第一篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議概要

審計(jì)研究簡報(bào) 第6期

（總第201期）

審計(jì)署審計(jì)科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。而現(xiàn)實(shí)情況是地方政府規(guī)避法規(guī)約束，多頭舉借債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金運(yùn)用效率不高，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大。地方政府債務(wù)問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要融資的現(xiàn)實(shí)需求，也有政府與市場邊界不清，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績效考核導(dǎo)向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動(dòng)，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。對(duì)于地方政府的債務(wù)管理情況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要予以高度的關(guān)注，客觀分析和看待其形成的原因，準(zhǔn)確把握問題的核心，從如何更好地發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

一、分類施治，疏堵結(jié)合，完善風(fēng)險(xiǎn)管理，建立控制體系

（一）清查存量債務(wù)，積極化解風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)先清理后規(guī)范的要求，應(yīng)該把妥善處理地方政府的存量債務(wù),作為當(dāng)前地方政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

1．摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)。

對(duì)于中央政府來說，當(dāng)務(wù)之急是全面摸清各地債務(wù)規(guī)模底數(shù)，并在與各地財(cái)力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)大小；同時(shí)分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務(wù)的特點(diǎn)及成因，以確認(rèn)償債風(fēng)險(xiǎn)，劃分層次、區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地研究制訂相應(yīng)化解措施。

2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。

對(duì)政府部門、機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù)，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任；對(duì)各類融資平臺(tái)公司因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生，且有償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促其按計(jì)劃、合同的要求嚴(yán)格履行還款義務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化；對(duì)與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。3．保障還款來源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)。

在分清舉債主體、落實(shí)償還責(zé)任的基礎(chǔ)上，要及時(shí)制定償還計(jì)劃，科學(xué)籌措償債資金，按時(shí)履行償債義務(wù)。其中：

對(duì)承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時(shí)安排償債資金；對(duì)承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項(xiàng)目舉借的又具有收入的項(xiàng)目債務(wù)，主要通過項(xiàng)目收入逐步化解，不能滿足償債需求時(shí)地方財(cái)政要適度給予補(bǔ)助，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；對(duì)不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺(tái)公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)營管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進(jìn)民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。4．關(guān)注敏感類型，分類評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)通過“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)掌控、準(zhǔn)確評(píng)估和跟蹤提示該類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對(duì)舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時(shí)統(tǒng)計(jì)清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動(dòng)造成“半拉子工程”。

（二）規(guī)范新增債務(wù)，實(shí)現(xiàn)有序管理。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)的管理體系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)增長適度，管理規(guī)范。

1．允許地方政府適度舉債。

市場經(jīng)濟(jì)所要求的分稅制財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。國際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權(quán)?；诋?dāng)前分稅制財(cái)政體制的逐步完善和地方政府現(xiàn)實(shí)的融資需要，在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán),是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟，也是規(guī)范政府性債務(wù)管理的根本出路。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風(fēng)險(xiǎn)，能夠推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴(yán)格,可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。同時(shí),由于債券發(fā)行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。

在地方債發(fā)行初期，建議發(fā)債權(quán)限定在省級(jí)人民政府，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級(jí)安排發(fā)行額度中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。同時(shí)，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、償債能力較強(qiáng)的省份進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果確定進(jìn)一步推行的深度和廣度。

2．科學(xué)確定地方政府債務(wù)規(guī)模。

從各國情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。確定地方政府債務(wù)規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)

國債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定年度舉債計(jì)劃。鑒于東、中、西部的實(shí)際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務(wù)規(guī)模時(shí)應(yīng)有所區(qū)別。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以±20%為宜）。通過建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系控制債務(wù)的規(guī)模。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系中需要綜合考量各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，如主要選取負(fù)債率、債務(wù)率、償債率和償債準(zhǔn)備金等四個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。由于目前國內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)，因此應(yīng)先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標(biāo)來評(píng)判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)?？刂频墓_依據(jù)。同時(shí)為增強(qiáng)對(duì)地方政府舉債責(zé)任的約束，提高地方政府償債能力，應(yīng)建立償債準(zhǔn)備金制度，其資金來源于債券發(fā)行溢價(jià)、投資項(xiàng)目收益等。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國經(jīng)濟(jì)快速成長期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。

3．嚴(yán)格執(zhí)行舉債審批程序。

地方各級(jí)政府在債務(wù)警戒線和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算年度確定年度債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情

況，報(bào)上級(jí)政府審核后編制年度債務(wù)預(yù)算，然后報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)。同時(shí)，地方政府發(fā)債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴(yán)格審批,不得隨意舉債, 對(duì)舉債的必要性要進(jìn)行充分論證, 實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務(wù)職能的要求。舉債的用途應(yīng)集中于解決公益事業(yè)和民生問題。根據(jù)國際上通行做法，結(jié)合我國的實(shí)際情況，政府舉債資金除短期債務(wù)外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。具體包括：一是非經(jīng)營性公益事業(yè)，二是當(dāng)前必須解決的民生問題，三是當(dāng)前必須解決、又沒有收入來源的公共建設(shè)項(xiàng)目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風(fēng)險(xiǎn)，然后決定以承擔(dān)或有債務(wù)的方式對(duì)哪些項(xiàng)目提供支持，最后還需要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和控制機(jī)制。除了源自不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，良好的設(shè)計(jì)能夠減少項(xiàng)目的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1

4．明確管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。

從國際上來看，在債務(wù)管理部門的確定上,除個(gè)別國家外,絕大部分國家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。鑒于各級(jí)財(cái)政部門是政府債務(wù)的直接擔(dān)保者和最終償還者，而且政府債務(wù)的規(guī)模和效益與各級(jí)財(cái)政狀況等緊密相關(guān)，因此，應(yīng)明確財(cái)政部門為地方政府性債務(wù)的主要管理部門，強(qiáng) 1白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年6月第1版第69頁。

化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、舉債審查、登記備案、規(guī)模控制、償債資金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作。同時(shí)，將清理規(guī)范后的地方融資平臺(tái)公司劃歸財(cái)政部門統(tǒng)一管理，嚴(yán)格限定和強(qiáng)化管理其融資行為。

5．納入預(yù)算管理，改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。

西方國家的債務(wù)管理實(shí)踐表明，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是增強(qiáng)債務(wù)透明度的有效舉措。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動(dòng)，而且反映債務(wù)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專項(xiàng)預(yù)算管理;對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對(duì)各類擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說明。同時(shí)，改革現(xiàn)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，據(jù)實(shí)反映地方政府債務(wù)增長情況、或有負(fù)債情況、債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)及績效情況，強(qiáng)化債務(wù)借、用、還全過程的管理與監(jiān)督。6．強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系。

由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源廣泛，其監(jiān)控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協(xié)調(diào)十分重要。

首先，財(cái)政部門應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。哥倫比亞、美國等國債務(wù)管理實(shí)踐證明，完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建

立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制線，對(duì)越線的地方政府及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，并督促地方政府建立償債準(zhǔn)備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

具體測算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家一般將負(fù)債率控制在45%左右的水平，但是發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠(yuǎn)高于我國，我國負(fù)債率指標(biāo)擬設(shè)定為25%—35%。債務(wù)率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入的比。目前,國際上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但大多在100%左右，我國擬設(shè)定為80%—100%。償債率即當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設(shè)定為16%—20%。另外，設(shè)立償債準(zhǔn)備，并將其限定在債務(wù)還本付息總額的80%—100%。其次，各級(jí)人大和社會(huì)公眾應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項(xiàng)目管理是否科學(xué)。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。

其三，金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)向地方政府放貸的監(jiān)管，督促金融機(jī)構(gòu)建立起以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)公司自身風(fēng)

險(xiǎn)和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為一體的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，嚴(yán)格審查新增貸款，并對(duì)既有貸款重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完備手續(xù)。

二、著眼長遠(yuǎn)，促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)完善體制，健全法律法規(guī)

（一）深化分稅制財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。

明確的事權(quán)劃分是配置財(cái)權(quán)、確保財(cái)政供給能力與財(cái)政支出責(zé)任相匹配的前提和基礎(chǔ)。1994年我國實(shí)行分稅制改革時(shí)，在界定政府事權(quán)劃分時(shí)依照國際慣例，中央承擔(dān)了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有明確，特別是省以下各級(jí)政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有突破性動(dòng)作。事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問題困擾各級(jí)政府，造成了財(cái)政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。同時(shí)還要積極發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財(cái)政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。

從根本上解決地方政府的舉債投資沖動(dòng)，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)

確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；按照構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的基本要求，改變目前我國政府活動(dòng)范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。

（三）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)債務(wù)法治化管理。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。為此，我國應(yīng)盡快修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。同時(shí)，預(yù)算法要

明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會(huì)公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過程的透明度。

修改擔(dān)保法，強(qiáng)化地方政府擔(dān)保的法律責(zé)任，允許地方政府除了為外國政府轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，還可有條件地為政府債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，并對(duì)擔(dān)保條件、原則、程序、方式等加以嚴(yán)格限定；同時(shí)，在《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中，加大對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保的處罰力度，在司法實(shí)踐中增加對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保行為造成損害的民事賠償責(zé)任的追究力度等。

（四）確立政府中期財(cái)政預(yù)測制度。

為了推動(dòng)財(cái)政的可持續(xù)性，我國政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政中長期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引入一套中期財(cái)政預(yù)測（如三年預(yù)測）制度，在這一制度框架中應(yīng)包括：將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政分析和決策中；根據(jù)國家的風(fēng)險(xiǎn)融資和風(fēng)險(xiǎn)管理能力采 取措施；考慮預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的中期財(cái)政成本及運(yùn)作效率。政府應(yīng)該將中期財(cái)政預(yù)測納入每年向人大提交的年度預(yù)算報(bào)告。這一機(jī)制可以使得政府對(duì)短期政策的長期后果作出定量的估算，為人大對(duì)這些后果進(jìn)行評(píng)估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。只有將或有和其他財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都考慮到的情況下，中期財(cái)政預(yù)測、預(yù)算本身、政府融資和借款計(jì)劃才會(huì)比較貼近現(xiàn)實(shí)。2

三、加強(qiáng)審計(jì)，強(qiáng)化問責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理

（一）開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。

雖然近幾年來不同的部門如財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等都對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行過不同方式的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，但由于動(dòng)機(jī)、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務(wù)的規(guī)模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。僅就審計(jì)署2010年對(duì)18個(gè)省70個(gè)市本級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查來看，如果不及時(shí)理清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范就無從談起，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以便及時(shí)掌握規(guī)模、控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系。為了改變因缺乏問責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部無視舉債規(guī)模、存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)強(qiáng)化在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé) 2白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年第1版，第43頁以下。

任審計(jì)中對(duì)地方政府舉債行為的評(píng)價(jià)力度，將地方債務(wù)的相關(guān)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)狀況、化解舊債情況等納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指標(biāo)體系，建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)長期的財(cái)政績效評(píng)估機(jī)制，避免地方政府的短期行為。

（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。將債務(wù)納入預(yù)算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現(xiàn)階段財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要推動(dòng)預(yù)算的公開、透明?，F(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 的內(nèi)容不能完整反映政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況。因此，通過深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，將債務(wù)審計(jì)納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的法定范圍，是加強(qiáng)對(duì)地方舉債約束、推動(dòng)地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理、推進(jìn)預(yù)算公開、透明的重要舉措。

（四）改進(jìn)審計(jì)組織方式，保證債務(wù)審計(jì)的力度和深度。我國地方政府債務(wù)涉及面廣、點(diǎn)多、量大。而現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計(jì)，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)信息充分交流，也不能對(duì)債務(wù)全面掌握，無法滿足及時(shí)提示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為國家財(cái)政、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策提供政策依據(jù)的目標(biāo)。因此，在未來對(duì)債務(wù)的審計(jì)中，應(yīng)該在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，通過組織不同級(jí)次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，同時(shí)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成力量整合、上下聯(lián)動(dòng)，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。

該課題為審計(jì)署審計(jì)科研所2010年立項(xiàng)研究課題 作者：南京特派辦課題組

課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負(fù)責(zé)人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰

盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 建議 報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研 所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明

第二篇：關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

摘要：全國政協(xié)十一屆五次會(huì)議提案第0174號(hào)

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_ 案 由:關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案 審查意見：建議國務(wù)院交由財(cái)政部辦理 提 案 人：九三學(xué)社中央 主 題 詞：財(cái)政,管理 提案形式：黨派提案 內(nèi) 容：

從近幾年的全國審計(jì)結(jié)果看，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬億元，占15.86%。總體看，我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對(duì)土地出讓收入的依賴較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會(huì)集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報(bào)道：到2009年5月末，全國共有8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)還沒有反映出來。

5．地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺(tái)所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級(jí)地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾是債務(wù)問題形成的直接原因。近幾年來，國家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問題的根本原因。我國財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，如2009年某市本級(jí)城建資金來源中，財(cái)政撥款11.29億元，而通過融資平臺(tái)融資就達(dá)63.28億元，是財(cái)政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問題形成的內(nèi)在因素。過濃的政績意識(shí)助長了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范。

4．地區(qū)競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競爭日益緊張的今天，通過金融杠桿來加大投入，提升競爭力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。導(dǎo)致過分依賴上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來挑大梁。過多的職能需要相應(yīng)的資金來支撐，就現(xiàn)今的地方財(cái)力根本就無法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議及對(duì)策

地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注地方政府過渡舉債的危害。對(duì)于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收支，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對(duì)競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問題，嚴(yán)控新開工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過財(cái)政預(yù)算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽光融資渠道，可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國開始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容

改變官員政績考核辦法，防止出現(xiàn)“政績債務(wù)”。探索出臺(tái)地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評(píng)估機(jī)制。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債。

來源：中國政協(xié)網(wǎng)

第三篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

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我國現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計(jì)約為4.1萬億元,其中地級(jí)市與區(qū)、縣兩級(jí)占61%,約2.4萬億元。這是不是個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財(cái)政賬面上看是沒有財(cái)政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù),是對(duì)后續(xù)財(cái)力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

中部某省某地級(jí)市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財(cái)力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級(jí)財(cái)政通過國庫扣款和加收罰金的方式對(duì)所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬元,水資源項(xiàng)目扣款551萬元,教育項(xiàng)目扣款518萬元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財(cái)政資金墊還。由于收貸艱難,財(cái)政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬元。2007年,該市直財(cái)政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國庫資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對(duì)該市的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項(xiàng)目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個(gè)方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項(xiàng)目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會(huì)保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對(duì)借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對(duì)有錢不還的單位,實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車輛,不準(zhǔn)出國考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源。為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)。

上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對(duì)國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國政府債務(wù)的演變

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我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達(dá)22年中,我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國成為一個(gè)既無內(nèi)債,又無外債的國家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財(cái)政收入無法滿足財(cái)政支出的要求,財(cái)政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1994年國家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在3%以內(nèi),我國的綜合國力能夠承受。

第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解（xiexiebang推薦）

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

2011-10-02 17:13:03本文來源于：作者：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行 黃瑞峰編輯：

地方債、金融風(fēng)險(xiǎn)

在西方國家紛紛陷入債務(wù)危機(jī)難以自拔的形式下，我國地方政府債務(wù)問題也已成為國內(nèi)有識(shí)之士關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？ 0 最近一段時(shí)間以來，歐元地區(qū)一些國家的債務(wù)問題浮出水面，風(fēng)險(xiǎn)驟然增大，美國公債風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)也頻頻拉響。在西方國家債務(wù)危機(jī)四伏的情況下，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對(duì)我國地方政府債務(wù)問題的普遍關(guān)注，也引起了地方政府債務(wù)是否會(huì)造成我國銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的警覺和擔(dān)憂。在重新審視我國地方政府債務(wù)問題的同時(shí)，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，已顯得刻不容緩。

我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

我國地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。我國地方政府債務(wù)數(shù)額究竟有多少？不久前，國家審計(jì)署公布了由總署、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬多名審計(jì)人員按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項(xiàng)”審核的原則，對(duì)所有涉及我國省、市、縣三級(jí)地方政府的373805個(gè)項(xiàng)目和1873683筆債務(wù)審核的權(quán)威結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，我國地方政府債務(wù)總量達(dá)到10.72萬億元,其中80%的資金由商業(yè)銀行提供，占當(dāng)期商業(yè)銀行貸款總額的16%。按照歐盟《馬約》的規(guī)定，一個(gè)國家的債務(wù)率不得超過該國國內(nèi)生產(chǎn)總值60%的警戒線，我國10萬多億元的債務(wù)目前雖然僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%，但是數(shù)額的絕對(duì)值仍然十分巨大，一旦這些巨量債務(wù)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn),對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)和銀行體系帶來的負(fù)面影響及造成的巨大沖擊不言而喻。

我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。根據(jù)審計(jì)結(jié)果，至2010年底，我國地方政府債務(wù)率（包括負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為償債責(zé)任計(jì)算）為70.45%。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問題。近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模的增速超過了固定資產(chǎn)中國內(nèi)貸款的增速。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。一些貸款存在著借新還舊問題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。例如，有媒體報(bào)道，某省高速公路開發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來僅實(shí)現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)測算,即使到“十二五”末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的冰山一角。中銀國際的研究顯示，假定在較壞的情況下，3年后我國地方政府融資平臺(tái)不良貸款率上升到30%，則我國商業(yè)銀行整體不良貸款率將由目前的1.16%上升到3.9%，同時(shí),銀行的凈利潤較2010年將下降55%，銀行首當(dāng)其沖會(huì)受到較大損失。因此,我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容輕視。

如何防范化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

清理排查地方政府融資貸款，進(jìn)行詳細(xì)分類和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近一年來，我國政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。2011年6月，國務(wù)院專門召開會(huì)議，公布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行全面清理規(guī)范，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。銀監(jiān)會(huì)也多次提示風(fēng)險(xiǎn)狀況。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開，逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的十六字方針，對(duì)貸款進(jìn)行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對(duì)賬、分析定性、匯總報(bào)表、統(tǒng)一會(huì)談、補(bǔ)正檢查”的六個(gè)步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行分類處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險(xiǎn)顯性化，做到心中有數(shù)。對(duì)于一些沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者預(yù)期利潤極低的項(xiàng)目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后繼融資問題。

壓縮控制地方政府融資平臺(tái)貸款。鑒于我國商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。要加強(qiáng)與地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，取得地方政府的理解和支持。對(duì)新發(fā)放的貸款以及之前項(xiàng)目的后繼貸款，應(yīng)實(shí)行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進(jìn)行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。

加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的管理。商業(yè)銀行對(duì)發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來源，建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金使用控制管理制度。地方政府融資項(xiàng)目多屬于中長期貸款，還款周期長，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長期投資回報(bào)不相匹配等問題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強(qiáng)化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，加強(qiáng)流動(dòng)性管理，對(duì)超過一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴(yán)密監(jiān)控資金流向。

對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管是保障地方政府貸款持續(xù)健康安全運(yùn)行的重要手段，監(jiān)管要從監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系等方面適應(yīng)形勢的不斷發(fā)展變化，建立全方位、多角度、全過程、現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。一是建立和完善經(jīng)濟(jì)金融安全運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系，加強(qiáng)對(duì)國家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績效的執(zhí)行監(jiān)測、分析和信息反饋，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)見性和把握能力。監(jiān)管機(jī) 構(gòu)要高度關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，深入分析研究，認(rèn)真總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)管的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。二是落實(shí)轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行雙線問責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。三是完善金融調(diào)控手段，制定和運(yùn)用更加靈活和有針對(duì)性的金融調(diào)控政策，及時(shí)協(xié)調(diào)化解地方政府債務(wù)中存在的突出問題。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動(dòng)性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險(xiǎn)蔓延的有效防控手段。一些政府融資平臺(tái)公司往往在多家銀行開戶，給商業(yè)銀行加強(qiáng)資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，緊密跟蹤監(jiān)測，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。

政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險(xiǎn)貸款。堅(jiān)持地方政府債務(wù)問題應(yīng)由地方政府自身解決的原則，即：“誰舉債，誰負(fù)責(zé)償還”的原則。審計(jì)署建議，地方政府應(yīng)對(duì)已形成的債務(wù)進(jìn)行清查，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問題。對(duì)于競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益項(xiàng)目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，對(duì)無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌制定還款計(jì)劃，主要通過安排預(yù)算，以財(cái)政方式解決。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開支，開源節(jié)流，樹立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。立足于地方政府解決自身債務(wù)問題，有利于養(yǎng)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)量力而為、更加理性務(wù)實(shí)的意識(shí)，能夠避免一些地方政府不顧自身實(shí)際，濫用信用、過度借債，大干快上的急功近利做法。

在融資平臺(tái)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險(xiǎn)，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請(qǐng)發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。舉債要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人大審批同意。要制定相關(guān)制度和辦法，對(duì)發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金?？顚Ｓ?。商業(yè)銀行處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體做法有：一是進(jìn)行核銷，利用撥備對(duì)一些壞賬進(jìn)行核銷，壞賬核銷應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。二是實(shí)行資產(chǎn)證券化。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場銷售，從社會(huì)上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性問題，但證券資產(chǎn)在市場上可能存在打折銷售情況，不僅會(huì)給銀行帶來損失，而且難以從根本上消除信用風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行債轉(zhuǎn)股。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，不允許銀行向企業(yè)投資，對(duì)此，可采取變通的方法，例如以商業(yè)銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，基金公司通過階段性持股，成為政府融資平臺(tái)公司或項(xiàng)目的股東并依法行使股東權(quán)利。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺(tái)公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺(tái)公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺(tái)公司的經(jīng)營決策，增強(qiáng)對(duì)債務(wù)公司的約束力。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)生機(jī)，經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營企業(yè)，外資和個(gè)人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購，最終收回資金。3 四是對(duì)債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時(shí)間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

建立中央政府救助機(jī)制。多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財(cái)政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢。建立中央政府救助機(jī)制，有利于發(fā)揮中央政府強(qiáng)大的國家信譽(yù)作用幫助地方政府解決其債務(wù)問題，有利于避免債務(wù)問題對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊及使商業(yè)銀行陷入危機(jī)，有利于提振社會(huì)信心，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然，中央政府實(shí)行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發(fā)行特別國債或由財(cái)政撥付?？罨I集資金，向一些地方政府提供階段性援助。必須事先研究制定一整套中央救助機(jī)制的制度辦法，實(shí)行嚴(yán)格的審查、借款、還款制度。對(duì)于地方政府融資中產(chǎn)生的流動(dòng)性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。對(duì)于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。

第五篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來,中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財(cái)政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財(cái)政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財(cái)政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對(duì)外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險(xiǎn)。

2．或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險(xiǎn)。

政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以利用外債這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對(duì)我國各級(jí)地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門借款 的時(shí)候，并不是將借到的錢完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對(duì)權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財(cái)政入不敷出

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱問題。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財(cái)政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財(cái)政支出的有限增長與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財(cái)政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財(cái)政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。

(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對(duì)地方財(cái)政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時(shí)候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1．為了加強(qiáng)對(duì)政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對(duì)于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財(cái)，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對(duì)地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。

資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營和還本付息等活動(dòng)，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強(qiáng)財(cái)政收支管理

1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。

夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級(jí)政府在稅費(fèi)上的支持。

第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對(duì)現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2．規(guī)范財(cái)政支出。

第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對(duì)公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì) 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。

第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長必須低于地方財(cái)政收入增長，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。