第一篇：吳紅：多策并舉化解地方政府債務(wù)困局

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審計(jì)署在2013年底公布的《全國(guó)性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》顯示：我國(guó)地方政府債務(wù)近年增長(zhǎng)迅速。其中，(一)直接承擔(dān)償債責(zé)任。2010年底：6.71萬(wàn)億元，2013年6月底10.9萬(wàn)億，兩年半增長(zhǎng)62.44%。(二)“或有債務(wù)”。2010年底2.34萬(wàn)億元，2013年6月底7萬(wàn)億。兩年半增長(zhǎng)299%。(三)地方政府債務(wù)總額(直接+或有)。2010年底10.7萬(wàn)億元，2013年6月底17.9萬(wàn)億，兩年半增長(zhǎng)67.3%。讓人焦慮的是，地方政府債務(wù)問(wèn)題自爆發(fā)以來(lái)，始終沒(méi)有找到有效的治理辦法。一些地方政府將自行開(kāi)展發(fā)債試點(diǎn)，規(guī)范地方政府投融資管理等工作，但面對(duì)巨大的債務(wù)規(guī)模和龐雜的管理體系，不過(guò)是杯水車(chē)薪，治標(biāo)難治本，以至難題越解越多。我國(guó)地方政府債務(wù)治理難，關(guān)鍵在于涉及國(guó)家體制機(jī)制問(wèn)題之深，政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域之廣。我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中最大的風(fēng)險(xiǎn)是隱性擔(dān)保。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此類(lèi)債務(wù)已占40%。多年來(lái)，已形成了“以中央部門(mén)為核心、地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。

地方政府債務(wù)歸根結(jié)底是信用問(wèn)題，應(yīng)該嚴(yán)格遵循信用發(fā)展規(guī)律，地方政府不是一般經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)人，他所固有的信用風(fēng)險(xiǎn)形成了特殊的信用規(guī)律。只有對(duì)我國(guó)國(guó)情下的地方政府債務(wù)的本質(zhì)形成清晰系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，遵循信用在政府債務(wù)發(fā)展中的特殊規(guī)律，才能創(chuàng)新性地建立具有中國(guó)特色的地方政府債務(wù)信用化管理機(jī)制，從根本上改變當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)惡性循環(huán)的困局。

粗放式發(fā)展催生地方政府債務(wù)痼疾

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸從粗放走向集約，但政府債務(wù)發(fā)展卻始終停留在粗放階段。

1.從根源上看：地方政府債務(wù)問(wèn)題來(lái)自于政府不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、以投資拉動(dòng)GDP“大躍進(jìn)”的粗放式發(fā)展。2013年，20個(gè)省區(qū)固定資產(chǎn)投資增速預(yù)期不低于20%，多個(gè)省區(qū)投資增速目標(biāo)達(dá)到甚至超過(guò)30%。如此高速的增長(zhǎng)，債向何處借?到期如何還?各級(jí)地方政府都缺少一個(gè)清晰的規(guī)劃和管理機(jī)制。此外，五年一屆的任期制也影響著地方官員的借債決策偏好。公共基礎(chǔ)設(shè)施借債期限往往高于10年，而地方政府換屆一般在五年。加上缺乏監(jiān)管與責(zé)任約束，導(dǎo)致地方官員形成了只管借錢(qián)，不管還錢(qián)。

2.從體制上看：首先，我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債，使各級(jí)政府不得不采用融資平臺(tái)等方式變相借債，而為維持資金鏈，地方融資平臺(tái)只能借了新債還舊債，形成了債務(wù)的惡性循環(huán)。據(jù)有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士估算，目前各類(lèi)融資平臺(tái)公司已超過(guò)一萬(wàn)家;其次，自分稅制以來(lái)，中央與地方政府之間形成了財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下分解的體制。大部分財(cái)政收入留在中央財(cái)政，而大部分公共服務(wù)職能留給了地方政府。到2009年，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與地方財(cái)政之比是52∶48，而在支出結(jié)構(gòu)上是20∶80。為了滿足這些公共服務(wù)支出，地方政府不得不依賴(lài)土地出讓收入和債務(wù)融資。城投公司的資本金和貸款抵押品都是土地，一旦土地價(jià)格大跌，就會(huì)形成政府收入銳減、城投抵押不足、地方政府信用無(wú)法兌現(xiàn)，由此，商業(yè)銀行就不免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的困局;第三，由于中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，只能靠轉(zhuǎn)移呼倫貝爾人事考試信息網(wǎng)：http://hlbe.offcn.com/

支付來(lái)彌補(bǔ)地方政府收入和支出之間產(chǎn)生的缺口。中央在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中又要求地方政府必須拿出更大規(guī)模的配套資金，導(dǎo)致地方財(cái)政更加重了債務(wù)。

3.從結(jié)構(gòu)上看：我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中最大的風(fēng)險(xiǎn)是隱性擔(dān)保及各部門(mén)間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換。主要表現(xiàn)在：一方面政府對(duì)企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支;另一方面地方政府通過(guò)各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，在目前財(cái)政體制下，地方政府又不能破產(chǎn)清算，一旦累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，中央財(cái)政不可避免成為“最后支付人”，就此而言，我國(guó)發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)的臨界點(diǎn)遠(yuǎn)高于西方國(guó)家。

4.從管理上看：由于缺乏法律、法規(guī)的剛性約束及強(qiáng)硬措施，目前我國(guó)雖然明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)為本級(jí)政府債務(wù)的管理部門(mén)，但卻形同虛設(shè)，甚至還無(wú)法得到一個(gè)完全準(zhǔn)確的舉債數(shù)據(jù)(2011年國(guó)家審計(jì)署為摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，竟花了3個(gè)多月時(shí)間，投入4萬(wàn)人之多)。這是由于除財(cái)政部門(mén)外，政府債務(wù)管理權(quán)限實(shí)際還分散于發(fā)改委、交通、教育等部門(mén)，由這些職能部門(mén)及其所屬企事業(yè)單位發(fā)起并管理，形成了多部門(mén)融資、分散管理的局面。加上各部門(mén)的權(quán)利與義務(wù)不明確，缺少溝通和信息交換，無(wú)章可循，導(dǎo)致債務(wù)資金的運(yùn)行效率低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，粗放式發(fā)展所催生地方政府債務(wù)痼疾原因眾多，關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，從當(dāng)前來(lái)看，無(wú)論是中央直接監(jiān)管，還是地方政府自行處理和自我化解，都不能從根本上解決地方政府債務(wù)不斷膨脹和風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚的問(wèn)題。債務(wù)的本質(zhì)是信用，地方政府要走出債務(wù)的困局，必須建立信用化的地方政府債務(wù)管理體制和機(jī)制。

信用化管理破解地方政府債務(wù)困局

國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)研究表明，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是新興經(jīng)濟(jì)體，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，各國(guó)對(duì)長(zhǎng)期投資的需求是上升的，但就長(zhǎng)期投資的資金來(lái)源看，又普遍面臨著稅收增長(zhǎng)乏力、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、居民儲(chǔ)蓄負(fù)增長(zhǎng)、銀行貸款的短期性和波動(dòng)性等諸多因素的制約。因此，政府債務(wù)的主動(dòng)擴(kuò)張將是一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)。有關(guān)專(zhuān)家估計(jì)，中國(guó)大約還有10年的政府債務(wù)擴(kuò)張期。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)仍然有較強(qiáng)的擴(kuò)張沖動(dòng)。因此，解決地方政府債務(wù)問(wèn)題僅靠抑制債務(wù)擴(kuò)張是不現(xiàn)實(shí)的。

與高負(fù)債率的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要是在管理的機(jī)制與體制上。一是在債務(wù)資金的分配和使用方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的每一筆資金都要經(jīng)過(guò)政府職能部門(mén)的嚴(yán)格把關(guān)、議會(huì)的嚴(yán)格審查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)就要受到質(zhì)詢(xún)，并迅速做出整改;而我國(guó)在這方面既不需要人大審批，又可不經(jīng)過(guò)政府同意，完全由平臺(tái)公司和部門(mén)獨(dú)立使用，使這些債務(wù)幾乎游離于人大和政府職能部門(mén)的監(jiān)督之外;二是在債務(wù)的償還與風(fēng)險(xiǎn)防范方面，發(fā)達(dá)國(guó)家都必須建立來(lái)源可靠的償還基金，否則議會(huì)就可以禁止政府負(fù)債，并責(zé)成在規(guī)定時(shí)間內(nèi)償清債務(wù)。

我國(guó)絕大多數(shù)地方都沒(méi)有建立債務(wù)償還基金，也沒(méi)有建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，結(jié)果是地方政府不斷的以新債還舊債，債務(wù)越還越多，風(fēng)險(xiǎn)越積越大。

從國(guó)際上看，上百年來(lái)為了防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)債務(wù)國(guó)已經(jīng)逐步形成了以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，以規(guī)?？刂啤⑿庞迷u(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、危機(jī)化解等為手段的信用化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控框架體系，為有效防范地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供了源頭性保障。這其中，信用標(biāo)準(zhǔn)所建立的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系發(fā)揮了重要作用。美聯(lián)儲(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，1970—2011年間，經(jīng)穆迪信用評(píng)級(jí)公司評(píng)級(jí)的市政債違約事件只有71件，而未評(píng)級(jí)的違約事件達(dá)2571件。由此可見(jiàn)，信用評(píng)級(jí)是促進(jìn)地方政府債務(wù)信用化管理極為有效的手段。

地方政府債務(wù)治理必須根治和速治。一方面，以速治遏制地方政府債務(wù)的惡化，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，也為根治痼疾創(chuàng)造條件，贏得時(shí)間。另一方面制定《政府債務(wù)法》或《公共債務(wù)法》，最終通過(guò)立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以達(dá)到全面治理。為此，提出兩方面的具體建議：

(一)舉“黨政之力”速治地方政府債務(wù)危局

1.由中央成立地方政府債務(wù)治理工作組，指導(dǎo)各地的債務(wù)統(tǒng)計(jì)、規(guī)模核定、風(fēng)險(xiǎn)防范和不良債務(wù)處置等治理工作。同時(shí)，選擇我國(guó)有權(quán)威的民族信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)入工作組，為治理提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

2.對(duì)各地政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，從而確定地方政府的債務(wù)上限，存量債務(wù)的按期償還風(fēng)險(xiǎn)，以及新增債務(wù)空間，以此限定地方政府的債務(wù)規(guī)模，調(diào)整投融資計(jì)劃，并為治理工作提供科學(xué)依據(jù)。

3.根據(jù)地方政府的信用能力，對(duì)各地的政府投融資平臺(tái)和城投公司，及其正在和計(jì)劃開(kāi)展的投融資項(xiàng)目進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)超出地方政府的信用能力的項(xiàng)目，違規(guī)運(yùn)行的平臺(tái)公司要堅(jiān)決進(jìn)行清理，并責(zé)成在規(guī)定時(shí)間內(nèi)償清債務(wù)。

4.根據(jù)各地方政府的信用狀況，大力發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，一方面擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，將城投債進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展為市政債。另一方面積極推動(dòng)融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化，通過(guò)資產(chǎn)證券化的手段，讓其資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資管道，化解地方政府性債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而借助市場(chǎng)機(jī)制，整合政府資源，推動(dòng)地方政府的陽(yáng)光融資。

(二)“多管齊下”根治地方政府債務(wù)痼疾

1.制訂《政府債務(wù)法》或《公共債務(wù)法》，通過(guò)立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以達(dá)到全面治理。完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，一方面根據(jù)地方政府的信用能力，給予其適度負(fù)債的法律通道，規(guī)范政府舉債;另一方面將體制外收支納入預(yù)算，建立健全全口徑的財(cái)政預(yù)算體制，在此基礎(chǔ)上合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，從而形成對(duì)政府財(cái)政預(yù)算和各類(lèi)隱性債務(wù)的“硬約束”。

2.以信用評(píng)級(jí)為監(jiān)管手段。將信用評(píng)級(jí)應(yīng)用于對(duì)政府債務(wù)在規(guī)模限額、發(fā)行、管理、使用等方面。將信用化管理引入各級(jí)人大對(duì)政府債務(wù)的直接監(jiān)督、審查和責(zé)問(wèn)。明確規(guī)定地方

政府在申請(qǐng)舉債投資前必須向人大詳細(xì)呈報(bào)有關(guān)償還債務(wù)的方法、期限及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等;必須明確規(guī)定有關(guān)地方政府的償還責(zé)任、償還的期限，以及逾期不還的法律責(zé)任。

3.把信用化的政府債務(wù)管理納入各級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃的制定中。政府信用具有雙重性質(zhì)，有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)利用可推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡可持續(xù)發(fā)展，無(wú)序過(guò)度開(kāi)發(fā)也可以導(dǎo)致信用的濫用和浪費(fèi)，以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的累積。

4.建立政府債務(wù)監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。將政府負(fù)有直接或間接償還義務(wù)的各類(lèi)債務(wù)納入政府性債務(wù)的監(jiān)控范圍，設(shè)定政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)政府性債務(wù)實(shí)行余額管理，使地方政府的債務(wù)融資規(guī)?？刂圃诎踩秶鷥?nèi)。

第二篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

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我國(guó)現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計(jì)約為4.1萬(wàn)億元,其中地級(jí)市與區(qū)、縣兩級(jí)占61%,約2.4萬(wàn)億元。這是不是個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說(shuō)不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國(guó)地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來(lái)。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過(guò)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說(shuō)地方政府是不存在收支失衡的,也就是說(shuō)從財(cái)政賬面上看是沒(méi)有財(cái)政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過(guò)還款能力形成的地方政府債務(wù),是對(duì)后續(xù)財(cái)力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

中部某省某地級(jí)市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財(cái)力即使全部用來(lái)還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬(wàn)人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬(wàn)人(即行政在編人數(shù))計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬(wàn)元,若按人均年工資2萬(wàn)元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級(jí)財(cái)政通過(guò)國(guó)庫(kù)扣款和加收罰金的方式對(duì)所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬(wàn)元,水資源項(xiàng)目扣款551萬(wàn)元,教育項(xiàng)目扣款518萬(wàn)元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬(wàn)元;先后8次罰款2800萬(wàn)元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財(cái)政資金墊還。由于收貸艱難,財(cái)政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬(wàn)元。2007年,該市直財(cái)政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對(duì)該市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項(xiàng)目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個(gè)方面:

一是外國(guó)政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長(zhǎng)江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長(zhǎng)江上中游農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長(zhǎng)江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國(guó)債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款城投公司項(xiàng)目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目1190萬(wàn)元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬(wàn)元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營(yíng)虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會(huì)保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專(zhuān)門(mén)的部門(mén)統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對(duì)借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對(duì)有錢(qián)不還的單位,實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車(chē)輛,不準(zhǔn)出國(guó)考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過(guò)程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來(lái)源。為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專(zhuān)章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開(kāi)等事項(xiàng)。

上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國(guó)政府債務(wù)的演變

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我國(guó)政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。

新中國(guó)建立初期,我國(guó)政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期我國(guó)政府還通過(guò)向國(guó)外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國(guó)不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤(pán)否定了內(nèi)債。從1959年到1980長(zhǎng)達(dá)22年中,我國(guó)沒(méi)有發(fā)行過(guò)任何內(nèi)債,并以罕見(jiàn)的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國(guó)成為一個(gè)既無(wú)內(nèi)債,又無(wú)外債的國(guó)家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國(guó)民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財(cái)政收入無(wú)法滿足財(cái)政支出的要求,財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)赤字。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國(guó)內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國(guó)政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過(guò)向中央銀行透支和借款來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1994年國(guó)家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過(guò)發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國(guó)納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測(cè)算,2008年我國(guó)赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國(guó)際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國(guó)國(guó)債余額占GDP的比例約為20%,財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在3%以?xún)?nèi),我國(guó)的綜合國(guó)力能夠承受。

第三篇：淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

市審計(jì)局

所謂地方政府性債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門(mén)預(yù)算單位、政府融資平臺(tái)公司和相關(guān)單位舉借或政府提供直接或間接擔(dān)保以及在特定條件下需由負(fù)有政府償還或擔(dān)?；蚓戎?zé)任的內(nèi)外債務(wù)。劃分為三種類(lèi)型：一是政府或財(cái)政直接借款或轉(zhuǎn)貸的應(yīng)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；二是政府或財(cái)政出具承諾、擔(dān)保的政府應(yīng)負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是除上述情況之外，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。

一、地方政府性債務(wù)的成因

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求與當(dāng)?shù)氐胤秸邢挢?cái)力之間的矛盾以及龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)的不對(duì)等是政府性債務(wù)形成的最直接、最主要的原因。近幾年來(lái)，國(guó)家提出了“保增長(zhǎng)”、“保民生”“擴(kuò)內(nèi)需”等戰(zhàn)略要求，實(shí)施了“西部大開(kāi)發(fā)”、“應(yīng)對(duì)金融危機(jī)”和“災(zāi)后重建”等一系列戰(zhàn)略措施。各地通過(guò)加大對(duì)政府公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更加注重于各種財(cái)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用，有力地促進(jìn)和保持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。但是在提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，相對(duì)應(yīng)的卻是地方政府性債務(wù)的累積。而形成地方政府性債務(wù)不外乎歸集為體制性、政策性等諸多原因。

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，致使政府性債務(wù)成為必然。

1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，總的趨勢(shì)是財(cái)力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。很多地方成了“吃飯財(cái)政”，有的地方甚至難以滿足供養(yǎng)人口的基本需要，許多地方政府都較為嚴(yán)重地依賴(lài)中央政府安排的一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)應(yīng)付基本開(kāi)支需要。而地方政府負(fù)有的“全能性”和“無(wú)限性”責(zé)任，又加劇了財(cái)政支出責(zé)任向三個(gè)方面轉(zhuǎn)移，最終反映為政府性債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級(jí)轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上要求硬配套，“上面開(kāi)口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財(cái)政承受能力。一些本來(lái)應(yīng)由中央支出建設(shè)的民生工程，如病險(xiǎn)水庫(kù)整治，校舍安全工程、農(nóng)村飲水工程等，也由地方政府安排50%以上的資金配套。而地方財(cái)力難以為繼，迫使地方政府也只能通過(guò)設(shè)立政府融資平臺(tái)公司向銀行舉債解決，導(dǎo)致地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)債務(wù)信貸化。如近幾年來(lái)，各地為配合國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、水利、教育和衛(wèi)生等諸多投資和國(guó)家制定了4萬(wàn)億拉動(dòng)內(nèi)需投資計(jì)劃，因地方配套的舉債占居了整個(gè)地方政府性債務(wù)的很大比例。二是支出責(zé)任向行業(yè)和部門(mén)轉(zhuǎn)移，一些地方財(cái)力只能滿足政府基本運(yùn)行所需，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和條件的改善，往往把該由財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門(mén)，要求部門(mén)自行解決支出缺口，如教育、衛(wèi)生和交通巨額支出等，從而加劇了部門(mén)舉債。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于當(dāng)?shù)刎?cái)力收入有限，加之設(shè)施項(xiàng)目時(shí)間要求緊，部門(mén)無(wú)賴(lài)只有向銀行舉借或拖欠工程款，表現(xiàn)為債務(wù)向后期轉(zhuǎn)移，日積月累形成了惡性循環(huán)。

（二）政府主導(dǎo)發(fā)展模式導(dǎo)致了債務(wù)問(wèn)題的產(chǎn)生。

目前，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式依然是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，社會(huì)公共產(chǎn)品的提供主要還是由政府主導(dǎo)。許多本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)中來(lái)解決的問(wèn)題還得更多的由政府來(lái)挑大梁，而過(guò)多的職能相對(duì)于卻是貧乏的財(cái)力。加之，近幾年來(lái)，在國(guó)家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的大背景下，又加劇了城市化進(jìn)程與資金客觀需求的矛盾。在地方財(cái)力有限的情況下，城市建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入僅靠政府一家來(lái)?yè)?dān)任，進(jìn)而造成政府性債務(wù)的大量堆積。

（三）現(xiàn)行干部考核體制和政策，造成政府負(fù)債人為擴(kuò)大。

由于現(xiàn)行政債考核體制的影響，催生了很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績(jī)觀”、“負(fù)債觀”和“攀比觀”，單純地追求GDP的增長(zhǎng)，而忽視償債風(fēng)險(xiǎn)，有的地方呈現(xiàn)出 “誰(shuí)的借錢(qián)多，誰(shuí)的政績(jī)?cè)酱?，自已借錢(qián)別人還，前任借錢(qián)后任還”的病態(tài)機(jī)制。地方政府為完成一些不切合實(shí)際的增長(zhǎng)目標(biāo)，不顧財(cái)力所限，盲目上項(xiàng)目，求速度，大量對(duì)外借款，將還債義務(wù)推給下屆政府，這種偏狹的政績(jī)意識(shí)在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府的大量舉債。

（四）債務(wù)管理機(jī)制的缺失。

目前，很多地方政府還缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理，舉借機(jī)制尚不健全。一是舉債主體分散，舉債沒(méi)有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重，形成各部門(mén)的實(shí)施項(xiàng)目各自為政、多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面。二是舉債行為隨意，對(duì)一些項(xiàng)目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治?，存在拍腦袋項(xiàng)目，超計(jì)劃、超預(yù)算的問(wèn)題多，對(duì)項(xiàng)目資金借款沒(méi)有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強(qiáng)。三是償債意識(shí)不強(qiáng)，債務(wù)舉借、償還、規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作不得力，很多地方和單位甚至只考慮借錢(qián)，根本沒(méi)有考慮過(guò)還債。

（五）各種政策風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，各種政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些矛盾不斷暴露出來(lái)，很多屬中央的政策導(dǎo)向風(fēng)險(xiǎn)已轉(zhuǎn)移成地方財(cái)政的實(shí)際負(fù)債。

二、化解地方政府性債務(wù)的策略

（一）針對(duì)存量和增量，區(qū)別對(duì)待，妥善處理。

當(dāng)前化解地方政府性債務(wù)，首先要妥善處理好債務(wù)的存量。從建立和完善償債機(jī)制入手，增加地方政府償債能力。對(duì)地方政府性第一類(lèi)債務(wù)，要明確其償債資金來(lái)源，結(jié)合償債期限制定中長(zhǎng)期償債計(jì)劃，科學(xué)合理地籌措償債資金，不斷加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大財(cái)政收入來(lái)源，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制和壓縮一般性支出，增加可用財(cái)力，騰出更多資金用于償債。同時(shí)對(duì)因國(guó)家惠民政策項(xiàng)目地方配套形成的債務(wù)，區(qū)政府及相關(guān)部門(mén)要積極向上級(jí)反映負(fù)債的真實(shí)情況及財(cái)政狀況，爭(zhēng)取中央、省級(jí)政府重視，從政策上扶持或?qū)菝裾叩呐涮踪Y金負(fù)債部分進(jìn)行化解。對(duì)第二類(lèi)債務(wù)本著“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃，將控制化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門(mén)乃至個(gè)人，督促按期清償，如期化解擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)三類(lèi)債務(wù)應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)管理，密切關(guān)注債務(wù)資金的使用投向，科學(xué)評(píng)估償債水平，從化解償債風(fēng)險(xiǎn)入手，做到防范與合理引導(dǎo)相結(jié)合，促使其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。同時(shí)在化解地方政府性債務(wù)的機(jī)制上，要健全政府性債務(wù)化解的激勵(lì)約束機(jī)制，提高基層部門(mén)化債的積極性?？山梃b“普九”債務(wù)激勵(lì)辦法，由中省財(cái)政設(shè)立化解地方性債務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，增加對(duì)地方化債的獎(jiǎng)補(bǔ)，緩解縣級(jí)財(cái)政化解壓力。二要有效控制債務(wù)增量。在政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務(wù)不可完全避免的情況下，如何規(guī)范新的債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范政府舉債行為。要把握“適度舉債，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，制定債務(wù)收支計(jì)劃，規(guī)范相應(yīng)的舉債審批程序。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支、政府債務(wù)的狀況，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)債務(wù)要進(jìn)行充分的事前科學(xué)論證，包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、資金來(lái)源、成本和償債資金來(lái)源、建設(shè)項(xiàng)目效益等，明確舉債范圍，嚴(yán)格控制政府性債務(wù)的新增規(guī)模，按公共財(cái)政的理念選擇舉債或擔(dān)保項(xiàng)目，合理安排債務(wù)結(jié)構(gòu)和資金的使用方向，對(duì)一些急于要上，社會(huì)效益高，而政府財(cái)力一時(shí)滿足不了的公共項(xiàng)目，可以在一定的規(guī)模內(nèi)進(jìn)行舉債或者擔(dān)保。但要嚴(yán)格規(guī)范融資擔(dān)保和抵押行為，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)規(guī)定，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。要以市場(chǎng)的辦法來(lái)減少政府對(duì)上述公共項(xiàng)目的舉債投入，堅(jiān)持“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金再投入”的經(jīng)營(yíng)理念，廣泛引進(jìn)外來(lái)投資者，多渠道籌措建設(shè)資金；要緊緊抓住國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)家和省上有關(guān)部門(mén)的支持，減輕城市建設(shè)資金短缺的壓力。

（二）健全債務(wù)監(jiān)管機(jī)制。

本著地方政府性債務(wù)要真正實(shí)現(xiàn)舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源的總體要求。

1．建立規(guī)范的債務(wù)管理制度。目前政府的債務(wù)管理制度尚不健全，未制定科學(xué)規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度，未對(duì)地方政府性債務(wù)管理機(jī)構(gòu)加以明確，未對(duì)安排的政府償債準(zhǔn)備金比例予以具體化，未設(shè)置政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比率等參數(shù)并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。因此，目前地方政府性債務(wù)管理制度的規(guī)范性、約束性不強(qiáng)，制定和完善一整套統(tǒng)一、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的前提。

2.制定規(guī)范的債務(wù)管理措施。地方政府舉債建設(shè)涉及發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、金融、政府融資平臺(tái)等單位和部門(mén)，因此，建議成立專(zhuān)門(mén)的政府性債務(wù)決策管理機(jī)構(gòu)并明確管理職能和管理措施：如發(fā)展規(guī)劃部門(mén)要研究制定城市發(fā)展規(guī)劃、論證和安排投融資和建設(shè)計(jì)劃、研究確定政府投融資平臺(tái)的發(fā)展定位。財(cái)政部門(mén)要編制債務(wù)收支計(jì)劃，對(duì)全部政府性債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比率等參數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并合理調(diào)度資金確保到期政府性債務(wù)及時(shí)償還。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要規(guī)范信貸管理，對(duì)地方政府融資項(xiàng)目必須嚴(yán)格審核，使融資項(xiàng)目符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用整體規(guī)劃要求，并切實(shí)監(jiān)督貸款單位按規(guī)定用途使用資金，防止債務(wù)資金的挪用和混用現(xiàn)象。政府融資平臺(tái)要完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，充實(shí)公司資本金，充分利用有效資產(chǎn)和資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)投資主體多元化，以改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和盈利能力，同時(shí)，融資平臺(tái)還應(yīng)科學(xué)調(diào)度資金、規(guī)范用債行為，最大限度確保債務(wù)資金安全高效運(yùn)行。

3、強(qiáng)化規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范手段。地方政府既要充分利用舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生，又要不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)債務(wù)形成的不同環(huán)節(jié)規(guī)定具體的防范手段，來(lái)規(guī)范政府用債行為。如：在計(jì)劃環(huán)節(jié)，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展和償債能力合理確定舉債規(guī)模，要將地方政府的債務(wù)率和負(fù)債率分別控制在100%和20%的國(guó)際公認(rèn)警戒標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，如果突破這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立即向人大報(bào)告。在舉債環(huán)節(jié)，金融監(jiān)管部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源，切實(shí)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定，凡不符合條件的，金融部門(mén)不得發(fā)放貸款。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)把關(guān)口，堅(jiān)決遏止地方融資平臺(tái)通過(guò)粉飾業(yè)績(jī)?nèi)〉觅J款等。在償債環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立償債準(zhǔn)備金專(zhuān)戶(hù)，每年按照地方政府性債務(wù)總額的一定比例從預(yù)算內(nèi)外安排政府償債準(zhǔn)備金；另外，支持地方融資平臺(tái)發(fā)展，通過(guò)對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源的有效運(yùn)作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來(lái)源。在用債環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處地方融資平臺(tái)及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務(wù)資金的行為，確保項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照項(xiàng)目用途安全、有效使用債務(wù)資金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方舉債融資機(jī)制。

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變。將地方政府的“全能”和“無(wú)限”職能，轉(zhuǎn)變到政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上來(lái)，重點(diǎn)改革以GDP為核心的政績(jī)指標(biāo)考核機(jī)制，談化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，找準(zhǔn)政府的定位，真正把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，由“無(wú)限型”轉(zhuǎn)為“有限型”，要更加突出和加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，改變以GDP為核心的政績(jī)指標(biāo)考核機(jī)制，要以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo)，更加注重和改善民生，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

2、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，從根本上解決地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上不對(duì)等的問(wèn)題。同時(shí)，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

3、從財(cái)政體制改革入手，保證地方政府具有相當(dāng)穩(wěn)定的稅基，盡快落實(shí)地方政府的“一級(jí)財(cái)權(quán)”。要探索規(guī)范的地方政府的舉債制度，賦予地方政府“一級(jí)債權(quán)”。隨著中央整頓和規(guī)范各類(lèi)打捆貸款和收緊土地出讓金，地方政府已基本沒(méi)有其它融資渠道，在其他配套改革沒(méi)有相應(yīng)跟上的情況下，國(guó)家探索建立規(guī)范的地方公債制度已成為必要。

4、示范和引導(dǎo)地方政府探索運(yùn)用、吸納社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域的多種方式，以解決不斷增長(zhǎng)公共產(chǎn)品需求和財(cái)政資金有限性之間的矛盾。

（四）健全政府性債務(wù)化解激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)。

建議中央、省財(cái)政部門(mén)設(shè)立“地方政府性債務(wù)化解激勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金”，繼續(xù)加大對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解下級(jí)財(cái)政困難，從根本上解決化債問(wèn)題。同時(shí)，加大對(duì)債務(wù)績(jī)效考評(píng)力度，針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、貸款、資金到位、資金使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行定期績(jī)效考評(píng)，做到動(dòng)態(tài)、全面掌握債務(wù)項(xiàng)目整體情況，強(qiáng)化債務(wù)資金管理責(zé)任主體績(jī)效意識(shí)。對(duì)組織管理不力、項(xiàng)目效益不佳、違規(guī)使用資金的項(xiàng)目，相應(yīng)今后不再安排。

（五）建立政府債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)職能部門(mén)要實(shí)行跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促項(xiàng)目單位整改到位。對(duì)政府重大舉債項(xiàng)目，要委派財(cái)務(wù)總監(jiān)或財(cái)政專(zhuān)管員，對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的審計(jì)。項(xiàng)目竣工后，必須進(jìn)行竣工審計(jì)。將政府及其所屬部門(mén)的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開(kāi)審計(jì)結(jié)果。加強(qiáng)輿論監(jiān)管，要設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。紀(jì)檢(監(jiān)察)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對(duì)非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

第四篇：地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相

地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相 當(dāng)前階段資金利率處于低位的環(huán)境下，地方政府迎來(lái)主動(dòng)進(jìn)行債務(wù)置換、降低融資成本、化解債務(wù)危機(jī)的絕佳時(shí)機(jī)，特別是對(duì)于地方政府債務(wù)壓力較大、市場(chǎng)觀感不好的那些地區(qū)，這種動(dòng)機(jī)顯得尤為強(qiáng)烈。事實(shí)上，和未來(lái)新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險(xiǎn)近年來(lái)已經(jīng)明顯成為政府及政策部門(mén)的主要考量，所謂嚴(yán)監(jiān)管實(shí)際上是為了防風(fēng)險(xiǎn)，而防風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。

一、財(cái)政部明確了六種常見(jiàn)隱性債務(wù)化解舉措 （一）財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》中第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”提到了六條常見(jiàn)的債務(wù)化解舉措，分別為（1）安排財(cái)政資金償還；（2）出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；（3）利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；（5）通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；（6）采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

可以看出，以上六種債務(wù)化解措施中，財(cái)政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見(jiàn)的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長(zhǎng)期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產(chǎn)重整由于會(huì)對(duì)地方政府信用以及其它城投平臺(tái)造成沖擊，因此對(duì)該方式一般會(huì)比較謹(jǐn)慎。但即便如此從長(zhǎng)期來(lái)看地方融資平臺(tái)的兼并重組應(yīng)是不可避免的一個(gè)方向，事實(shí)上 2018 年 9 月中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此便有明示，近期也有部分地區(qū)提及了這一舉措。

二、國(guó)開(kāi)行參與化解地方政府債務(wù)的嘗試簡(jiǎn)析 國(guó)開(kāi)行在融資平臺(tái)的產(chǎn)生以及當(dāng)前地方政府債務(wù)的化解過(guò)程中均起著重要作用?？梢哉f(shuō)從歷史上來(lái)看，每一次經(jīng)濟(jì)下行和風(fēng)險(xiǎn)化解階段均有其身影（詳見(jiàn) 2019 年 9月 30 日的報(bào)告政策性銀行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危機(jī)期間，國(guó)開(kāi)行所開(kāi)創(chuàng)的“地方融資平臺(tái)+捆綁貸款+先貸款后開(kāi)發(fā)”模式有效地解決了地方政府的財(cái)政問(wèn)題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開(kāi)了地方政府開(kāi)啟基建浪潮的大門(mén)。2015 年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，國(guó)開(kāi)行主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目亦成為一劑猛藥。

（二）這兩年來(lái)國(guó)開(kāi)行也在嘗試幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動(dòng)力去進(jìn)行融資，同時(shí)在低利率環(huán)境下，國(guó)開(kāi)行本身也有動(dòng)力去這樣做。國(guó)開(kāi)行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關(guān)于國(guó)開(kāi)行參與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區(qū)，雖不具有普遍性，但是對(duì)于債務(wù)壓力較大的地區(qū)，國(guó)開(kāi)行的確在積極參與，且有重要作用。

三、部分地區(qū)政府債務(wù)化解路徑匯總分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融資必須置換掉、限制非標(biāo)融資 云南省的做法是要求（1）云南省屬?lài)?guó)企應(yīng)降低杠桿率；（2）將高成本融資、非標(biāo)融資全部置換或還掉；（3）省屬?lài)?guó)企之間不得相互借款、擔(dān)保；（4）省屬?lài)?guó)企業(yè)不能向私企貸款、擔(dān)保。2020 年 6 月 16 日，云南省國(guó)資委印發(fā)《宗國(guó)英常務(wù)副省

長(zhǎng)在<云南省國(guó)資委關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告>上的批示抄清 》，云南省宗國(guó)英常務(wù)副省長(zhǎng) 6 月 11 日在省國(guó)資委《關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告》批示如下：1、所有國(guó)企都必須牢記嚴(yán)控新增債務(wù)，特別是云投（云南省投資控股集團(tuán)）、城投（云南城投置業(yè)）、建投（云南建設(shè)投資控股集團(tuán)）和云天化（云天化集團(tuán)）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計(jì)換掉，并嚴(yán)禁再有類(lèi)似。3、所有信托、資管及其他類(lèi)的都要全部置換或還掉。4、所有省國(guó)企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。5、擇日召開(kāi)省國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)，安排部署這些意見(jiàn)?？梢钥闯?，這里面僅說(shuō)置換，但置換的路徑并未提及，實(shí)際上貴州省的一些做法可能會(huì)成為示范，即通過(guò)資本市場(chǎng)和政策性銀行的低成本資金來(lái)進(jìn)行置換，在此其中商業(yè)銀行的信貸資金也有望成為云南省非標(biāo)融資的替代選擇。

（二）貴州?。赫畟鶆?wù)維穩(wěn)成政治任務(wù)，中長(zhǎng)期通過(guò)資本市場(chǎng)化解 貴州省的政府債務(wù)問(wèn)題可能不會(huì)比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務(wù)壓力不斷增大，而近年來(lái)貴州省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)暴露更是加大了貴州當(dāng)?shù)馗黝?lèi)企業(yè)特別是城投平臺(tái)的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財(cái)政部還通報(bào)了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題?？梢哉f(shuō)對(duì)于貴州地區(qū)而言，債務(wù)“維穩(wěn)”已經(jīng)成為一項(xiàng)政治任務(wù)，而中長(zhǎng)期內(nèi)通過(guò)資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也已成為貴州省比較明確的方向。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，明確以下幾點(diǎn)：（1）政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級(jí)政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則；（4）在建項(xiàng)目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。、貴州省近年政府工作報(bào)告均提及政府債務(wù)化解問(wèn)題 2015-2020 年的貴州政府工作報(bào)告對(duì)其地方政府債務(wù)問(wèn)題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長(zhǎng)諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報(bào)告中提出“嚴(yán)格

落實(shí)債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個(gè)一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金池，組建省級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動(dòng)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)”。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行化解試點(diǎn)（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長(zhǎng)魏樹(shù)旺在拜會(huì)國(guó)開(kāi)行貴州省分行行長(zhǎng)李剛時(shí)表示，希望國(guó)開(kāi)行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點(diǎn)城市。（2）2019 年 10 月 18 日，為重拾市場(chǎng)對(duì)投資貴州地區(qū)企業(yè)債券的信心，貴州省地方金融監(jiān)督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場(chǎng)投資者懇談會(huì)，貴州省副省長(zhǎng)譚炯（前工行副行長(zhǎng)）表態(tài)稱(chēng)“會(huì)進(jìn)一步利用省級(jí)資本運(yùn)營(yíng)公司，助力化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；省級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)資金將重點(diǎn)用于融資平臺(tái)公司償還到期債務(wù)，推動(dòng)金融資產(chǎn)管理公司對(duì)融資平臺(tái)到期的債務(wù)進(jìn)行收購(gòu)重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺(tái)公司便發(fā)布公告稱(chēng)“擬通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式將持有的公司 4%股份（市值約 550 億元）劃至貴州省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司（成立2014年、注冊(cè)資本600億元、股東為貴州金控）”，這里的省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司與 10 月 18 日貴州省副省長(zhǎng)的講話剛好相對(duì)應(yīng)。要知道貴州省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司既可以成立風(fēng)險(xiǎn)基金，亦可以成為債轉(zhuǎn)股實(shí)施機(jī)構(gòu)，還可以借助金融機(jī)構(gòu)加杠桿，可以說(shuō)以茅臺(tái)一己之力化解盤(pán)活整個(gè)貴州省隱性債務(wù)的路徑已十分清晰。、中長(zhǎng)期力求通過(guò)資本市場(chǎng)化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)貴州資本市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，盡快目前還處于初步實(shí)踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長(zhǎng)期角度考慮到利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這一舉措很可能會(huì)成為全國(guó)大部分地區(qū)值得借鑒且必須選擇的一個(gè)方向，考慮到資本市場(chǎng)已成為國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)成為共識(shí)。有鑒于此，貴州省在意見(jiàn)中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭(zhēng)在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市和新三板掛牌企業(yè)累計(jì)達(dá) 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類(lèi)投資基金規(guī)模翻一番。（2）通過(guò)增加中長(zhǎng)期債務(wù)比例、降低短期債務(wù)比例來(lái)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。（3）通過(guò)合并、劃轉(zhuǎn)、并購(gòu)等多種方式進(jìn)行國(guó)有企業(yè)兼并重組，形成一批公開(kāi)市場(chǎng)信用高評(píng)級(jí)企業(yè)。（4）、向平臺(tái)公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定

收益的資產(chǎn)，并及時(shí)給予確權(quán)，通過(guò)作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺(tái)公司債權(quán)融資資信，并探索將費(fèi)用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。（5）支持符合條件的企業(yè)到境外發(fā)債和融資，鼓勵(lì)在黔各金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)省內(nèi)各類(lèi)企業(yè)債務(wù)融資工具的認(rèn)購(gòu)力度。（6）發(fā)行用于市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)債券，支持能源、化工、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)率先開(kāi)展債轉(zhuǎn)股試點(diǎn)，積極培育債轉(zhuǎn)股企業(yè)通過(guò) IPO、定增、并購(gòu)、新三板轉(zhuǎn)讓等方式提升資產(chǎn)價(jià)值。

（三）江蘇?。簢?yán)控融資成本和擔(dān)保范圍、出清高成本債務(wù)和限制非標(biāo)融資 1、鹽城：清退成本 超過(guò) 8% 的債務(wù)融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業(yè)開(kāi)展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實(shí)踐中，鹽城一些優(yōu)質(zhì)的市級(jí)國(guó)企提出了更高的要求，如最高不超過(guò) 6.50%。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過(guò)一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營(yíng)性土地、統(tǒng)籌土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財(cái)力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標(biāo)交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制國(guó)企擔(dān)保范圍、控制國(guó)企新增債務(wù)融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財(cái)政局和國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資金出借、融資擔(dān)保管理工作的通知》，對(duì)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外擔(dān)保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：（1）全市各級(jí)國(guó)企原則上僅能向各級(jí)政府履行出資人職責(zé)的國(guó)企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔(dān)保。（2）國(guó)企由于歷史原因形成的對(duì)非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時(shí)通過(guò)法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。（3）市級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以?xún)?nèi)，市（區(qū)）級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以?xún)?nèi)，各市（區(qū)）級(jí)下屬園區(qū)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以?xún)?nèi)。、常州：嚴(yán)控債務(wù)融資成本上限、出清高成本債務(wù)、限制非標(biāo)融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府?dāng)M定了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)融資成本管控的通知（征求意見(jiàn)稿）》，提出以下幾點(diǎn)要求：（1）推動(dòng)國(guó)有平臺(tái)主體信用升級(jí)，增強(qiáng)直接融資能力。（2）從嚴(yán)控制新增債務(wù)融資成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)提供的金融工具，做好到期債務(wù)的展期、接續(xù)，嚴(yán)格限制使用信托、融資租賃等非標(biāo)類(lèi)融資工具。（4）抓住當(dāng)前成本持續(xù)穩(wěn)步下行的有利窗口期，優(yōu)化調(diào)整存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。（5）市級(jí)年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對(duì) 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。（6）市本級(jí)平臺(tái)公司 2020 年新增五年期以上各類(lèi)融資工具成本最高不得超過(guò)同期同檔 LPR 報(bào)價(jià)上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過(guò) 5.35%。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過(guò) 4.62%以及 5 年期以上最高不超過(guò) 5.58%）。

（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過(guò)程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國(guó)具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務(wù)化解成為國(guó)家主要政策導(dǎo)向以來(lái)，重慶地區(qū)大致是經(jīng)歷了兩輪政府債務(wù)化解的過(guò)程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現(xiàn)在。、2014-2015 年：重慶地區(qū)政府債務(wù)化解的小試牛刀（1）2002-2006 年期間（黃奇帆 2001 年入主重慶），重慶市政府著手整合政府資產(chǎn)，形成了市場(chǎng)上所熟知的“八大投資平臺(tái)”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發(fā)展、重慶市高等級(jí)公路建設(shè)投資、重慶市城市建設(shè)投資、重慶市建設(shè)投資、重慶市水利投資、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市開(kāi)發(fā)投資、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)和重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（2）經(jīng)過(guò)一系列整合、確權(quán)以及資金注入的過(guò)程后，重慶八大投獲得了飛速的發(fā)展。但是 2008 年金融危機(jī)以及各地推出的大規(guī)模的基建投資計(jì)劃，使得各地城投平臺(tái)債務(wù)率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)（2010）19 號(hào)），明確提出嚴(yán)禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺(tái)開(kāi)始需要謀求轉(zhuǎn)型。（3）2012 年上半年的重慶市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺(tái)整合成五大投資平臺(tái)（每個(gè)平臺(tái)幾乎均有較多的土地儲(chǔ)備和非?？捎^的土地出讓收入），具體為重慶市高速公路集團(tuán)、重慶市城市交通開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市建設(shè)投資集團(tuán)和重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（4）2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2014）43 號(hào)），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開(kāi)始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長(zhǎng)和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收

入對(duì)市政府財(cái)力的支持、通過(guò) PPP 模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)降低政府債務(wù)等多項(xiàng)措施。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時(shí)多次講話內(nèi)容來(lái)看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項(xiàng)目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來(lái)并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務(wù)化解之路并非終點(diǎn)，只是在某種程度上延緩了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，并沒(méi)有從根本上將債務(wù)消除，因此進(jìn)入 2019 年以來(lái)重慶地區(qū)的政府債務(wù)化解仍是一段漫長(zhǎng)的道路。（1）此時(shí)的重慶除擁有五大投資集團(tuán)之外，還擁有兩家地方 AMC（渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和渝康資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理）以及重慶國(guó)際信托、重慶農(nóng)商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機(jī)構(gòu)，實(shí)力相對(duì)以前更強(qiáng)、債務(wù)壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預(yù)計(jì)將在重慶市政府債務(wù)化解的過(guò)程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)（2018）27 號(hào)），隨后各地區(qū)紛紛印發(fā)《實(shí)施意見(jiàn)》，重慶也不例外，并開(kāi)啟新一輪隱性政府債務(wù)化解的進(jìn)程，但大都是重復(fù) 2014-2015 年。、最新舉措：推動(dòng)區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國(guó)企國(guó)資改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以規(guī)范區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內(nèi)應(yīng)不具有實(shí)操性，而只是中長(zhǎng)期方向。（1）推進(jìn)區(qū)縣國(guó)企市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)化重組，推動(dòng)各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化重組。其中區(qū)縣國(guó)企實(shí)際管理層級(jí)原則上控制在 2 級(jí)以?xún)?nèi)，最多不超過(guò) 3 級(jí)。并強(qiáng)化國(guó)企負(fù)債規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率雙重管控。（2）對(duì)不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)化方式改革重組。（3）對(duì)長(zhǎng)期未實(shí)際經(jīng)營(yíng)的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無(wú)望、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。（4）全面清理投融資平臺(tái)公司債務(wù)類(lèi)型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實(shí)全口徑債務(wù)化解方案，分類(lèi)妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門(mén)和單位不得為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺(tái)公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。

（6）平臺(tái)公司不得利用沒(méi)有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類(lèi)金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類(lèi)資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。（7）對(duì)區(qū)縣政府及其所屬部門(mén)和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對(duì)存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對(duì)平臺(tái)公司其他公益性資產(chǎn)，通過(guò)注入有經(jīng)營(yíng)性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（8）推動(dòng)區(qū)縣平臺(tái)公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過(guò) 3 家。清理空殼類(lèi)平臺(tái)公司，對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照法定程序予以撤銷(xiāo)。（9）實(shí)體類(lèi)平臺(tái)公司剝離政府融資職能后，通過(guò)兼并重組、整合歸并同類(lèi)業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，積極主動(dòng)參與全市及各區(qū)縣城市提升行動(dòng)計(jì)劃。

四、為何各地頻頻限制非標(biāo)融資？ （一）非標(biāo)融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來(lái)的動(dòng)作來(lái)看，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)便是嚴(yán)格限制和壓降信托、資管計(jì)劃、融資租賃等非標(biāo)融資，其背后的原因便是非標(biāo)融資成本較高且鏈條往往較好、風(fēng)險(xiǎn)較大。多數(shù)非標(biāo)融資渠道穿透后的資金來(lái)源為商業(yè)銀行，這無(wú)形中拉長(zhǎng)了融資鏈條、加大了風(fēng)險(xiǎn)排解難度，而正是由于鏈條較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，且多是為了規(guī)避監(jiān)管，意味著非標(biāo)融資的成本實(shí)際上非常高。因此限制非標(biāo)融資實(shí)際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本。那么非標(biāo)融資的成本究竟有多高呢？我們這里以?xún)山M數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。

（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國(guó)金融研究中心、財(cái)經(jīng)頭條和企商在線（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國(guó)社會(huì)融資成本指數(shù)研究項(xiàng)目披露了中國(guó)社會(huì)融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個(gè) BP 和 410 個(gè) BP。雖然相較于 2017 年，目前市場(chǎng)利率水平已經(jīng)處于相對(duì)低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預(yù)計(jì)信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。

可以看出 2017 年以來(lái)監(jiān)管部門(mén)著力打擊的對(duì)象大都是融資成本較高的領(lǐng)域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實(shí)際上嚴(yán)監(jiān)管的目的表面上看是為了防風(fēng)險(xiǎn)，防風(fēng)險(xiǎn)的目的則是為了降社會(huì)融資成本。

（三）2019 年以來(lái)，信托與銀行貸款的利差空間穩(wěn)定在 150BP 以上 今年一季度，金融機(jī)構(gòu)一般貸款加權(quán)平均利率和新發(fā)行信托產(chǎn)品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個(gè) BP。而從歷史平均水平來(lái)看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩(wěn)定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來(lái)，新發(fā)行信托產(chǎn)品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。

五、主要結(jié)論

（一）從目前的實(shí)踐來(lái)看，各地化解政府隱性債務(wù)的路徑大都相似，很難超出財(cái)政部例舉的 6 個(gè)常規(guī)措施，但是在當(dāng)前市場(chǎng)利率處于相對(duì)低位的情況下，通過(guò)債券市場(chǎng)、銀行貸款來(lái)置換高成本的非標(biāo)融資并限制融資成本以及限制國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的借款和擔(dān)保成為普遍選擇。

（二）以上事實(shí)能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會(huì)受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會(huì)憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場(chǎng)短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會(huì)擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對(duì)商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，即置換融資類(lèi)業(yè)務(wù)。

（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬(wàn)億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問(wèn)題，這意味著在政府債務(wù)化解的過(guò)程中實(shí)際上也是政府和市場(chǎng)之間的博弈過(guò)程，其中必然會(huì)蘊(yùn)含著很多業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

（四）平臺(tái)公司的整合和地方政府隱性債務(wù)的化解是一個(gè)比較明確的方向，其中在涉及該類(lèi)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵照《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)（2018）27 號(hào)）的要求，這是總綱領(lǐng)和中長(zhǎng)期方向。

（五）通過(guò)資本市場(chǎng)化解政府隱性債務(wù)雖然在短期內(nèi)不會(huì)成為主選項(xiàng)，但是從中長(zhǎng)期來(lái)看卻是必要路徑（這就像當(dāng)年通過(guò)資本市場(chǎng)化解國(guó)有企業(yè)危機(jī)一樣）。

第五篇：關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

摘要：全國(guó)政協(xié)十一屆五次會(huì)議提案第0174號(hào)

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_ 案 由:關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案 審查意見(jiàn)：建議國(guó)務(wù)院交由財(cái)政部辦理 提 案 人：九三學(xué)社中央 主 題 詞：財(cái)政,管理 提案形式：黨派提案 內(nèi) 容：

從近幾年的全國(guó)審計(jì)結(jié)果看，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬(wàn)億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬(wàn)億元，占15.86%?？傮w看，我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無(wú)舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會(huì)集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報(bào)道：到2009年5月末，全國(guó)共有8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過(guò)200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)還沒(méi)有反映出來(lái)。

5．地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門(mén)，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺(tái)所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級(jí)地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾是債務(wù)問(wèn)題形成的直接原因。近幾年來(lái)，國(guó)家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績(jī)效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問(wèn)題的根本原因。我國(guó)財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，如2009年某市本級(jí)城建資金來(lái)源中，財(cái)政撥款11.29億元，而通過(guò)融資平臺(tái)融資就達(dá)63.28億元，是財(cái)政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問(wèn)題形成的內(nèi)在因素。過(guò)濃的政績(jī)意識(shí)助長(zhǎng)了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績(jī)考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績(jī)及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范。

4．地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張的今天，通過(guò)金融杠桿來(lái)加大投入，提升競(jìng)爭(zhēng)力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢(qián)就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。導(dǎo)致過(guò)分依賴(lài)上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來(lái)挑大梁。過(guò)多的職能需要相應(yīng)的資金來(lái)支撐，就現(xiàn)今的地方財(cái)力根本就無(wú)法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議及對(duì)策

地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注地方政府過(guò)渡舉債的危害。對(duì)于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收支，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來(lái)償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。通過(guò)兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問(wèn)題，嚴(yán)控新開(kāi)工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來(lái)源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽(yáng)光融資渠道，可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi)，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國(guó)開(kāi)始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問(wèn)題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容

改變官員政績(jī)考核辦法，防止出現(xiàn)“政績(jī)債務(wù)”。探索出臺(tái)地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評(píng)估機(jī)制。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門(mén)要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債。

來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)