決中小學(xué)教師任用過程中發(fā)生的爭議,必須在明確中小學(xué)教師身份,合理構(gòu)建中小學(xué)教師任用制度的基礎(chǔ)上,適當(dāng)安排解決糾紛的救濟(jì)手段。

由于我國現(xiàn)行的中小學(xué)教晡任用制度由教師資格、教師職務(wù)和教師聘任制度構(gòu)成,因此在這三大任用制度的實(shí)施過程中,也就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的爭議。

1、在教師資格方面,可能出現(xiàn)的爭議是,公民申請(qǐng)認(rèn)定教師資格而行政機(jī)關(guān)不予認(rèn)定,行政機(jī)關(guān)對(duì)教師資格的限制如撤銷教師資格等引起糾紛;

2、在教師職務(wù)評(píng)聘方面,可能出現(xiàn)的爭議是,教師未能通過任職資格的評(píng)審,或取得任職資格卻未能聘任相應(yīng)職務(wù)而引起糾紛;

3、在教師聘任方面,可能出現(xiàn)的爭議是,因聘任合同履行、解聘、辭聘、未聘安置等引起糾紛,在教師任命制向聘任制過渡的階段,還可能有調(diào)動(dòng)、辭職、辭退等糾紛。

這些任用糾紛所涉及的法律關(guān)系各有不同,依據(jù)我國中小學(xué)教師可利用的法律救濟(jì)途徑,其處理方式也是不同的,有些糾紛的法律關(guān)系性質(zhì)至今尚未明確,因此相應(yīng)的救濟(jì)途徑還不明朗。

所謂法律上的救濟(jì),是指國家機(jī)關(guān)通過一定的程序和途徑裁決社會(huì)生活中的糾紛,從而使權(quán)益受到損害的相對(duì)一方獲得法律上的補(bǔ)救。當(dāng)教師認(rèn)為自己的權(quán)利受到某種侵害時(shí),他們可以依法請(qǐng)求有關(guān)國家機(jī)關(guān)予以審查,使自己的正當(dāng)權(quán)益獲得補(bǔ)救。根據(jù)目前我國的法律、法規(guī),教師用以請(qǐng)求救濟(jì)的渠道和方式,主要包括行政申訴、行政復(fù)議、仲裁和訴訟四個(gè)方面。我將在接下來的幾天里將我國教師法律救濟(jì)問題分幾個(gè)專題進(jìn)行介紹，敬請(qǐng)關(guān)注。

上海律師胡燕來，二十年只做法律，被政府榮記個(gè)人三等功兩次，擅長人事仲裁和企業(yè)法律顧問，手機(jī)***，郵箱hulvshi119@163.com。

第二篇：事業(yè)單位教師任用糾紛救濟(jì)困難重重

事業(yè)單位教師任用糾紛救濟(jì)困難重重

時(shí)間:2009-11-12 18:46來源: 作者: 所屬欄目:人事仲裁

中小學(xué)教師的任用糾紛缺乏合理有效的處理機(jī)制,一直是人事糾紛處理中一個(gè)十分突出的問題。我國中小學(xué)教師任用問題之間的關(guān)系可以看出,中小學(xué)教師與任用主體之間的法律關(guān)系不明確,使其身份定性不明朗,進(jìn)而導(dǎo)致中小學(xué)教師任用制度的構(gòu)建產(chǎn)生內(nèi)在矛盾或缺失。而教師身份不明與任用制度的缺陷共同作用,又使任用實(shí)踐中發(fā)生的爭議難以明確合適的救濟(jì)途徑。

按照我國現(xiàn)行法律,對(duì)于教師資格認(rèn)定有爭議,可以通過行政復(fù)議、行政訴訟解決;對(duì)于教師職務(wù)評(píng)聘有爭議,則由于評(píng)聘合一,法律關(guān)系復(fù)雜,無法納人復(fù)議、訴訟途徑解決,僅能通過行政申訴途徑解決;對(duì)于民辦中小學(xué)教師的聘任合同爭議,因《勞動(dòng)合同法》明確了法律關(guān)系,現(xiàn)可以通過勞動(dòng)仲裁和民事訴訟解決;而對(duì)于公辦中小學(xué)教師的聘任合同爭議,目前雖有國家人事部、教育部的規(guī)范性文件以及最高人民法院的司法解釋確定了人事爭議仲裁和民事訴訟的救濟(jì)途徑,但未有法律上明確規(guī)定,且此種救濟(jì)途徑的安排是否合理尚值得商榷。中小學(xué)教師的聘任和技術(shù)職務(wù)評(píng)聘在實(shí)踐中較容易發(fā)生爭議,但卻缺乏有效救濟(jì)途徑,其根本原因還是教師身份的不明確以及任用制度結(jié)構(gòu)上的缺陷。在我國,中小學(xué)教師的任用存在著一個(gè)問題群,其中既包括整個(gè)制度的框架結(jié)構(gòu)問題,也包括制度構(gòu)建的具體細(xì)節(jié)問題,但所有這些問題相互間都有其內(nèi)在邏輯聯(lián)系,其相互關(guān)系如圖

1.1所示。

因而,我國學(xué)者和政府主管部門應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)教師的任用和糾紛處理制度進(jìn)行全面考察,從理論和實(shí)踐上分析其缺陷和不是,在比較借鑒的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國國情提出完善建議,盡快通過立法活動(dòng)來解決這一問題，理順教師管理關(guān)系。

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第三篇：行政申訴+行政訴訟解決教師聘任糾紛救濟(jì)途徑

行政申訴+行政訴訟解決教師聘任糾紛救濟(jì)途徑

來源:胡律師網(wǎng)作者:上海律師 胡燕來所屬欄目:人事仲裁

中小學(xué)教師因聘用問題與學(xué)校發(fā)生爭議,如果把爭議看成是教師對(duì)學(xué)校的某種處理決定不服,則可以依據(jù)《教師法》第三十九條第一款向教育行政部門提出申訴,教育行政部門在法定期限內(nèi)未對(duì)教師申訴作出處理決定,或者教師對(duì)申訴處理決定不服,可以以教育行政部門為被告提起行政訴訟,這是在最高人民法院的法釋[2003]13號(hào)司法解釋公布之前典型的處理方式。

通過行政申訴加訴訟的方式解決教師聘任糾紛,存在兩方面的局限:一是申訴處理的爭議和訴訟處理的爭議已不是同一爭議。就行政申訴而言,爭議的雙方當(dāng)事人是教師和學(xué)校,教育行政機(jī)關(guān)是中間的裁決者;而訴訟過程中,原告是教師,被告則是作出申訴處理決定的教育行政機(jī)關(guān),爭議性質(zhì)發(fā)生改變,即原來教師和學(xué)校之間的人事爭議變成了教師和教育局之間的行政爭議。這就好比原告當(dāng)事人對(duì)一審法官的裁判有意見,以一審法官而不是以原審被告為被上訴人提出上訴。由于法院審查的是教育行政機(jī)關(guān)的申訴處理行為是否合法,而不直接審理教師和學(xué)校之間的糾紛,有違教師解決聘任糾紛的初衷。二是法院受司法變更權(quán)有限原則的限制,無法直接變更申訴處理決定。按照《行政訴訟法》立法精神,法院一般只對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作合法性審查而不作合理性審查,除對(duì)行政處罰決定顯失公正的可以變更外,對(duì)其他具體行政行為,合法的維持,不合法的撤銷,不得予以變更,這就是司法變更權(quán)有限的原則。法院在審理教師申訴引發(fā)的行政訴訟案時(shí),只能對(duì)申訴處理行為作合法性審查,由于教師申訴的規(guī)定在法律和規(guī)章中十分簡略,行政機(jī)關(guān)只要作出處理決定,法院就很難有明確的法律依據(jù)判定其有違法的地方。法院對(duì)教委的申訴處理決定之具體內(nèi)容作嚴(yán)格審查,以法院判決書的要求來衡量申訴處理決定,實(shí)際上教育行政申訴制度對(duì)此根本沒有這樣的嚴(yán)格要求。即便法院對(duì)申訴處理決定的內(nèi)容不滿,亦只能撤銷處理決定,判決其重新作出處理決定,而不能直接予以變更。因此要有效解決教師和學(xué)校之間的原始糾紛,還須得到作為被告的教育行政機(jī)關(guān)的配合,使其按法院意見作出法院認(rèn)可的申訴處理決定,否則法院也無能為力。法院不能就教師聘任糾紛徑行判決,制約了此類爭議通過行政訴訟渠道解決的有效性。

上海律師胡燕來，二十年只做法律，被政府榮記個(gè)人三等功兩次，榮獲上海勞動(dòng)爭議代理最佳律師獎(jiǎng)，擅長人事仲裁和企業(yè)法律顧問，手機(jī)***，郵箱hulvshi119@163.com。

第四篇：城市房屋拆遷糾紛救濟(jì)途徑新探

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城市房屋拆遷糾紛救濟(jì)途徑新探

城市房屋拆遷糾紛救濟(jì)途徑新探 在城市房屋拆遷過程中，由于拆遷人違反運(yùn)作程序、補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂后反悔等原因經(jīng)常引發(fā)拆遷糾紛。拆遷法律關(guān)系從拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證后開始產(chǎn)生，拆遷的每一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)不同法律性質(zhì)的糾紛，有的拆遷糾紛屬于人民法院的受案范 城市房屋拆遷糾紛救濟(jì)途徑新探

在城市房屋拆遷過程中，由于拆遷人違反運(yùn)作程序、補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂后反悔等原因經(jīng)常引發(fā)拆遷糾紛。拆遷法律關(guān)系從拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證后開始產(chǎn)生，拆遷的每一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)不同法律性質(zhì)的糾紛，有的拆遷糾紛屬于人民法院的受案范圍，有的拆遷糾紛應(yīng)該尋求行政程序解決。那么，拆遷糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人如何選擇適當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)行救濟(jì)？本文將對(duì)城市房屋拆遷糾紛的訴訟、仲裁和行政等救濟(jì)途徑作一概述。

一、目前規(guī)范城市房屋拆遷的主要規(guī)定

（一）2001年6月13日國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，自2001年11月1日起施行。該條例共五章四十條，規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用該條例。因該條例的施行，1991年3月22日國務(wù)院公布的《城市

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。

（二）2005年8月1日最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》，從2005年8月11日起施行。該《批復(fù)》是最高人民法院答復(fù)浙江省高級(jí)人民法院175號(hào)《關(guān)于雙方未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議當(dāng)事人就補(bǔ)償安置爭議向法院起訴，法院能否以民事案件受理的請(qǐng)示》的，主要內(nèi)容為：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決。;該《批復(fù)》的精神實(shí)質(zhì)是避免拆遷人濫用先予執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)，依法保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利。

（三）省、自治區(qū)、直轄市為了加強(qiáng)城市房屋拆遷管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)利，保障城市建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，根據(jù)國務(wù)院2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定的關(guān)于本地區(qū)城市房屋拆遷管理的條例。如2002年10月24日江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的，2003年1月1日起實(shí)施的《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

已經(jīng)廢止的1991年3月22日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和1996年7月23日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》，都規(guī)定了當(dāng)事人就補(bǔ)償安置不能達(dá)成協(xié)議的，可以選擇民事訴訟和行政裁決。而2001年6月13日國務(wù)院頒布

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定了當(dāng)事人就補(bǔ)償安置不能達(dá)成協(xié)議的，只能先申請(qǐng)行政裁決；2005年8月1日公布的《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》，只是重申了2001年6月13日國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，使拆遷補(bǔ)償安置糾紛解決的途徑更加明確。

二、城市房屋拆遷糾紛的主要救濟(jì)途徑

依據(jù)國務(wù)院2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，城市房屋拆遷的流程為提出拆遷申請(qǐng)、發(fā)放許可證、公告、簽訂協(xié)議或者作出裁定、實(shí)施拆遷。不同流程中的糾紛，其法律性質(zhì)亦不相同，當(dāng)事人應(yīng)根據(jù)糾紛的法律性質(zhì)選擇正確的救濟(jì)途徑。

（一）拆遷當(dāng)事人訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后一方反悔的，可以提起民事訴訟。

根據(jù)國務(wù)院2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十三條的規(guī)定，拆遷人和被拆遷人應(yīng)該對(duì)拆遷補(bǔ)償安置問題進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成協(xié)議。該協(xié)議屬于民事合同，具有法律約束力，雙方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)自覺履行。但在實(shí)踐中，拆遷當(dāng)事人訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后，反悔的情況經(jīng)常出現(xiàn)。對(duì)于拆遷當(dāng)事人訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的，另一方當(dāng)事人可以依據(jù)2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條的規(guī)定，依法向人民法院提起民事訴訟。

（二）在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)當(dāng)事人約定仲裁條款，協(xié)議訂立后一方反悔的，可以申請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。2001年11月1日實(shí)施的《城市房

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定了拆遷糾紛除可以提起民事訴訟外，還可以采取仲裁裁決的方式救濟(jì)。當(dāng)事人采用仲裁方式解決合同糾紛應(yīng)當(dāng)達(dá)成仲裁協(xié)議，沒有仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁的，仲裁機(jī)構(gòu)不予受理；當(dāng)事人達(dá)成仲裁協(xié)議后向人民法院起訴的，法院不予受理。對(duì)于訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的拆遷糾紛，如果當(dāng)事人在補(bǔ)償安置協(xié)議上約定出現(xiàn)糾紛采取仲裁方式解決的，當(dāng)事人就應(yīng)該到雙方約定的仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)裁決。

（三）對(duì)達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，糾紛當(dāng)事人應(yīng)該先申請(qǐng)行政裁決，對(duì)行政裁決不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。行政裁決是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對(duì)特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的問題依法作出處理的具體行政行為。2005年8月11日施行的《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》明確規(guī)定，人民法院不受理沒有達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的拆遷糾紛。所以，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，應(yīng)該首先向當(dāng)?shù)胤课莶疬w管理部門或者同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政裁決；對(duì)行政裁決不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。

（四）未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，取得房屋拆遷許可證的單位（拆遷人）在沒有法定依據(jù)的情況下，對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行拆除造成財(cái)產(chǎn)損失的，被拆遷人可以提起民事?lián)p害賠償訴訟。拆遷人與被拆遷人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，拆遷人侵害被拆遷人房屋所有權(quán)，屬于民事

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 侵權(quán)行為。被拆遷人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》一百零六條的規(guī)定，以拆遷人為被告向人民法院提民事?lián)p害賠償訴訟，如果是拆遷公司接受拆遷人的委托違法拆除房屋的，被拆遷人可以以拆遷人和拆遷公司為共同被告，要求他們承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。除此之外，被拆遷人也可以申請(qǐng)行政裁決。但是，被拆遷人在提起民事訴訟之后，就不能再申請(qǐng)行政裁決；同樣，在申請(qǐng)行政裁決之后，也不能再提起民事訴訟。

（五）行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除房屋的，被拆遷人可以提起行政賠償訴訟。2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，補(bǔ)償安置裁決作出后，被拆遷人或者房屋承租人在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。但行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)措施合法，依法送達(dá)行政裁決，并進(jìn)行先予補(bǔ)償、證據(jù)保全和公告。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在沒有作出行政裁決或者強(qiáng)制拆遷決定之前就實(shí)施強(qiáng)制拆遷，也有的行政機(jī)關(guān)在沒有進(jìn)行補(bǔ)償安置或證據(jù)保全的情況下實(shí)施強(qiáng)制拆遷。行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆遷屬行政侵權(quán)，被拆遷人可以以行政機(jī)關(guān)為被告、以拆遷人為第三人向人民法院提起行政賠償訴訟。

三、城市房屋拆遷過程中幾種特殊問題的處理

（一）關(guān)于滅失房屋的補(bǔ)償安置問題。在通常情況下，房屋除因自然力的作用滅失外，人為的原因也可能導(dǎo)致房屋滅失，主要表現(xiàn)為拆遷人或行政機(jī)關(guān)違法拆除被拆遷人的房屋。房屋因自然原因滅失后，土地使用權(quán)仍歸房屋所有人，房屋所有人有權(quán)進(jìn)行再建。所以，因自然

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 力的原因?qū)е路课轀缡У?，拆遷人仍應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償安置；另外，拆遷人或者行政機(jī)關(guān)無論基于什么原因違法拆除房屋的，都要對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。如果雙方達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，應(yīng)先申請(qǐng)行政裁決。

（二）關(guān)于被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估問題。由于房屋的價(jià)值評(píng)估專業(yè)性很強(qiáng)，評(píng)估行為具有相對(duì)獨(dú)立性，評(píng)估結(jié)果不受委托人意志左右。評(píng)估結(jié)論對(duì)當(dāng)事人是否有利，是否公正，不屬于人民法院民事案件的受案范圍。如果拆遷當(dāng)事人對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議而提起民事訴訟的，人民法院不予受理。但是，由于房屋價(jià)格評(píng)估結(jié)論在拆遷當(dāng)事人之間只是協(xié)商補(bǔ)償價(jià)格的一個(gè)參考，不具有強(qiáng)制效力，如果雙方不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，拆遷當(dāng)事人可以依據(jù)2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，申請(qǐng)行政裁決。

（三）關(guān)于申請(qǐng)先予執(zhí)行問題。國務(wù)院2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定了城市房屋拆遷案件法院先予執(zhí)行權(quán)，有的學(xué)者認(rèn)為，通過行政法規(guī)授予人民法院拆遷案件的先予執(zhí)行權(quán)，有立法越權(quán)之嫌。最高人民法院曹建明副院長在2004年12月份全國高級(jí)法院工作會(huì)議上指出：要依法制止城市房屋拆遷中侵害居民利益的違法行為；法院不得以任何借口參與拆遷，原則上不先予執(zhí)行。所以，人民法院在拆遷案件中應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

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第五篇：論農(nóng)村房屋拆遷的法律救濟(jì)途徑

論農(nóng)民房屋拆遷存在問題及其法律救濟(jì)途徑

第一作者；姓名 沈虹 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 郵編：210095 學(xué)歷：碩士 電話：*** 郵箱：343050558@qq.com 第二作者 ：沈偉

摘要：在我國，農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償金額偏低，拆遷主體資格不符，拆遷人無視拆遷程序，“釘子戶”問題以及村干部截留拆遷補(bǔ)償款是農(nóng)村房屋拆遷中最常見的問題。原因主要有我國立法政策上的缺陷與沖突、城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷的不公平、地方政府的“土地財(cái)政”之困以及與建設(shè)單位相勾結(jié)等問題。建議完善農(nóng)村集體建設(shè)用地立法、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，破除二元體制下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善拆遷程序的機(jī)制，使拆遷的各個(gè)階段都可以做到公開化、透明化。

關(guān)鍵詞:房屋拆遷；土地征收；拆遷程序

農(nóng)村土地集體所有，但農(nóng)民在農(nóng)村集體土地上建造的房屋是農(nóng)民合法的私有財(cái)產(chǎn)，因此農(nóng)民房屋拆遷必須具有法律依據(jù)，否則構(gòu)成對(duì)農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。近幾年，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快,農(nóng)村的集體土地大量被征用。2004年《憲法》第10條規(guī)定，國家基于公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。實(shí)踐中當(dāng)農(nóng)村集體土地被征收時(shí),農(nóng)村房屋作為集體土地上的“附著物”一同被征收,農(nóng)民房屋拆遷就是集體土地被征收的結(jié)果。法律不允許不辦理土地征收而直接進(jìn)行房屋拆遷,必須適用土地征收制度,而土地征收是先將集體土地征為國有土地，然后進(jìn)行房屋拆遷。目前中國大陸的農(nóng)民房屋拆遷存在的問題仍然具有相當(dāng)大的普遍性和共同性。

一、農(nóng)村房屋拆遷存在的普遍性問題

（一）補(bǔ)償金額偏低

目前，我國尚無專門的法律對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)村征地拆遷適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。《土地管理法》第四十七條第四款規(guī)定:“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！爆F(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待,其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這是農(nóng)村房屋拆遷中一個(gè)最重要的問題，實(shí)踐中，農(nóng)民的集體土地被征收，存在兩種補(bǔ)償方式：一種是貨幣補(bǔ)償，但是貨幣補(bǔ)償金額普遍偏低，特別是在現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元體制下，城市和農(nóng)村的的補(bǔ)償金額就相差很多。2006年重慶市沙坪壩區(qū)有一個(gè)案例中兩戶被拆遷人僅僅因?yàn)橐粔χ?，僅僅因?yàn)樘幱诔青l(xiāng)分界線的兩邊，一戶屬于城市，一戶屬于農(nóng)村，就算房屋結(jié)構(gòu)相似，卻得到天差地別的補(bǔ)償金額。這是農(nóng)民得不到保障的一個(gè)原因。農(nóng)民得到的補(bǔ)償金額偏低，根本就無法實(shí)現(xiàn)在城市買房子，那么，失去農(nóng)村房屋的農(nóng)民要怎么在城市找到安居樂業(yè)的地方。另一種補(bǔ)償方式是置換房屋，實(shí)踐中由于城市房屋與補(bǔ)償金額相差太遠(yuǎn)，現(xiàn)在農(nóng)民百分之九十都會(huì)選擇這樣一種方式以保證有居住的地方，但是農(nóng)轉(zhuǎn)非之后存在的問題是農(nóng)民失去了土地，依賴土地生存的保障也失去了，現(xiàn)在就業(yè)壓力巨大，大學(xué)生找工作都很難，那么這些農(nóng)民生活的

保障在哪里。

（二）拆遷主體資格不符

現(xiàn)今農(nóng)民房屋拆遷大部分屬于征地拆遷，其依附于土地征收。依據(jù)《土地管理法》第46條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。因此，只有縣級(jí)以上人民政府有資格進(jìn)行征地拆遷?？墒窃趯?shí)踐中，我們看到的是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增加土地財(cái)政，雖然沒有征地的權(quán)限，仍然利用辦教育、發(fā)展高科技技術(shù)產(chǎn)業(yè)等名義，與各類開發(fā)區(qū)聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行征地拆遷，最后改變土地性質(zhì)搞房地產(chǎn)業(yè)，謀取暴利。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有征地拆遷的資格，卻為了土地財(cái)政，將農(nóng)地賣給發(fā)展商建立私企的比比皆是，雖說違法，可是真正利用法律來解決這樣的問題的卻是很少。本文認(rèn)為缺少專門立法對(duì)農(nóng)村集體土地征收，對(duì)集體土地上的房屋拆遷的主體資格以及不符資格進(jìn)行拆遷應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等內(nèi)容加以調(diào)整規(guī)范，才會(huì)導(dǎo)致拆遷主體資格不符的情況。

（三）拆遷程序不正當(dāng)

農(nóng)村房屋拆遷應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行，然而到目前為止，我國尚無專門的法律對(duì)農(nóng)民房屋拆遷程序進(jìn)行規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā分灰?guī)定征收征用集體土地的程序，并沒有規(guī)定房屋拆遷的程序。實(shí)踐中，各省、自治區(qū)、直轄市會(huì)制定規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。比如北京市制定了《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，規(guī)定區(qū)、縣國土房管局核準(zhǔn)用地單位的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在用地范圍內(nèi)予以公告，通知和公告應(yīng)當(dāng)載明拆遷范圍、暫停辦理事項(xiàng)和暫停期限。暫停期限自公告之日起算，最長不超過1年。但是這些規(guī)定往往得不到很好的遵守，拆遷人按照程序進(jìn)行拆遷的真是寥寥無幾。主要表現(xiàn)為拆遷之前本應(yīng)該公告，然而不公告或者公告時(shí)間不滿，公告內(nèi)容不全，以及公告內(nèi)容不實(shí)比較常見。拆遷人也會(huì)利用各種手段阻止被拆遷人行使發(fā)表意見等權(quán)利，嚴(yán)重忽視了被拆遷農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。本文認(rèn)為強(qiáng)制拆遷程序不公平就是典型例子。

強(qiáng)制拆遷程序發(fā)生的前提是必須具有生效的行政裁決。當(dāng)拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償金額等問題達(dá)不成協(xié)議時(shí)，通常由拆遷人向行政主管部門申請(qǐng)行政裁決。當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，但是訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。被拆遷人在行政裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)沒有搬遷的，由有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中，法院一般會(huì)維持政府作出的行政裁決，造成強(qiáng)制拆遷后果。

（四）農(nóng)民“釘子戶”問題

農(nóng)村房屋拆遷中也存在“釘子戶”問題，農(nóng)村房屋不像城市房屋那樣由房地產(chǎn)開發(fā)公司統(tǒng)一建造的商品房，而是由村民根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建造要求購買材料，請(qǐng)建筑工匠一轉(zhuǎn)一瓦蓋起來的。所以每一個(gè)農(nóng)戶的房屋都有自己的特點(diǎn)，構(gòu)造也不一樣，拆遷的補(bǔ)償金額也無法按一般方法計(jì)算，但是現(xiàn)在的農(nóng)村房屋補(bǔ)償?shù)慕痤~針對(duì)建造好的房屋和建造差的房屋相差無幾，這讓許多建造時(shí)投入大量錢財(cái)?shù)谋徊疬w戶覺得不公平。

（五）村干部截留拆遷補(bǔ)償款

在集體土地房屋拆遷過程中，村干部一直是重要的角色。農(nóng)民同意拆遷之前，村干部努力做好農(nóng)民的思想工作，成為地方政府與農(nóng)民之間的紐帶。在簽訂征地拆遷合同時(shí)，通常是村干部代表村民集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府簽訂合同。征地拆遷補(bǔ)償款都是先由村干部代為領(lǐng)取，然后才在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配?，F(xiàn)實(shí)是村干部貪污現(xiàn)象嚴(yán)重，村民真正拿到的補(bǔ)償款少的可憐，有些村干部卻吃喝玩樂，住豪宅，根本沒有為百姓著想。拆遷合同本應(yīng)該是農(nóng)民與地方政府簽訂的，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意思自治，然而現(xiàn)實(shí)中卻是村干部代表農(nóng)戶簽訂協(xié)議，法律對(duì)此并沒有任何規(guī)定。其深層次的原因是農(nóng)村房屋拆遷立法的缺失以及農(nóng)民權(quán)利不能得到充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民力量薄弱加之沒有可以依靠的法律，更加無法免于自己的權(quán)利受到侵害。

二、對(duì)農(nóng)村房屋拆遷存在問題的原因分析

（一）立法政策上的缺陷與沖突

2004年修改后的《憲法》第10條第3款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第13條第3款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2007年頒布的《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。2007年修改的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第6條規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。但是，由于上述立法的原則性和抽象性，國務(wù)院《拆遷條例》只是城市房屋拆遷的具體法律依據(jù)。農(nóng)村房屋拆遷則基本上處于無法可依的狀態(tài)，我國尚無專門法律針對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進(jìn)行調(diào)整，只能根據(jù)各地方的政策文件行事。這是我國立法存在的嚴(yán)重缺陷。

實(shí)踐中，農(nóng)村征地拆遷適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第四款規(guī)定:“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！爆F(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待,其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。目前,為了適應(yīng)新形勢下的房屋拆遷，很多地方已經(jīng)頒布了專門針對(duì)集體土地上的房屋拆遷的規(guī)定。1各省、自治區(qū)、直轄市、政府部門等均發(fā)布了地方性法規(guī)或政府規(guī)章,對(duì)集體土地房屋拆遷進(jìn)行規(guī)制。但是這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章本身與《中華人民共和國立法法》的規(guī)定相左?！吨腥A人民共和國立法法》第八條第六款規(guī)定,對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收,只能制定法律(指狹義法律)；第九條規(guī)定,對(duì)上述事項(xiàng)未制定法律的,全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)給國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

顯然,這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章,既非狹義的法律,也非行政法規(guī)。依據(jù)上位法高于下位 1 例如，北京市頒布了《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，昆明市頒布了《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》等，對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷作出了具體規(guī)定。

法的法律適用原則,由全國人大制定的《中華人民共和國立法法》的效力等級(jí)高于由全國人大常委會(huì)制定的《土地管理法》。因此根據(jù)《土地管理法》由各省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章是違背上位法的,是不能夠作為農(nóng)村房屋拆遷的法律依據(jù)的。因此很多省、自治區(qū)、直轄市頒布專門針對(duì)集體土地上的房屋拆遷的地方性法規(guī)或政府規(guī)章作為房屋拆遷的依據(jù)，這是跟法律的規(guī)定有沖突的，這是立法本身存在的沖突。

（二）城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償不公平

城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)村房屋拆遷的補(bǔ)償相較于城市房屋拆遷嚴(yán)重不公平，以重慶市相關(guān)規(guī)定為例，比較一下城市房屋拆遷與農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)牟罹?。?duì)國有土地的房屋拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)?，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積或套內(nèi)面積等因素，以房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)格確定；2而對(duì)集體土地上的房屋拆遷的補(bǔ)償僅考慮權(quán)屬證書記載的合法面積，按農(nóng)房造價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)償，住房貨幣安置方式的具體標(biāo)準(zhǔn)不低于被征地范圍內(nèi)相鄰地段經(jīng)濟(jì)適用房的平均銷售價(jià)格，征地范圍內(nèi)村民的住房改作其他用途的，按住房補(bǔ)償。3上述比較看出，城市房屋拆遷考慮房屋的區(qū)位、用途，區(qū)分住宅性用房與營業(yè)性用房，按照房地產(chǎn)市場價(jià)格評(píng)估給予補(bǔ)償；而農(nóng)村房屋拆遷卻不考慮具體區(qū)位，不考慮用途，一律按照住宅性用房對(duì)待，按照經(jīng)濟(jì)適用房的銷售價(jià)格給予補(bǔ)償。例如，2006年沙坪壩區(qū)新橋的石新路擴(kuò)建時(shí)，新橋醫(yī)院對(duì)面有兩幢房屋，一幢房屋屬于李某，一幢屬于其表弟，兩幢房屋都是通過繼承的方式獲得的，兩幢房屋也均被改成門面房進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，在工商登記、繳納稅費(fèi)方面也合乎規(guī)范，而且李某的門面房裝修更為豪華，生意也更好。然而，僅僅由于李某的房屋性質(zhì)上屬于農(nóng)房，而僅一墻之隔的表弟的房屋屬于城市房屋，兩幢房屋土地性質(zhì)不同。因此，就在拆遷補(bǔ)償時(shí)，依據(jù)了懸殊巨大的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，李某的房屋按照240元/平方米進(jìn)行補(bǔ)償，裝修也不予賠償，而其表弟的房屋按照9800元/平方米進(jìn)行補(bǔ)償。4這樣的結(jié)果對(duì)李某來說是嚴(yán)重不公平的。在這種城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民得不到真正意義上的公平，各種嚴(yán)重不合理的案子會(huì)持續(xù)出現(xiàn)。

（三）地方政府的“土地財(cái)政”之困

由于中國的分稅制度的改革，地方政府的壓力變大，在沒有財(cái)政收入的條件下，事權(quán)卻日益增多，導(dǎo)致支出與收入的缺口不斷加大。面對(duì)日漸擴(kuò)大的財(cái)政缺口，加之地方政府沒有正式的稅收自主權(quán)，也不能通過舉債籌資，地方政府不得不努力追求預(yù)算外和非預(yù)算資金收入的增加，而“賣地”漸漸成為地方政府謀取財(cái)政收益的重要途徑。5土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。土地財(cái)政是造成農(nóng)民房屋拆遷不公平的最主要的原因，政府日益覺得土地上的收益可以解決財(cái)政之困，征地行為越來越廣泛，土地上的收益大部分進(jìn)了政府的口袋，農(nóng)民得到的補(bǔ)貼少 23 參見《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第26條。

參見《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》第6條、《重慶市人民政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置政策有關(guān)事項(xiàng)的通知（2008）》、《重慶市沙坪壩區(qū)征地補(bǔ)償安置實(shí)習(xí)細(xì)則》第19條。4 此案例參見江帆、丁麗柏、馬勇、孫曉峰、張良培：“重慶市沙坪壩區(qū)房屋拆遷問題及對(duì)策研究”，載《經(jīng)濟(jì)法論壇》第9卷，群眾出版社。5 張維宸：“土地財(cái)政再思考”，載《中國土地》2011年第3期。

只有少。本文認(rèn)為如果沒有從根本上解決地方政府的“財(cái)政”問題，不從分稅制度的角度入手，相對(duì)減少地方政府的事權(quán)，相應(yīng)增加地方政府的財(cái)政，更加合理地處理地方稅與中央稅，就難以找到合理征地、合理拆遷補(bǔ)償安置的方法了。

（四）地方政府與建設(shè)單位相勾結(jié)

建設(shè)單位通過繳納土地出讓金等費(fèi)用給地方政府，地方政府獲得源源不斷的財(cái)政收入，這使得地方政府跟建設(shè)單位的利益聯(lián)系在一起。中國的征地行為中，體現(xiàn)的是政府部門、房地產(chǎn)商以及農(nóng)民的利益博弈，實(shí)踐中，政府部門與房地產(chǎn)商相勾結(jié)，侵犯農(nóng)民的私權(quán)。許多建設(shè)單位通過各種方式賄賂地方政府取得拆遷許可證，然后肆無忌憚，開始各種違法拆遷，各種暴力拆遷、野蠻拆遷。

三、農(nóng)村房屋拆遷的法律救濟(jì)途徑

（一）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地立法

改革開放以后，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越迅速，國家為了經(jīng)濟(jì)有序快速的發(fā)展，實(shí)施市場干預(yù)。筆者認(rèn)為農(nóng)村土地的征收也是政府的調(diào)制行為，也的確土地征收之后，國家富裕了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。這種調(diào)制行為本身就是一種有目的的對(duì)社會(huì)主體實(shí)體利益的損益，土地的征收制度使得中國的房地產(chǎn)市場蒸蒸日上，在《財(cái)富》、《福布斯》、《胡潤》等富豪榜的中國內(nèi)地榜單中，房地產(chǎn)商們都是幾近半壁江山。然而窮苦的農(nóng)民變得更加窮困，征地補(bǔ)償款還要被各種剝削。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，制定了這樣的一個(gè)征地制度肯定是沒有錯(cuò)的，農(nóng)民土地被征收也沒有錯(cuò)，農(nóng)民對(duì)征地不服，只能上訪，但是現(xiàn)實(shí)中上訪成功的幾率幾乎是零。所以筆者認(rèn)為還是中國的體制有問題，農(nóng)村集體土地由于公共利益的需要可以被征收，政府征收農(nóng)民的土地，然后賣給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商通過繳納土地出讓金等有關(guān)費(fèi)用，源源不斷地充實(shí)著地方政府的財(cái)政收入，房地產(chǎn)商開發(fā)土地，牟取暴利，房價(jià)上漲，農(nóng)民買不起房子，這樣惡性循環(huán)，這樣的體制下，農(nóng)民根本沒有出路。

因此筆者認(rèn)為原因還是在于農(nóng)村集體建設(shè)用地立法相當(dāng)滯后，政府不出臺(tái)相應(yīng)的法律來規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)村土地除土地承包經(jīng)營權(quán)之外并沒有實(shí)現(xiàn)市場配置。國家不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，極大地限制了農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的積極性，不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場是導(dǎo)致當(dāng)前中國城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因。如果允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場，農(nóng)民就可以分享到土地非農(nóng)使用的增值收益。如果國家能按土地非農(nóng)使用的市場價(jià)值補(bǔ)償農(nóng)民，農(nóng)民就可以有在目前所獲征地補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上增加十倍乃至幾十倍的收入。農(nóng)民收入增加了，城鄉(xiāng)差距自然就減少了。如果政府能夠規(guī)定單純的商品房開發(fā)用地是絕對(duì)不能作為政府征地的理由，而應(yīng)由開發(fā)商自己去向農(nóng)民協(xié)商購買土地，土地可以自由流轉(zhuǎn)的話，農(nóng)民就可以得到本來由政府謀取的利益，地價(jià)也可以降下來，房價(jià)也會(huì)相應(yīng)降低。只是現(xiàn)在中國政府在如此豐厚的利益面前很難做出這樣的決定，但是不難看出政府已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題的存在，也在努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

對(duì)于農(nóng)民而言，擁有多大的土地權(quán)利并沒有意義。土地私有化既不能保護(hù)農(nóng)民利益，也

不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，甚至?xí)p害農(nóng)民利益，中國土地制度不能走私有化道路。農(nóng)民真正需要的不是土地的所有權(quán)，而是調(diào)整權(quán)，也即合法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。中國并沒有出現(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國家城市化進(jìn)程中的貧民窟現(xiàn)象，其原因就是我國農(nóng)民有退路，這是中國穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

十八屆三中全會(huì)《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場。6十八屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有深遠(yuǎn)意義，雖然沒有直接說明農(nóng)村土地可以自由流轉(zhuǎn)，但是土地可以抵押的制度下，未來土地可以自由流轉(zhuǎn)是必然的發(fā)展。政府建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，說明農(nóng)村集體土地也會(huì)實(shí)現(xiàn)市場配置，農(nóng)民可以自由支配自己的土地，農(nóng)民就可以直接跟開發(fā)商交易，而不必通過政府，農(nóng)民土地收益增加，房地產(chǎn)市場價(jià)格下降?，F(xiàn)階段已經(jīng)在安徽等地形成試點(diǎn)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，試圖推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！稕Q定》提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場說明農(nóng)村集體建設(shè)用地立法的可能性、現(xiàn)實(shí)性以及迫切性。本文認(rèn)為應(yīng)該在十八屆三中全會(huì)《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)上，出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的立法，進(jìn)一步保障農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

（二）破除二元體制下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)踐中，城市房屋的拆遷補(bǔ)償還是比較合理的，雖然農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償金額在不斷提高，但是仍然不足以使農(nóng)民有能力在城市買房，居住，融入到城市發(fā)展中。筆者認(rèn)為我國農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償存在不公平，原因在于制度的不完善，因此我的建議是推動(dòng)法律的完善，逐步探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是這一點(diǎn)實(shí)踐起來比較難，所以基層政府應(yīng)該結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中暴露出來的問題展開積極調(diào)查，向上級(jí)機(jī)關(guān)反映問題，加快推進(jìn)各種法律的完善，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供科學(xué)合理、體現(xiàn)公平與效率的法律體制。

十八屆三中全會(huì)提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。7賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是基于土地基于房產(chǎn)產(chǎn)生的收益，政府也在努力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。本文認(rèn)為農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參考城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場價(jià)格為依據(jù)，在沒有市場價(jià)格的情況下，通過獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確定補(bǔ)償金額，確保補(bǔ)償數(shù)額能夠讓被拆遷的農(nóng)民重建或者購置同等質(zhì)量、同等居住條件的房屋。應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民房屋本身的區(qū)位價(jià)值、庭院空地等附屬設(shè)施的價(jià)值等，給予適當(dāng)、合理的補(bǔ)償。

（三）保證拆遷程序公開化和透明化

程序公正是看得見的公正。通過公正、公開、透明的程序來保障征收拆遷的公平合理是 67 參見十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

參見十八屆三中全會(huì)公報(bào)

世界上大多數(shù)國家的做法。以美國為例,美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了有償征收的三個(gè)要件:正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒐窖a(bǔ)償、公共使用。其中對(duì)征收行為的正當(dāng)法律程序,詳細(xì)規(guī)定了九個(gè)步驟。8在土地征收階段，筆者對(duì)比了美國的征收制度，很明顯美國的制度就相當(dāng)嚴(yán)格。不是為了嚴(yán)格意義上的公共利益是不允許征收土地的，征收土地的正當(dāng)性是否基于公共利益通常是由法院判決的。美國對(duì)于征收制度的程序也相當(dāng)嚴(yán)格，必須經(jīng)過預(yù)先通知，政府評(píng)估，召開公眾聽證會(huì)等缺一不可。對(duì)于補(bǔ)償制度也是按照征地者的損失計(jì)算的，而且相當(dāng)注重買主與賣主的意思自愿。筆者認(rèn)為美國的這種制度是相當(dāng)值得中國借鑒的，完善征收制度可以嚴(yán)格規(guī)范征地行為，保護(hù)農(nóng)民的私權(quán)。在拆遷補(bǔ)償安置政策制定階段，補(bǔ)償安置方案不能不能僅僅由政府單方面決定或批準(zhǔn),應(yīng)引入聽證程序,由被拆遷方代表、相關(guān)專家、政府三方舉行社會(huì)聽證,共同商討確定。9這既可以是政府決策公開化，又能讓政府及時(shí)了解拆遷方案的不足之處，便于及時(shí)改正。在達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議階段完善被拆遷人的司法救濟(jì)權(quán)?，F(xiàn)在的拆遷制度規(guī)定了當(dāng)拆遷人與被拆遷人達(dá)不到拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，只能由房屋拆遷管理部門裁決或同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，但是訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。這樣的規(guī)定使得農(nóng)民房屋被拆除，這樣的結(jié)果是不可逆的，無法通過其他的補(bǔ)償措施時(shí)其恢復(fù)到拆遷之前的狀態(tài)。因此政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律，真正保護(hù)農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)。

四、結(jié)語

（一）農(nóng)民房屋拆遷是中國土地制度改革的一部分，有其合理的部分：使農(nóng)村土地充分集中起來，提高土地利用效率，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城市化的發(fā)展。

（二）農(nóng)民房屋拆遷現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑存在的問題，有其深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，但是歸根到底還是法律制度的不完善，仍然存在農(nóng)村集體建設(shè)用地立法相當(dāng)滯后、城鄉(xiāng)二元體制下房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致以及拆遷程序不公正等方面的問題，值得深入研究并加以彌補(bǔ)和完善。

（三）本文的探討立足于對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋拆遷法律制度的完善。但是真正的救濟(jì)途徑的出臺(tái)和實(shí)踐，由于利益集團(tuán)之間的博弈，也許會(huì)經(jīng)歷很長的階段，但是出于對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保障和維護(hù)，應(yīng)該迫切加以解決。

Theory of farmers house dismantlement exist problems and its legal relief way

Abstract: In our country, rural housing demolition compensation amount is low, demolition main body qualifications, the dismantler ignored the demolition process, “nail households” problem, and village cadres intercept units compensation is the most common problems in rural housing 8 詳見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》,中國憲法行政法法律網(wǎng), http: //004km.cn /get/lltt/fxlw/***2.html 9 賴淑春：“農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題探討”，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期。

demolition.Reason mainly has defects and conflict of legislative policy in our country, urban dual system leads to unfair of rural housing demolition, the local government of “l(fā)and finance” trapped and collaborating with the construction unit, etc.Legislative Suggestions to perfect the rural collective construction land, urban and rural planning as a whole, to break the dualistic system of the compensation standard, improve the mechanism for the demolition process, make the demolition of all stages can be open and transparent.Keywords: housing demolition, land expropriation, demolition program.