第一篇：關(guān)于加強政府投融資平臺風(fēng)險控制的對策與建議

關(guān)于加強政府投融資平臺風(fēng)險控制的對策與建議

仇小樂

改革開放以來，我國投融資體制改革不斷深入，各級地方政府對投融資體制機制改革創(chuàng)新思路不斷涌現(xiàn)，目前已經(jīng)形成了重慶、上海等具有較強影響力和參考價值的投融資平臺搭建模式，其他城市如廣州、杭州也各有特色。但還存在一些問題，其中最主要的一個問題就是當(dāng)前投融資平臺遍地開花，債務(wù)規(guī)模急劇擴張，而投融資平臺自身未建立起足夠償債的收益能力，相關(guān)風(fēng)險控制機制不健全，由此也帶來潛在的償債風(fēng)險以及政府信用問題。因此，研究政府投融資平臺所存在的風(fēng)險及對策，對于助推地方經(jīng)濟健康發(fā)展具有重大意義。

一、政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

以武漢市為例，近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)速度的加快，武漢市城市建設(shè)投資呈飛躍性增長態(tài)勢。2009年全市新開工項目2117個，增長31.7%，404個市級重點項目完成投資1137.5億元，增長45%。這其中起著重要作用的，是政府投融資平臺建設(shè)。目前，武漢市已建立起16個市級投融資平臺，同時還積極推進區(qū)級投融資平臺建設(shè)，已有12個區(qū)建成投融資平臺，并開始實質(zhì)性運作，基本形成綜合性投融資平臺與專業(yè)投融資平臺、市級投融資平臺與區(qū)級投融資平臺相結(jié)合的較為齊全的投融資平臺體系。但與全國各主要城市一樣，武漢市投融資平臺在飛速發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了較為嚴重的問題：

1、償債風(fēng)險較大。2007年，市城投公司資產(chǎn)負債率高達79.11%，在全國城投公司中居于首位，債務(wù)融資能力嚴重透支。其他封閉項目融資平臺財務(wù)結(jié)構(gòu)急劇惡化，資產(chǎn)負債率居高不下。同年，武漢地鐵集團的資產(chǎn)負債率為87.9%，武漢地產(chǎn)集團為80.19%，武漢市經(jīng)發(fā)投為77.4%，武漢經(jīng)開投78.6%。過高的負債率加上公益性投資性質(zhì)，使商業(yè)銀行“望而卻步”，導(dǎo)致各融資平臺的融資能力下降，新的項目建設(shè)資本金難以保證。同時，巨額債務(wù)帶來貸款償還壓力的加大，2008年達到49.56億元，2009年為100億元左右。

2、債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)威脅到政府信用。雖然投融資平臺是獨立企業(yè)法人主體，債務(wù)由其自身承擔(dān)，但其債務(wù)融資基本上依托政府信用，部分融資甚至采取了政府擔(dān)保的形式，因此高額債務(wù)帶來的還本付息壓力使得政府信用面臨挑戰(zhàn)。

2009年，武漢市投融資平臺負債1800億，而當(dāng)年武漢市財政一般預(yù)算收入僅316.1億，即使全市一般預(yù)算財政收入全部拿來償還銀行貸款，也要6年才能還清。更何況武漢市財政相當(dāng)部分還是“吃飯財政”，而地方融資平臺負債規(guī)模仍在不斷膨脹。

二、規(guī)范地方政府投融資平臺建設(shè)的對策建議

（一）健全投融資平臺績效考核機制，推進企業(yè)運營市場化

對投融資平臺的績效考評，不僅僅考核資產(chǎn)規(guī)模投資增長量，還應(yīng)把投資效率、融資完成率、企業(yè)資產(chǎn)負債率、盈利能力、償債率等納入綜合考核指標體系。通過責(zé)任狀確定目標值，將完成情況與融資平臺管理者的個人薪酬、業(yè)績評價緊密掛鉤。完善投融資主體內(nèi)部自主的收入分配制度，實行管理和技術(shù)等生產(chǎn)要素參與分配的實現(xiàn)形式。

（二）放大政府投資資金，組建新的投融資平臺

目前除城建領(lǐng)域外，其他各政府部門管理的資金基本上沒有進行放大。建議以這些資金中用于經(jīng)營性和準經(jīng)營性項目的資金為基礎(chǔ)，組建新的投融資平臺，將財政性資金中安排經(jīng)營性和準經(jīng)營性項目的資金作為項目資本金注入融資平臺，由融資平臺按照下達的融資目標和投資計劃，組織開展融資、與項目單位簽訂用款合同并按合同撥付項目資金、按期收回本金或投資收益、償還融資本息，以實現(xiàn)政府投資的集聚效應(yīng)和放大效應(yīng)，扶植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)做大做強，更好地支持經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）完善債務(wù)控制和風(fēng)險管理機制

1、加強投融資平臺債務(wù)控制。強化銀行授信與資產(chǎn)的比例管理，嚴格規(guī)定總資產(chǎn)不超過總授信，實際用信不高于總授信的1/2。

2、健全政府投融資責(zé)任制度。地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致。在融資平臺嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，在嚴格按照市場規(guī)律和法律法規(guī)規(guī)定實施破產(chǎn)的同時，追究投融資平臺及相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任。

3、加強財務(wù)監(jiān)管。對財政投資一定規(guī)模以上（如5000萬）的較大項目安排財政專管員，對項目建設(shè)過程中的工程變更、材料價格、結(jié)算決算等事項進行簽證確認，實施財務(wù)全過程監(jiān)管，切實從資金的投向、項目實施進度、資金到位率和資金投資效益等方面加強跟蹤問效。

（四）盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高投融資平臺的融資能力

1、明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)歸屬。通過清產(chǎn)核資和動態(tài)監(jiān)控，摸清企業(yè)主要資產(chǎn)的真實狀況，按照收益能力和盤活難度對其進行梳理分類，有的放矢地開展管理工作。

2、提升投融資平臺經(jīng)營管理能力。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求健全公司治理機制，規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會的制度建設(shè)，形成科學(xué)決策、協(xié)調(diào)運作的良好治理機制；構(gòu)建存量資產(chǎn)保值增值的制度體系，提升資產(chǎn)的運作效益。

3、創(chuàng)新資產(chǎn)運營方式。通過股份制改造，將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)打包上市，同時將國有股權(quán)向國內(nèi)外投資者轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)用于再投資。推進投融資平臺資產(chǎn)證券化，增強資產(chǎn)的流動變現(xiàn)能力。在開辟資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓渠道的同時，拓展存量資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。對于一些非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如公園、景點等基礎(chǔ)設(shè)施，允許從事廣告、商業(yè)網(wǎng)點服務(wù)等多種經(jīng)營，實現(xiàn)項目維護的收支平衡。在盤活資產(chǎn)的過程中應(yīng)始終堅持市場化運作方向，積極盤活存量資產(chǎn)，有效改善基礎(chǔ)設(shè)施較低的投資回報和運營效率，提升投融資平臺融資能力。

（五）加大政府注資力度，做大、做實投融資平臺主體

一是國債注入，將中央政府定期發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債、各地方政府每年獲得的相應(yīng)份額，作為資本或股本配給融資平臺。二是規(guī)費注入，將路橋費、養(yǎng)路費、部分城維費等作為財政轉(zhuǎn)向分別歸口注入各平臺公司。三是土地儲備收益權(quán)注入，賦予更多平臺公司土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。四是存量資產(chǎn)注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給各有關(guān)平臺公司，成為平臺公司的固定資產(chǎn)。五是稅收返還，通過對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資實施施工營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠或稅收，作為資本金返還給平臺公司。

（六）拓展融資渠道，實現(xiàn)投資主體多元化和融資方式多樣化

1、廣泛吸引社會資金進入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。一是營造國有資本與民間資本平等的生態(tài)環(huán)境。進一步解放思想、更新觀念，努力營造國有資本與民間資本之間的公平競爭環(huán)境，盡可能同等待遇。二是解決價格機制問題。著力推動公共產(chǎn)品價格的市場化改革，增強對民間資本的吸引力。三是鼓勵民間投資。對民營資本進入的程序，以及民營資本進入后在投資補貼、貸款貼息、財稅、土地、政府采購等方面的待遇進行明確，以吸引社會資金參與城市的投資建設(shè)。

2、積極拓展非經(jīng)營性項目的資金籌集方式。由于非經(jīng)營性項目不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，一般對社會投資者沒有吸引能力，為保障政府投資為主體的重點項目資金需求，應(yīng)根據(jù)項目的資金需求特點，由單一向銀行借貸方式轉(zhuǎn)向多樣化的融資方式。

3、推廣使用BOT等多種融資方式。對有收費機制、收益穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)充分放開投資領(lǐng)域，吸引社會各界直接投資建設(shè)；對一些有收費機制但效益難以做到投資收益平衡的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用有補貼的BOT及其衍生方式；充分利用國外政府和金融機構(gòu)優(yōu)惠貸款，由國有投資公司作為承貸和還貸主體，財政擔(dān)保方式進行融資。同時，積極探索其他融資方式，綜合運用政府的財力、政策支持，搞活資產(chǎn)運作，通過買殼上市、發(fā)行企業(yè)債券、項目租賃等方式籌措資金。

（七）加強政府部門聯(lián)動，集聚各方管理合力

投融資平臺的高效管理運營，需要各部門緊密協(xié)作，應(yīng)建立健全協(xié)同配合的投融資平臺監(jiān)管體系。各級政府投資主管部門應(yīng)從自身職能出發(fā)，加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，強化投融資全過程管理，最終建立一套完善的管理體制。

第二篇：政府投融資平臺政策

子報告2：

規(guī)范政府投融資平臺的政策匯總

北京市工程咨詢公司 二○一一年五月

委托單位： 北京市發(fā)展和改革委員會 編制單位： 北京市工程咨詢公司 課題領(lǐng)導(dǎo)組：韓曉芳 課題組組長：黃林芝

課題參加人：段艷紅 沈 漫孟兆輝梁 棟

目 錄

一、規(guī)范地方政府投融資平臺政策出臺的基本脈絡(luò).........................................1

二、規(guī)范地方政府投融資平臺政策出臺的影響.................................................3 重點政策文件分析：.............................................................................................5 政策1：關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知......................5

（一）抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù).........................................5

（二）對融資平臺公司進行清理規(guī)范.................................................................6

（三）加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理.....6

（四）堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為.....................................................7

（五）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實.................................................................7 政策2：關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知（財預(yù)[2010]412號）...........................................................8

（一）關(guān)于抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù).................................8

（二）關(guān)于對融資平臺公司進行清理規(guī)范.......................................................10

（三）關(guān)于加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理...............................................................................................................................10

（四）關(guān)于堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為...........................................11

（五）關(guān)于加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實.......................................................11 政策3：中國銀監(jiān)會關(guān)于進一步推進改革發(fā)展加強風(fēng)險防范的通知............13

（一）著力提高信貸科學(xué)化管理水平...............................................................13

（二）繼續(xù)推進政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作，后續(xù)風(fēng)險防控不可放松...............................................................................................................................15

（三）加強房地產(chǎn)信用風(fēng)險防控，確保房地產(chǎn)信貸調(diào)控力度不減...............16

（四）加強操作風(fēng)險管理，深入推進案件防控長效機制建設(shè).......................17

（五）強化市場風(fēng)險意識，建立健全市場風(fēng)險管理體系...............................17

（六）密切關(guān)注改革壞境影響，加強流動性風(fēng)險的防控...............................18

（七）規(guī)范開反代忍保險和產(chǎn)品銷售業(yè)務(wù).......................................................19 政策4：關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見...............................................................................................................................20

（一）充分認識普通公路發(fā)展的重要性...........................................................20

（二）總體要求和基本原則...............................................................................20

（三）切實保障普通公路養(yǎng)護和建設(shè)資金.......................................................21

（四）抓緊完善相關(guān)配套措施...........................................................................22

（五）工作要求...................................................................................................22

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

地方政府投融資平臺的政策背景

為克服國際金融危機的不利影響，2008年11月中央出臺了四萬億的經(jīng)濟刺激計劃，借以拉動經(jīng)濟增長。在這一輪投資中，中央財政承擔(dān)一部分，剩余部分需要由地方財政承擔(dān)，造成地方配套資金出現(xiàn)缺口。為解決資金缺口問題，各地紛紛通過原有及新設(shè)的融資平臺公司籌集建設(shè)資金，平臺公司的信貸規(guī)模快速膨脹。2010年歐洲債務(wù)危機的爆發(fā)及蔓延，使得主權(quán)債務(wù)問題受到廣泛關(guān)注。為有效防范財政金融風(fēng)險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，政府通過多種手段加強對地方政府融資平臺公司的管理，特別對融資行為以及金融機構(gòu)的信貸審批和貸后管理等方面加強了規(guī)范和約束。

一、規(guī)范地方政府投融資平臺政策出臺的基本脈絡(luò)

2010年以來，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會等國務(wù)院部門研究出臺了多項政策措施，規(guī)范地方政府投融資平臺。銀監(jiān)會于2010年1月26日和4月20日先后召開了經(jīng)濟金融形勢分析通報會議，提出并分析全面評估和有效防范地方融資平臺風(fēng)險的問題，指出銀行應(yīng)按照“逐包打開，逐筆核對，重新評估，整改保全”的原則做好地方政府融資平臺貸款風(fēng)險管控工作。5月17日，銀監(jiān)會發(fā)布《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)搭橋貸款業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2010]35號），禁止商業(yè)銀行向投融資平臺發(fā)放項目資本金搭橋貸款，即為企業(yè)發(fā)行債券、短期融資券、中期票據(jù)、發(fā)行股票、股權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)放搭橋貸款。

5月26日，國務(wù)院常務(wù)會議部署了加強地方政府融資平臺公司管理的一系列基本原則：一要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題；二要分類清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺公司，劃清職能，規(guī)范運作；三要加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的放貸管理；四要堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

6月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）（以下簡稱《通知》），《通知》明確要求，地方政府融公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

資平臺公司須盡快承擔(dān)存量債務(wù)的還本付息責(zé)任，地方各級政府采取有效措施，落實有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任；對融資平臺公司的存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)；對融資平臺公司的存量貸款，銀行要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，在貸后管理上，銀行應(yīng)適當(dāng)提高融資平臺公司貸款的風(fēng)險權(quán)重，按照不同情況嚴格進行貸款質(zhì)量分類。

8月17日，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會四部委發(fā)出《財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號）（以下簡稱《細則》），對《通知》逐條解讀，明確《通知》中所出現(xiàn)的有關(guān)概念定義和有關(guān)事項的范圍，實現(xiàn)了加強地方政府融資平臺的管理從指導(dǎo)原則到實施細則的過渡。

此后，銀監(jiān)會又相繼出臺了《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2010]110號）和《中國銀監(jiān)會關(guān)于進一步推進改革發(fā)展加強風(fēng)險防范的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]14號）。文件在風(fēng)險防范方面規(guī)定了融資平臺貸款的五級分類規(guī)則和風(fēng)險權(quán)重系數(shù)；在貸款發(fā)放方面允許商業(yè)銀行對地方融資平臺貸款在有償還能力的保障性住房建設(shè)領(lǐng)域（公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造）適度新增；對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。2011年4月2日，銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號），進一步收緊平臺貸款并要求所有銀行對平臺貸客戶實行“名單制”管理，信貸審批權(quán)統(tǒng)一上收總行，各銀行總行對納入平臺類客戶名單內(nèi)的貸款實行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責(zé)機制，分支行僅承擔(dān)前臺營銷和貸后管理。

2011年4月24日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部《關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)[2011]22號），在普通公路建設(shè)方面進一步放松了金融機構(gòu)對政府投融資平臺的貸款限制。2011年6月9日，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金[2011]1355號），明確各地按有關(guān)規(guī)定進行規(guī)范后繼續(xù)保留的投融資平臺公司可申請發(fā)行企業(yè)債券，募集資金優(yōu)先用于保障房建設(shè)，只有滿足當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)融資需求后，投融資平臺公司才能發(fā)行企業(yè)公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

債用于其它方面。保障房融資政策的開口有利于緩解政府投融資平臺資金困窘的局面。

圖1 規(guī)范地方政府投融資平臺政策出臺脈絡(luò)

《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)搭橋貸款業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2010]35號）

《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）

《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2010]2881號

《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2010]110號）《中國銀監(jiān)會關(guān)于進一步推進改革發(fā)展加強風(fēng)險防范的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]14號）《中國銀監(jiān)會關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號）《關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)[2011]22號）《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金[2011]1355號）

二、規(guī)范地方政府投融資平臺政策出臺的影響

《通知》及《細則》的出臺對投融資平臺公司產(chǎn)生了重大影響。首先，按照《通知》和《細則》的要求，平臺公司的債務(wù)范圍較以往有了拓寬，不僅包括銀行信貸資金，還包括了所有因直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。按此規(guī)定，以擔(dān)保平臺、銀行理財產(chǎn)品、信貸信托、BT回購等方式進行融資的模式都將受到嚴格控制，增加了通過債權(quán)融資方式運作政府投資項目的難度。其次，《細則》進一步擴大了《通知》中對“公益性資產(chǎn)”的界定范圍，在原有范圍的學(xué)校、醫(yī)院、公園基礎(chǔ)上，新的界定范圍加入了廣場和黨政機關(guān)、公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

經(jīng)費補助事業(yè)單位辦公樓，以及不能帶來經(jīng)營性收入的市政道路、水利設(shè)施、非收費管網(wǎng)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。此變化導(dǎo)致目前政府注入平臺公司的許多資產(chǎn)無法再為平臺公司的融資提供抵押擔(dān)保。最后，平臺公司治理及運作尚需完善?！锻ㄖ分幸笕谫Y平臺“要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作”。目前，我市相當(dāng)部分的融資平臺公司尤其是區(qū)縣投融資平臺公司章程中規(guī)定的資本金仍未足額到位，公司治理結(jié)構(gòu)也尚未合理搭建起來。我市許多平臺公司經(jīng)營的項目是無收益的公益項目，能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目較少。我市平臺公司需積極探索可行的商業(yè)化運作模式。

不過，雖然《細則》要求沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流或沒有可靠償債資金來源的平臺公司不得貸款，但是按照土地出讓金收入計入公司收入的原則，地方政府仍然可以通過注入土地、過路費等形式在特定領(lǐng)域支持融資平臺建設(shè)。地方政府在土地抵押、公路建設(shè)、軌道交通等具體領(lǐng)域，可以繼續(xù)通過融資平臺為項目續(xù)建提供資金支持，也可以通過注入土地資產(chǎn)來獲得融資。銀監(jiān)發(fā)[2011]14號文和國辦發(fā)[2011]22號文進一步為保障性住房建設(shè)（公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造）和普通公路建設(shè)領(lǐng)域的融資打開了通道。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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重點政策文件分析：

政策1：關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知

（一）抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)

地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。

納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)。

對原計劃由融資平臺公司承擔(dān)融資的在建項目，對其后續(xù)資金應(yīng)根據(jù)不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預(yù)算和資金來源，各類資金要集中用于項目續(xù)建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題。對使用債務(wù)資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設(shè)；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業(yè)金融機構(gòu)要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任。對融資平臺公司存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。融資平臺公司等要統(tǒng)籌安排資金，制定償債計劃，明確償公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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債時限，切實承擔(dān)還本付息責(zé)任。

（二）對融資平臺公司進行清理規(guī)范

在本通知下發(fā)前已經(jīng)設(shè)立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規(guī)范：對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規(guī)范。

今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司。

（三）加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理 融資平臺公司融資和擔(dān)保要嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規(guī)范，向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準或備案手續(xù)。要嚴格按照規(guī)定用途使用資金，講求效益，穩(wěn)健經(jīng)營。

銀行業(yè)金融機構(gòu)等要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。要落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目，并嚴格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定。嚴格執(zhí)行貸公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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款集中度要求，加強貸款風(fēng)險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項目資產(chǎn)或項目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。要加強貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺公司貸款的風(fēng)險權(quán)重，按照不同情況嚴格進行貸款質(zhì)量分類。

（四）堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為

地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。要嚴格執(zhí)行《中華人民共和國擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。

（五）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實

各地區(qū)、各部門要從大局出發(fā)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統(tǒng)一思想，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際認真抓好落實。財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會等部門和機構(gòu)，要抓緊制定具體實施方案，完善相關(guān)政策，加強對這項工作的指導(dǎo)監(jiān)督。財政部要會同有關(guān)部門加快建立融資平臺公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會計核算和統(tǒng)計報告制度，以及融資平臺公司債務(wù)信息定期通報制度，實現(xiàn)對融資平臺公司債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監(jiān)督。要研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

地方各級政府和有關(guān)部門、單位都要嚴格遵守法律制度規(guī)定，確保有法必依，違法必究。對清理規(guī)范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規(guī)范后仍然違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等規(guī)定的要依法依規(guī)嚴肅處理，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

各省（區(qū)、市）人民政府要切實履行職責(zé)，抓緊落實相關(guān)工作，并將工作落公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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實情況于2010年12月31日前上報國務(wù)院，抄送財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會。

政策2：關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知（財預(yù)[2010]412號）

（一）關(guān)于抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)

清理核實融資平臺公司債務(wù)是規(guī)范管理的前提。納入此次清理核實范圍的融資平臺公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

清理核實的債務(wù)是指截至2010年6月30日，融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。

融資平臺公司債務(wù)經(jīng)清理核實后按以下原則分類：融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)運營舉借的債務(wù)。

《通知》中“公益性項目”是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目。

《通知》中“融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)”，是指融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)舉借，根據(jù)協(xié)議約定、項目性質(zhì)或相關(guān)政策規(guī)定確定，償債資金70%以上（含70%）來源于一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、預(yù)算外收入等財政性資金的債務(wù)。上述財政性資金暫不包括已注入融資平臺公司的土地使用權(quán)出讓收入、因承擔(dān)政府公益性項目建設(shè)獲得的土地使用權(quán)出讓收入返還、車輛通行費公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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等專項收費收入。

《通知》中“在建項目”是指截至2010年6月30日，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準或備案手續(xù)，并已開工建設(shè)的項目。為避免損失浪費，防止出現(xiàn)“半拉子”工程，應(yīng)當(dāng)妥善安排在建項目的后續(xù)資金。“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資”中的“法律和國務(wù)院另有規(guī)定”是指對按照《中華人民共和國公路法》、《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）等法律和國務(wù)院規(guī)定可以融資的項目，以及經(jīng)國務(wù)院核準或?qū)徟闹卮箜椖?，如城市快速軌道交通項目等，可暫繼續(xù)執(zhí)行既定融資計劃。

《通知》中“信貸審慎管理規(guī)定”是指人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布的相關(guān)信貸政策與管理規(guī)定及銀行自身信貸管理要求，如《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2009年第2號）、《流動資金貸款管理暫行辦法》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2010年第1號）、《項目融資業(yè)務(wù)指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕71號）等。

《通知》中“對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置”，是指地方政府應(yīng)根據(jù)實際情況，按照國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求，對相關(guān)項目采取整改、終止等措施，妥善處置。對于整改后仍不符合上述要求的項目，銀行不得再發(fā)放新的貸款。如果融資平臺公司貸款風(fēng)險緩釋措施不到位，必須按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定采取足額追加抵質(zhì)押等措施，否則銀行不能追加貸款。

《通知》中“逐包打開”是指要將貸款包內(nèi)的每筆貸款一一對應(yīng)到合格的項目，甄別貸款包的潛在風(fēng)險，確實存在合規(guī)性問題和風(fēng)險問題的，要采取相應(yīng)保全措施。

《通知》中“逐筆核對”是指對融資平臺公司貸款進行逐筆核實查對，從借款主體、擔(dān)保主體、貸款管理等方面查找貸款存在的風(fēng)險和問題。

《通知》中“重新評估”是指重新評估貸款對應(yīng)的項目的合規(guī)性和可行性，項目的效益性以及還款來源的充足性和持續(xù)性，項目資本金的可靠性，項目融資需求的合理性，項目資金使用的真實性等方面存在的風(fēng)險和問題，確保項目債務(wù)水平與還款水平相匹配。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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《通知》中“整改保全”是指針對自查發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險和問題，在制度建設(shè)、項目合規(guī)性、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔(dān)保等方面采取的整改保全措施。按照“規(guī)范退出、保全分離”的原則，對于清理規(guī)范后自身具有穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠全額償還貸款本息且符合一般商業(yè)公司經(jīng)營性質(zhì)的融資平臺公司，銀行應(yīng)將該類公司的貸款整體納入一般公司類貸款進行管理；對于清理規(guī)范后自身具有一定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠部分償還貸款本息的融資平臺公司，銀行應(yīng)采取補充完善合同手續(xù)、增加新的借款主體和擔(dān)保主體等整改保全措施，強化還款約束，將其中規(guī)范后滿足一般公司類貸款條件的貸款從融資平臺公司貸款中剝離，納入一般公司類貸款管理。

（二）關(guān)于對融資平臺公司進行清理規(guī)范

對融資平臺公司進行清理規(guī)范時，對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔(dān)具體項目建設(shè)、項目經(jīng)營管理職能，且與下屬子公司僅是股權(quán)關(guān)系的國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等類型的融資平臺公司，也要按照規(guī)定原則進行清理規(guī)范。

《通知》中“承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)”，是指融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)舉借，且償債資金70%以上（含70%）來源于公司自身收益。融資平臺公司自身收益除項目本身經(jīng)營性收益外，還包括已注入融資平臺公司的土地的出讓金收入和車輛通行費等其他經(jīng)營性收入。

《通知》中“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性資產(chǎn)”，是指為社會公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、黨政機關(guān)及經(jīng)費補助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來經(jīng)營性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。

（三）關(guān)于加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理 融資平臺公司融資和擔(dān)保要嚴格執(zhí)行《通知》中相關(guān)規(guī)定。經(jīng)清理整合后保公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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留的融資平臺公司，其融資行為必須規(guī)范?！锻ㄖ分小跋蜚y行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”的規(guī)定，是指貸款資金應(yīng)用于項目本身，承貸主體應(yīng)為具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體。《通知》中“凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款”，是指對于自身沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業(yè)金融機構(gòu)等不得發(fā)放貸款。

銀行業(yè)金融機構(gòu)等要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。銀行業(yè)金融機構(gòu)的項目貸款審查流程、程序、授權(quán)授信等要嚴格按照商業(yè)貸款審查標準，不得放松信貸管理條件?！锻ㄖ分小跋蛉谫Y平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目，并嚴格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定”的“項目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求的項目”。

（四）關(guān)于堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為

《通知》明確，地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。自《通知》下發(fā)之日起，對于融資平臺公司的新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。如果債務(wù)人無法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

《通知》中“直接、間接形式為融資平臺公司提供擔(dān)?！卑ǖ幌抻谙铝懈鞣N形式：為融資平臺公司融資行為出具擔(dān)保函；承諾在融資平臺公司償債出現(xiàn)困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；承諾當(dāng)融資平臺公司不能償付債務(wù)時，承擔(dān)部分償債責(zé)任；承諾將融資平臺公司的償債資金安排納入政府預(yù)算。

（五）關(guān)于加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實

各?。▍^(qū)、市）人民政府財政部門要會同發(fā)展改革部門、人民銀行分支機構(gòu)、銀監(jiān)會派出機構(gòu)等，抓緊制定具體實施方案，建立協(xié)調(diào)機制，配備專職人員，加強對這項工作的指導(dǎo)監(jiān)督。

各?。▍^(qū)、市）人民政府財政部門要于2010年10月31日前將地方政府融資平臺公司債務(wù)清理核實情況報告報送財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行和銀公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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監(jiān)會。報告應(yīng)由各省（區(qū)、市）人民政府負責(zé)人簽字并加蓋公章，包括以下內(nèi)容：本次融資平臺公司債務(wù)清理核實工作的組織實施情況；債務(wù)核實情況（包括債務(wù)總量、分類、分級等情況）；特殊事項及說明；問題及政策建議等。

各省（區(qū)、市）人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上報國務(wù)院的加強地方政府融資平臺公司管理工作落實情況報告應(yīng)由各?。▍^(qū)、市）人民政府負責(zé)人簽字并加蓋公章，包括以下內(nèi)容：組織實施情況；債務(wù)總量、分類、分級等情況；在建項目后續(xù)資金安排情況；規(guī)范管理的具體措施及效果；特殊事項及說明；問題及政策建議等。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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政策3：中國銀監(jiān)會關(guān)于進一步推進改革發(fā)展加強風(fēng)險防范的通知

當(dāng)前，國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快運行格局進一步鞏固，銀行業(yè)繼續(xù)穩(wěn)健運行，風(fēng)險抵補能力穩(wěn)步提高。但是，國際金融危機仍在持續(xù)，我國重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革也進入了攻堅時期，銀行業(yè)面臨的困難和挑戰(zhàn)依然艱巨。為貫徹落實十七屆五中全會和中央經(jīng)濟工作會議要求，積極推進體制改革和發(fā)展轉(zhuǎn)型，確?！笆濉绷己瞄_局，現(xiàn)就銀行業(yè)重點風(fēng)險防范及下一階段銀行業(yè)改革發(fā)展等相關(guān)事項通知如下，請各銀行業(yè)金融機構(gòu)認真貫徹執(zhí)行。

（一）著力提高信貸科學(xué)化管理水平

一是推進信貸科學(xué)合理投放，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。各行要著重把信貸資金更多投向“三農(nóng)”、小企業(yè)、節(jié)能減排等薄弱領(lǐng)域“三農(nóng)”和小企業(yè)貸款增速不能低于各項貸款平均增速。要在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下支持保障性住房建設(shè)。要加強行業(yè)研究，自覺將國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策納入中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營計劃，更好地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

二是繼續(xù)深入推行“三個辦法、一個指引”的實施，確保信貸支持實體經(jīng)濟發(fā)展。各行要及時總結(jié)去年執(zhí)行“三個辦法、一個指引”的經(jīng)驗和不足，并加以改進。對工作不到位、成效不明顯、未能在限期內(nèi)達標的銀行業(yè)金融機構(gòu)，銀監(jiān)會將采取對不到位貸款提高資本附加和增加撥備、與人行聯(lián)合調(diào)減貸款規(guī)模、調(diào)整存款準備金率，直至限制市場準入、暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、限制貸款發(fā)放等聯(lián)動監(jiān)管措施。特別對沒有嚴格落實“三個辦法、一個指引”、沒有執(zhí)行筆筆貸時審查和至少一年一次的貸后跟蹤檢查，并因此誘發(fā)貸款挪用和其他風(fēng)險的機構(gòu)，要追究首席風(fēng)險官、條線主管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的責(zé)任。各行要確保2011 年按照貸款新規(guī)走款比重達到80%以上。

三是大力推進中長期貸款合同整改工作，補簽貸款差額補足協(xié)議，彌補還款資金缺口。對于新發(fā)放的非基礎(chǔ)設(shè)施類固定資產(chǎn)和項目貸款，要根據(jù)項目原概算和原定建設(shè)期、合理運營期，確定貸款期限以及科學(xué)的本息償還方式，還本期限公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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不得超過15年，原則上自項目建成投產(chǎn)起，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

四是對集中度風(fēng)險加強前瞻防范。各行要堅守客戶授信集中度紅線，將所持有的債券、發(fā)放的貸款以及表外擔(dān)保和貸款承諾（合同明確可無條件撤銷的除外）統(tǒng)一納入授信集中度限額管理。嚴格設(shè)定行業(yè)授信集中度，對國家明令限制的行業(yè)可以實行更嚴格的動態(tài)差異化管理。加強對重點領(lǐng)域的壓力測試和風(fēng)險監(jiān)測。銀監(jiān)會將根據(jù)需要在第二支柱下對集中度提出專門的資本要求。

五是加強貸款的精細化管理，全面監(jiān)測信貸質(zhì)量變化。各行要堅持實施前瞻性、指導(dǎo)性的經(jīng)濟資本管理，在風(fēng)險定價和內(nèi)部考核中運用風(fēng)險調(diào)整后資本收益率(RAROC)和經(jīng)濟增加值(EVA)，做到“算了放，不是放了算”。在認真做好現(xiàn)金流貼現(xiàn)和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆蓋率的測算。要加強對還本到期的償付比率考核(對于所有展期和貸新還舊貸款，也必須與拖欠一起計算違約率，同時剔除只償還利息而本金還未到期的部分)。要更加注重貸款分類的準確性和貸款質(zhì)量管理的精細化，密切監(jiān)測貸款逾期率、非應(yīng)計貸款比率和貸款質(zhì)量向下遷徙率等系列指標的異常變動。

六是嚴格規(guī)范“影子銀行”業(yè)務(wù)。重點把握好三個方面:一要堅持科學(xué)理念。要確保成本對稱，堅決禁止監(jiān)管套利。各行要加強“防火墻”建設(shè)，嚴防不當(dāng)授信，抓好并表管理。二要繼續(xù)堅決清理規(guī)范銀信合作業(yè)務(wù)。各行要確保2011 年將銀信理財合作業(yè)務(wù)表外資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)入表內(nèi)，同時在計算杠桿率、流動性和資本充足率以及撥備比率時充分反映。嚴禁用理財資金直接購買信貸資產(chǎn)。對于未轉(zhuǎn)入表內(nèi)的銀信合作信托貸款，信托公司應(yīng)按10.5%的比例計算風(fēng)險資本，并按照銀信合作不良信托貸款余額150%和銀信合作信托貸款余額的2.5%(孰高為準)計提信托賠償準備金。對融資類銀信合作房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，用于股權(quán)投資的，必須明確資金來源是私人銀行高端客戶，并充分披露信息。進一步督促財務(wù)公司規(guī)范開展委托貸款業(yè)務(wù)。三要審慎規(guī)范開展信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)。轉(zhuǎn)讓信貸資產(chǎn)必須嚴格遵守真實性、整體性和潔凈轉(zhuǎn)讓的原則，堅持實質(zhì)重于形式，做好信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的盡職調(diào)查、授信審批、風(fēng)險評估、重簽協(xié)議和擔(dān)保物權(quán)轉(zhuǎn)移等工作，防范“不當(dāng)銷售”、擔(dān)保落空等合規(guī)與法律風(fēng)險，確保信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓真正服務(wù)于銀行信貸風(fēng)險管理的真實需要，并及時、不遺漏地對轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的資本充足率、撥備覆蓋率、大額集中度、存貸比、風(fēng)險資產(chǎn)等監(jiān)管指標計算做出相應(yīng)調(diào)整。商業(yè)銀行不得將正公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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常類貸款轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)管理公司。

（二）繼續(xù)推進政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作，后續(xù)風(fēng)險防控不可放松 一是嚴格控制增量。僅允許平臺貸款在有償還能力的保障性住房建設(shè)領(lǐng)域(公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造)適度新增。對已發(fā)放的和2009 年及以前所簽項目合約下的分期貸款，要重新統(tǒng)籌平臺公司整體償債能力和貸款項目本身還本付息能力，嚴格落實貸款“三查”制度，加強資本金到位和工期成本管理。對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。

二是扎實緩釋存量。要嚴格落實銀監(jiān)發(fā)[2010]110 號文的要求。對于經(jīng)平臺、銀行、政府三方簽字確認的全覆蓋類貸款，不再列為平臺貸款，改作一般公司類貸款，并按商業(yè)化原則運行，做好貸時和貸后檢查管理;對于現(xiàn)金流為全覆蓋且擬整改為公司類貸款的，要嚴格落實抵押擔(dān)保，開展會談，補正落實，推進確認工作，核實一家，退出一家;對于保全分離和清理回收類，要嚴格按照有關(guān)要求，制定整改時間表，通過項目剝離、公司重組、增加擔(dān)保主體、追加合法足值抵質(zhì)押品、直接收回等措施，完成相關(guān)工作并定期報告工作進展。今年各行要嚴格遵守平臺貸款風(fēng)險資本和撥備的新要求，即針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自今年一季度起就堅決做到分別按照100%、140%、250% 和300%計算貸款風(fēng)險權(quán)重，提高資本占用成本。要重點加大對貸款風(fēng)險分類準確性的督查，特別是對正常和關(guān)注類中實際隱含較大風(fēng)險的，要嚴格按照標準重新認定，相應(yīng)加大次級和可疑類的占比，真實、客觀、及時地反映和評價平臺貸款風(fēng)險狀況。要確保平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不低于一般貸款撥備水平，對于短期內(nèi)因客觀限制確實難以提足的，也必須制定分年補提計劃，確保2～3年內(nèi)補足，期間要按新資本監(jiān)管協(xié)議對資本作相應(yīng)扣減。

三要強化問責(zé)處罰。對于國發(fā)[2010]19 號文發(fā)布后，即下半年繼續(xù)違規(guī)發(fā)放平臺貸款，以及接受地方政府違規(guī)擔(dān)保的，要嚴肅追究貸款發(fā)放機構(gòu)“一把手”及總行相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任，并對該行固定資產(chǎn)貸款實施整頓，代償性風(fēng)險大且整改不力、情節(jié)嚴重的，將發(fā)布叫停令。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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（三）加強房地產(chǎn)信用風(fēng)險防控，確保房地產(chǎn)信貸調(diào)控力度不減

一是強化土地儲備貸款管理。要抓住其平臺貸款的特點，按照前述平臺貸款的要求嚴格防控風(fēng)險。

二是切實加強房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)風(fēng)險控制。對有重大違規(guī)行為的不得發(fā)放新貸款，原有貸款到期收回。要認真做好“名單式”管理，對住建部、國土資源部等相關(guān)部門認定有重大違法違規(guī)行為、以及因法人代表的違法違紀行為，致使企業(yè)不能持續(xù)經(jīng)營的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，銀行業(yè)金融機構(gòu)要按出現(xiàn)重大違約事項的貸款合同約定，采取加速還款等保全措施。要密切關(guān)注存在高價購地、跨業(yè)經(jīng)營、過度擴張、負債率偏高的高風(fēng)險房地產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險暴露。要加強對開發(fā)貸款的全流程監(jiān)控，嚴禁信貸資金用于購地，嚴防集團公司通過母子公司借款和其他各種關(guān)聯(lián)交易將信貸資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場。不用土地而改為用在建工程抵押，重視銷售回籠款的封閉運行管理。對于商業(yè)物業(yè)抵押貸款，要根據(jù)物業(yè)的合理經(jīng)營期限、產(chǎn)生的現(xiàn)金流和合理的折現(xiàn)率審慎評估物業(yè)價值，不能簡單呆信中介公司的市場估值，避免因物業(yè)估值虛商導(dǎo)致信貸風(fēng)險緩釋不足。

三是繼續(xù)嚴格執(zhí)行差別化住房信貸政策。要確保住房信貸政策執(zhí)行的連續(xù)性和嚴密性，著力抑制投資投機等非理性的購房需求，嚴禁個人消費貸款用于購房。對房價過高、上漲過快的熱點城市，當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局要主動開展房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行情況專項檢查。一旦查實金融機構(gòu)盲目競爭，甚至通過內(nèi)外勾結(jié)、變相降低貸款標準、打“擦邊球”等途徑來規(guī)避調(diào)控政策，要給予嚴肅處理。要把現(xiàn)有監(jiān)管要求落實到位，防止出現(xiàn)“次級房貸”避免信貸資金違規(guī)進入房地產(chǎn)投資投機領(lǐng)域。

四是強化內(nèi)功防范房地產(chǎn)信貸風(fēng)險。銀行業(yè)金融機構(gòu)要高度關(guān)注房地產(chǎn)需求增速可能明顯降低的潛在影響，認真審視自身業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險偏好，加強行業(yè)信貸集中度管理，科學(xué)制定房地產(chǎn)行業(yè)信貸戰(zhàn)略、合同期控制和抵質(zhì)押風(fēng)險管控措施，避免信貸風(fēng)險過度累積，實現(xiàn)良性發(fā)展。要探索開展多種壓力情景下房地產(chǎn)貸款綜合壓力測試，對有重要影響的客戶，要開展敏感性分析，深入分析其資金鏈和現(xiàn)金回流情況，并建立必要的風(fēng)險應(yīng)急機制。要按照更嚴格和更審慎的標準，建立房地產(chǎn)客戶的內(nèi)部評級體系，開發(fā)針對房地產(chǎn)企業(yè)集團整體的風(fēng)險計量和評估方法。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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（四）加強操作風(fēng)險管理，深入推進案件防控長效機制建設(shè)

一是進一步完善案件防控考核體系，使案防工作朝著持續(xù)化、常態(tài)化的方向發(fā)展。對案件防控工作的考核辦法要由單純考核案發(fā)數(shù)量和涉案金額的“單一型模式”向綜合考核工作機制、隊伍建設(shè)、工作力度和有效性的“復(fù)合型模式”迅速轉(zhuǎn)變。各行要層層落實新的案件防控責(zé)任制建設(shè)，并確保案件信息報送迅速、準確、全面，推動各項工作抓早、抓實、抓到位。

二要加快內(nèi)部機制建設(shè)，形成風(fēng)險管理的內(nèi)生動力。各行要著重加強內(nèi)審稽核等內(nèi)部機制建設(shè)，提升內(nèi)審稽核人員素質(zhì)和工作的獨立性，明確其信息報告特殊路線，合理設(shè)定突查頻率、覆蓋范圍、延伸要求和工作方式及質(zhì)量的基本評判標準。內(nèi)審稽核各項工作的質(zhì)效評價將納入監(jiān)管評級參考要素，并將進一步推行制度執(zhí)行和案防隊伍建設(shè)的承諾制度。對于未接承諾要求在年內(nèi)出現(xiàn)實質(zhì)性改變的銀行業(yè)金融機構(gòu)，一律由監(jiān)管部門視情況調(diào)低監(jiān)管評級，嚴格限制市場準入，并限期整改到位。同時，銀監(jiān)會將進一步研究明確案件風(fēng)險的針對性資本要求，充分結(jié)合我國案件實際，研究建立把案件風(fēng)險金額與資本各類緩沖和附加掛鉤，與當(dāng)期撥備立即掛鉤的機制。

三要強化責(zé)任追究。案件防控的責(zé)任在總行和省分行，要嚴格落實責(zé)任追究要求，做到人員該開除就開除，案件該移送就及時移送，且責(zé)任要上追商級。對于各類違規(guī)問題，特別是對屢查屢犯、屢糾屢錯和各類重復(fù)出現(xiàn)的操作風(fēng)險隱患和違規(guī)行為，不僅要追究當(dāng)事人的責(zé)任，而且要追究總行和省分行以及所在機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對于已進行過風(fēng)險提示、卻又發(fā)生同質(zhì)同類案件的機構(gòu)，除追究其案件責(zé)任外，還要追究其落實風(fēng)險提示不到位的責(zé)任。此外，要不斷加強信息科技治理和建設(shè)，規(guī)范電子銀行、外包業(yè)務(wù)和運營管理，切實提高系統(tǒng)穩(wěn)定運行水平，保障業(yè)務(wù)連續(xù)性。

（五）強化市場風(fēng)險意識，建立健全市場風(fēng)險管理體系

一是加快建立與風(fēng)險相適應(yīng)的市場風(fēng)險管理體系。對于大中型銀行，要結(jié)合自身的發(fā)展戰(zhàn)略，在實施新資本協(xié)議進程中，不斷學(xué)習(xí)借鑒國際最佳作法，針對性完善信息系統(tǒng)建設(shè)，嚴格提升數(shù)據(jù)質(zhì)量水平，合理利用風(fēng)險模型，加強管理技術(shù)的實際應(yīng)用和持續(xù)改善。中小型銀行應(yīng)著重解決基礎(chǔ)性問題，包括賬戶劃分、公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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估值、使用簡單有效的方法計量風(fēng)險等，建立起完整的市場風(fēng)險管理架構(gòu)。

二是加強衍生品風(fēng)險管理。合理設(shè)定衍生品交易風(fēng)險暴露的指導(dǎo)性上限，對于非套期保值衍生產(chǎn)品交易，要科學(xué)把控其標準法下市場風(fēng)險資本占核心資本的比例，禁止從事無限風(fēng)險的產(chǎn)品以及再衍生產(chǎn)品等高杠桿業(yè)務(wù)。對于套期保值類衍生產(chǎn)品要全部劃入銀行賬戶管理，非套期保值衍生品交易必須劃入交易賬戶管理。

三是強化市場風(fēng)險的資本約束。2011年起，取消原來規(guī)定的市場風(fēng)險計提閥值，所有銀行業(yè)金融機構(gòu)至少按照標準法的要求嚴格計提市場風(fēng)險資本。

四是不斷增強市場風(fēng)險管理的獨立性和全面性。要建立健全市場風(fēng)險與各業(yè)務(wù)條線和風(fēng)險模塊的溝通協(xié)調(diào)機制，提高有關(guān)數(shù)據(jù)的完整性、全面性和準確性，提高風(fēng)險管理能力與銀行現(xiàn)有風(fēng)險水平和業(yè)務(wù)發(fā)展的匹配度。要著重加強防火墻建設(shè)，并切實做好對交易對手風(fēng)險和新增風(fēng)險的研究和評估。

（六）密切關(guān)注改革壞境影響，加強流動性風(fēng)險的防控

一是建立科學(xué)化的流動性監(jiān)測體系。要推動建立月度日均存貸款的統(tǒng)計制度，各家銀行要按月度監(jiān)測日均存貸款流動性水平，進一步加強資產(chǎn)流動性和融資來源穩(wěn)定性的管理。

二是切實提高流動性管理能力。各家銀行業(yè)金融機構(gòu)，尤其是中小商業(yè)銀行，要嚴密監(jiān)測流動性風(fēng)險變化趨勢，積極分析貨幣政策調(diào)整的沖擊影響，加強現(xiàn)金流預(yù)測和限額管理。要充分考慮各類風(fēng)險要素之間的關(guān)聯(lián)性，適時開展流動性風(fēng)險的壓力測試，并根據(jù)測試結(jié)果早預(yù)案、早部署。堅決禁止高息攬儲、高價交易存款、違規(guī)吸存和違規(guī)串類。

三要積極推進新的流動性監(jiān)管指標體系的實施工作。各銀行業(yè)金融機構(gòu)要做好流動性覆蓋率(LCR)指標的管理，持有合理水平的高流動性資產(chǎn)儲備，保證在流動性壓力情景下至少能滿足三十天的流動性需求。對于凈穩(wěn)定資金比率(NSFR)的管理，各行要切實增加長期穩(wěn)定資金來源，降低資產(chǎn)負債的期限錯配，避免在市場繁榮、流動性充裕時期過度依賴批發(fā)性融資，并應(yīng)嚴格對表內(nèi)外資產(chǎn)的流動性風(fēng)險進行充分的評估，確保投行類產(chǎn)品、表外風(fēng)險暴露、證券化資產(chǎn)及其他資產(chǎn)業(yè)務(wù)的融資都具有相匹配的最低限額的穩(wěn)定資金來源。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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（七）規(guī)范開反代忍保險和產(chǎn)品銷售業(yè)務(wù)

各家銀行業(yè)金融機構(gòu)要規(guī)范開展代理保險業(yè)務(wù)，強調(diào)保護客戶利益原則，向客戶出具投保提示書，全面客觀披露相關(guān)信息。對風(fēng)險測評和適合度評估滿足要求的客戶，要簽字確認客戶本人的風(fēng)險測評結(jié)果和真實購買意愿，并承諾自擔(dān)責(zé)任;不得對客戶出售不適合其購買的金融產(chǎn)品。銀保專管員和保險顧問應(yīng)當(dāng)持有保險代理從業(yè)人員資格證書。不允許保險公司在銀行駐點、開窗口和直接銷售。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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政策4：關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若

干意見

改革開放以來，我國普通公路建設(shè)取得了巨大成就，通車里程規(guī)模迅速擴大、服務(wù)能力顯著增強，對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。但也存在著債務(wù)償還困難、養(yǎng)護相對不足等問題，特別是成品油價格和稅費改革以及逐步有序取消政府還貸二級公路收費以后，普通公路的建設(shè)、養(yǎng)護管理面臨新的發(fā)展環(huán)境。為進一步完善普通公路投融資體制機制，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：

（一）充分認識普通公路發(fā)展的重要性

1.普通公路是指除高速公路以外的、為公眾出行提供基礎(chǔ)性普遍服務(wù)的非收費公路，由普通國省干線公路和農(nóng)村公路組成，構(gòu)成了我國公路網(wǎng)的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務(wù)人口最多、提供服務(wù)最普遍、公益性最強的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是保障經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)條件。不斷完善普通公路網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮普通公路的基礎(chǔ)性服務(wù)作用，對于便利群眾出行，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。建設(shè)和維護好普通公路，是各級人民政府履行公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。各地區(qū)、各有關(guān)部門要高度重視普通公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理，統(tǒng)籌交通資源，積極籌措資金，保障普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

（二）總體要求和基本原則

2.總體要求。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照加強政府公共服務(wù)職能的要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要與財力可能，建立以公共財政為基礎(chǔ)、各級政府責(zé)任清晰、財力和事權(quán)相匹配的投融資長效機制，實現(xiàn)普通公路的持續(xù)健康發(fā)展。

3.基本原則。堅持政府主導(dǎo)，提高公共財政保障能力，以財政性資金為主解決普通公路投入問題，規(guī)范融資渠道，加強資金使用監(jiān)管。堅持需求和財力相公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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統(tǒng)籌，綜合考慮發(fā)展需要和財力狀況，實事求是，量力而行，有序推進普通公路發(fā)展。堅持財力和事權(quán)相匹配，明確各級政府對普通公路的建設(shè)與養(yǎng)護管理責(zé)任，根據(jù)各級政府事權(quán)合理配置財力。堅持科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求和路網(wǎng)功能定位，合理規(guī)劃、適時調(diào)整普通公路的總體布局、路網(wǎng)規(guī)模和標準。堅持存量優(yōu)先，合理安排新建、改擴建及養(yǎng)護資金，做到建養(yǎng)并重、養(yǎng)護優(yōu)先。

（三）切實保障普通公路養(yǎng)護和建設(shè)資金

4.規(guī)范成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金使用。成品油價格和稅費改革后，新增成品油消費稅收入基數(shù)返還中替代公路養(yǎng)路費支出部分和增量資金中相當(dāng)于養(yǎng)路費占原基數(shù)比例的部分，原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護管理，不得用于收費公路建設(shè)。新增成品油消費稅收入中每年安排各地用于政府還貸二級收費公路撤站債務(wù)償還的專項資金，在債務(wù)償還完畢后，全額用于普通公路養(yǎng)護管理和建設(shè)。加大成品油價格和稅費改革新增稅收收入增量資金對普通公路養(yǎng)護管理和建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度。

5.加大對普通公路發(fā)展的支持力度。繼續(xù)安排中央預(yù)算內(nèi)投資用于普通公路的建設(shè)。調(diào)整車購稅支出結(jié)構(gòu)，提高用于普通干線公路的支出比重。在規(guī)范政府性債務(wù)管理和風(fēng)險可控的條件下，在現(xiàn)行中央代理發(fā)行地方政府債券制度框架內(nèi)，考慮普通公路建設(shè)發(fā)展需求因素，適當(dāng)擴大發(fā)行債券規(guī)模，由地方政府安排用于普通公路發(fā)展。除中央預(yù)算內(nèi)資金、專項資金和政府債券外，地方各級人民政府應(yīng)加大力度安排其他財政性資金用于普通公路發(fā)展。完善中央資金分配調(diào)節(jié)機制，加大向西部地區(qū)傾斜力度，實現(xiàn)區(qū)域間的合理分配，促進區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.多渠道增加普通公路投入。中央預(yù)算內(nèi)投資和車購稅資金在公路交通領(lǐng)域投資形成的收益，應(yīng)主要用于普通公路建設(shè)。各地轉(zhuǎn)讓政府還貸公路經(jīng)營權(quán)益所得，應(yīng)安排一定比例資金用于普通公路建設(shè)。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，新建、改擴建高速公路應(yīng)將與之密切關(guān)聯(lián)、提供集散服務(wù)的普通公路納入項目范圍，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。積極探索符合普通公路公益性質(zhì)的市場融資方式，鼓勵社會各界支持普通公路發(fā)展。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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（四）抓緊完善相關(guān)配套措施

7.加強資金使用的監(jiān)督管理。盡快制定成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金使用管理辦法，規(guī)范專項資金的分配使用和監(jiān)督管理。各級財政用于普通公路發(fā)展的資金應(yīng)納入預(yù)算管理，各級財政和交通運輸主管部門要嚴格執(zhí)行國庫管理制度有關(guān)規(guī)定，確保及時足額撥付資金。成品油價格和稅費改革形成的交通資金實行?？顚Ｓ?，不得擠占、挪用。要健全資金使用的績效考核管理，加強對公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域社會資金的引導(dǎo)和監(jiān)管，依法加強對各類資金使用情況的審計監(jiān)督，切實提高資金使用效益。

8.規(guī)范政府性交通融資平臺。地方各級人民政府要認真落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）有關(guān)規(guī)定，加強對各類交通融資平臺公司的監(jiān)管，嚴禁違規(guī)提供擔(dān)?；蜻M行變相擔(dān)保。

9.妥善處理債務(wù)問題。地方各級人民政府要全面清理普通公路建設(shè)形成的債務(wù)余額，合理分擔(dān)政府性債務(wù)還本付息責(zé)任，統(tǒng)籌安排財力，嚴格按規(guī)定和協(xié)議償還普通公路發(fā)展形成的歷史債務(wù)。金融監(jiān)管機構(gòu)要采取措施加強金融風(fēng)險的防控。財政部、交通運輸部、發(fā)展改革委等部門要密切關(guān)注普通公路發(fā)展的債務(wù)問題，適時研究提出防范信貸風(fēng)險的政策措施。

10.理順公路管理體制機制。抓緊研究制定公路管養(yǎng)體制改革方案，進一步明確公路事權(quán)歸屬，分清各級政府責(zé)任，逐步理順公路管理體制機制。要根據(jù)明晰事權(quán)、理順管理體制的要求，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，適時修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。

（五）工作要求

11.切實抓好組織實施。各地區(qū)、各有關(guān)部門要根據(jù)本意見的要求，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際制定具體實施意見，統(tǒng)籌安排落實工作任務(wù)。要正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，穩(wěn)妥推進各項工作。

12.進一步加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)。發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部等部門要根據(jù)各自職責(zé)，密切協(xié)同配合，加強對普通公路發(fā)展投融資工作的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，及時解決工作中出現(xiàn)的重大問題。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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政策5：關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知

各銀監(jiān)局，各政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、金融資產(chǎn)管理公司，郵政儲蓄銀行，各省級農(nóng)村信用聯(lián)社，銀監(jiān)會直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司: 為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺工作管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19號，以下簡稱國發(fā)19號文）等政策要求，銀監(jiān)會今年將繼續(xù)按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標，進一步做好地方政府融資平臺貸款（以下簡稱平臺貸款）風(fēng)險監(jiān)管工作，現(xiàn)就相關(guān)事項通知如下：

一、嚴格加強新增平臺貸款管理

（一）健全“名單制”管應(yīng)系統(tǒng)。各銀行應(yīng)在前期清理規(guī)范基礎(chǔ)上，在總行及分支機構(gòu)層面分別建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶的“名單制”信息管理系統(tǒng)，系統(tǒng)至少包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、機關(guān)法人三類融資平臺的基本情況及授信、貸款期限結(jié)構(gòu)投向、風(fēng)險定性及還款來源結(jié)構(gòu)等要素。有關(guān)名單及風(fēng)險定性情況需按季報送當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門確認，并進行動態(tài)調(diào)整;各銀行問風(fēng)險定性存在差異的，由監(jiān)管部門在各銀行呈報的風(fēng)險定性材料的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)認定。

（二）建立總行集中審批制度。各銀行應(yīng)在“名單制”管理基礎(chǔ)上，將平臺貸款審批權(quán)限統(tǒng)一上收至總行。各銀行總行應(yīng)制定相應(yīng)的平臺貸款管理制度，對納入平臺類客戶名單內(nèi)的貸款實行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責(zé)機制，分支行僅承擔(dān)前臺營銷和貸后管理。

（三）嚴格信貸準入條件。各銀行應(yīng)嚴格按照國發(fā)19號文規(guī)定，制定平臺貸款的審慎準入標準。平臺類客戶的新增貸款，必須符合《中華人民共和國公路法》、《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)（2001）15號，含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造）、屬國務(wù)院核準或?qū)徟闹卮箜椖恳约皣伊碛幸?guī)定等條件。同時，應(yīng)最大限度增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險緩釋措施，并簽訂合法有效的還貸差額補足協(xié)議。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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對于2010年6月30日前已簽訂合同但目前未完成全部放款過程的，必須同時滿足以下三個條件才能繼續(xù)放款：一是符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準、土地利用總體規(guī)劃以及信貸審慎管理規(guī)定等要求；二是財務(wù)狀況健全，資產(chǎn)負債率不高于80%；三是抵押擔(dān)保合法合規(guī)足值。

對于符合條件的新增平臺貸款，不得再接受地方政府以直接或間接形式為融資平臺提供的任何擔(dān)保和承諾。對于不符合上述條件的，一律不得新增平臺貸款，不得向“名單制”管理系統(tǒng)以外的融資平臺發(fā)放貸款，以實現(xiàn)全年平臺貸款的降舊控新和風(fēng)險緩釋。

（四）合理確定貸款期限和還款方式。各銀行應(yīng)按照《關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》（銀監(jiān)發(fā)（2010）103號）的要求，根據(jù)項目預(yù)期現(xiàn)金流情況和實際建設(shè)期、達產(chǎn)期及運營期，合理確定新增平臺貸款的期限結(jié)構(gòu)和還款方式。項目建成投產(chǎn)后，應(yīng)按照等額分攤等審慎原則，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

二、全面推進存量平臺貸款整改

各銀行應(yīng)以平臺客戶為單位，按照額度、期限、風(fēng)險狀況等因素，落實具體責(zé)任人，逐戶制訂整改計劃，有步驟地推進存量平臺貸款的資產(chǎn)保全和風(fēng)險化解工作。對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。

（一）貸款條件整改。即使是授信批準和各種續(xù)建項目，各銀行均應(yīng)對照國家政策和審慎信貸規(guī)定，全面核實存量平臺貸款的合同條款和信貸條件，重點關(guān)注借款人資質(zhì)是否健全，項目資本金比例是否達標和同比例到位，各項審批文件和手續(xù)是否合法齊全等，限期采取整改措施，有效化解合規(guī)風(fēng)險和信用風(fēng)險。

（二）貸款合同整改。各銀行應(yīng)加強貸款合同和還款期限管理，限期整改存量平臺貸款整借整還、期限過長、還款來源不足等問題。對于整借整還的存量平臺貸款，應(yīng)根據(jù)平臺自有現(xiàn)金流和地方政府財力情況，與地方政府和平臺客戶協(xié)商貸款合同修訂和補充完善工作，整改為分期償還，化解集中還款風(fēng)險；對于還款來源不足、主要依靠政府財政支持的融資平臺，應(yīng)積極協(xié)調(diào)地方政府和平臺客戶協(xié)商補簽相關(guān)還款差額補足協(xié)議。

（三）抵押擔(dān)保整改。各銀行應(yīng)嚴格執(zhí)行《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，對于地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形式公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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提供的原有擔(dān)保，應(yīng)在充分協(xié)商基礎(chǔ)上重新落實合法的抵押擔(dān)保；對于以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的，應(yīng)要求融資平臺以合法的非公益性資產(chǎn)進行全額置換；對于各類擔(dān)保公司特別是地方政府新設(shè)擔(dān)保公司應(yīng)進行嚴格的資質(zhì)評估，審慎估計其實際擔(dān)保能力；對于以政府承諾擔(dān)保、以無土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾、以規(guī)劃土地儲備（如土地儲備證）抵押的等，均應(yīng)及時追加合法有效押品，消除違規(guī)擔(dān)保的風(fēng)險隱患。

（四）貨后管理整改。即使是授信批準和各種續(xù)建項目，各銀行均應(yīng)加強貸款發(fā)放時再次審查和支付管理，嚴格執(zhí)行“三個辦法、一個指引”。在貸款發(fā)放后，應(yīng)針對融資平臺所屬行業(yè)及經(jīng)營特點，動態(tài)掌握各種影響償債能力的風(fēng)險因素，及時采取提前收貸、追加擔(dān)保等風(fēng)險化解措施。各銀行應(yīng)建立季度貸后管理機制，以平臺客戶為單位，按季考察撰寫貸后管理報告，至少每半年實地深入檢查一次，寫出相應(yīng)情況的半年管理報告，統(tǒng)一納入平臺名單管理信息系統(tǒng)。銀團貸款牽頭行或代理行應(yīng)履行銀團貸款的貸后管理職責(zé)，按時完成貸后管理報告并分送各銀團成員行，分別納入本行平臺名單管理信息系統(tǒng)。

三、切實強化平臺貸款的規(guī)制約束

（一）強化監(jiān)管約束。各監(jiān)管部門應(yīng)在指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各銀監(jiān)局工作的同時，加大條線工作力度，指導(dǎo)和督促各銀行總行對全系統(tǒng)每半年進行一次有針對性的風(fēng)險檢查，每次自查覆蓋面不得低于平臺貸款總額的50%，并于自查結(jié)束后30 日內(nèi)報本行董事會及相關(guān)風(fēng)險管理委員會審閱，批準后報送對口監(jiān)管部門。2011 年檢查報告應(yīng)于7月末和2012年1月末前報送。同時要督促各銀行總行做好以下五項工作：一是加強平臺貸款“名單制”管理，確保與各銀監(jiān)局、各銀行分支機構(gòu)核對一致；二是上收平臺貸款審批權(quán)限，并嚴格制定全行統(tǒng)一的平臺貸款準入標準；三是嚴格按照銀監(jiān)會統(tǒng)計信息系統(tǒng)要求，核實各項數(shù)據(jù)，及時準確上報；四是對平臺貸款進行準確的五級分類，監(jiān)測和防控不良貸款；五是按照《關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2010）110號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的要求，根據(jù)平臺貸款自有現(xiàn)金流覆蓋四分類情況，嚴格按照100%、140%、250%和300%計算信貸資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重。

（二）強化合規(guī)約束。各銀行應(yīng)切實落實“三個辦法、一個指引”等信貸風(fēng)險管控要求，針對信貸評審、合同、支付、抵押、信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、集中度等違規(guī)公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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問題，重點強化貸款項目資本金管控、貸款擔(dān)保管理、協(xié)議管理、支付管理和貸后管理，切實提高按照貸款新規(guī)走款的比重。

（三）強化統(tǒng)計約束。各銀行應(yīng)建立健全平臺貸款的統(tǒng)計臺賬管理制度，將平臺貸款管理納入日常管理和監(jiān)管統(tǒng)計體系。按照《關(guān)于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調(diào)查統(tǒng)計的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)（2010）338號）的要求，對平臺貸款信息進行按季統(tǒng)計報送，確保數(shù)據(jù)統(tǒng)計的全口徑、準確性和一致性，實現(xiàn)實時監(jiān)測、分類管理、動態(tài)調(diào)整，為信貸決策提供客觀依據(jù)。各監(jiān)管部門和各銀監(jiān)局應(yīng)按照平臺貸款統(tǒng)計制度要求，各司其職，協(xié)調(diào)配合，確保數(shù)據(jù)及時有效報送。

（四）強化質(zhì)量約束。對于融資平臺嚴重資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息、出現(xiàn)債務(wù)重組及違反貸款集中度管理要求等情況的，銀行應(yīng)及時按照《指導(dǎo)意見》等規(guī)定要求下調(diào)五級分類等級，并相應(yīng)增提撥備和采取清收處置措施，以促進平臺貸款風(fēng)險的早期暴露和早期化解。對于因非不可抗力因素造成不良的，按照“誰簽字誰負責(zé)”原則，嚴肅追究貸款行行長（即三方簽字中貸款方的簽字人）及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（五）強化撥備約束。各銀行應(yīng)根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，對平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不得低于貸款撥備的平均水平。對于短期內(nèi)因客觀限制確實難以提足的，須制定分年補提計劃，確保盡快補足，期間應(yīng)按新資本監(jiān)管協(xié)議對資本作相應(yīng)扣減。

（六）強化資本約束。各銀行應(yīng)根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，真實、客觀、及時地反映和評價平臺貸款風(fēng)險狀況。針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自2011年一季度起做到分別按照100%、140%、250%和300%計算貸款風(fēng)險權(quán)重，發(fā)揮資本約束作用。

四、統(tǒng)一實施平臺貸款現(xiàn)場檢查

（一）檢查組織。2011年平臺貸款現(xiàn)場檢查按照屬地原則進行，由各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局負責(zé)組織實施，凡涉及到平臺貸款的相關(guān)監(jiān)管處科室均要參加。屬于異地平臺貸款的要按借款人屬地監(jiān)管原則，由借款人所在地銀監(jiān)局（分局）一并組織檢查，必要時可提請貸款行所在地監(jiān)管部門參加。檢查方案由銀監(jiān)會銀行一部統(tǒng)一制訂，其他監(jiān)管部門可不再另行組織檢查。檢查中如需要進一步協(xié)調(diào)，請與相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)系。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

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（二）檢查方式。2011年平臺貸款現(xiàn)場檢查統(tǒng)一采取報表分析和大戶檢查相結(jié)合的方式進行。由各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局在匯總分析平臺貸款季度報表的基礎(chǔ)上，以單戶融資平臺的全部表內(nèi)外授信及其銀行為檢查對象，每季至少各選擇一個轄內(nèi)平臺大戶進行現(xiàn)場檢查。

（三）檢查周期。2011年平臺貸款現(xiàn)場檢查按季進行。各銀監(jiān)局分別于4月末、6月末、9月末和12月末前將每季檢查報告以省局為單位合并匯總，報送銀監(jiān)會。

（四）檢查內(nèi)容。各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局應(yīng)重點選取公路、碼頭、機場等行業(yè)大戶進行檢查，各季度現(xiàn)場檢查內(nèi)容要有側(cè)重。

第一季度：重點檢查截至2010年末平臺貸款余額最大客戶。檢查內(nèi)容包括：一是地方政府融資平臺資產(chǎn)負債情況，是否存在資不抵債等；二是地方政府融資平臺貸款資金使用情況，包括用途和投向是否合規(guī)，資金使用效益等；三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增貸款情況；四是現(xiàn)金流覆蓋的劃分認定情況；五是落實原定整改計劃情況等。

第二季度：重點檢查截至2011年3月末已整改為一般公司類貸款余額最大客戶。檢查內(nèi)容包括：一是現(xiàn)金流是否為全覆蓋；二是抵押擔(dān)保是否合法有效；三是是否符合退出平臺貸款管理的退出條件；四是各貸款行是否重新評估客戶風(fēng)險及債項風(fēng)險；五是公司治理是否健全，資本金是否真實到位，運營是否規(guī)范正常等情況。

第三季度：重點檢查2011 年上半年新增平臺貸款最大客戶（若與第一季度檢查對象相同，則檢查貸款增量第二大的客戶）。檢查內(nèi)容包括：一是是否符合前述新增貸款準入條件；二是是否仍有地方政府擔(dān)保；三是涉及各貸款行審批權(quán)限是否已上收至總行；四是是否合理確定貸款期限和還款方式、是否簽訂差額補足協(xié)議彌補還款資金缺口；五是貸款資金使用情況，用途和投向是否符合貸款新規(guī)等。

第四季度：重點檢查截至2011年9月末平臺貸款整改變化最大客戶（若與第一、三季度檢查對象相同，則依次順延）。檢查內(nèi)容包括：一是項目條件是否整改合規(guī)；二是抵押擔(dān)保是否整改合規(guī)，是否對無效擔(dān)保進行追加和置換；三是是否針對整借整還、期限過長、還款來源不足等貸款合同問題進行整改；四是是公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

否建立貸后管理機制并按季形成貸后管理報告。

五、嚴格監(jiān)測“整改為一般公司類貸款”的鳳險

（一）嚴格退出條件。滿足以下全部條件的企業(yè)法人類平臺貸款，銀行可整改為一般公司類貸款，并按照商業(yè)化原則運作：一是符合“全覆蓋”原則，即各債權(quán)銀行對借款人的風(fēng)險定性均為全覆蓋；二是符合“定性一致”原則，即各債權(quán)銀行均同意整改為一般公司類貸款；三是符合“三方簽字”原則，即各債權(quán)銀行均已就平臺風(fēng)險定性和整改措施與融資平臺及地方政府相關(guān)部門達成一致，并通過三方簽字（地方政府相關(guān)部門、融資平臺及各債權(quán)銀行）進行確認。對于本《通知》印發(fā)前已整改為一般公司類并按商業(yè)化原則運作的貸款，各銀行應(yīng)重新逐一審定是否為公司法人且滿足上述三項退出條件：不合要求但此前已納入一般公司類的貸款，各銀行應(yīng)重新將其歸入平臺貸款管理，于2011年6月末前完成。

（二）有序組織退出。在三方簽字完成后，由最大債權(quán)行將借款人現(xiàn)金流計算、三方簽字等文件報送至平臺所在地監(jiān)管部門，由銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局按月對現(xiàn)金流測算的準確性、三方簽字等情況進行審查，并于審查通過后有序組織平臺貸款退出。退出時間、方式由各地監(jiān)管部門自行確定。

（三）明確風(fēng)險自擔(dān)。對于已整改為一般公司類、進行商業(yè)化運營的貸款，各銀行應(yīng)按照審慎信貸要求進行管理，在原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，信貸風(fēng)險由借貸雙方承擔(dān)，如出現(xiàn)風(fēng)險只追究貸款人責(zé)任。

（四）健全臺賬統(tǒng)計。各銀行及銀監(jiān)局應(yīng)建立對整改為一般公司類貸款的臺賬統(tǒng)計機制，密切關(guān)注整改后貸款情況，進行持續(xù)跟蹤、動態(tài)監(jiān)測。各銀監(jiān)局應(yīng)督促各銀行嚴查公司資本金是否真實到位，還款來源是否充足，抵押擔(dān)保是否合規(guī)，運營是否規(guī)范正常等情況，確保風(fēng)險可控。

（五）審慎許估新增貸款風(fēng)險。對于整改為一般公司類貸款的新增債務(wù)，各銀行應(yīng)按照“三個辦法、一個指引”等審慎信貸規(guī)定重新評估客戶風(fēng)險及債項風(fēng)險，對借款人情況、還款來源、擔(dān)保情況等進行審查，全面評價風(fēng)險因素，重點審查和監(jiān)測現(xiàn)金流覆蓋程度的動態(tài)變化。各銀監(jiān)局應(yīng)嚴格監(jiān)測該類貸款新增債務(wù)是否存在集中度違規(guī)、是否仍存在財政違規(guī)擔(dān)保等問題。

六、儂法加大平臺貸款問責(zé)處罰力度

各銀行應(yīng)建立平臺貸款風(fēng)險及其管控的問責(zé)機制。各銀監(jiān)局應(yīng)通過現(xiàn)場檢查公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

和非現(xiàn)場監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)銀行在平臺貸款經(jīng)營活動中的各種違法違規(guī)違紀問題，并嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，采取問責(zé)高管、限制準入、暫停業(yè)務(wù)、處以罰款等方式，嚴肅追究出現(xiàn)問題的貸款發(fā)放機構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（一）嚴肅查處違規(guī)擔(dān)保貸款問題。凡是以地方各級政府及其所屬部門和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位以直接或間接形式提供擔(dān)保，以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品，以政府承諾擔(dān)保、無土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾和規(guī)劃土地儲備（如土地儲備證）作為抵押的貸款，均屬違反《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的行為。一經(jīng)查實，應(yīng)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條以及《關(guān)于進一步推進改革發(fā)展加強風(fēng)險防范的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]14號）規(guī)定，對問題機構(gòu)和高級管理人員進行嚴格處罰。

（二）嚴肅查處違規(guī)發(fā)放平臺貸款問題。凡是存在未按國發(fā)19號文等規(guī)定制定平臺貸款審慎信貸標準、違規(guī)發(fā)放平臺貸款，向“名單制”管理系統(tǒng)以外的平臺發(fā)放貸款，以及將不符合平臺貸款退出條件的貸款劃為一般公司類貸款等問題的，均屬于違反審慎經(jīng)營規(guī)則的行為。一經(jīng)查實，應(yīng)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條，《商業(yè)銀行法》第七十四條，《金融違法行為處罰辦法》第十六條以及《關(guān)于進一步推進改革發(fā)展加強風(fēng)險防范的通知》規(guī)定，對問題機構(gòu)和高級管理人員進行問責(zé)處罰。

（三）嚴肅查處提供應(yīng)假文件資料問題。凡是存在未按照要求按季全口徑準確、及時報送平臺貸款信息，或存在弄虛作假、瞞報誤報等問題，未按要求建立平臺名單管理信息系統(tǒng)并按季向監(jiān)管部門報送名單及風(fēng)險定性情況等問題的，均屬違反《統(tǒng)計法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計管理暫行辦法》等法律法規(guī)的行為。一經(jīng)查實，應(yīng)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十六條、第四十七條、第四十八條，《商業(yè)銀行法》第七十五條、第八十條，《金融違法行為處罰辦法》第十二條，《銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計管理暫行辦法》第三十六條、第三十八條規(guī)定對問題機構(gòu)和高級管理人員進行問責(zé)處罰。

（四）嚴肅查處阻礙監(jiān)管問題。凡是不按監(jiān)管部門協(xié)調(diào)的意見進行平臺貸款自有現(xiàn)金流覆蓋分類劃分，不按照要求開展平臺貸款檢查，以及對監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查過程不配合的，均屬違反《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及《商業(yè)銀行法》關(guān)于拒絕公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

北京市政府投融資平臺規(guī)范發(fā)展研究

或阻礙非現(xiàn)場監(jiān)管或者現(xiàn)場檢查的行為。一經(jīng)查實，應(yīng)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十六條、第四十八條，《商業(yè)銀行法》第七十五條、第七十七條、第七十八條規(guī)定對問題機構(gòu)和高級管理人員進行問責(zé)處罰。

（五）嚴肅查處違反審慎經(jīng)營規(guī)則問題。凡是對到期平臺貸款作展期和借新還舊，或未按照要求計算風(fēng)險權(quán)重、足額提取撥備、準確進行風(fēng)險分類，或未將平臺貸款審批權(quán)限統(tǒng)一上收至總行，或未按照要求合理確定新增平臺貸款期限結(jié)構(gòu)和還款方式，以及未按照貸款新規(guī)等信貸風(fēng)險管控要求加強平臺貸款合規(guī)管理等問題的，均屬違反《貸款風(fēng)險分類指引》（銀監(jiān)發(fā)[2007]54號）、《商業(yè)銀行集團客戶授信業(yè)務(wù)風(fēng)險管理指引》（中國銀監(jiān)會令2003年第5號）、《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》（中國銀監(jiān)會令2004年第2號）、《關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》、《關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》、“三個辦法、一個指引”等規(guī)定的行為。一經(jīng)查實，應(yīng)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條和“三個辦法”的有關(guān)規(guī)定對問題機構(gòu)和高級管理人員進行問責(zé)處罰。

請各銀監(jiān)局將本通知轉(zhuǎn)發(fā)至轄內(nèi)銀監(jiān)分局和有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)。公司質(zhì)量方針：科學(xué)、高效、求實、創(chuàng)新

第三篇：清理政府投融資平臺

山東省人民政府

關(guān)于貫徹國發(fā)〔2010〕19號文件加強政府

融資平臺公司管理的通知

魯政發(fā)〔2010〕93號

各市人民政府，各縣(市、區(qū))人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：

為認真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)以及財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》(財預(yù)〔2010〕412號)精神，促進政府融資平臺公司規(guī)范發(fā)展，防范財政金融風(fēng)險，現(xiàn)結(jié)合我省實際，就有關(guān)問題通知如下：

一、指導(dǎo)思想和目標任務(wù)

(一)指導(dǎo)思想。按照分級管理、分類指導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展、加強監(jiān)管的原則，認真開展清理規(guī)范融資平臺公司工作，全面加強對融資平臺公司的管理，嚴格規(guī)范政府融資和擔(dān)保行為，積極防范財政金融風(fēng)險，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的政府舉債融資機制。

(二)目標任務(wù)。通過開展清理規(guī)范工作，全面摸清融資平臺公司底數(shù)，加強融資平臺公司風(fēng)險管理，提高融資平臺公司市場化融資能力，促進融資平臺公司規(guī)范發(fā)展，更好地發(fā)揮融資平臺的應(yīng)有作用，切實有效防范和控制政府債務(wù)風(fēng)險，促進全省經(jīng)濟持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。

二、全面清理核實融資平臺公司債務(wù)

(一)明確融資平臺公司的認定標準。納入此次清理核實范圍的融資平臺公司，是指截至2010年6月30日，由各級政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等，通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司、行業(yè)性投資公司或國有資產(chǎn)運營公司等。各級交通運輸部門(含公路局)、學(xué)校、醫(yī)院等單位設(shè)立的機關(guān)、事業(yè)性質(zhì)融資機構(gòu)不屬于此次清理范圍。融資平臺公司名錄由各級財政部門、金融辦公室商當(dāng)?shù)厝嗣胥y行中心支行、銀監(jiān)分局共同確認，確保統(tǒng)計口徑和清理范圍一致。

(二)清理核實融資平臺公司債務(wù)。此次清理核實的債務(wù)，是指截至2010年6月30日，各級政府融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。融資平臺公司債務(wù)經(jīng)清理核實后，按以下原則分類：

1.融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)。上述財政性資金，包括一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入以及預(yù)算外收入等各類財政性資金，但暫不包括因承擔(dān)政府公益性項目建設(shè)而獲得的土地出讓金、市政配套費、污水處理費、車輛通行費、門票收入、委托代建資金等專項收入。

2.融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)。上述自身收益，除項目經(jīng)營收益外，還包括土地出讓金、市政配套費、車輛通行費、污水處理費、門票收入、委托代建資金等專項收入。

3.融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)。各級、各部門要嚴格區(qū)分公司債務(wù)類型，明確償債資金性質(zhì)，對平臺債務(wù)進行逐戶清理登記，全面摸清債務(wù)底數(shù)。

三、妥善處置融資平臺公司存量債務(wù)

(一)明確債權(quán)債務(wù)責(zé)任。對融資平臺公司存量債務(wù)，借款單位要嚴格按照協(xié)議約定償還本息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。融資平臺公司要積極配合貸款銀行做好“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”工作，著力解決打捆貸款、調(diào)劑貸款用途等問題，及時采取補救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。對原政府信用貸款，貸款銀行要本著實事求是的原則，與融資平臺公司協(xié)商制定貸款風(fēng)險緩釋措施。對符合政策規(guī)定的融資項目，貸款銀行要按照協(xié)議繼續(xù)提供貸款。

(二)妥善處理在建項目的后續(xù)融資。對原計劃由融資平臺公司承擔(dān)融資的在建項目，對其后續(xù)資金應(yīng)根據(jù)不同情況妥善處理。

1.對還款資金主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財政預(yù)算、地方政府債券等渠道，以及采取發(fā)行企業(yè)債券、轉(zhuǎn)讓項目經(jīng)營權(quán)等市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題。在上述后續(xù)融資渠道建立以前，對列入各級政府投資計劃的公益性在建項目，貸款銀行要商融資平臺公司、各級政府制定過渡性解決辦法，避免“急剎車”。對后續(xù)融資確有困難的在建項目，允許協(xié)商辦理融資貸款，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂。公路建設(shè)、土地儲備融資項目，以及經(jīng)國務(wù)院核準或?qū)徟闹卮箜椖浚衫^續(xù)執(zhí)行既定的融資計劃。

2.對使用債務(wù)資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設(shè)。對不符合上述規(guī)定的在建項目，各地政府主管部門要重新評估審核，制定具體整改措施。對整改后仍達不到要求的項目，原貸款銀行不得發(fā)放新的貸款，并與融資平臺公司和政府有關(guān)部門協(xié)商確定風(fēng)險緩釋及債務(wù)處置方案，妥善處理原有債務(wù)。

四、對融資平臺公司進行清理規(guī)范

(一)對現(xiàn)有政府融資平臺公司，要堅持市場化運作導(dǎo)向，區(qū)分不同類別進行清理規(guī)范。

1.對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且償債資金70%以上(含70%)來自財政性資金的融資平臺公司，今后不再承擔(dān)融資任務(wù)。各地政府要在明確還債責(zé)任、落實還款措施后，加快公司整改轉(zhuǎn)型，促其向市場化融資公司轉(zhuǎn)變。對需撤并或重組的融資平臺公司債務(wù)，貸款銀行要在各級清理規(guī)范工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，商定整改保全、債務(wù)重組及處置方案。

2.對上述承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后，剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。在融資業(yè)務(wù)剝離前，融資平臺公司和貸款銀行要繼續(xù)按協(xié)議約定履行相關(guān)融資責(zé)任。在融資業(yè)務(wù)剝離后，要積極協(xié)商落實償債責(zé)任，確保信貸資產(chǎn)安全。

3.對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)，且償債資金70%以上(含70%)來源于公司自身收益的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)化運作、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負盈虧。要拓寬市場化融資渠道，積極引進民間投資，促進投資主體多元化，改善融資公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，不斷增強平臺公司的資本實力。

4.對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目(含公益性項目)融資而組建，只承擔(dān)下屬公司股權(quán)管理、不從事項目建設(shè)運營的國有資產(chǎn)管理公司(中心)等融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規(guī)范。

(二)各級政府新設(shè)立融資平臺公司，必須嚴格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，采取財政資金投入、國有資產(chǎn)注入、收費權(quán)許可等多種方式，足額注入資本金，不斷增強融資平臺資本實力和資產(chǎn)規(guī)模。要準確把握資產(chǎn)注入政策界限，不能或不宜變現(xiàn)的學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、黨政機關(guān)及經(jīng)費補助事業(yè)單位辦公樓等公共資產(chǎn)，以及無經(jīng)營性收入的市政道路、管網(wǎng)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施類公益性資產(chǎn)，不得作為資本金注入融資平臺公司。要從嚴控制縣級政府融資平臺公司數(shù)量，避免行業(yè)、部門內(nèi)融資平臺公司的重復(fù)、盲目設(shè)立。

五、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)的信貸管理

(一)融資平臺公司要嚴格依法依規(guī)開展融資業(yè)務(wù)，今后向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款必須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體。融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準或備案手續(xù)。鼓勵采取資產(chǎn)抵押、土地使用權(quán)抵押或股權(quán)質(zhì)押等多種方式，增強融資平臺信用，提高融資能力。要嚴格按照規(guī)定用途使用資金，講求效益，穩(wěn)健經(jīng)營。

(二)加強對銀行業(yè)金融機構(gòu)的信貸管理。銀行業(yè)金融機構(gòu)要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。要落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目，并嚴格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定。嚴格執(zhí)行貸款集中度要求，加強貸款風(fēng)險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項目資產(chǎn)或項目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。要加強貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺公司貸款的風(fēng)險權(quán)重，按照不同情況嚴格進行貸款質(zhì)量分類，足額提取撥備，爭取在今后三年內(nèi)通過保全和核銷逐步化解不良貸款風(fēng)險。

(三)各級政府要進一步深化投融資管理體制改革，大力支持符合國家政策規(guī)定的融資平臺公司發(fā)展，不斷提高其市場化、專業(yè)化融資水平，更好地服務(wù)于全省經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。要鼓勵有條件的融資平臺公司利用企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等新型融資工具融資，逐步提高債權(quán)融資在融資總額中的比重。要積極運用BOT、BT、融資租賃等多種形式，拓寬市場化融資渠道，增強平臺公司融資能力。

六、堅決制止政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為

今后對融資平臺公司的新增債務(wù)，各級政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化，防止平臺公司債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦鶆?wù)。如果債務(wù)人無法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要嚴格執(zhí)行《中華人民共和國擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)范各類擔(dān)保承諾行為。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保，政府融資平臺公司之間也不得相互提供擔(dān)保。

七、加強清理規(guī)范工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

(一)加強協(xié)作配合。各級、各有關(guān)部門要按照國務(wù)院的部署和省政府的要求，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，建立協(xié)調(diào)機制，配備專職人員，制定具體實施方案，認真抓好清理規(guī)范和指導(dǎo)監(jiān)督工作。省政府確定成立山東省清理規(guī)范政府融資平臺公司工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省財政廳，負責(zé)日常具體工作。

(二)明確工作步驟。全省清理規(guī)范工作以自查自糾為主，到2010年12月31日結(jié)束，包括三個階段：

1.自查摸底(7月31日-10月10日)。按照《山東省人民政府辦公廳關(guān)于開展政府融資平臺公司自查工作的通知》(魯政辦字〔2010〕122號)要求，組織平臺公司開展經(jīng)營管理和債務(wù)情況自查工作，全面摸清全省融資平臺底數(shù)。

2.清理核實(10月11日-10月31日)。各市政府和省相關(guān)部門根據(jù)公司自查情況，對平臺公司債務(wù)進行清理核實，如實填報債務(wù)清理核實報表，于10月15日前將本地清理核實分析報告，報送省財政廳。經(jīng)省領(lǐng)導(dǎo)小組研究審定后，由省財政廳上報財政部。

3.整改總結(jié)(11月1日-12月31日)。各市政府、省相關(guān)部門要對自查和清理核實中發(fā)現(xiàn)的問題進行認真整改，研究提出在建項目后續(xù)資金安排意見和融資平臺公司規(guī)范管理的具體措施，并于12月10日前將整改落實情況和工作總結(jié)上報省清理規(guī)范政府融資平臺公司工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(省財政廳)。經(jīng)省領(lǐng)導(dǎo)小組研究審定后，由省政府上報國務(wù)院。

(三)落實職責(zé)分工。各有關(guān)部門要按照省政府的統(tǒng)一部署，認真履行職責(zé)，形成工作合力，共同做好融資平臺公司管理工作。財政部門會同金融部門，加快建立融資平臺公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會計核算和統(tǒng)計報告制度，實行融資平臺公司債務(wù)信息定期通報制度，逐步實現(xiàn)對融資平臺公司債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)管;研究建立政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制，將政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，建立長效的政府融資監(jiān)管機制。金融辦公室負責(zé)與駐魯金融部門的協(xié)調(diào)工作。發(fā)展改革部門負責(zé)政府投資項目管理、企業(yè)債券發(fā)行，監(jiān)管在建項目后續(xù)資金落實等工作。人民銀行、銀監(jiān)局負責(zé)落實對融資平臺公司的信貸管理政策，查處銀行業(yè)金融機構(gòu)違法、違規(guī)問題。審計部門負責(zé)加強對融資平臺公司的審計監(jiān)督。

山東省人民政府

二○一○年九月三十日

主題詞：財政 融資 公司 通知

抄 送：省委各部門，省人大常委會辦公廳，省政協(xié)辦公廳，省法院，省檢察院，濟南軍區(qū)，省軍區(qū)。各民主黨派省委。

山東省人民政府辦公廳2010年9月30日印發(fā)

第四篇：防范地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險

為了應(yīng)對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達到4-5萬億元。地方投融資平臺的債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險也受到了廣泛關(guān)注。

國家發(fā)改委財政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時表示，加強地方政府債務(wù)管理要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺的作用，動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

對于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資需求，而這種做法無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險。

他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

“出于上述考慮，比較現(xiàn)實的解決辦法是正視現(xiàn)實、規(guī)范運作、防范風(fēng)險”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴格按照政府債務(wù)風(fēng)險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險以及連帶的金融風(fēng)險。

徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時，要進一步提高投融資平臺債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進一步規(guī)范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。

應(yīng)客觀分析融資平臺風(fēng)險

《中國投資》：為了應(yīng)對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達到4-5萬億元。地方投融資平臺債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺的融資沖動及其風(fēng)險防范的？

徐林：首先，要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺的作用。我國處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟發(fā)展的必

然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過去30年，我國城市化水平每年提高1個百分點左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計劃體制下，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運營，由于受財政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運營的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺應(yīng)運而生。地方投融資平臺一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運營任務(wù)，是依法注冊設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項目融資和建設(shè)運營的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時，由于實行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運營機制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的效率，與我國正在進行的市場化改革方向是吻合的，對各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟的發(fā)展，起到了積極作用。從這個角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。由于地方投融資平臺所承擔(dān)的項目大都帶有公益性，項目本身的收益率很低，難以通過項目自身運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項目回購、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險。這一風(fēng)險是多年來累積的風(fēng)險，在去年實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進一步放大。但是，我們在判斷地方投融資平臺風(fēng)險時也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險。一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負債水平相對適度，地方政府的信用支持一般不會導(dǎo)致實質(zhì)性的風(fēng)險；還有一些地方通過融資平臺基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動項目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟和政府收入帶來了增長空間。這也是投融資平臺雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺所帶來的債務(wù)風(fēng)險時，必須動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長潛力與政府性負債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務(wù)管理體系

《中國投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺的負債規(guī)模增長很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎斦膬攤芰?，發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機。您認為，應(yīng)該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險呢？

徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎斦膬攤芰Γ@是一個歷史累積的問題。對地方政府債務(wù)問題，確實需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個人認為，具體的管理措施可以從以下幾個方面來考慮：

首先，要盡快摸清各個地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的指標體系。對于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險指標控制范圍的地方，要采取措施加強償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險控制標準以內(nèi)。

其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。對于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項目運營收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無須地方政府或財政進行信用支持的投融資平臺，應(yīng)允許其按照市場原則融資；對于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項目或市政項目投資建設(shè)和運營職責(zé)的投融資平臺，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺公司的財務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負擔(dān)水平結(jié)合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險控制水平的，要限制其進一步擴大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負債水平；對政府債務(wù)累計規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險控制水平以下的，仍可允許平臺公司適度進行債務(wù)融資。

過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因為我們一直沒有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴格按照政府債務(wù)風(fēng)險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險以及連帶的金融風(fēng)險。

放開地方債尚不現(xiàn)實

《中國投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對此有何看法？

徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺的融資行為。對此，我個人認為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國已經(jīng)有了嘗試，比如去年財政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個例子。主要目的是為應(yīng)對金融危機，為4萬億元中央政府投資項目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺發(fā)行的各類企業(yè)債券（包括中期票據(jù)和短期融資券），實際上就是中國的市政債券。

從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標。但從當(dāng)前應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負債表，難以對不同地區(qū)的政府債券進行債信評級；三是我國的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對地方政府的債務(wù)風(fēng)險依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對于投融資平臺企業(yè)而言，市場一般會認為地方政府的信用比投融資平臺的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會比同一地區(qū)投融資平臺企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險來看，也會更簡單透明一些。

因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資需求，無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實的解決辦法是正視現(xiàn)實，規(guī)范運作，防范風(fēng)險。正視現(xiàn)實，就是要承認地方投融資平臺的現(xiàn)實存在以及對促進地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運作，就是要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設(shè)、運營行為，完善平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，促進規(guī)范發(fā)展，提高運營效率；防范風(fēng)險，就是要合理控制投融資平臺的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺債務(wù)風(fēng)險連帶形成財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺融資完全對立起來、非此即彼的想法，既不符合實際也不符合市場化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域，越來越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營的職責(zé)外包給企業(yè)來進行，這些企業(yè)既包括投融資平臺企業(yè)，也包括部分民營企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項目回購協(xié)議等補貼方式，幫助企業(yè)維持運營并保持一定幅度的利潤。企業(yè)利用政府補貼形成的現(xiàn)金流、項目回購協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項目進行融資，是目前普遍實施的做法，也是各國的普遍做法。這也是我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營體制市場化改革的普遍做法?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺的融資方式，否則，我們在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資、建設(shè)、運營為主的體制，將受到制約。

在防范并應(yīng)對地方投融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險時，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。從各類地方投融資平臺的運營看，地方投融資平臺的延續(xù)和運營，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項目的收益，由于平臺類企業(yè)所投資運營的項目大都屬于公益性或準公益性項目，項目收益一般都不足以滿足項目融資還本付息的要求；二是地方財政補貼或投入，平臺公司替政府承擔(dān)項目融資、建設(shè)和運營職責(zé)，政府為這類項目的外包付費，是各國通行的做法，是企業(yè)收入的重要來源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機制。如果我們采取過于嚴格甚至一刀切的措施，截斷平臺企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補貼與被補貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截斷，從而導(dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險會立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險的項目也會受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險。這不僅不利于風(fēng)險防范，而且還會提前放大風(fēng)險，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。

地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長過快，確實需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長過快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財權(quán)劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來20多年，我國還處在城市化動力強、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長，對推動城市化進程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進經(jīng)濟增長，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，仍然要為地方投融資平臺的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進一步提高投融資平臺債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）的比重，有利于進一步規(guī)范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。在加強地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動，否則對正在進行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項目續(xù)建，對正在經(jīng)歷的經(jīng)濟復(fù)蘇，對宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

第五篇：關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺的幾點建議（范文）

關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺的幾點建議

2009年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經(jīng)驗，對原有地方政府融資平臺進行改革，開始建設(shè)新模式的投融資平臺，在運作過程中拓展了巨大融資空間。

一、新型地方政府投融資平臺的運作

（一）新平臺建設(shè)的出發(fā)點。地方政府搭建新型融資平臺，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發(fā)展機遇，發(fā)揮國有資本對市場資源配置的引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產(chǎn)，實現(xiàn)投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學(xué)化、投資管理規(guī)范化、經(jīng)營運作市場化，建立制度完善、運作規(guī)范的投融資體系和融資、投資、建設(shè)、管理、償債一體化的良性循環(huán)機制，實現(xiàn)投融資由部門各自負責(zé)向政府集中主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由行政決策向市場選擇轉(zhuǎn)變、由政府舉債向資本運作轉(zhuǎn)變、由間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變、由無償投入向有償回報轉(zhuǎn)變。

（二）新平臺的主要職能。一是統(tǒng)一化的政府融資平臺。新型投融資平臺通過整合政府優(yōu)質(zhì)資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實重大項目的配套資金、補充基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)資金，實現(xiàn)政府的投資引導(dǎo)意圖。二是市場化的國資管理平臺。新型投融資平臺作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺，利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經(jīng)營性資產(chǎn)進行整合調(diào)整，推動國有企業(yè)改革重組，實現(xiàn)國有資本有序進退，推進優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢企業(yè)集中、向價值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標。三是政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺。新型投融資平臺作為政府的產(chǎn)業(yè)投資平臺，代表政府出資，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策進行產(chǎn)業(yè)投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實現(xiàn)政策意圖；另一方面采用市場化方式進行運作管理，有利于提高投資效率。四是先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺。新型投融資平臺作為政府先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺，將發(fā)揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導(dǎo)戰(zhàn)略投資者參與重大項目建設(shè)，更好地利用股權(quán)、基金等市場化手段與其他機構(gòu)進行資金合作，通過資本經(jīng)營服務(wù)、培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長，發(fā)展一批與區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、市場前景廣闊、經(jīng)濟效益好、技術(shù)含量高的新項目、新企業(yè)。

二、新型地方政府投融資平臺的效應(yīng)評估

新型投融資平臺作為地方政府強化宏觀調(diào)控能力，合理配置資源，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺，對充分發(fā)揮地方政府投融資所具有的政策性效應(yīng)和誘導(dǎo)效應(yīng)，促進經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮了積極作用。但與此同時，由于這些平臺公司自成立時 2 就處于一種軟約束機制下，且財務(wù)信息不透明，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴大及還債高峰期的臨近，其債務(wù)風(fēng)險堪憂。

（一）政府性融資面臨著現(xiàn)實的法律風(fēng)險。目前新平臺項目貸款的擔(dān)保模式主要有兩種：一是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規(guī)定上分析，“打捆貸款”的財政承諾方式實質(zhì)就是一種特殊的“保證擔(dān)?！保覈稉?dān)保法》規(guī)定，“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國家機關(guān)可以成為保證人的范圍，其以財政承諾的方式還款有違反法律的強制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是其中的主要方式。平臺公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認為是一種債權(quán)，具有財產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但并不具有確定性，也就是說該質(zhì)押標的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權(quán)，而且這種未來的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的，不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)?！罢婵铡?，而且還不能申請法院強制執(zhí)行來保障貸款的收回。

（二）原有平臺公司的遺留債務(wù)可能成為“懸案”。由于新融資平臺不僅是在通過對原有平臺進行重組的基礎(chǔ)上建立起來的，同時還把所有行政事業(yè)單位的存量國有資產(chǎn)清理打捆，并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，這種資產(chǎn)組合上的 重新洗牌，使得曾經(jīng)以這些平臺公司和行政事業(yè)單位作為借款人、并以其所屬資產(chǎn)作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務(wù)的嫌疑。

（三）對負債規(guī)模缺乏總體控制下的銀行信貸風(fēng)險積聚。地方政府組建新型融資平臺的出發(fā)點就是擴大平臺公司的融資能力，為基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目建設(shè)籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時青睞政府性項目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺公司就敢于借，地方政府甚至出臺一些獎勵政策，積極鼓勵銀行加大對平臺公司的信貸投入，而作為投資出資人，對于平臺公司的總體負債規(guī)?？刂圃谝粋€什么樣的水平，地方政府并沒有進行系統(tǒng)全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺的融資狀況很不透明，對于地方政府及其融資平臺的資本金、信貸資金的運用、總體負債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對弱勢地位，這使得銀行對流入平臺公司的信貸資金難以實施有效的風(fēng)險監(jiān)控。

（四）政府的長效償債機制與平臺公司的市場退出機制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政 府負債額度的約束下，財政承諾式的償還責(zé)任對地方政府來說是標準的“軟約束”。另外，對于這些平臺公司完成投融資的歷史使命后或者經(jīng)營出現(xiàn)困難時，如何處置貸款抵押擔(dān)保物，如何兌現(xiàn)對銀行債權(quán)的承諾，地方政府也很少從長遠考慮去建立相應(yīng)的市場退出機制。

三、對進一步規(guī)范新型地方政府投融資平臺的建議

（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，首要的任務(wù)是進一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域和對地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局有重大影響的項目；完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化。第三，加強投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機制，加強項目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。

（二）建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級政府和中介機構(gòu)對地方政府舉債能力進行科學(xué)評估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財力可 承受的范圍之內(nèi)。二是嚴格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長效機制。既要將政府性負債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔(dān)保、誰負責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機制，嚴格確定償債單位，確保落實償債資金來源。

（三）妥善處理政府性項目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺新信用形象的角度出發(fā)，切實處理原有平臺公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎(chǔ)之上。一是要全面清理政府性債務(wù)。積極開展對政府性債務(wù)的清理工作，全面核實債權(quán)債務(wù)關(guān)系、時間、數(shù)額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認債權(quán)債務(wù)關(guān)系，落實債權(quán)債務(wù)主體。二是明確舊債處置的相關(guān)政策。本著“誰舉債、誰負責(zé)”和“誰受益，誰償還”的原則，進行舊債處置。三是安排財政專項還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關(guān)貸款手續(xù)，做到抵押、擔(dān)保合法有效，切實保障銀行債權(quán)，增強金融機構(gòu)信貸投入信心。

（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩(wěn)步推進政府性投資項目融資方式實現(xiàn)多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發(fā)行債券融資，如市政債券、企業(yè)債券等；嘗試資產(chǎn)證券化 融資，引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實現(xiàn)直接融資，扶持融資平臺公司控股、參股公司上市，提升融資平臺公司的直接融資能力；推進市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護管理進行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營；推行項目融資，對一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金。

（五）銀行要積極掌握平臺公司財務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險。銀行既不能因為把貸款投向政府融資平臺能提高銀行的經(jīng)營利潤，而降低現(xiàn)有的嚴格的貸款審查標準，也不能因懼怕風(fēng)險望而卻步。要針對政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體、擔(dān)保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項目評審當(dāng)中去，在現(xiàn)有法律框架下對各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規(guī)避貸款風(fēng)險。同時，要求平臺公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，以確保對該賬戶項下的資金有優(yōu)先受償權(quán)；其次，要建立銀行監(jiān)管賬戶，確保貸款資金能做到“專款專用”，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風(fēng)險評估體系，加強對地方經(jīng)濟發(fā)展的分析和預(yù)測，對已發(fā)放貸款項目未來現(xiàn)金流量的變化情況進行跟蹤評估，對貸款使用實行全程跟蹤和嚴密監(jiān)控，對挪用貸款的平臺公司采取必要的信貸制裁措施。