第一篇：防范地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬(wàn)億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬(wàn)億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬(wàn)億元。地方投融資平臺(tái)的債務(wù)迅速增長(zhǎng)，其連帶風(fēng)險(xiǎn)也受到了廣泛關(guān)注。

國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)表示，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用，動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

對(duì)于主張“開(kāi)前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點(diǎn)，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬(wàn)億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，而這種做法無(wú)論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來(lái)制度過(guò)于剛性等問(wèn)題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

“出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時(shí)，要進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。

應(yīng)客觀分析融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

《中國(guó)投資》：為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬(wàn)億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬(wàn)億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬(wàn)億元。地方投融資平臺(tái)債務(wù)迅速增長(zhǎng)，其連帶風(fēng)險(xiǎn)受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺(tái)的融資沖動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)防范的？

徐林：首先，要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用。我國(guó)處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必

然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過(guò)大、迫使農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過(guò)去30年，我國(guó)城市化水平每年提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，每年有1000多萬(wàn)人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營(yíng)的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長(zhǎng)的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方投融資平臺(tái)一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，是依法注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開(kāi)辟了渠道。與此同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率，與我國(guó)正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革方向是吻合的，對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了積極作用。從這個(gè)角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺(tái)存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于地方投融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過(guò)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購(gòu)、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)是多年來(lái)累積的風(fēng)險(xiǎn)，在去年實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進(jìn)一步放大。但是，我們?cè)谂袛嗟胤酵度谫Y平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對(duì)適度，地方政府的信用支持一般不會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)；還有一些地方通過(guò)融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來(lái)了增長(zhǎng)空間。這也是投融資平臺(tái)雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺(tái)所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長(zhǎng)潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務(wù)管理體系

《中國(guó)投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺(tái)形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機(jī)。您認(rèn)為，應(yīng)該采取什么有效手段來(lái)控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？

徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺(tái)的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，這是一個(gè)歷史累積的問(wèn)題。對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題，確實(shí)需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國(guó)國(guó)情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個(gè)人認(rèn)為，具體的管理措施可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：

首先，要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系。對(duì)于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強(qiáng)償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。

其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無(wú)須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái)，應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融資；對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)的投融資平臺(tái)，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來(lái)考慮，將政府信用支持形成的平臺(tái)公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對(duì)政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

過(guò)去之所以出現(xiàn)一些問(wèn)題，是因?yàn)槲覀円恢睕](méi)有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

放開(kāi)地方債尚不現(xiàn)實(shí)

《中國(guó)投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開(kāi)前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對(duì)此有何看法？

徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺(tái)的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺(tái)的融資行為。對(duì)此，我個(gè)人認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國(guó)已經(jīng)有了嘗試，比如去年財(cái)政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個(gè)例子。主要目的是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，為4萬(wàn)億元中央政府投資項(xiàng)目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺(tái)發(fā)行的各類企業(yè)債券（包括中期票據(jù)和短期融資券），實(shí)際上就是中國(guó)的市政債券。

從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo)。但從當(dāng)前應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí)；三是我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時(shí)日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)而言，市場(chǎng)一般會(huì)認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺(tái)的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會(huì)比同一地區(qū)投融資平臺(tái)企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時(shí)，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，也會(huì)更簡(jiǎn)單透明一些。

因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬(wàn)億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，無(wú)論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來(lái)制度過(guò)于剛性等問(wèn)題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)，規(guī)范運(yùn)作，防范風(fēng)險(xiǎn)。正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)存在以及對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺(tái)的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)行為，完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營(yíng)效率；防范風(fēng)險(xiǎn)，就是要合理控制投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺(tái)融資完全對(duì)立起來(lái)、非此即彼的想法，既不符合實(shí)際也不符合市場(chǎng)化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，越來(lái)越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的職責(zé)外包給企業(yè)來(lái)進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè)，也包括部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補(bǔ)貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議等補(bǔ)貼方式，幫助企業(yè)維持運(yùn)營(yíng)并保持一定幅度的利潤(rùn)。企業(yè)利用政府補(bǔ)貼形成的現(xiàn)金流、項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行融資，是目前普遍實(shí)施的做法，也是各國(guó)的普遍做法。這也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制市場(chǎng)化改革的普遍做法?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問(wèn)題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式，否則，我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為主的體制，將受到制約。

在防范并應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要特別注意防止矯枉過(guò)正，使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。從各類地方投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)看，地方投融資平臺(tái)的延續(xù)和運(yùn)營(yíng)，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項(xiàng)目的收益，由于平臺(tái)類企業(yè)所投資運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目大都屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益一般都不足以滿足項(xiàng)目融資還本付息的要求；二是地方財(cái)政補(bǔ)貼或投入，平臺(tái)公司替政府承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，政府為這類項(xiàng)目的外包付費(fèi)，是各國(guó)通行的做法，是企業(yè)收入的重要來(lái)源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過(guò)不同方式的融資安排，一方面為項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機(jī)制。如果我們采取過(guò)于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)啵瑥亩鴮?dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也會(huì)受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。這不僅不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，而且還會(huì)提前放大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長(zhǎng)過(guò)快，確實(shí)需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、政府投資沖動(dòng)等諸多體制性問(wèn)題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國(guó)的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來(lái)20多年，我國(guó)還處在城市化動(dòng)力強(qiáng)、發(fā)展快的階段。在這一過(guò)程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長(zhǎng)，對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，仍然要為地方投融資平臺(tái)的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）的比重，有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動(dòng)，否則對(duì)正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目續(xù)建，對(duì)正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

第二篇：新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

作者：河北大學(xué) 馬興華

摘 要：隨著我國(guó)積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級(jí)政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。地方政府投融資平臺(tái)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過(guò)度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了地方財(cái)政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。本文首先簡(jiǎn)述了新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，隨后指出了平臺(tái)所潛在的風(fēng)險(xiǎn)，最后從地方政府和商業(yè)銀行兩個(gè)角度提出了防范和化解政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的措施。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)，防范

一、新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)

2008年下半年以來(lái)，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，為刺激我國(guó)經(jīng)濟(jì)，中央政府開(kāi)始實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長(zhǎng)，其中地方政府的投融資平臺(tái)成為最活躍的融資主體。

2009年3月23日，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級(jí)地方政府大力發(fā)展，打造出了新形勢(shì)下的投融資平臺(tái)。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至到2009年11月底，全國(guó)各級(jí)政府投融資平臺(tái)高達(dá)8000多家。

面對(duì)2008年以來(lái)金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府投融資平臺(tái)在“促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需”中發(fā)揮了重要作用，使經(jīng)濟(jì)較快地出現(xiàn)了止跌回暖，確保了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的正常運(yùn)行。

二、地方政府投融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

2009年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出“2010年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。但是如此快速的地方政府投融資在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也隱藏著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）負(fù)債率過(guò)高，償還風(fēng)險(xiǎn)大

投融資平臺(tái)中80%的資金主要來(lái)自銀行貸款。地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的地方政府負(fù)債率接近甚至超過(guò)200%。

與地方政府債務(wù)巨增形成對(duì)比的是，一方面自金融危機(jī)以來(lái)經(jīng)濟(jì)大幅下滑，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)減緩，積極的財(cái)政政策增加了財(cái)政支出，地方政府財(cái)政“入不敷出”，融資平臺(tái)不斷增長(zhǎng)的巨額貸款則直接威脅著地方財(cái)政的償付能力。另一方面投資項(xiàng)目的效益不高，地方政府投資項(xiàng)目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于投入大、建設(shè)期長(zhǎng)、回收期長(zhǎng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，償債能力弱。

（二）融資擔(dān)保存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府為了讓投融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款，違規(guī)向銀行提供各種形式的擔(dān)保。一方面這種做法已經(jīng)違背了我國(guó)的相關(guān)法律：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”。2009年年底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》，文件緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資。另一方面地方政府為地方融資平臺(tái)項(xiàng)目提供隱性擔(dān)保，例如江浙某房產(chǎn)公司出資500萬(wàn)獲得了一塊價(jià)值1個(gè)億的土地開(kāi)發(fā)資格，由當(dāng)?shù)刎?cái)政局擔(dān)保獲得土地證，該公司將土地證到銀行進(jìn)行抵押貸款，獲得貸款5000萬(wàn)。這樣“高杠桿率”的隱形擔(dān)保將直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長(zhǎng)期化。

（三）過(guò)度信貸加大銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2009年12月金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，2009年我國(guó)人民幣各項(xiàng)貸款增加9.59萬(wàn)億元，同比多增4.69萬(wàn)億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)其中大部分的貸款投向了地方政府投融資平臺(tái)。銀行資金集中投向地方投融資平臺(tái)，尤其是一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。銀行中長(zhǎng)期貸款的占比過(guò)高極大地減弱了銀行的流動(dòng)性，一旦通脹預(yù)期加大，政策調(diào)整將直接導(dǎo)致銀行流動(dòng)性危機(jī)。

（四）信息透明度低增加了運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

目前投融資平臺(tái)的信息透明度低，尤其是財(cái)務(wù)不透明，使得銀行難以弄清地方政府融資的總量，進(jìn)而不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)政府的還款能力，同時(shí)還使得銀行不清楚政府投融資的資金使用情況，難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，這些都將使銀行無(wú)法準(zhǔn)確判斷真實(shí)的信用風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，一些城投公司利用自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)偽造假信息來(lái)騙取銀行貸款。如09岳城建債，它的發(fā)行人湖南省岳陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司涉嫌虛構(gòu)子公司，此事件顯示了城投債市場(chǎng)快速膨脹背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

三、化解和防范政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的措施

2010年2月2日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局宣布，2009年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)8.7%，投資拉動(dòng)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值8個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)其貢獻(xiàn)率高達(dá)92.3%，消費(fèi)貢獻(xiàn)率為52.5%，凈出口貢獻(xiàn)率為-44.8%。這表明去年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是由投資來(lái)拉動(dòng)的，其中以政府投融資平臺(tái)為依托的投資所占比重較大，為更好地發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，針對(duì)存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)采取組合措施來(lái)化解地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）對(duì)于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面

1.積極拓寬融資渠道在未來(lái)幾年內(nèi)，我國(guó)地方建設(shè)資金缺口將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求。各級(jí)政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。

在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。2009年3月9日，京、滬、粵三地政府投融資平臺(tái)企業(yè)共計(jì)250億元的中期票據(jù)同時(shí)發(fā)行。二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團(tuán)首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國(guó)首例高速公路實(shí)現(xiàn)境外融資。

2.完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)審核地方政府的投資項(xiàng)目，減少投資風(fēng)險(xiǎn)和降低資源浪費(fèi)。嚴(yán)格管理貸款項(xiàng)目的抵押擔(dān)保，對(duì)抵押物進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保抵押物當(dāng)前價(jià)值能夠補(bǔ)償項(xiàng)目貸款。同時(shí)國(guó)家應(yīng)立法來(lái)規(guī)范以財(cái)政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財(cái)政對(duì)投融資平臺(tái)的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。

3.提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對(duì)稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，積極推動(dòng)政府投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

（二）對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)講，應(yīng)從以下幾方面入手

1.采取銀團(tuán)貸款方式

采用銀團(tuán)貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以提高貸款議價(jià)能力。另一方面參貸銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過(guò)設(shè)定貸款的前提條件來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。截至到2009年9月末，我國(guó)銀團(tuán)貸款已達(dá)1.7萬(wàn)億元人民幣，銀團(tuán)貸款占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際上20%的水平，可見(jiàn)銀團(tuán)貸款市場(chǎng)仍有較大發(fā)展空間。

2.建立信用評(píng)級(jí)制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對(duì)投融資平臺(tái)建立起信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)其實(shí)施信用評(píng)價(jià)和資信管理。由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評(píng)價(jià)主體，結(jié)合貸款的五級(jí)分類，對(duì)各地方政府投融資平臺(tái)的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此對(duì)地方政府的融資規(guī)模實(shí)施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國(guó)最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對(duì)各投融資項(xiàng)目實(shí)行區(qū)別對(duì)待。其次建立全方位的運(yùn)作監(jiān)管體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管：重點(diǎn)跟蹤地方政府背景貸款項(xiàng)目的進(jìn)展情況，加強(qiáng)資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)情況及時(shí)提出預(yù)警和防范。

參考文獻(xiàn)：

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第三篇：防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告都對(duì)此提出明確要求。第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔(dān)保行為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在累積，要高度重視、認(rèn)真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實(shí)工作，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問(wèn)題。

一、問(wèn)：當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況如何？《通知》出臺(tái)背景是什么？ 答：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年修訂）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來(lái)，地方各級(jí)政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得明顯成效。截至2016年末，我國(guó)地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬(wàn)億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國(guó)政府債務(wù)27.33萬(wàn)億元。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的我國(guó)2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬(wàn)億元計(jì)算，我國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

與此同時(shí)，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場(chǎng)秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述問(wèn)題，財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)專門印發(fā)《通知》，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

二、問(wèn)：《通知》主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重點(diǎn)在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開(kāi)等六個(gè)方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負(fù)面清單，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級(jí)政府抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔(dān)保行為，對(duì)逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

二是切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理。《通知》要求規(guī)范地方政府注資行為、融資平臺(tái)公司舉債融資行為以及金融機(jī)構(gòu)提供融資行為，包括土地注資、擔(dān)保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界。

三是規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP），允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作。嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四是進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)地方政府舉債必須按照預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉債融資情況的監(jiān)測(cè)，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)舉債融資行為實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒。

六是大力推進(jìn)信息公開(kāi)?！锻ㄖ芬罁?jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開(kāi)，嚴(yán)格公開(kāi)責(zé)任追究，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

三、問(wèn)：《通知》對(duì)切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺(tái)公司的關(guān)系、地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為、金融機(jī)構(gòu)向融資平臺(tái)公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)處理等方面，提出明確要求，引導(dǎo)融資平臺(tái)公司按市場(chǎng)化方式融資，嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺(tái)公司的邊界。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。健全信息披露機(jī)制，融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，防止誤導(dǎo)投資者決策行為，促進(jìn)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，推動(dòng)提高融資平臺(tái)公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護(hù)投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過(guò)國(guó)有企業(yè)變相舉債。

三是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)提供融資行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源、防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是依法處理違法違規(guī)舉債擔(dān)保債務(wù)。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）要求，依法妥善處理，由債務(wù)人和債權(quán)人合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、問(wèn)：《通知》如何規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府以規(guī)范的方式開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金。嚴(yán)禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一是鼓勵(lì)地方政府與社會(huì)資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

二是嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會(huì)資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，防止地方政府通過(guò)承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式違法違規(guī)變相舉債。同時(shí)，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問(wèn)：《通知》提出進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，主要內(nèi)容是什么？

答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵(lì)地方構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系。允許地方政府結(jié)合財(cái)力實(shí)際狀況設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。

三是嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保。除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

六、問(wèn)：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制，主要內(nèi)容是什么？ 答：《通知》針對(duì)當(dāng)前地方政府和金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保行為的突出問(wèn)題和主要特點(diǎn)，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，推動(dòng)建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

一是完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的主要類型，《通知》明確由財(cái)政等五部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。

二是開(kāi)展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財(cái)政等六部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府及其所屬部門、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

三是嚴(yán)格依法依規(guī)追究責(zé)任。針對(duì)涉嫌違法違規(guī)融資擔(dān)保的責(zé)任主體，《通知》明確對(duì)地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對(duì)融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對(duì)中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見(jiàn)書等的，依法依規(guī)追究中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。

七、問(wèn)：《通知》對(duì)大力推進(jìn)信息公開(kāi)提出了哪些要求？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務(wù)和當(dāng)前潛在風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)等“四個(gè)公開(kāi)”，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

一是完善地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度。縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參考國(guó)債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。

二是推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)公開(kāi)。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)政府購(gòu)買服務(wù)決策主體、購(gòu)買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

三是推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)PPP項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目?jī)?nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購(gòu)信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

四是推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開(kāi)。

八、問(wèn)：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來(lái)，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預(yù)算法，并出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔(dān)保行為的“正面清單”和“負(fù)面清單”。但由于個(gè)別地方政府法治觀念薄弱、責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)等原因，違法違規(guī)融資擔(dān)保問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，財(cái)政部認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，會(huì)同有關(guān)部門依法堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。印發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起的機(jī)制，加快推進(jìn)建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。

二是認(rèn)真核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問(wèn)題。2016年以來(lái)依據(jù)審計(jì)移交線索和舉報(bào)線索，先后組織駐相關(guān)地區(qū)專員辦，對(duì)部分地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開(kāi)展專項(xiàng)核查，持續(xù)保持對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督的高壓態(tài)勢(shì)。

三是嚴(yán)格依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)預(yù)算法、國(guó)務(wù)院文件等法律和政策規(guī)定，對(duì)部分地方政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，一律按照管理權(quán)限轉(zhuǎn)請(qǐng)有關(guān)省級(jí)政府、中央監(jiān)管部門核實(shí)情況，嚴(yán)格依法處理，及時(shí)防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

四是公開(kāi)曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開(kāi)通報(bào)典型案例，敢于對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為揭開(kāi)蓋子。目前已分3批公開(kāi)通報(bào)部分市縣政府和金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源。[2]

第四篇：我國(guó)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研究

我國(guó)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研

究

2015年以來(lái)，地方融資平臺(tái)舉債仍然保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。43號(hào)明確規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?！必?cái)政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺(tái)舉債不屬于地方政府債務(wù)。從表面來(lái)看，這些債務(wù)是作為融資平臺(tái)自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來(lái)地方融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。

2017年以來(lái)，監(jiān)管層進(jìn)一步對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財(cái)政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號(hào)文”、“62號(hào)文”、“87號(hào)文”、“89號(hào)文”，對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級(jí)?？刂频胤饺谫Y平臺(tái)舉債，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。

然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問(wèn)題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級(jí)以下政府舉債權(quán)等問(wèn)題，以及地方融資平臺(tái)也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對(duì)防范地方政府隱性負(fù)債和推動(dòng)我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出政策建議。

正文

一、引言

2008年以來(lái)，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)大規(guī)模進(jìn)行舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也迅速積累。為此，2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列政策來(lái)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范。尤其是2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?！本o接著財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），對(duì)截止2014年12月31日地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，并納入預(yù)算管理，并對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行鎖定，地方政府債務(wù)規(guī)模只增不減。

盡管財(cái)政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺(tái)舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而，2015年以來(lái)，地方融資平臺(tái)舉債仍然保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。從表面來(lái)看，這些債務(wù)是作為融資平臺(tái)自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來(lái)地方融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。所謂隱性債務(wù)是指在法律上明確不由政府承擔(dān)債務(wù)，但是政府出于公共利益或者道義等，將來(lái)可能變成的債務(wù)。雖然地方融資平臺(tái)的債務(wù)從法律上不屬于政府債務(wù)，但是非常容易轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)。相比顯性債務(wù)，這些隱性債務(wù)更加不容易統(tǒng)計(jì)，而且具有系統(tǒng)性，潛在風(fēng)險(xiǎn)更加巨大。

這種情況下，控制地方融資平臺(tái)舉債，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府債務(wù)中央實(shí)行不救助原則，同時(shí)再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來(lái)，監(jiān)管層進(jìn)一步加大了對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管。財(cái)政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），以負(fù)面清單的方式從地方融資平臺(tái)、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買服務(wù)、融資擔(dān)保等方面對(duì)當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的覆蓋，對(duì)這些違法違規(guī)融資亂象進(jìn)行封堵，以化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問(wèn)題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級(jí)以下政府舉債權(quán)等問(wèn)題，以及地方融資平臺(tái)也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。因此，未來(lái)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之路仍然艱巨和漫長(zhǎng)，需要更加深入的研究和探討。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對(duì)防范地方政府隱性債務(wù)和推動(dòng)我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提出政策建議。

二、地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)

（一）地方政府隱性債務(wù)

按照世界銀行對(duì)地方債務(wù)的分類，地方政府性債務(wù)可以分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務(wù)包括社會(huì)保障資金缺口、農(nóng)村社會(huì)保障缺口、公共投資項(xiàng)目未來(lái)的資本性和經(jīng)常性支出等隱性直接負(fù)債，也包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)的救助、國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農(nóng)民工的工資、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務(wù)。

審計(jì)署在對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了分類，包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，其中前兩類債務(wù)是顯性債務(wù)，而可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是隱性債務(wù)，包括指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù))。審計(jì)署的地方政府隱性債務(wù)相比劉尚希等（2012）的隱性債務(wù)口徑明顯偏窄，是一種相對(duì)俠義的隱性債務(wù)。

（二）地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)的隱性債務(wù)規(guī)模

2015年之后，地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長(zhǎng)，并未得到有效控制。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2015年和2016年，地方融資平臺(tái)通過(guò)債券市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)模達(dá)到4.21萬(wàn)億，而這些只是通過(guò)債券市場(chǎng)舉債的規(guī)模，還沒(méi)有包括通過(guò)銀行貸款、信托、理財(cái)?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺(tái)主要融資手段，根據(jù)對(duì)這些融資平臺(tái)樣本統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占融資平臺(tái)融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺(tái)新增債務(wù)規(guī)模將達(dá)到16.8萬(wàn)億。這些僅僅是發(fā)行過(guò)債券的融資平臺(tái)舉債規(guī)模，還不包括那些沒(méi)有發(fā)行過(guò)債券的融資平臺(tái)的債務(wù)。如果考慮這些，2015年之后融資平臺(tái)舉債規(guī)模更多，而這些債務(wù)都將成為未來(lái)地方政府的隱性債務(wù)。

（三）地方融資平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)的原因

在新《預(yù)算法》放開(kāi)省級(jí)地方政府（含計(jì)劃單列市）舉債權(quán)的同時(shí)，財(cái)政部多次表態(tài)融資平臺(tái)應(yīng)與地方政府剝離，2015年之后融資平臺(tái)的舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而地方融資平臺(tái)債務(wù)仍然得到了繼續(xù)增長(zhǎng)，原因大概有以下幾點(diǎn)：

（1）在當(dāng)前分稅制情況，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)沒(méi)有得到完全匹配，地方政府財(cái)政缺口依然巨大，而新《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債權(quán)的放開(kāi)只限于省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市），市級(jí)及以下地方政府仍然沒(méi)有放開(kāi)。這些政府如果需要舉債還需要向省級(jí)政府進(jìn)行申請(qǐng)，對(duì)于這些政府來(lái)說(shuō)，舉債靈活性受到極大限制，而通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)舉債不屬于政府債務(wù)，地方融資平臺(tái)債務(wù)仍然得到快速增長(zhǎng)的根本原因。

（2）經(jīng)過(guò)過(guò)去多年的發(fā)展，當(dāng)前地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常巨大，這些債務(wù)中絕大部分都沒(méi)有納入政府預(yù)算中。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月，納入到政府債務(wù)的地方融資平臺(tái)債券融資額只有1.1萬(wàn)億，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)只有5289億元。而事實(shí)上，根據(jù)wind統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方融資平臺(tái)債券融資余額為2.43萬(wàn)億，這說(shuō)明，一半以上的融資平臺(tái)債券融資是沒(méi)有納入到政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)中。這些債務(wù)絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒(méi)有納入到政府預(yù)算，因此無(wú)法通過(guò)政府置換債來(lái)進(jìn)行置換成政府債務(wù)，但是融資平臺(tái)本身又沒(méi)有足夠資金來(lái)償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺(tái)發(fā)生債務(wù)違約，這種情況下，只能通過(guò)繼續(xù)舉債借新還舊方式來(lái)延緩。這也是地方融資平臺(tái)融資繼續(xù)快速增長(zhǎng)的直接原因。

（3）當(dāng)前我國(guó)在地方融資平臺(tái)管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導(dǎo)致了在對(duì)地方融資平臺(tái)舉債控制時(shí)，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當(dāng)前融資平臺(tái)管理和舉債方面涉及的管理機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部、、國(guó)資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)由于部門職責(zé)不同，或者出于自身部門利益需求，在對(duì)待融資平臺(tái)舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經(jīng)常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進(jìn)一步造成了融資平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)。而且由于缺乏融資平臺(tái)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就使得融資平臺(tái)通過(guò)宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性國(guó)有公司，從而避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其舉債限制，但事實(shí)上仍然屬于地方融資平臺(tái)。

三、我國(guó)地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型面臨的困難

盡管43號(hào)文為地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了方向，新的《預(yù)算法》的頒布也放開(kāi)了省級(jí)政府舉債權(quán)，在一定程度上緩解了地方財(cái)政收支缺口。但由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方投融資平臺(tái)在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中積累了較多問(wèn)題，在財(cái)稅體制改革以及相應(yīng)配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程還面臨著諸多障礙和難題。

（一）當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的外部障礙

1、當(dāng)前分稅制改革不完善，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問(wèn)題沒(méi)有根本性解決，地方政府轉(zhuǎn)型動(dòng)力較弱

財(cái)稅體制不完善、缺少公開(kāi)融資途徑是地方政府隱性債務(wù)以及地方融平臺(tái)產(chǎn)生的根本性原因，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型就需要從根本上深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，構(gòu)建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題仍然比較突出。同時(shí)新《預(yù)算法》僅允許省級(jí)政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無(wú)法直接進(jìn)行發(fā)行融資，只能由省級(jí)政府代為舉債。正如以往財(cái)政部代發(fā)地方債解決不了省級(jí)資金需求一樣，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的資金供給無(wú)論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級(jí)政府的真實(shí)需求，在此情況下，市縣級(jí)政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目投融資，從而阻礙地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

2、當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也是制約融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、民營(yíng)投資下滑較為嚴(yán)重，穩(wěn)增長(zhǎng)仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，PPP短期又難以承擔(dān)起重任的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要地方融資平臺(tái)來(lái)推進(jìn)。在地方融資平臺(tái)承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的情況下，地方融資平臺(tái)也很難完全市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

3、守住系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線也是制約融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素

當(dāng)前防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中央的底線，地方投融資平臺(tái)作為政府債務(wù)的舉債主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，如果完全轉(zhuǎn)型市場(chǎng)化運(yùn)作，就會(huì)失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模的暴露，很有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)關(guān)系，但是對(duì)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型并沒(méi)有急于求成，甚至放任態(tài)度?？梢哉f(shuō)，既要促使地方投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，又能避免融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素。

4、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也仍然面臨國(guó)有企業(yè)改革的難題

作為重要的國(guó)有企業(yè)，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也面臨著一些當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關(guān)系界定，公司治理不完善，管控機(jī)制不健全等，而目前國(guó)有企業(yè)改革還沒(méi)有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進(jìn)行干預(yù)日常運(yùn)作等問(wèn)題。在推動(dòng)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中如果不解決這些國(guó)企改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，即便地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了暫時(shí)的轉(zhuǎn)型，也很難擺脫融資平臺(tái)地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺(tái)公司人、財(cái)、物，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計(jì)劃籌集、管理、使用，平臺(tái)公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行徹底改革，平臺(tái)公司很有可能只是改頭換面后還是承擔(dān)了原來(lái)融資平臺(tái)的職能。

（二）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中自身存在的困難

1、地方投融資平臺(tái)數(shù)量較多，牽涉的利益較廣

當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)數(shù)量較多，無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。就銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會(huì)名單內(nèi)共有11734家平臺(tái)，其中2498家已退出平臺(tái)，但仍有9236家仍按平臺(tái)管理，即便是退出類名單的融資平臺(tái)，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔(dān)融資平臺(tái)功能。融資平臺(tái)數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無(wú)法制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型路徑。更重要的是地方投融資平臺(tái)涉及到的利益群體較廣，從股東方來(lái)看，有地方政府的政績(jī)需要，從債權(quán)人來(lái)看，有銀行、信托、債券投資者等的債務(wù)償還，從營(yíng)運(yùn)方來(lái)看，有建筑工程公司的項(xiàng)目施工，從內(nèi)部來(lái)看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中沒(méi)有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺(tái)的順利轉(zhuǎn)型，甚至還會(huì)影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。

2、融資平臺(tái)公司本身內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足

地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，將會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)上和政治風(fēng)險(xiǎn)。相比之前作為地方融資平臺(tái)，某種程度就是一個(gè)準(zhǔn)事業(yè)單位，地方融資平臺(tái)對(duì)自身運(yùn)作、資產(chǎn)保值和利潤(rùn)考核要求不大，只需要按照地方政府要求開(kāi)展運(yùn)作即可。然而，轉(zhuǎn)型后需要成為市場(chǎng)化運(yùn)作主體，就要考慮日常運(yùn)作，來(lái)自國(guó)有資產(chǎn)保值、利潤(rùn)考核等壓力較大，這也導(dǎo)致地方融資平臺(tái)自身轉(zhuǎn)型存在意愿不足。如果轉(zhuǎn)型失敗還面臨“國(guó)有資產(chǎn)流失”的罪名，因而面臨政治上的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營(yíng)和政治風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力之下，地方投融資平臺(tái)公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。

3、地方投融資平臺(tái)多數(shù)存在資產(chǎn)不實(shí)、虛假資產(chǎn)，增加了未來(lái)轉(zhuǎn)型的難度

地方投融資平臺(tái)其資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項(xiàng)目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺(tái)公司的土地資產(chǎn)為例，融資平臺(tái)公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)高估土地使用權(quán)的價(jià)值，一些資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出于利益的誘惑與政府權(quán)力的壓力，將資產(chǎn)價(jià)值任意高估，完全不考慮土地使用權(quán)實(shí)際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權(quán)，也視同一般的工業(yè)建設(shè)性用地進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致平臺(tái)公司賬面資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)確性嚴(yán)重失實(shí)。這種情況下無(wú)論進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是進(jìn)行退出，都會(huì)涉及這些資產(chǎn)的處置和重新評(píng)定，面臨極大的困難。從轉(zhuǎn)型來(lái)看，由于資產(chǎn)質(zhì)量欠佳，盈利能力較弱，流動(dòng)性較差，地方投融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型是否順利的問(wèn)題。因?yàn)榈胤酵度谫Y平臺(tái)要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存，必須依靠具有較強(qiáng)盈利能力的資產(chǎn)來(lái)產(chǎn)生收益，否則，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型便面臨較大的困難。從退出來(lái)看，由于資產(chǎn)價(jià)值虛高，地方投融資平臺(tái)負(fù)債實(shí)際上是較重的，權(quán)益價(jià)值也是較低的，這無(wú)疑會(huì)影響到地方投融資平臺(tái)的清算價(jià)值，甚至還會(huì)出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。

4、地方投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大，甚至面臨轉(zhuǎn)型失敗的風(fēng)險(xiǎn)

由于不同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況、進(jìn)入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺(tái)進(jìn)入后面臨的風(fēng)險(xiǎn)也迥異，地方投融資平臺(tái)進(jìn)入行業(yè)前如果對(duì)所進(jìn)入行業(yè)各方面風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，準(zhǔn)備不夠，匆促進(jìn)入行業(yè)后會(huì)因積累不足，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，極有可能遭遇經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面，地方投融資平臺(tái)有所缺失。地方投融資平臺(tái)主營(yíng)業(yè)務(wù)對(duì)政府依賴程度較高、自身經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)較少、對(duì)下屬經(jīng)營(yíng)性子公司控制能力不強(qiáng)、利潤(rùn)虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點(diǎn)，使其經(jīng)營(yíng)管理能力薄弱，因而，轉(zhuǎn)型后，政府將經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)交還給平臺(tái)公司后，平臺(tái)公司面臨建立適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)管理決策機(jī)制，但這非一朝一夕之事。

四、推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策建議

2015年之后，地方融資平臺(tái)債務(wù)依然得到快速增長(zhǎng)，主要仍然是當(dāng)前財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配、地方政府官員績(jī)效考核制度不健全以及當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策下行壓力巨大等多個(gè)方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務(wù)，就必須大力推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，控制地方融資平臺(tái)舉債。

（一）制定專門地方投融資平臺(tái)法律法規(guī)

地方融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)的一個(gè)主要原因就是地方投融資平臺(tái)仍然是多頭監(jiān)管，各部委對(duì)投融資平臺(tái)的管理各自為政，已出臺(tái)的文件也相對(duì)分散，而且層次較低，難以對(duì)投融資平臺(tái)起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎(chǔ)的對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定，各部委都沒(méi)有形成一致的意見(jiàn)，各部委發(fā)布的投融資平臺(tái)名單存在一定的差異，如果名單都無(wú)法確認(rèn)統(tǒng)一，更別提對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和轉(zhuǎn)型。各部委對(duì)投融資平臺(tái)的管理形成共識(shí)是平臺(tái)形成統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)范的前提，因此亟需出臺(tái)專門法規(guī)對(duì)地方投融資平臺(tái)做出統(tǒng)一的規(guī)范。

首先，明確地方政府投融資平臺(tái)的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)范圍、公益性項(xiàng)目范圍、責(zé)任范圍、運(yùn)營(yíng)模式、資金監(jiān)管、項(xiàng)目決策、償還機(jī)制等各方面的內(nèi)容。其次，對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)目前地方融資平臺(tái)進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，掌握地方融資平臺(tái)數(shù)量、類型、運(yùn)營(yíng)狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等，并進(jìn)行分類管理，合理確定政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模上限、償債準(zhǔn)備金、資金用途和債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)等予以明確等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部委共同組建地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，明確對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督、審計(jì)、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。

（二）加大融資平臺(tái)整合重組力度，不斷減少融資平臺(tái)數(shù)量

當(dāng)前數(shù)量眾多的投融資平臺(tái)和快速增長(zhǎng)的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來(lái)了隱性債務(wù)隱患，因此，未來(lái)應(yīng)對(duì)投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模進(jìn)行一定的控制。根據(jù)政府級(jí)別的情況，合理控制其下屬融資平臺(tái)數(shù)量，根據(jù)政府級(jí)別以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的不同，明確其下屬融資平臺(tái)的數(shù)量，并對(duì)其進(jìn)行分類管理，不斷推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺(tái)。具體措施包括，根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)，提高資源綜合利用效率。一方面，對(duì)縣域的融資平臺(tái)可以合并為一家，對(duì)地級(jí)市以上級(jí)別的融資平臺(tái)可以采取合并重組的方式，對(duì)負(fù)債較高和無(wú)投融資業(yè)務(wù)的平臺(tái)進(jìn)行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺(tái)，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行跨區(qū)域的平臺(tái)整合，促進(jìn)城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺(tái)，利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)與集中優(yōu)勢(shì)，提高資源利用效率。在整合的過(guò)程中，建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機(jī)制。

第二，嚴(yán)格限制新設(shè)融資平臺(tái)，包括提高地方融資平臺(tái)的公司設(shè)立的品批準(zhǔn)條件，如要求符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、提高注冊(cè)資本（實(shí)收資本）要求，需要有關(guān)部門的審批、按照地區(qū)的行政等級(jí)設(shè)置融資平臺(tái)的數(shù)量上限等。

（三）逐步放開(kāi)市級(jí)以下地方政府舉債權(quán)

目前《預(yù)算法》只允許省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）通過(guò)發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級(jí)以下地方政府沒(méi)有舉債權(quán)，依然無(wú)法直接融資，只能由省級(jí)政府代為發(fā)行債券。在未來(lái)城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，省級(jí)以下地方融資需求勢(shì)必仍然強(qiáng)烈，如果不能賦予其相應(yīng)的自主融資權(quán)，而仍然采取省級(jí)政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級(jí)以下地方政府仍然會(huì)傾向于通過(guò)其他方式來(lái)繞過(guò)省級(jí)政府來(lái)融資，很有可能會(huì)導(dǎo)致地方融資平臺(tái)繼續(xù)存在。因此，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴(kuò)大省級(jí)以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級(jí)政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級(jí)以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級(jí)以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計(jì)劃，增強(qiáng)政府發(fā)債的自主性、靈活性。

（四）嚴(yán)控地方融資平臺(tái)舉債，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度

一旦當(dāng)?shù)胤秸@得直接舉債權(quán)，地方融資平臺(tái)對(duì)于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來(lái)自地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的障礙也就會(huì)消失，政府推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型意愿也會(huì)得到提升。這種情況，還需要嚴(yán)防地方融資平臺(tái)新增債務(wù)，對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)也實(shí)行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺(tái)新增債務(wù)，并且需要明確這些債務(wù)償債來(lái)源，對(duì)于無(wú)法說(shuō)明償債來(lái)源的融資平臺(tái)，禁止其新增債務(wù)。并加大對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)管理，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度。一是，可以通過(guò)預(yù)算控制、成本控制、財(cái)務(wù)預(yù)警等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；二是，根據(jù)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)承受度，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理工具和策略，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)管理；三是，建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急機(jī)制，尤其是建立針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的危機(jī)處理計(jì)劃。

（五）按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類管理，并制定轉(zhuǎn)型方案

地方融資平臺(tái)主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對(duì)待地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方面，也需要從融資平臺(tái)從事的業(yè)務(wù)入手。如果是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，這些就應(yīng)該納入到政府財(cái)政預(yù)算。如果不是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生的債務(wù)，都應(yīng)該是由融資平臺(tái)自身來(lái)進(jìn)行償還，而不能由財(cái)政資金來(lái)償還。因此，對(duì)融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行界定和分類成為推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。界定清楚之后，對(duì)于同一政府所屬融資平臺(tái)，應(yīng)將所有事經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的融資平臺(tái)進(jìn)行整合重組，與政府進(jìn)行剝離，按照市場(chǎng)化要求開(kāi)展業(yè)務(wù)。對(duì)于完全公益性質(zhì)融資平臺(tái)，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務(wù)就是地方政府的債務(wù)，將其債務(wù)納入到地方財(cái)政預(yù)算。待時(shí)機(jī)成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對(duì)于從事準(zhǔn)公益性質(zhì)具有一定收益的融資平臺(tái)，可以引進(jìn)社會(huì)資本，進(jìn)行混合所有制改革，推動(dòng)融資平臺(tái)逐步轉(zhuǎn)型。

（六）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革

融資平臺(tái)作為一種特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國(guó)有改革范疇，因此，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也需要配套國(guó)有企業(yè)改革。沒(méi)有國(guó)企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺(tái)仍然依賴地方政府，對(duì)地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒(méi)有明晰，國(guó)有企業(yè)還沒(méi)有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨(dú)立法人較弱，無(wú)法完全市場(chǎng)化的自主運(yùn)營(yíng)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)融資平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的自主運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺(tái)的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務(wù)。

（七）推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展模式，為轉(zhuǎn)型提供業(yè)務(wù)支撐

作為地方融資平臺(tái)，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補(bǔ)血才能生存下去。因此，要推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來(lái)融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)發(fā)展問(wèn)題，為融資平臺(tái)找到一個(gè)穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來(lái)源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。能否推進(jìn)創(chuàng)新、培育具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的業(yè)務(wù)和盈利增長(zhǎng)點(diǎn)是地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。地方投融資平臺(tái)只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營(yíng)能力的準(zhǔn)市場(chǎng)化主體。

從目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司業(yè)務(wù)拓展路徑來(lái)看，大多是業(yè)務(wù)都是沿著土地一級(jí)開(kāi)發(fā)價(jià)值鏈進(jìn)行縱向的前后延伸以及相關(guān)多元化發(fā)展而來(lái)。對(duì)于擁有土地和房產(chǎn)類資產(chǎn)的地方投融資平臺(tái)，可以直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)企業(yè)，圍繞土地開(kāi)發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級(jí)和二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)；或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過(guò)為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回獲得收益。對(duì)于擁有地方國(guó)有企業(yè)股權(quán)，地方融資平臺(tái)可以轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本管理公司或控股型的集團(tuán)公司，作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，代行地方國(guó)資委的出資人職能。同時(shí)利用其資本收益參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購(gòu)基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實(shí)體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長(zhǎng)為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。

（八）推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營(yíng)能力的市場(chǎng)化主體，但要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開(kāi)地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出臺(tái)配套措施以做好職工的安置工作，對(duì)平臺(tái)公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺(tái)公司注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高平臺(tái)公司資產(chǎn)的質(zhì)量，對(duì)于轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予支持，但其債務(wù)由企業(yè)自身來(lái)承擔(dān)，不能納入政府預(yù)算，等等。地方投融資平臺(tái)如果缺少來(lái)自地方政府的支持，自身既沒(méi)有轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。

（九）推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型還應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、區(qū)別對(duì)待原則

地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是政府一項(xiàng)重大的改革，地方政府對(duì)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)分清重點(diǎn)和難點(diǎn)，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進(jìn)的方式，通過(guò)先易后難，同時(shí)，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有的投融資平臺(tái)已由單純的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營(yíng)商，有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化投資公司，并具有了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，正在逐步向全國(guó)拓展業(yè)務(wù)，有的則肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺(tái)仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺(tái)，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性收入均很少，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力很薄弱。因而，在推動(dòng)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要區(qū)別對(duì)待，因地制宜，防止一刀切。對(duì)于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)推動(dòng)積極轉(zhuǎn)型。對(duì)于中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方投融資平臺(tái)的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，對(duì)于發(fā)展較好的投融資平臺(tái)可以推動(dòng)轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的投融資平臺(tái)通過(guò)循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型。

1、城投竟然是市場(chǎng)支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)？

2、什么是城投？

3、城投企業(yè)看什么？——九大看點(diǎn)幫你理清風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

4、如何選擇“高、大、純、良“的好城投

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中，有一個(gè)極其特殊并且規(guī)模巨大的行業(yè)——城投。

說(shuō)它極其特殊，是因?yàn)槌峭兜慕?jīng)營(yíng)完全非市場(chǎng)化，但是融資卻市場(chǎng)化，橫跨體制內(nèi)外。城投一身兼具兩套標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審時(shí)，市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估套路不好用了。

說(shuō)它規(guī)模巨大，是因?yàn)槌峭兜臄?shù)量已經(jīng)是市場(chǎng)不可忽視的一部分，甚至說(shuō)是債券市場(chǎng)支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)也不為過(guò)。

這有點(diǎn)反常識(shí)，一個(gè)沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行業(yè)，怎么就成了市場(chǎng)支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)？好，上數(shù)據(jù)：

金融業(yè)廣泛使用的Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中，對(duì)于債券有一個(gè)很有用的字段：“是否城投債”（不用懷疑，原字段如此，就是這么粗暴直白?。?。用這個(gè)字段篩選一下，就能發(fā)現(xiàn)：目前債券市場(chǎng)發(fā)行人大概5000家，其中城投竟達(dá)到了1800家。也就是說(shuō)，每三家企業(yè)發(fā)債，就有一家是城投。

城投行業(yè)，妥妥地是債券市場(chǎng)的行業(yè)擔(dān)當(dāng)啊。

筆者的風(fēng)控工作中，評(píng)審最多的行業(yè)就是城投。相信這也是從事風(fēng)控工作的小伙伴們的共同感受。所以，如何評(píng)估一家城投企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，絕對(duì)是風(fēng)控人員要掌握的必備技能。

好，技術(shù)干貨來(lái)了：

什么是城投？

城投的“學(xué)名”，一般被稱為“地方政府投融資平臺(tái)”，簡(jiǎn)稱平臺(tái)。

城投做的事，基本上就是替地方政府融資，并用融來(lái)的錢做公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。

城投的股東一般是地方政府、地方政府國(guó)資委、地方政府財(cái)政局，因此，又被稱為地方政府的馬甲。

由以上可見(jiàn)，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市場(chǎng)的事。

公益性，或者說(shuō)非市場(chǎng)化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

那怎么看一家企業(yè)是否市場(chǎng)化呢？

很簡(jiǎn)單，F(xiàn)ollow themoney！看它的收入、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入是來(lái)自于政府，還是來(lái)自于市場(chǎng)。

或者說(shuō)，這個(gè)企業(yè)的客戶，是政府還是市場(chǎng)？

從這個(gè)意義上，有些企業(yè)雖然也被稱為平臺(tái)，但并不是城投。例如高速公路企業(yè)、軌道交通企業(yè)。雖然這些企業(yè)的初期（建設(shè)期），資金來(lái)源主要靠政府和融資，但是這些資金是投資性現(xiàn)金流，不是經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流。最終他的收入是來(lái)自于市場(chǎng)的，客戶是市場(chǎng)上的主體，不是政府。

說(shuō)到這，有些小伙伴就會(huì)吐槽了，那一個(gè)建筑公司，專門給政府做施工的，客戶也是政府，那它也是平臺(tái)了？

呃——不得不說(shuō)，這個(gè)以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也許我們應(yīng)該給城投的界定標(biāo)準(zhǔn)打個(gè)補(bǔ)丁，改為：

公益性，且非市場(chǎng)化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

做的是公益的事，收入只來(lái)自于政府、不來(lái)自于市場(chǎng)。

這樣，建筑業(yè)就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正?！钡慕ㄖ髽I(yè)，客戶不應(yīng)該只有政府。

還有一個(gè)比較難界定的行業(yè)是——園區(qū)。最常見(jiàn)的是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的城投，其股東一般為XX開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)。

對(duì)于園區(qū)，筆者有個(gè)簡(jiǎn)單粗暴的處理方法——按照上述城投的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。

對(duì)于早期的、建設(shè)期園區(qū)，其收入基本來(lái)自于政府回購(gòu)和土地出讓，客戶是政府。所以是非市場(chǎng)化的，劃為城投，按城投的套路來(lái)看。

對(duì)于后期的、成熟期的園區(qū)，其收入主要來(lái)自于市場(chǎng)化的房產(chǎn)租售，客戶是園區(qū)內(nèi)企業(yè)。所以是市場(chǎng)化的，劃為房地產(chǎn)，按房地產(chǎn)的套路來(lái)分析。但也不能全按房地產(chǎn)的思路，還要著重考慮區(qū)域壟斷因素、政府的支持。

可惜，筆者評(píng)審的園區(qū)企業(yè)中，幾乎所有的都可以清晰地劃為城投。成熟的園區(qū)企業(yè)極難出現(xiàn)。筆者猜想，這可能是因?yàn)槌墒靾@區(qū)企業(yè)無(wú)需建設(shè)，融資需求較低的原因。

看到這里，相信小伙伴們對(duì)城投的界定已經(jīng)清楚了：做公益的事、收入只來(lái)源于政府。

怎么評(píng)審城投的風(fēng)險(xiǎn)呢？九大看點(diǎn)幫你理清城投風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

看點(diǎn)1：股權(quán)結(jié)構(gòu)

看股權(quán)結(jié)構(gòu)，就是看融資人的控股股東是誰(shuí)。

呃??看起來(lái)好像廢話，實(shí)際上這個(gè)問(wèn)題絕不簡(jiǎn)單。

第一，要看控股股東是不是政府。

有的融資人，其控股股東不是政府，而是城投公司。

如果說(shuō)政府是父親，那城投公司就是兒子，城投公司的子公司就是孫子。

首先要確定，融資人是兒子，還是孫子？

這很重要。

試想：在父親那里，是兒子有話語(yǔ)權(quán)，還是孫子？

第二，要看控股股東的行政級(jí)別，這是城投行政級(jí)別的根本標(biāo)志。

控股股東可能是省政府、市政府、區(qū)縣政府、園區(qū)管委會(huì)，這就標(biāo)志著不同的行政級(jí)別。

級(jí)別越高的政府，能控制的財(cái)力自然越多，違約可行性越小。套用一句俗話，城投公司的信用是“拼爹”來(lái)的。

第三，要看控——股——股東，不是參股股東。

城投的級(jí)別要根據(jù)控股股東確定，不是參股股東。

看親爹，不能看干爹。

第四，要看是誰(shuí)——是政府的哪個(gè)職能部門？

常見(jiàn)的有三種：政府本身、財(cái)政局、國(guó)資委。

政府本身作為股東的，比較讓投資人放心。

后兩者相比，筆者更偏愛(ài)財(cái)政局作為股東的城投。這純粹是筆者的主觀偏見(jiàn)。因?yàn)樵诠P者的盡調(diào)生涯中，基本上只有財(cái)政局旗下的城投才能輕松安排對(duì)財(cái)政局的盡調(diào)。對(duì)于其他城投，看到其對(duì)安排財(cái)政局訪談的為難情緒，筆者忍不住腦補(bǔ)其找財(cái)政局協(xié)調(diào)資金會(huì)是什么情形。

第五：擴(kuò)展調(diào)查——這個(gè)爹有幾個(gè)兒子？

兒子越多，單個(gè)兒子獲得的資源越少，這是樸素的道理。

但是這一信息往往沒(méi)人整理，市場(chǎng)上沒(méi)有現(xiàn)成報(bào)告，通常需要訪談才能得到。

不過(guò)也有一個(gè)不完全但是簡(jiǎn)單易行的調(diào)查方法：在中國(guó)貨幣網(wǎng)中信息披露搜索欄中輸入當(dāng)?shù)氐孛ㄒ?jiàn)下圖），就能搜出當(dāng)?shù)厮械陌l(fā)債企業(yè)。然后挑選名字像城投的，一家一家梳理。

（圖片為中國(guó)貨幣網(wǎng)首頁(yè)截圖）

看點(diǎn)2：政府實(shí)力

第一，要看控股股東政府的實(shí)力。

控股股東是區(qū)，那就看區(qū)的實(shí)力，不是市的實(shí)力。

控股股東是園區(qū)，那就看園區(qū)的實(shí)力，不是市的實(shí)力。

奇怪的是，如此簡(jiǎn)單的方法論，筆者在實(shí)踐中卻總被質(zhì)疑。不知小伙伴們是否也有同感。

第二、看經(jīng)濟(jì)規(guī)模。

GDP領(lǐng)銜、增速輔助、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加深理解、社會(huì)消費(fèi)品零售總額和固定資產(chǎn)投資給予直觀印象（題外：還記得宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公式GDP=C+I+G+NX么？把實(shí)踐數(shù)據(jù)套一下理論公式往往能發(fā)現(xiàn)有意思的東西）。

知道規(guī)模后，進(jìn)行對(duì)比。市級(jí)的跟同省其他市對(duì)比，區(qū)縣跟同市其他區(qū)縣對(duì)比。至于園區(qū)，筆者建議跟同市的區(qū)縣對(duì)比。

第三、看財(cái)政規(guī)模。

財(cái)政數(shù)據(jù)中，筆者認(rèn)為最有代表性的數(shù)據(jù)是——公共財(cái)政預(yù)算收入（舊稱：一般預(yù)算收入）。因?yàn)槠渲饕臉?gòu)成科目是稅收收入，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的直接體現(xiàn)。

第二個(gè)重要的數(shù)據(jù)當(dāng)屬政府性基金收入，其主要的構(gòu)成科目是國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入，重要性不言而喻。對(duì)于有土地業(yè)務(wù)的城投，還需要把這個(gè)指標(biāo)與該城投的土地業(yè)務(wù)收入規(guī)模對(duì)比。

看點(diǎn)3：經(jīng)營(yíng)模式

城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)很簡(jiǎn)單，就兩件事:工程建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。

但表現(xiàn)形式卻很復(fù)雜。

比如工程建設(shè)，有代建的、BT的、說(shuō)不清楚的??

比如土地開(kāi)發(fā)，有具備土地證的、沒(méi)有土地證的、土地證是儲(chǔ)備土地的??其中涉及的合規(guī)性以及政策文件更是一團(tuán)亂麻。

其實(shí)，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的角度，應(yīng)該透過(guò)復(fù)雜的現(xiàn)象看到簡(jiǎn)單的本質(zhì)。

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是什么？

其實(shí)前文已經(jīng)說(shuō)過(guò)，“拼爹”啊。

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。

所以，看城投的經(jīng)營(yíng)模式只是手段，目的是判斷其經(jīng)營(yíng)是否依賴政府、能否掛鉤政府信用。

從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)模式的各種表現(xiàn)形式都不重要。

工作中，筆者講到這，很多小伙伴就會(huì)質(zhì)疑：說(shuō)得輕巧，這些不重要，那你說(shuō)什么重要？不看這些，那看什么？

筆者有一個(gè)簡(jiǎn)單粗暴的方法：Follow the money。

無(wú)論哪種業(yè)務(wù)模式和表現(xiàn)形式，看錢就夠了?？闯峭镀髽I(yè)怎么籌錢、怎么花錢、怎么收錢——尤其是向誰(shuí)收錢，完成一個(gè)錢的循環(huán)。

錢才是本質(zhì)，各種業(yè)務(wù)模式的產(chǎn)品只是錢在不同階段的表現(xiàn)形式。

比如工程建設(shè)：

第一，怎么籌錢？

工程建設(shè)資金無(wú)非資本金和融資。

資本金由政府出還是城投出？如果城投出，城投從哪籌集？政府如何補(bǔ)償？

融資資金由政府借款還是城投借款？如果城投融資，政府如何補(bǔ)償融資成本？

第二、怎么花錢、怎么收錢？

這部分要緊緊地結(jié)合財(cái)務(wù)報(bào)表看。

燒腦的干貨來(lái)了：

如果城投為工程花的錢計(jì)入存貨，后續(xù)隨著政府回款轉(zhuǎn)記成本，政府回款計(jì)入收入，這種模式一般叫做BT。相當(dāng)于把工程當(dāng)作一個(gè)產(chǎn)品，城投生產(chǎn)出來(lái)，賣給政府。這種模式下，城投確認(rèn)的收入金額是一個(gè)大金額，包括工程所有建設(shè)成本、以及常見(jiàn)的利潤(rùn)加成。

如果城投為工程花的錢計(jì)入其他應(yīng)收款，后續(xù)根據(jù)政府回款情況沖銷，這種模式一般叫做代建。

工程的建設(shè)成本不計(jì)入利潤(rùn)表，只在資產(chǎn)負(fù)債表中來(lái)回調(diào)減。這種模式下，城投確認(rèn)的收入金額是一個(gè)小的金額，不包括工程建設(shè)成本，一般只有按比例計(jì)提的代建管理費(fèi)。

如果城投為工程花的錢計(jì)入在建工程??

呃，確實(shí)有城投是這么記賬的，且不去評(píng)判記賬方法是否正確，主要看后續(xù)這在建工程怎么處理。如果跟收入一起轉(zhuǎn)記成本的，BT模式。如果根據(jù)政府回款沖銷，代建模式。如果建成后轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)了，那就是傳說(shuō)中的公益性資產(chǎn)，這種模式就不是盈利模式，而是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

比如土地開(kāi)發(fā)：

第一，怎么籌錢？

這個(gè)比較簡(jiǎn)單，通常由城投借款。

第二，怎么花錢？

花錢干什么去了？是拆遷、土地平整（七通一平），還是買現(xiàn)成的熟地？

花的錢怎么記賬？計(jì)入存貨、其他應(yīng)收款還是無(wú)形資產(chǎn)？這三種模式可以類比前文工程代建的三種模式，不再贅述。

第三，怎么收錢？——尤其是向誰(shuí)收錢？

這里需要注意的是，雖然土地變現(xiàn)的錢都是政府劃過(guò)來(lái)的，但實(shí)際上收錢的對(duì)手有市場(chǎng)和政府兩種情形。

如果土地通過(guò)招拍掛變現(xiàn)，資金先進(jìn)入財(cái)政專戶后再返還給城投，這種模式收錢的對(duì)手實(shí)際是市場(chǎng)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于當(dāng)?shù)氐耐恋刈儸F(xiàn)速度。

這時(shí)，就要跟前文提到的“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入”對(duì)比，因?yàn)樗巧舷蕖５灿蟹闯５?，筆者曾見(jiàn)過(guò)城投企業(yè)的土地出讓收入遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刎?cái)政土地出讓金收入的，原因成迷，無(wú)論如何都調(diào)查不到，筆者只能“合理懷疑”了。

另一種情況，如果土地不通過(guò)招拍掛變現(xiàn)，而是政府購(gòu)買，這樣土地的模式就等同于前文說(shuō)的工程建設(shè)。這時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)該將城投企業(yè)的土地出讓收入跟“政府性基金支出”對(duì)比。

上述花錢、收錢的各階段和模式是一個(gè)維度，再加兩個(gè)維度：當(dāng)階段是否有土地證、土地證的形式（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商住、儲(chǔ)備），三個(gè)維度排列組合就是常見(jiàn)的表現(xiàn)形式?？梢?jiàn)會(huì)有多么復(fù)雜。如果糾結(jié)于表現(xiàn)形式，自然很難識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該透過(guò)表現(xiàn)形式，直擊風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)，用簡(jiǎn)單粗暴的方法（看錢）來(lái)迅速評(píng)估城投企業(yè)。

看點(diǎn)4:政府欠款

先說(shuō)一個(gè)反常識(shí)的觀點(diǎn)：

對(duì)城投企業(yè)而言，政府欠款越多，企業(yè)信用資質(zhì)越好。

What?

看到這里，相信很多小伙伴們已經(jīng)瞪大了眼睛，準(zhǔn)備好了西紅柿，就要砸場(chǎng)了。

別急，且聽(tīng)原因。

這個(gè)論斷成立的前提是：對(duì)城投企業(yè)而言。還記得中篇里提出的城投企業(yè)審批核心思想么？

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。

政府欠款越多，越能體現(xiàn)城投企業(yè)替政府融資的本質(zhì)屬性，越能掛鉤到政府信用。

反過(guò)來(lái)，如果一個(gè)“城投企業(yè)”，沒(méi)有一分錢的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，從城投的資產(chǎn)角度來(lái)看。

城投的資產(chǎn)有什么？主要的大概有三類：代建工程、土地、政府欠款。

而前兩類資產(chǎn)，都還沒(méi)有變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）！只有政府欠款，是已經(jīng)變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）的債權(quán)。

所以，政府欠款是城投企業(yè)最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。

政府欠款常見(jiàn)的有三種表現(xiàn)形式：表內(nèi)的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款，表外的未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼。前兩種看報(bào)表科目明細(xì)，后一種看政府補(bǔ)貼文件。

看點(diǎn)5：政府支持

政府對(duì)城投企業(yè)的支持，反應(yīng)了該城投在當(dāng)?shù)氐牡匚唬^而關(guān)聯(lián)政府的償債意愿。

常見(jiàn)的政府支持有：補(bǔ)貼收入、注入資金、注入土地、注入股權(quán)。

補(bǔ)貼收入，看利潤(rùn)表營(yíng)業(yè)外收入和政府補(bǔ)貼文件，核心是規(guī)模和可持續(xù)性。

注入資金，看所有者權(quán)益中實(shí)收資本、資本公積科目的變化。對(duì)于注入歷史，一般審計(jì)報(bào)告附注歷史沿革部分會(huì)整理。再深挖的話，就要看歷次驗(yàn)資報(bào)告了。

注入土地，除了按以上方法評(píng)估之外，還要著重分析：

? ? 土地使用性質(zhì)（劃撥、出讓、儲(chǔ)備）

土地用途性質(zhì)（商住、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林地、灘涂??這樣劃分在定義上并不準(zhǔn)確，如此表述是為了引起注意）

? 是否已繳納土地出讓金？未繳納的是否需要城投來(lái)繳納？更進(jìn)一步，需要城投繳納的，城投是否把該金額計(jì)入負(fù)債？！

? 土地的評(píng)估價(jià)值

注入股權(quán)，首先看是控股還是參股子公司。參股子公司作為一項(xiàng)資產(chǎn)來(lái)看即可。對(duì)于控股企業(yè)，主要看兩點(diǎn)：

一、規(guī)模，二、是否為城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是產(chǎn)業(yè)類公司，則為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

原因同上：城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、非公益化越嚴(yán)重的城投，距離政府信用越遠(yuǎn)。

看點(diǎn)6：財(cái)務(wù)報(bào)表

城投企業(yè)的三張報(bào)表，最重要的是資產(chǎn)負(fù)債表。也就是這個(gè)企業(yè)有什么東西、欠什么債。

其次是現(xiàn)金流量表，主要看政府回款和企業(yè)籌資情況。

最不重要的是利潤(rùn)表，城投企業(yè)一般都會(huì)盈利以利融資。

資產(chǎn)端（有什么東西），重點(diǎn)看五個(gè)科目：應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)。

通常，城投的三類資產(chǎn)（代建工程、土地、政府欠款）就在這五個(gè)科目體現(xiàn)。

那怎么看科目呢？重點(diǎn)在于：

1)看明細(xì)

不是比率、增長(zhǎng)率，而是明細(xì)！

明細(xì)才是硬道理，才是藏不住、抹不平、調(diào)不了的硬指標(biāo)。

君不見(jiàn)，募集說(shuō)明書已經(jīng)洪水泛濫：連篇累牘的廢話都在說(shuō)毫無(wú)營(yíng)養(yǎng)的比率、增長(zhǎng)率，用數(shù)據(jù)代替分析。下面的列式數(shù)據(jù)體表述，債券界的小伙伴們一定不會(huì)陌生：

“2014至2017年1季度，發(fā)行人無(wú)形資產(chǎn)分別為10億元、12億元、14億元和15億元，呈增長(zhǎng)趨勢(shì)；占總資產(chǎn)的比例分別為10%、12%、14%、15%，占比較為穩(wěn)定?！?/p>

然后呢？這個(gè)科目裝了什么東西？為毛變動(dòng)?。▽氋F的變動(dòng)原因分析何在）？

何以解憂？唯有明細(xì)。明細(xì)在手，原因我有！

當(dāng)然，挖明細(xì)也要適度，考慮客戶的承受能力。通常挖前五大明細(xì)，風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)挖前十大明細(xì)，基本上也能看出問(wèn)題了。

在看明細(xì)的時(shí)候，常見(jiàn)一種尷尬的事情：合并報(bào)表，應(yīng)收類科目明細(xì)中的交易對(duì)手，竟然是合并范圍內(nèi)的子公司！

對(duì)于這種賬，筆者只能默默地祝?！?/p>

是的，除了祝福，做不了什么。

風(fēng)控人員不能完美主義，要看大局，做判斷。對(duì)于做承銷的小伙伴，碰到這個(gè)問(wèn)題，筆者通常給予簡(jiǎn)單粗暴的建議：你敢這么提供明細(xì)，我就敢這么披露，交由市場(chǎng)判斷。

2)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)比

還記得前文中業(yè)務(wù)模式如何看么？Followthe money。

在業(yè)務(wù)模式部分，一般會(huì)積累很多經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)的表格。在看科目時(shí)，就是要看經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)在報(bào)表中如何體現(xiàn)。

比如某代建項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中說(shuō)總投資50億，已投20億。再看報(bào)表：項(xiàng)目確實(shí)計(jì)入存貨，但是存貨科目總共才5億。

呃??

這種尷尬，小伙伴們有木有共鳴？

所以不得不提問(wèn)，不得不要求客戶部門補(bǔ)充盡調(diào)。此時(shí)，往往是客戶部門與風(fēng)險(xiǎn)部門沖突的高發(fā)期。

其實(shí)，大家缺乏的是溝通。如果大家都能仔細(xì)閱讀，避免邏輯錯(cuò)誤，再輔導(dǎo)企業(yè)把賬做好，也算是為客戶提供增值服務(wù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡、企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)共贏的和諧局面。

好了，停止YY，回到干貨：

對(duì)于工程：BT模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中項(xiàng)目已投資數(shù)據(jù)對(duì)比存貨明細(xì)。代建模式通常在其他應(yīng)收款體現(xiàn)，對(duì)比其他應(yīng)收款明細(xì)。至于計(jì)入在建工程的，詢問(wèn)原因吧。

對(duì)于土地：土地整理模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中土地已投資數(shù)據(jù)對(duì)比存貨明細(xì)。注入土地則可能在存貨、無(wú)形資產(chǎn)或投資性房地產(chǎn)體現(xiàn)，將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中評(píng)估價(jià)值對(duì)比科目的賬面價(jià)值，看是否減值或增值。

對(duì)于政府欠款，通常在應(yīng)收賬款或其他應(yīng)收款科目體現(xiàn)。將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中回款情況：

與應(yīng)收賬款、營(yíng)業(yè)收入、銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金

或與其他應(yīng)收款、收到其他與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金對(duì)比。

對(duì)于走收入的資金，粗略的勾稽關(guān)系如下：

營(yíng)業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差+期末期初應(yīng)收票據(jù)之差-期末期初預(yù)收賬款之差

對(duì)于城投企業(yè)，應(yīng)收票據(jù)和預(yù)收賬款通常很少，所以可以簡(jiǎn)化為：

營(yíng)業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差

由于是粗略的勾稽關(guān)系，對(duì)于小規(guī)模的偏差不必理會(huì)。對(duì)于跨數(shù)量級(jí)的偏差，通常要思考、尋找甚至調(diào)查原因。

負(fù)債端，主要看規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)金流量表中的籌資活動(dòng)現(xiàn)金流入和流出科目，對(duì)比企業(yè)的授信，從而評(píng)估企業(yè)的融資壓力。

現(xiàn)金流量表，主要看政府回款（銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金、收到其他與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金）和企業(yè)籌資（取得借款收到的現(xiàn)金、發(fā)行債券收到的現(xiàn)金、償還債務(wù)支付的現(xiàn)金）。

利潤(rùn)表，通?？蠢麧?rùn)來(lái)源結(jié)構(gòu)（毛利率、三費(fèi)占收入比、投資收益+公允價(jià)值變動(dòng)損益+營(yíng)業(yè)外收入等非經(jīng)營(yíng)收入占收入比），分析利潤(rùn)的主要來(lái)源。對(duì)于城投，利潤(rùn)往往來(lái)自于營(yíng)業(yè)外收入尤其是政府補(bǔ)貼。另外，收入規(guī)模需要與經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)和現(xiàn)金流做對(duì)比。

看點(diǎn)7：同業(yè)授信

輕飄飄的一張同業(yè)授信表，其實(shí)是風(fēng)險(xiǎn)審批時(shí)的重要參考。

里面的信息量很足：

有多少金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可該企業(yè)？其中多少銀行、多少信托券商資產(chǎn)管理公司？銀行金融機(jī)構(gòu)越少，說(shuō)明低成本融資越少，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越高。

單家金融機(jī)構(gòu)特別是銀行的對(duì)企業(yè)的授信規(guī)模多少？已提用多少？通常，審批人員會(huì)不自覺(jué)地采取跟隨策略，而非做領(lǐng)頭羊。

該企業(yè)授信總規(guī)模多少？余額多少？與企業(yè)現(xiàn)有負(fù)債對(duì)比如何？

那么，為什么同業(yè)授信表如此重要？

因?yàn)槌峭镀髽I(yè)的償債主要依賴融資，換言之，借新還舊。

看點(diǎn)8：債券發(fā)行歷史

前篇說(shuō)過(guò)，發(fā)債的城投企業(yè)已經(jīng)有1800家。對(duì)于任一家金融機(jī)構(gòu)，單一行業(yè)有1800家客戶，已經(jīng)足夠了。

此外，如今債券市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟，債券已經(jīng)是優(yōu)質(zhì)企業(yè)重要的、甚至可以說(shuō)是不可或缺的融資手段。

所以，同等條件下，有債券發(fā)行歷史的城投，信用資質(zhì)自然高于無(wú)歷史的。

看點(diǎn)9：融會(huì)貫通、綜合判斷：是不是城投。

經(jīng)過(guò)以上分析，我們已經(jīng)知道了這家企業(yè)：

股東和實(shí)際控制人是不是政府？

主營(yíng)業(yè)務(wù)是不是：公益性工程代建、土地整理？

客戶是不是只有政府？

主要資產(chǎn)是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府對(duì)其有沒(méi)有顯著支持？

再回顧開(kāi)篇提出的城投界定：

公益性，且非市場(chǎng)化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

于是我們就可以判斷企業(yè)是不是城投，能否掛鉤政府信用。

可是，經(jīng)常有城投企業(yè)含有市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)類的業(yè)務(wù)，怎么看？

筆者建議：一看規(guī)模，二看性質(zhì)。

首先是規(guī)模，是城投業(yè)務(wù)為主，還是產(chǎn)業(yè)類為主？從三個(gè)維度評(píng)估：收入占比、資產(chǎn)占比、利潤(rùn)占比。

然后是性質(zhì)。通常城投下屬的產(chǎn)業(yè)類行業(yè)有三類：公用事業(yè)（水電氣熱公交）、房地產(chǎn)（工業(yè)商業(yè)住宅）、其他市場(chǎng)化行業(yè)。

對(duì)于公用事業(yè)，屬于半公益性質(zhì)，基本不妨礙判斷城投性質(zhì)。

對(duì)于房地產(chǎn)，重點(diǎn)區(qū)分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一級(jí)開(kāi)發(fā)階段取得轄區(qū)內(nèi)土地？還是像普通房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一樣通過(guò)招拍掛競(jìng)標(biāo)四處拿地？前者仍與城投性質(zhì)掛鉤，后者則淡化城投性質(zhì)。

對(duì)于其他市場(chǎng)化行業(yè)，無(wú)疑是淡化了城投性質(zhì)。占比過(guò)大的話，反而應(yīng)該當(dāng)作產(chǎn)業(yè)類企業(yè)來(lái)評(píng)估，與政府信用脫鉤。

總之，城投企業(yè)，這么看就夠了：看企業(yè)的信用能否掛鉤政府信用？

前文述及，城投（政府投融資平臺(tái)）已經(jīng)妥妥的是債券市場(chǎng)的行業(yè)擔(dān)當(dāng)，1800戶城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，與之相反，城投行業(yè)的評(píng)級(jí)等級(jí)卻少得可憐，無(wú)法拉開(kāi)差距。凡城投，兩A起。這也就罷了。難受的是大部分城投都擠在AA這一級(jí)別，傻傻分不清楚。

AA級(jí)城投的跨度有多大？據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：行政級(jí)別，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)到地市；一般預(yù)算收入，可以從10億到近300億；總資產(chǎn)，可以從100億到1000多億。

所以，僅憑評(píng)級(jí)符號(hào)已經(jīng)難以區(qū)分城投的信用高低。那么，該如何區(qū)分？或者，什么樣的城投才是信用好的城投，是投資人眼中的菜？

筆者從審批經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)：好的城投，應(yīng)該是——高、大、純、良。

1、高

指行政級(jí)別高和公司級(jí)別高。越高，信用越好。

行政級(jí)別，即城投所依托政府的行政級(jí)別。常見(jiàn)的政府級(jí)別從高到低的大致順序?yàn)椋菏?、地?jí)市、區(qū)縣、普通園區(qū)（指經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)等普通開(kāi)發(fā)區(qū)，不含國(guó)家級(jí)綜合改革試驗(yàn)區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

注意，此處筆者用的詞為：“所依托”，而不是“所屬”?！八鶎佟?，往往指股權(quán)所屬，即城投公司股東政府的行政級(jí)別。實(shí)踐中，很多小伙伴也以股東政府的行政級(jí)別來(lái)作為城投的級(jí)別。

但，這是片面的。

真正的行政級(jí)別，應(yīng)該是通過(guò)三個(gè)方面綜（取）、合（低）、判(來(lái)）、斷（看）：

第一、股東政府級(jí)別。

第二、基建回購(gòu)、土地業(yè)務(wù)的交易對(duì)手政府級(jí)別。

——回購(gòu)協(xié)議跟哪級(jí)政府簽的？土地業(yè)務(wù)的交易對(duì)手是誰(shuí)？土地業(yè)務(wù)范圍是全市、全區(qū)還是園區(qū)內(nèi)？這部分信息，可以從兩處獲得：

1、經(jīng)營(yíng)情況中的業(yè)務(wù)模式，2、應(yīng)收賬款前五大明細(xì)。

第三、資金拆借的交易對(duì)手政府級(jí)別。

——城投融資為了誰(shuí)？其他應(yīng)收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判斷了。而三者中，更重要的是后兩個(gè)。因?yàn)樗鼈儾攀浅峭墩嬲馁Y金來(lái)源。

所以說(shuō)，僅憑股東政府的級(jí)別來(lái)判斷平臺(tái)級(jí)別，是片面的。

公司級(jí)別高，指的是公司與股東政府的股權(quán)距離。說(shuō)白了，是政府的子公司？是孫公司？還是孫子公司？

最能繼承政府信用的，莫過(guò)于嫡長(zhǎng)子。

2、大

指四大：區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大、所依托政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大、城投業(yè)務(wù)規(guī)模大、城投資產(chǎn)規(guī)模大。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)，看GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)消費(fèi)、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資。

財(cái)政實(shí)力，看一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入。

城投業(yè)務(wù)，看在建擬建回購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模、在建擬建土地整理業(yè)務(wù)規(guī)模。注意，是在建擬建，不是已完工。是現(xiàn)在和未來(lái)，不是歷史。

城投資產(chǎn)，主要有三類：應(yīng)收款類（應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款）、在建項(xiàng)目類（存貨、在建工程）、土地類（存貨、無(wú)形資產(chǎn)、投資性房地產(chǎn)）。

大，就是好。

這是廢話。

問(wèn)題是：多大才算好？多大能算好？

這里筆者要揭秘一個(gè)風(fēng)控和分析人員都在用，但都不說(shuō)的不傳之技：排排坐、砍一刀。

方法很簡(jiǎn)單粗暴：

首先把一個(gè)行業(yè)的企業(yè)按某些指標(biāo)排座次。

其次選一個(gè)差不多的位置（比如中間、三分之一、四分之一，視投資機(jī)構(gòu)逼格而定），參考位置處的指標(biāo)數(shù)據(jù)取整（比如某指標(biāo)的中值是93，那就取整100）。

然后在整數(shù)處（比如100）砍一刀。

結(jié)束。

于是，某某指標(biāo)100就是準(zhǔn)入門檻，就是風(fēng)險(xiǎn)偏好。100以上企業(yè)的就是目標(biāo)客戶。

自然，很多人會(huì)質(zhì)疑：這不科學(xué)！

是的，不科學(xué)，但實(shí)用。

科學(xué)的方法，是仔細(xì)分析每一個(gè)企業(yè)自身的特點(diǎn)，尋找其區(qū)別于行業(yè)共性的競(jìng)爭(zhēng)力，滲入挖掘其信用依托，計(jì)算其信用額度，定制風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。

科學(xué)的方法固然能得到最優(yōu)解，但其成本是巨大的，也是大部分機(jī)構(gòu)無(wú)法承受的。比如，招一個(gè)能做到這種地步的盡調(diào)人員，年薪多少？就算能招來(lái)人，一個(gè)人一年才能調(diào)查幾家企業(yè)？市場(chǎng)發(fā)行人5000家，以此耗時(shí)，什么時(shí)候才能做出投資決策？

最扎心的是：對(duì)于規(guī)模小的企業(yè)，放款的利潤(rùn)能否覆蓋盡調(diào)成本？

所以，實(shí)踐中，我們只能接受不完美。放棄最優(yōu)解，退而求其次，尋找滿意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但實(shí)用。

這里的技術(shù)，是對(duì)某個(gè)行業(yè)，知道該用哪個(gè)或哪幾個(gè)核心指標(biāo)。

對(duì)于城投，筆者偏愛(ài)城投所依托政府的一般預(yù)算收入?？车倪@一刀，在一般預(yù)算收入50億。

（呃，好像暴露了什么??）

當(dāng)然，刀斷處只是準(zhǔn)入底線，真正青睞的還是一般預(yù)算收入100億的。

3、純

第一，指城投業(yè)務(wù)純粹（收入來(lái)自財(cái)政），沒(méi)有雜質(zhì)（收入來(lái)自市場(chǎng)）。

常見(jiàn)的城投各類業(yè)務(wù)，從純粹到雜質(zhì)大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回購(gòu)、土地整理政府回購(gòu)——土地招拍掛出讓——保障房回購(gòu)

（2）半公益的：公交——水務(wù)——供熱——燃?xì)狻娏?/p>

（3）市場(chǎng)化的：房地產(chǎn)（包括保障房出售、工業(yè)地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、住宅地產(chǎn)）、建筑、貿(mào)易、擔(dān)保等。

第二，指城投的交易對(duì)手純粹，最好是只有政府，沒(méi)有其他企業(yè)。

通常體現(xiàn)在應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款科目明細(xì)中。從純粹到雜質(zhì)的排序是：

高級(jí)別政府——低級(jí)別政府——國(guó)企——民企——個(gè)人。

說(shuō)到這，不得不吐個(gè)槽：各位主承銷商大大，在信息披露的時(shí)候，對(duì)于城投拆出的大額非政府借款，一定要解釋業(yè)務(wù)背景、說(shuō)清還款計(jì)劃、展示對(duì)手信用水平。因?yàn)閷?duì)于債券，投資人是無(wú)法盡調(diào)的。有雷看不清，只能用腳投票、不去趟。

歸根結(jié)底，城投是依賴政府才有的信用。

純粹的，才讓人放心。

4、良

指信用記錄良好、銀行授信良好、資產(chǎn)質(zhì)量良好、盈利記錄良好。

信用記錄，小伙伴們已經(jīng)很熟悉征信系統(tǒng)了，要求沒(méi)有關(guān)注、逾期等異常情況。小伙伴們可能不熟悉的是最高法的失信被執(zhí)行人名單，在最高法的官方網(wǎng)站可以免費(fèi)查詢。

銀行授信良好，兩個(gè)關(guān)鍵詞：

第一，銀行。是銀行，不是信托、不是資管、不是融資租賃。如果一個(gè)公司銀行融資少，負(fù)債主要來(lái)自于信托資管融資租賃，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用貸款占比，或者說(shuō)是非抵押質(zhì)押貸款的占比。能拿到信用貸款，是一個(gè)公司信用的最好證明。

資產(chǎn)質(zhì)量良好，主要指城投資產(chǎn)的質(zhì)量。

例如：應(yīng)收賬款背后有沒(méi)有簽署協(xié)議為證？應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款有沒(méi)有回款計(jì)劃？土地資產(chǎn)的具體情況是什么：是儲(chǔ)備地、劃撥地、還是出讓地？是工業(yè)用地還是商住用地？有沒(méi)有土地證？是否繳納出讓金？

盈利記錄良好，指的是不虧損，尤其是季報(bào)不虧損。

是的，城投公司有苦衷，利潤(rùn)的兩大來(lái)源——政府回購(gòu)款和政府補(bǔ)助——往往年終才結(jié)算。但是，如果季報(bào)做不到盈利，怎么能讓投資人有信心？怎么能讓人相信公司有持續(xù)融資能力？

以上，高、大、純、良。這樣的平臺(tái)，才是投資人眼中那顆青翠欲滴的菜。

第五篇：淺析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來(lái),中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無(wú)法僅依靠財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過(guò)非正規(guī)渠道舉債,以解決財(cái)政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中,國(guó)有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國(guó)實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問(wèn)題如果不能化解,勢(shì)必成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘。由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場(chǎng)。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。其中,我國(guó)地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要因此,研究這一問(wèn)題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財(cái)政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問(wèn)題給有效預(yù)警帶來(lái)困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問(wèn)題

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

這是指由于債務(wù)規(guī)模過(guò)大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無(wú)法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來(lái)，國(guó)家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國(guó)債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國(guó)地方政府過(guò)度依賴對(duì)外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國(guó)政府的貸款和世界銀行等國(guó)際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過(guò)程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險(xiǎn)。

2．或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購(gòu)和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問(wèn)題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒(méi)有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險(xiǎn)。

政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以利用外債這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)舉債規(guī)模過(guò)大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒(méi)有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺(jué)或不自覺(jué)地、公開(kāi)或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績(jī)上的領(lǐng)先地位，通過(guò)各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過(guò)度舉債

對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過(guò)問(wèn)是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問(wèn)題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門借款 的時(shí)候，并不是將借到的錢完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過(guò)轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對(duì)權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財(cái)政入不敷出

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來(lái)中國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱問(wèn)題。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。叫以說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈跳躍性增長(zhǎng)的特征，而財(cái)政資金的增長(zhǎng)是不可能超常規(guī)的，因而使財(cái)政支出的有限增長(zhǎng)與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說(shuō)，地方財(cái)政的供給范圍過(guò)寬，包攬過(guò)多；地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。

(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對(duì)地方財(cái)政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來(lái)還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來(lái)自國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款。如果到時(shí)候無(wú)法償還，政府出于國(guó)際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問(wèn)題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1．為了加強(qiáng)對(duì)政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國(guó)外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來(lái)說(shuō)，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財(cái)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對(duì)地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過(guò)渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，其運(yùn)行過(guò)程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見(jiàn)與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問(wèn)題。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場(chǎng)化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。

資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和還本付息等活動(dòng)，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)收益作為還本付息的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來(lái)源。

(三)加強(qiáng)財(cái)政收支管理

1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。

夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來(lái)源，支持收入來(lái)源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來(lái)源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來(lái)源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過(guò)引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來(lái)源。

第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭(zhēng)取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級(jí)政府在稅費(fèi)上的支持。

第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對(duì)現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2．規(guī)范財(cái)政支出。

第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長(zhǎng)的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢(shì)必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對(duì)公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì) 半公益性半經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場(chǎng)；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。

第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開(kāi)支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)必須低于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國(guó)防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來(lái)，減少對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開(kāi)支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。