第一篇：16 美國公立高校的法人治理結(jié)構(gòu)及其特征

美國公立高校的法人治理結(jié)構(gòu)及其特征

薄建國1王嘉毅2

（1.西北師范大學 研究生院；2.西北師范大學 教育學院，甘肅 蘭州 730070）摘要：公立高校在美國高等教育體系中占據(jù)主體地位。經(jīng)過200多年發(fā)展，美國公立高校形成了獨特的法人治理結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)外部表現(xiàn)為國家監(jiān)督，政府間接干預，依靠中介組織的緩沖政校關(guān)系，形成政府掌舵，大學劃槳，社會參與共同治理的格局。該結(jié)構(gòu)的內(nèi)部為獨特的法人——董事會制度結(jié)構(gòu)與自治模式，其中董事會、行政委員會與學術(shù)評議會分權(quán)制衡，以保障學術(shù)自由和大學自治。

關(guān)鍵詞：公立高校；法人；治理結(jié)構(gòu)

經(jīng)過200多年發(fā)展，美國公立高校將西歐的高等教育模式加以擴充、本土化和民主化，形成了學術(shù)研究與實務并兼的獨特的法人治理結(jié)構(gòu)。

一、美國公立高校外部治理結(jié)構(gòu)及其特征

美國政府對大學的管理是一種間接的控制，即范富格特所謂的國家監(jiān)督模式[1]。這種管理模式源于政府兩次直接干預大學的失敗。第一次是創(chuàng)立國立大學基金提議的否決。美國開國之初六任總統(tǒng)都贊成建立國立大學，華盛頓曾捐贈自己的一筆遺產(chǎn)作為創(chuàng)辦該大學的基金。但由于各州堅持自由發(fā)展的原則，議案最后均遭拒絕[2]。第二次是1819年的“達特茅斯學院判例”，政府想把私立的達特茅斯學院轉(zhuǎn)為公立，但是遭到法官的否決，他強調(diào)私立高等教育機構(gòu)具有獨立的“法團”身份，其“特許狀”具有契約性質(zhì)，不得任意更改和免于公有化。國家監(jiān)督模式中，國家的主要角色是監(jiān)督大學確保學術(shù)水平和素質(zhì)，保持大學的問責性。聯(lián)邦政府通過立法、財政資助和信息服務三種手段保障大學的自主性、靈活性、適應性和責任感，為大學提供寬松的學術(shù)環(huán)境，確保公眾利益的實現(xiàn)。這種治理結(jié)構(gòu)既尊重了大學傳統(tǒng)的學術(shù)自由，也促進了大學為取得資助而進行競爭，以市場競爭的方式巧妙地平衡大學和政府的關(guān)系。

大學與政府之間的關(guān)系很微妙，大學既不能受政府過多的干預，又不能將命運全部托付給教授，這就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍一樣[3]。美國解決這一矛盾的方法是吸引社會各界人士參與大學管理，在政府與大學之間建立教育中介組織。中介組織也稱“緩沖組織”（Buffer Organization），它具有“減壓閥”功能，它既可以代表學校向政府施壓，從而影響政府的政策；又可以擔負執(zhí)行政府決策的責任，幫助學校完成政府下達的任務[4]。它充當了政府與大學之間聯(lián)系的橋梁，以平衡國家、社會和個人之間的利益。美國教育中介組織主要有三種類型：一是全國性、地區(qū)性和專業(yè)性認證評價組織。非官方的專業(yè)性認證評價越來越重要，因為符合辦學條件的最低標準時州政府才授予高校辦學許可，同時，通過聯(lián)邦教育部認可的認證組織的認證，是高等院校獲得聯(lián)邦資助的必要條件；二是從事高等教育問題研究和咨詢的組織，其中影響最大的是卡內(nèi)基教學促進基金會；三是學會、協(xié)會等行業(yè)自律團體，如美國高等教育協(xié)會、大學和學院聯(lián)合會、大學教授聯(lián)合會等。教育中介組織能夠及時的收集、整理以及形成有價值的評估意見，然后將這些信息和意見反饋給政府和高校，使之積極謀求教育與社會的密切結(jié)合點，找出影響教育發(fā)展的各種因素，從而最大限度地避免因信息不全而導致的政策失誤，避免高等教育發(fā)生偏差。

美國政府對大學的間接管理方法與現(xiàn)代治理理念相吻合，它是市場經(jīng)濟中政府、大學、社會等利益相關(guān)者相互協(xié)作的結(jié)果。這種治理的特點是政府與大學通過教育分權(quán)，確立權(quán)力與職責邊界和權(quán)利與義務的范圍，通過法律的規(guī)范與契約的約束體現(xiàn)，如委托代理、合同制等。合同制是學校擺脫政府控制的一種比較好的方式和手段，因而被看作是“為公立學校提供了一種全新的治理模式”[5]。在這個模式中，大學遵循學術(shù)自由與自治傳統(tǒng)，自主辦學；社會廣泛參與，民主監(jiān)督；政府治理而不劃槳，“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理”[6]。

二、美國公立高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

（一）董事會的結(jié)構(gòu)與職能

美國大學董事會類同于財產(chǎn)持有者之權(quán)利主體，其依法對學校財產(chǎn)（土地、校舍、設備）做必要的管理與處分，并針對行為對象進行法律授權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)督。公立高校董事會可自行訂立組織章程以規(guī)范其成員的人數(shù)、資格、任期與產(chǎn)生方式。董事會人員由政府委任或議會、學會、校友推選，成員依據(jù)其專業(yè)背景與興趣分為若干小組，校長也為小組成員。

董事會是大學的最高決策機構(gòu)。近年來，包括設定大學的任務與目的、支持與監(jiān)督校長行為、審查教育與公共服務規(guī)劃、擔任校園爭議的上訴機制等都成為董事會承擔的責任。

美國董事會協(xié)會在1998年提出“組織治理聲明”強調(diào)，董事會應負起大學的終極責任，董事會具有決定大學組織任務的權(quán)威地位，能為大學制定發(fā)展計劃，也能推翻學術(shù)事項的決議。董事會雖然具有最后的決策權(quán)，但通常不會對大學進行完全的控制，反而會選擇與學校行政當局站在同一陣線，以使雙方能夠緊密合作[7]?？傮w而言，美國大學的優(yōu)越學術(shù)成就在相當程度的歸功于董事會制度之運作，大學董事會的運作采合議制度能使學校事務的決策極少受到政黨或政治力量的影響，董事會扮演著“橋梁”與“緩沖者”的角色，其確保大學能重視社會的需要，并能阻擋外界對于大學自主權(quán)的不當干預以保護學術(shù)自由[8]。

（二）美國公立高校的校長遴選與職權(quán)

1.校長的遴選

美國董事會的首要任務是遴選校長。公立高校在遴選校長時，先行組成“校長遴選委員會”，挑選三至五位適合的候選人后，再送請董事會以決定校長人選。校長遴選委員會的人數(shù)約九至十五人，其成員包括董事、教授、校友、行政人員、小區(qū)人士與學生等。大學校長應擁有強烈的道德操守與模范行為，亦應具有學術(shù)地位、管理技能、領(lǐng)導技能、可測量的經(jīng)驗、實現(xiàn)前景、保持優(yōu)勢、實現(xiàn)多樣性與平等性、人員選擇的公正性等才能[9]。

2.校長的職權(quán)

美國大學校長是董事會決策的執(zhí)行者。校長在行政體制上實施董事會所決議的政策并對其負責，以呈報年度預算、調(diào)整相關(guān)規(guī)定、確定發(fā)展方向、建議適當?shù)男姓藛T。美國大學由董事會與校長共治形式被視為其高等教育擁有豐碩成果的原因之一。

美國大學校長對外為學校的代表，對董事會則為全體教授的代表，其總攬一切教務、財務與事務。大學校長具有教授的身分，其職位同時涵蓋行政人員、政治家與企業(yè)家三種角色

[10]：作為行政者的角色，校長必須實現(xiàn)董事會的政策、監(jiān)督屬下、分配資源與建立績效責任系統(tǒng)；作為政治家的角色，校長必須對校內(nèi)外各關(guān)系人士的需求做出響應，學校內(nèi)部人士包括學生、教師與行政人員，外部者則包括校友、家長、地方、州和聯(lián)邦政府、商業(yè)與服務部門、基金會、高等教育團體、新聞媒體與社會大眾等；作為企業(yè)家的角色，必須在州議會或國會爭取補助款，并獲取學校需要的資源。

（三）美國公立高校的人事制度

依據(jù)聯(lián)邦法律的規(guī)定，教師的任命不得受人種、膚色、宗教、性別、原國籍、性向、血統(tǒng)、年齡、婚姻狀況、身心殘疾或服務狀況的影響，在該原則下大學與教師的權(quán)力與義務通過合約體現(xiàn)，人事制度通過大學內(nèi)部細則來規(guī)范。以伊利諾伊州立大學為例（ISU），教師的任用條件與期限由所簽訂的契約來規(guī)定。董事會角色為雇主，教師為其員工，教師任用、晉升與終身教職事項由董事會委托校長負責。密執(zhí)安州立大學（MSU）教員的任命、薪資、終身職、職缺等事務依據(jù)校長對董事會提出的建議來執(zhí)行，董事會則保證以客觀、無歧視與提供相等機會來反映遵守聯(lián)邦憲法與密執(zhí)安州人事任用法律。紐約州立大學（SUNY）的內(nèi)部細則包括委員會的責任歸屬、召開與主持教職員會議與選舉的程序，對組織成果的規(guī)定等，該校在職位有空缺時會舉辦甄選會議，會議結(jié)束后則由大學最高行政人員或推薦校長進行聘

雇與續(xù)聘，其人事任用的流程均須符合董事會的規(guī)章，以及與大學的管理制度相符。

（四）美國公立高校的財務管理機制

美國的公立高校在財政上很大程度依賴于州政府的補助。州政府對公立高校的經(jīng)費資助也隨經(jīng)濟發(fā)展狀況而有所變化：在上世紀六七十年代，由于經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢與出生率不斷增加的需求，州政府對于高等教育的援助款項持續(xù)增加；在八九十年代，由于政府稅收與公共支出款項之間的不平衡狀態(tài)不斷加劇，州政府的補助則呈現(xiàn)大幅度的縮減；九十年代末期的經(jīng)濟繁榮不但刺激州政府與聯(lián)邦政府增加對高等教育的開支，私人捐贈款項也持續(xù)增加。在二十一世紀初，由于國家經(jīng)濟與全球經(jīng)濟的再次衰退，州政府的資金援助與投資收入又呈現(xiàn)衰落的形勢[11]。公立高校從傳統(tǒng)資源中獲得極有限的資金難以保持教育質(zhì)量，面臨這一困境時，部分公立高校已通過增加學費或發(fā)起私人捐助的形式來填補日趨下降的政府補助款項。然而，競爭性的市場雖然允許公立高校提高學費，但公眾對聯(lián)邦、州政府與董事會持續(xù)施加壓力，大學已無法繼續(xù)通過增加學費的方式來平衡收支。在高等教育資源基礎越來越有限的狀況下，許多公立高校選擇了一條中間路線，以“責任中心管理”機制取代遞增資金核算機制實現(xiàn)資源管理的去集權(quán)化。該機制允許各單位保留自身所生產(chǎn)的資源，并對其花費所產(chǎn)生的后果負責，然后對所有開支征稅，以形成集中資源來資助核心機構(gòu)與無法產(chǎn)生足夠運作資源的學術(shù)單位[12]。

三、美國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特征

1．獨特的法人——董事會制度結(jié)構(gòu)與自治模式

美國公立高校法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有鮮明的本土化特征。中世紀大學的自治是學者行會自治，十六世紀英國的牛津和劍橋大學形成了以行會為基礎的現(xiàn)代法人自治制度，美國則移植了英國的學術(shù)法人制度，同時采用加爾文教派外行管理教會和大學的理念和英國的信托制度，從而形成了美國大學和學院獨特的“法人——董事會制度結(jié)構(gòu)”的模式[13]。與前兩種自治模式相比，美國大學自治模式的突出特點是由校外非教育行業(yè)人士管理大學，它架起了大學與外部的橋梁，對于處理大學與政府、教派、社會之間的關(guān)系一直發(fā)揮著穩(wěn)定的作用。

美國公立高校董事會被稱之為“局外（lay）董事會”，這種“外行領(lǐng)導內(nèi)行”使董事會能以公共利益與消費者的觀點對公立高校的辦學績效進行監(jiān)督，并促使大學對社會需求做出響應。這種治理結(jié)構(gòu)既與根植于美國高等教育的傳統(tǒng)有關(guān)，也較好地反映出各行各業(yè)在高等教育領(lǐng)域的不同利益，而且有利于大學拓寬資金籌措渠道，更有力地吸納社會有利資源。

2.內(nèi)部權(quán)力的平衡與制約

美國公立高校內(nèi)部的權(quán)力機構(gòu)是董事會、行政委員會與學術(shù)評議會。董事會的任務是修訂大學規(guī)章、組織變更與策劃發(fā)展方向，行政委員會的任務是處理大學的重要行政事務，學術(shù)評議會則負責審議學術(shù)事務與提供學校發(fā)展的建議。

行政委員會。行政委員會是行政人員治理大學的權(quán)力組織，其建議是校長主要的決策的來源和依據(jù)。美國公立高校行政委員會的成員包括校長、副校長、財務長、各學院院長、董事會代表、校友會代表、學生代表等人員，主要職能是聘任學校主管、處理學校財務、簽訂協(xié)議或契約以及授權(quán)處理大學規(guī)程的重要行政事務。

學術(shù)評議會。學術(shù)評議會又稱教授會，是董事會下設的學術(shù)管理機構(gòu)，它負責的學術(shù)事務主要包括制定全校的學術(shù)政策，學科建設和發(fā)展課程設置、教學、學位事項，對外學術(shù)交流活動，也負責教師聘用、考核和晉升等事務。學院評議會的事務更多，權(quán)力更大，幾乎包攬了學院的全部事務。越往基層，學術(shù)事務越集中，評議會的權(quán)限就越大。學術(shù)評議會體現(xiàn)了“教授治?！钡睦砟睿瑢崿F(xiàn)了學術(shù)共同體對學術(shù)事務的控制權(quán)，是保障專家治校、學術(shù)自由的重要機制。1915年，在杜威等人的領(lǐng)導下成立“美國大學教授聯(lián)合會”并發(fā)布了著名的《1915宣言》，宣布了學術(shù)自由的主要原則：教授作為教師和學者有權(quán)自由發(fā)表言論；除非不稱職或有道德缺陷，教師的職位必須得到保證；教授受處分前有申訴的權(quán)利[14]。近年

來雖然終身教職在市場化改革中受到?jīng)_擊，但它仍然是學術(shù)自由的重要保障機制。

美國公立高校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，董事會、行政委員會與學術(shù)評議會三者權(quán)力互相制約。董事會基于外行性質(zhì)只負責宏觀規(guī)劃與管理，協(xié)調(diào)行政與學術(shù)關(guān)系。它是落實國家監(jiān)督，政府間接管理和實現(xiàn)大學自治的重要保障機制。大學自治是指大學作為一個法人團體享有不受國家、教會及任何其他官方或非官方法人團體和個人，如統(tǒng)治者、政治家、政府官員、教派官員、宣傳人員或企業(yè)干預的自由。在學校內(nèi)部具體事務方面，是以校長為首的行政權(quán)力系統(tǒng)和以評議會為代表的學術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。學術(shù)事務和行政事務分立，但是有時也交織一起，這時校長成為協(xié)調(diào)、溝通學術(shù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的關(guān)鍵角色。它們之間相互滲透，形成了“管理共享”的良好機制[15]。

美國的公立高校的法人的身分使它成為市場經(jīng)濟中自主辦學的主體，其公法人的法律地位又使政府能夠通過政策與法律機制實現(xiàn)對其公共性目標的管理。美國公立高校法人部治理結(jié)構(gòu)的職能就是對內(nèi)外部權(quán)力的監(jiān)督與制衡。外部監(jiān)督與制衡是聯(lián)邦政府與州政府以提供經(jīng)費預算的方式來對公立高校進行規(guī)范，內(nèi)部監(jiān)督與制衡是行政委員會與學術(shù)評議會對董事會的制衡，通過對權(quán)力的監(jiān)督與制衡，實現(xiàn)大學自治、專家治校和學術(shù)自由。美國公立高校法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性是它們成為世界一流大學的內(nèi)在因素，也是它們成為國際上公立高校改革樣板的原因。美國公立高校法人治理結(jié)構(gòu)對我國高校的管理體制和法人制度建設無疑具有重要的啟發(fā)意義。

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第二篇：法人治理結(jié)構(gòu)

1、法人治理結(jié)構(gòu)是又譯為公司治理（Corporate Governance)是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。狹義的公司治理主要是指公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，廣義的公司治理還包括與利益相關(guān)者（如員工、客戶、存款人和社會公眾等）之間的關(guān)系。

2、法人治理結(jié)構(gòu)，按照公司法的規(guī)定由四個部分組成：

1．股東會或者股東大會，由公司股東組成，所體現(xiàn)的是所有者對公司的最終所有權(quán)；

2．董事會，由公司股東大會選舉產(chǎn)生，對公司的發(fā)展目標和重大經(jīng)營活動作出決策，維護出資人的權(quán)益；

3．監(jiān)事會，是公司的監(jiān)督機構(gòu)，對公司的財務和董事。經(jīng)營者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用；

4．經(jīng)理，由董事會聘任，是經(jīng)營者、執(zhí)行者。公司法人治理結(jié)構(gòu)的四個組成部分，都是依法設置的，它們的產(chǎn)生和組成，行使的職權(quán)，行事的規(guī)則等，在公司法中作了具體規(guī)定，所以說，公司法人治理結(jié)構(gòu)是以法制為基礎，按照公司本質(zhì)屬性的要求形成的。

三、作用

公司治理結(jié)構(gòu)要解決涉及公司成敗的兩個基本問題。一是如何保證投資者（股東）的投資回報，即協(xié)調(diào)股東與企業(yè)的利益關(guān)系。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，由于股權(quán)分散，股東有可能失去控制權(quán)，企業(yè)被內(nèi)部人（即管理者）所控制。這時控制了企業(yè)的內(nèi)部人有可能做出違背股東利益的決策，侵犯了股東的利益。這種情況引起投資者不愿投資或股東“用腳表決”的后果，會有損于企業(yè)的長期發(fā)展。公司治理結(jié)構(gòu)正是要從制度上保證所有者（股東）的控制與利益。二是企業(yè)內(nèi)各利益集團的關(guān)系協(xié)調(diào)。這包括對經(jīng)理層與其他員工的激勵，以及對高層管理者的制約。這個問題的解決有助于處理企業(yè)各集團的利益關(guān)系，又可以避免因高管決策失誤給企業(yè)造成的不利影響。

新醫(yī)改后醫(yī)院管理面臨的挑戰(zhàn)

新醫(yī)改到底會給我們醫(yī)院管理層面帶來什么樣的變化呢？可以肯定地說，變化是巨大的，甚至是革命性的（和現(xiàn)行的管理模式比較），在此之前的很多醫(yī)院管理思想和方法將會發(fā)生變化。在醫(yī)院環(huán)境如此迅速變化中，計劃管理的模式必然會被打破，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)和其他的行業(yè)一樣，將會產(chǎn)生無法預計的結(jié)果。所以，完全相同的克隆型的醫(yī)院管理模式不再存在，我們需要一種新的醫(yī)院管理思想和方法，給醫(yī)院注入新的血液。醫(yī)院的戰(zhàn)略不再是非常詳盡、自上而下的舊模式，我們需要用一種彈性的方法來為醫(yī)院設立一個明確的方向，然后不斷調(diào)整細節(jié)來適應特定事件、威脅和機會。我們把六系統(tǒng)中的管理（Management）放在模型的中央，其中就包括戰(zhàn)略方向。在目前幾乎所有的涉及到醫(yī)院管理（質(zhì)量管理）的模型中，戰(zhàn)略是其不可或缺的首要因素。醫(yī)院的戰(zhàn)略其實也是一種管理的過程，在復雜的環(huán)境中，我們要不斷創(chuàng)新和變化，以適應醫(yī)院組織的發(fā)展。

在醫(yī)院管理的實踐中，我們發(fā)現(xiàn)醫(yī)院管理存在的很多問題并不會按照我們的計劃而改變，醫(yī)院制定的計劃或方案，在執(zhí)行過程中就發(fā)生了變化。某些醫(yī)院管理中的關(guān)鍵因素，對醫(yī)院的業(yè)績的增長往往有決定性的作用。被稱為思維革命的復雜性理論告訴我們，“管理者可以做的最重要的事情是改變我們的思考方式、放棄機械論和宿命論、學會欣賞并應付聯(lián)系、物力論（dynamism）和不可預測性?！薄霸诰€性系統(tǒng)中，?負?或?衰減型?反饋主要用于使系統(tǒng)回歸均衡?！?，有這樣的思維的管理者，計劃實現(xiàn)某種均衡狀態(tài)，當計劃偏離時，才會采取行動，而不是不但地尋找改進的機會?！霸诜蔷€性系統(tǒng)中，存在著?正放大型?反饋?！?，具有這樣的思維的管理者，會認為世界在本質(zhì)上是不穩(wěn)定的，非常小的行動常常被放大，造成很大的后果。管理者會不斷追求變化，尋找正的放大行動，它能夠帶來超乎尋常的，而年僅僅只是普通的結(jié)果。我們在復雜的醫(yī)院系統(tǒng)中甄別出設施（Facilities）、科技（Technology）、人才（People）、產(chǎn)品（Products）、文化（Culture）和管理（Management）六個系統(tǒng)，它們

同樣是在不斷的變化著之中，每個系統(tǒng)中的動態(tài)變化中，存在著許多關(guān)鍵因素，只是它們在不斷的變化。所以，我們在進行醫(yī)院管理的時候，就要用系統(tǒng)思想和復雜性理論的新思維，尋找正的放大的變量，進行特別的管理，帶來醫(yī)院意想不到結(jié)果。

一位醫(yī)院管理者在一家地級市的小醫(yī)院引進了“準分子激光手術(shù)”，在但地媒人他體上投入相對比較多的廣告，還開展了其他促銷活動，醫(yī)院的患者非常多，經(jīng)濟效益非常好。后來，他經(jīng)營了另外一個醫(yī)院，抱著“只要投入廣告就會效益好”的觀念，仍然采用大規(guī)模投入廣告的做法，結(jié)果卻沒有如愿以嘗。如不知，經(jīng)營環(huán)境和狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生了變化，在比較均衡的狀態(tài)中，結(jié)果往往非常明確。但是，在混沌狀態(tài)下，你的行動既會有期望中的結(jié)果，也會有未曾期望的結(jié)果（有正面的也有負面的），因為變化或者要素之間復雜的相互作用會放大最終的結(jié)果。那位醫(yī)院管理者對作者說，醫(yī)院每年的利潤都變成了廣告費用，醫(yī)院進入到了自我強化的惡性循環(huán)之中。在之前的“準分子激光手術(shù)”的廣告投入中，進入了自我強化的良性循環(huán)中，所以，醫(yī)院得到了長足的發(fā)展。世界的經(jīng)營環(huán)境越來越復雜，世界金融危機毫無癥兆地出現(xiàn)了。在混沌狀態(tài)下，能夠輕易地導致自我強化的良性循環(huán)或惡性循環(huán)。所以，在競爭中，作為醫(yī)院的管理者，就要發(fā)現(xiàn)和掌握微下的和臨時的優(yōu)勢，如果把它讓給了競爭對手，就會產(chǎn)生競爭對手的自我強化的良性循環(huán)，自己的自我強化的惡性循環(huán)。醫(yī)院內(nèi)部的細節(jié)管理也非常重要，一些非常不起眼的小優(yōu)勢，常常能夠被迅速擴大會自己的自我強化的良性循環(huán)。所以說，我們就不能忽視六系統(tǒng)中的任何一個微小的優(yōu)勢。

在醫(yī)院管理中，有關(guān)鍵因素。在醫(yī)院管理思想中，也有核心的管理思想，“學習力就是競爭力”是我們認為的核心的管理思想之一。在醫(yī)院管理的六系統(tǒng)中，我們采用的是過程管理的思想和方法。所以，組織中的系統(tǒng)或者系統(tǒng)中的元素，比如要通過學習達到適應環(huán)境和組織的變化。

新醫(yī)改&法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

醫(yī)改方案細節(jié)曝光 公立醫(yī)院探索法人治理結(jié)構(gòu)

公立醫(yī)院改革被認為是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的核心內(nèi)容之一，也是解決百姓反映強烈的看病就醫(yī)難問題的關(guān)鍵所在。陳竺說，今后3年，公立醫(yī)院改革試點主要是選擇在若干城市進行，探索建立規(guī)范的公立醫(yī)院管理體制和運行機制，形成公立醫(yī)院的改革總體思路和主要措施。

據(jù)悉，試點的內(nèi)容將主要集中在如下方面：界定公立醫(yī)院所有者和管理者的責權(quán)，探索建立以醫(yī)院管理委員會為核心的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，建立院長任職資格、激勵約束和問責獎懲等機制；改革公立醫(yī)院的補償機制，政府負責其基本建設和大型醫(yī)用設備購置、重點學科發(fā)展、住院醫(yī)師培訓等，對其公共衛(wèi)生服務給與轉(zhuǎn)型補助，在此基礎上，取消藥品加成政策。醫(yī)院由此減少的收入或形成的虧損，通過增設藥事服務費、調(diào)整部分技術(shù)服務收費標準和增加政府投入解決。藥事服務費納入基本醫(yī)療保障報銷范圍。此外，適當提高技術(shù)勞務型服務價格，降低藥品、醫(yī)用耗材、部分大型診療設備偏高的收費標準。

衛(wèi)生行政部門設立醫(yī)院監(jiān)管機構(gòu)，建立以公益性為核心的公立醫(yī)院績效評估管理體系和醫(yī)療質(zhì)量安全評價管理體系，嚴格控制公立醫(yī)院建設標準和規(guī)模，嚴格控制特需醫(yī)療服務比例。部分公立醫(yī)院可有計劃、按步驟地進行優(yōu)化

重組，包括遷建、轉(zhuǎn)型、改制、整合。

會上，陳竺還表示，基本藥物制度也在全面設計完善中，屆時，組建國家基本藥物委員會，制定并頒布國家基本藥物目錄（2009年版），并明確不同規(guī)模、不同級別衛(wèi)生機構(gòu)的基本藥物配備率和使用率。業(yè)界關(guān)心的招投標辦法和定價機制也在研究制定中。

第三篇：美國公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)變化分析

美國公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)變化分析

摘 要：20世紀80年代以來，美國公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，因而對學校的性質(zhì)、學校的管理產(chǎn)生了一定的影響，也引發(fā)了社會公眾對公立高等教育質(zhì)量的質(zhì)疑，并認為公立高校似乎出現(xiàn)民營化傾向。本文就此進行初步的分析。

關(guān)鍵詞：公立高校；經(jīng)費結(jié)構(gòu)

一、美國公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)變化的原因

1.現(xiàn)實壓力

公共經(jīng)費不足迫使公立高校走民營化之路。在美國，由供應學派主導下的減稅政策已導致州和聯(lián)邦財政收入占國民收入的比重在不斷下降，而公共部門對財政資金的需求卻在日益增加。面對巨大的財政壓力，政府只能把有限的資金投向需要優(yōu)先考慮的醫(yī)療補助、監(jiān)獄管理、初等和中等教育等方面。由于高等教育在政府預算方案中并不具優(yōu)先性，財政對其的支持力度在下降，加之通貨膨脹和學生規(guī)模的擴大，公立高校的正常運作變得越來越困難，其中有些學校不得不采用私立高校的方式籌措經(jīng)費。

2.意識形態(tài)輿論壓力

上世紀80年代以來，理論界提出了高等教育成本分擔理論，為州政府減少對公立高校的撥款提供了理論依據(jù)。其中，卡爾森(Carlson)的話頗具代表性：“學費可合理地提高到生均培養(yǎng)成本的25%-35%,當然,在這樣高的學費條件下,政府、高校和社會必須為60%的學生

[2] 提供貨款計劃,為20%的學生提供獎學金。”

3.商業(yè)推動力

教育資源的市場競爭推動公立高校的民營化。在高度市場化的美國，無論公立還是私立，同等實力的大學在師資和生源上的競爭一直不斷。對學校而言，必須滿足隨市場變化而變化的教師工資、勞動量和其他資源方面的需求，必須能有效地招收最好的本科生和研究生。教師在計算機服務、圖書館資源、試驗設備、輔助人員和相關(guān)的開支如旅游等方面的需求，都

[3]很大程度上受到市場因素的驅(qū)使。

由于大部分美國聯(lián)邦經(jīng)費和部分州政府經(jīng)費是直接資助學生的，所以，學生的學雜費扣除按公式計算的家庭貢獻后，基本上都能夠從各項無償?shù)闹鷮W金或貼息的貸學金項目中得到資助。聯(lián)邦財政資助政策對學費不作限制，因此學費越高，通過學生從政府那里間接獲得的資金就越多。受州法律限制，州立大學不能隨意提高學費，因此從聯(lián)邦直接性學生資助項目中獲得更多財政資金也受到限制。而私立高校既可不斷提高學費，又可從聯(lián)邦財政獲取更多的資金，還可以采取精確的差異定價體系，提供高額的獎學金吸引優(yōu)質(zhì)學生，確保在優(yōu)質(zhì)生源和提高學費間取得平衡。私立高校還能利用資金優(yōu)勢，從公立高校挖走優(yōu)秀教師和研究人員。而這些人又能幫助私立高校在科研市場上爭奪資源。

可見，公立高校需要的資源是由市場價格決定的，市場競爭引發(fā)的資源價格上漲必然推動成本上升，除非付出降低教育質(zhì)量的代價，公立高校對資金的需求必然持續(xù)上漲。因此公立高校突破學費限制走向民營化是應對嚴峻的高等教育資源競爭的必然選擇。

4.經(jīng)濟推動力

高等教育需求的剛性增長給公立高校民營化提供了空間。雖然公私立高校的學費均持續(xù)上漲，但是美國民眾對高等教育消費的需求并未下降。這一方面由于美國高等教育的私人收益顯著，另一方面是隨著美國進入知識經(jīng)濟時代以及第二次現(xiàn)代化的深化，產(chǎn)業(yè)界對于工作人員的學歷要求在不斷提高。美國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，1975年學士學位獲得者的收入比

高中畢業(yè)生平均高出57%，到2005年這一比例又上升到86%。美國政府問責辦公室（GAO）于2007年11月發(fā)布的報告預測，一個大學畢業(yè)生整個職業(yè)生涯的收入將比高中畢業(yè)生多出100萬美元，而知識經(jīng)濟中增長最多的工作崗位中，其中90%需要接受過中學后教育的勞動

[5]者。

薪資差距的擴大激發(fā)了美國民眾的熱情，成為他們接受高等教育的內(nèi)在動力，知識經(jīng)濟對工作崗位要求的提高又成為他們接受高等教育的外在壓力，因此美國民眾對于高等教育的需求居高不下。根據(jù)美國國家教育統(tǒng)計中心（NCES）2002年所作的調(diào)查，十年級學生中80%期望至少獲得學士學位，其中的一半又期望獲得研究生學位或?qū)I(yè)學位；剩下的學生中，大部分期望接受某種中學后教育包括職業(yè)技術(shù)教育，只有8%的學生完全放棄中學后教育。調(diào)

[6]查發(fā)現(xiàn)，超過60%的高中畢業(yè)生在高中畢業(yè)后立即注冊進入高等教育機構(gòu)。因此，美國高

等教育的注冊人數(shù)穩(wěn)定增加，2006-2007學年與1995-1996學年相比，美國各類高等教育機構(gòu)的注冊人數(shù)大約增加了220萬人，增幅為19%，這期間全日制學生所占比例從58％增加到62％。

5.平民主義的影響

平民主義的核心主張是：公眾對公共服務應擁有更大的選擇權(quán)；他們應有權(quán)界定并處理共同的需求，而不是對官僚機構(gòu)過分依賴。

在美國，家庭平均的年收入在5萬美元左右，在學費持續(xù)上漲的過程中，年收入在4-10萬美元的中產(chǎn)階級受到的沖擊最大，因為其家庭收入達不到享受聯(lián)邦學生資助的要求。如果孩子學習特別優(yōu)異，可以通過高額獎學金就讀一流私立大學，否則只能選擇進入較好的州立高校。針對這一問題，美國立法機構(gòu)已經(jīng)相繼出臺多部法律和相關(guān)政策減輕中產(chǎn)階級子女的學費負擔。如1978年的《中等收入學生資助法》、1992年《高等教育法》的（修訂），都放松了對中等收入家庭學生的貸款和資助條件，1997年克林頓簽署的《減稅法》中“希望獎學金”和“終身學習稅收扣除”也是針對中等以上收入家庭的稅收減免。一方面政府減稅，并減少對高校的無償撥款，一方面高校提高學費，實質(zhì)上是將原來由政府分配到公立高校的部分資金交還給學生家長，由學生和家長將資金投向他們選擇的高校，民眾對公共服務的選擇權(quán)增加，正符合“賦權(quán)于民”的平民主義思想的主張。

[4]

二、美國公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)狀

在美國，隨著民營化的發(fā)展，公立研究型高校的收入主要來源于學費、聯(lián)邦資助與合同收入、私人捐贈和附屬機構(gòu)等，而不是州政府的直接撥款，而且經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)越來越接近私立高校。

1.公立高校學費

由于州財政經(jīng)費的緊縮，美國各州的公立高校都將提高學費作為經(jīng)費保障的有效手段，其中研究型大學學費漲幅最大。從1995－1996學年至2006－2007學年，在研究型大學中，本州學生學費從平均3952美元上漲到6197美元，漲幅57％；在一般高校中，本州學生學費從平均3218美元上漲到4730美元，漲幅47％；在社區(qū)學院中，本州學生學費從2960美元上漲到4125美元，漲幅20％。州外學生的學費一般三倍于本州學生，也同步上漲。同期私立高校的學費雖然也呈上漲趨勢，但漲幅小于公立高校，同類型私立高校的漲幅分別為

[7]38％、37％和14％。公立研究型大學中的一些名校如科內(nèi)爾大學、伊利諾斯大學、賓夕法

尼亞州立大學、普度大學、威斯康星大學、德州奧斯汀大學、德州農(nóng)工大學等上漲幅度更是超過100％。

2.州撥款比例逐年下降

在2004-2005學年公立研究性高校經(jīng)費來源中，凈學費收入近25%，州政府的撥款收入占31%，政府合同收入占26%，其它收入包括聯(lián)邦撥款、私人捐贈、投資收入等占17%。其中，屬于精英部分的研究型公立大學由于研究合同收入多、捐贈基金數(shù)額巨大、每年的投資收益很可觀、有的還有來自附屬醫(yī)院的巨大收入，所以州政府撥款占的比例顯然較小。美國公立大學每年的收入中能夠用于（不包括固定資產(chǎn)投資活動）支出的有以下項目：醫(yī)療系統(tǒng)的收入、教育性服務與銷售、非政府贊助項目、各級政府合同收入、凈學費、學生住宿和其它輔助性收入、州教育撥款、私人饋贈、投資收益。其中州教育撥款、私人饋贈、投資收益被視為非營運性收入，其它項目被視為營運性收入。每年的營運支出先從前八項收入中支付，不足部分再由投資收益貢獻。

以2007年綜合排名全美第25名，公立大學排名第三的密歇根大學安阿伯分校為例，1990－1991學年州撥款為2.38億美元，占總收入的比例為13.51%；1995-1996學年州撥款為2.97億美元，占總收入的12.71％；2000－2001年州撥款為3.68億美元，占總收入的11％。十年間由于經(jīng)濟復蘇，州財政比較寬松，對大學的撥款額有了大幅增加，但是由于同期學費漲幅更高，因此州撥款所占比重呈緩慢下降態(tài)勢。到了本世紀初，由于美國經(jīng)濟疲軟，州財政對于高等教育的撥款不升反降，如2004－2005學年，州撥款減少到3.28億美元，考慮到通貨膨脹因素和學生數(shù)量的小幅上漲，州撥款的實際降幅更大，該學年州撥款占學校總收入的比例更是降為6.61％。收入來源結(jié)構(gòu)中比重變化比較大的還有投資收益和醫(yī)療系統(tǒng)收入兩項：由于近年來資本市場行情看好，學校投資基金收益頗豐，投資收益在總收入中的比重大幅上漲，從2003年的2.34億美元、2005年的8.76億美元上漲到2007年的15.73億美元，占總收入的比重分別為6％、17.1％和25.9％，醫(yī)療系統(tǒng)的收入雖然一直保持上漲，但占總收入的比例還是從2003年的39.4％降到2005年的35.9％和2007年的32.6％。

以上營運收入中醫(yī)療系統(tǒng)的收入主要來源于商業(yè)性活動，其中的大部分又用于醫(yī)療系統(tǒng)的費用支出，其收支皆相對獨立于學校的日常教育運作（教學、科研管理）經(jīng)費體系，因此需要扣除醫(yī)療系統(tǒng)的收入和支出來考察學校日常教育運作的收入來源構(gòu)成。在這種計算口徑的收入來源中，2005年州政府撥款占16％，投資收入占8％，私人贈款占4％；凈學費占26％，來自各級政府的合同收入占29％，非政府贊助項目占5％，學生住宿及其它輔助收入占7％，服務銷售收入占5％。2007年州政府撥款占總來源比例降為13％，而學生凈學費收

①入升為29％，各級政府的合同收入占28％，投資收益的貢獻與私人贈款所占比例不變。

公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)的這種變化趨勢短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)。由于住房市場的萎縮，次貸危機引發(fā)的金融風險以及一路飄升的能源價格，高等教育撥款面臨再次緊縮。密歇根大學的財

[8]務部門預計2008年州內(nèi)和州外學生的學費均將提高7.4％。

三、美國公立高校經(jīng)費來源變化的影響

所謂公立高校民營化并不是學校的所有權(quán)發(fā)生改變,而是指學校的辦學經(jīng)費中私人資金

[1]的投入不斷擴大,公共資金（指聯(lián)邦和州財政撥款）的投入相對減少，學費卻不斷上漲。

同時要求大學通過商業(yè)安排、銷售服務等方式開拓財源，更多地承擔辦學成本，以取代政府的財政資助。這種民營化對于教育機構(gòu)性質(zhì)、資金籌集、管理及組織精神已產(chǎn)生重要影響。

[11]美國公立高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)變化，涉及到效率、入學機會和擴大自主權(quán)。下面分別探討這

三方面的影響。

1.效率

高等教育的效率主要投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，其中產(chǎn)出可以注冊人數(shù)來衡量。

2006-2007學年與1995-1996學年相比，美國各類高等教育機構(gòu)的注冊人數(shù)大約增加了220萬，達到1400多萬，其中83％就讀于公立高校，只有17％就讀于私立高校。私立高校的增長率為15％，公立高校的增長率為19％。從各類型學校注冊人數(shù)看，社區(qū)學院增長最快為24％，其次為研究性高校增長達到21％，其它四年制高校只增長11％，專業(yè)院校反而下降了11％。兩年制社區(qū)學院是主要的高等教育機構(gòu)，2006－2007學年有46％的學生在兩年制社區(qū)學院注冊。

可見，雖然公立高校學費逐年增加，且增長幅度大于私立高校，但是并沒有對美國高等教育的規(guī)模造成顯著的負面影響，并未削減美國公眾接受高等教育的需求。公立高校依然是美國高等教育普及化的主要力量。

2.入學機會

從總量看，在近十年中，少數(shù)族裔學生的入學增長幅度高于白人學生。2006－2007學年與2000－2001學年相比，西班牙裔學生增長幅度最大，達到25％，黑人和亞州及太平洋島國學生增長幅度相當，大約為15％，白人學生增長率只有3％。

雖然從總量來看，不同族裔學生入學機會趨于平等，但是不同族裔學生就讀學校層次出現(xiàn)差異擴大的趨勢。2006－2007學年與1995－1996學年對比，西班牙裔學生在兩年制社區(qū)學院注冊的人數(shù)增加了4個百分點，在公立和私立非研究型四年制高校的注冊人數(shù)各減少了2個百分點；黑人在兩年制社區(qū)學院注冊人數(shù)增加了3個百分點，在公立非研究型四年制高校的注冊人數(shù)減少了3個百分點。2006－2007學年，60％的西班牙裔學生、50％的黑人、亞裔太平洋島國、阿拉斯加土著在兩年制社區(qū)學院注冊，與此相對應的，只有43％的非西班牙裔白人在社區(qū)學院注冊。

學生選擇不同層次高校受到很多因素的影響，其中經(jīng)濟因素是不可忽略的。在美國，研究型高校非常重視學生種族結(jié)構(gòu)的均衡，將多樣性作為學校招生和資助政策的重要目標，在學費快速增長的同時為吸引優(yōu)秀的少數(shù)族裔學生提供巨額的獎學金，因此在這類學校各種族學生所占的比例大體穩(wěn)定。除了資質(zhì)優(yōu)異的少數(shù)族裔學生之外，大多數(shù)的少數(shù)族裔學生在選擇接受高等教育時不得不考慮經(jīng)濟負擔能力，由于近十年間社區(qū)學院的學費增長最緩慢，且社區(qū)學院學生一般走讀不需要承擔同樣逐年上漲的住宿費用，因此經(jīng)濟能力較差的少數(shù)族裔更加趨向于選擇就讀社區(qū)學院。而學費漲幅居中的普通四年制高校的少數(shù)族裔學生顯著減少。

3.擴大自主權(quán)

美國傳統(tǒng)的公立大學主要依靠州政府撥款運作，因此盡管有大學自治的傳統(tǒng)，但是州政府往往以出資人的身份對公立大學提出一些限制性的要求，公立大學獲得的自治權(quán)很有限。如大部分州都立法對高校學費的上限標準進行控制，公立大學要提高學費標準必須先獲得州政府的許可，否則不得隨意提高學費標準。由于州財政收入來自州居民的稅費，州立大學在招生工作上也受到州政府的制約，如大多數(shù)州都規(guī)定了州立大學錄取本州學生的最低比例，一般都要求在80％以上，而本州居民的學費遠遠低于州外學生的學費，因此州立大學謀求更高學費收入的空間非常有限。大學在州撥款的使用上也常常根據(jù)不同的撥款方式受到不同程度的限制和要求。

既然州政府對于公立高校的管理是基于其出資人的身份，那么在州財政撥款無法維持日益增加的高等教育資金需求的情況下，高校自然會尋求突破州立法的限制，提高學費來彌補資金缺口；同時，既然高校將更多地在市場上競爭資源，而不是靠州政府的撥款，那么他們要求對這些資源的管理權(quán)和控制權(quán)也就是情理之中。因此，美國高水平的州立大學率先發(fā)起了一場要求“企業(yè)地位”的運動，要求以市場主體的身份參與高等教育市場競爭和資源配置，學校不僅要求學費自主定價和確定招生人數(shù)及專業(yè)設置的權(quán)利，還謀求行政、財務和教學等管理權(quán)力。2004年6月，科羅拉多大學校長伊麗莎白·霍夫曼宣布，經(jīng)過多年的游說，他

們終于贏得了“企業(yè)地位”，校方在提高學費標準等管理方面獲得了更多的自主權(quán)。同年7月，北達科他州給予其11所州立大學更多的靈活性及自主權(quán)，在學費標準和日常學校管理等方面放松了管制，校方可以自行決定及設立更大的目標范圍。同年10月，俄亥俄州的邁阿密大學被批準為該州第一個可以提高收費標準的公立大學。同時，在2004年提出要求獲得“企業(yè)地位”的大學還有位于弗吉尼亞州的三所旗艦公立大學，即弗吉尼亞大學、威廉與瑪利學院、弗吉尼亞理工學院，它們聯(lián)合向弗吉尼亞州議會申請“特許權(quán)”，要求自定學費標準、自我運營，成為“特許大學”，從州立法中解脫出來。

公立高校還試圖突破為本州居民服務的傳統(tǒng)職責范圍。傳統(tǒng)的州立高校的主要經(jīng)費來源由本州納稅人提供，因此以提供本州居民接受高等教育為本職，各州一般要求州立高校招收本州學生占80%以上，另一方面實行歧視性的收費政策，公立高校對本州學生的收費遠遠低于對州外學生的收費，往往只有州外學生收費的一半到三分之一。這樣州立高校招生時的選擇性比較差，就使得研究型的州立高校在與同類型的私立高校進行生源質(zhì)量的競爭時處于劣勢，因此公立大學非常希望能降低本州學生所占比例，多招收州外學生或國際學生，但是相差近三倍的學費標準影響了公立大學對州外學生的吸引力。為了吸引更多的州外學生就讀，以獲得更多的學費總收入和招生上更大的選擇性，各州的公立高校采取了各種優(yōu)惠措施降低州外學生的實際費用。如2007年開始，阿肯色州、肯塔基州和密蘇里州的公立大學規(guī)定，如果州外學生SAT或ACT成績達到一定要求，需要繳納的學費就比較低。田納西大學對來自阿拉巴馬州和喬治亞州的大部分學生只收取高于本州學生25％的學費。有些州之間還達成了某種協(xié)議，如有15個州的多所學院參加了西部本科生交換計劃。以加州州立大學東灣校區(qū)為例，2008－2009學年本州學生學費為3345美元，州外學生學費為11481美元，參加交換計劃的州的學生只需要4731美元。雖然這一做法遭到各種批評，但紐約時報的相關(guān)報道

[9]則認為，這一策略有利于提高學校的學術(shù)水平。

目前有關(guān)各州公立高校體制和機制問題正引起美國一些學者的思考和探討。一種觀點認為，大學的財產(chǎn)所有權(quán)屬于州，但管理與責任則歸屬獨立的董事會，另一種觀點認為，通過建立特許學院或特許大學的方式，讓這種獨立的大學承諾具體的行動目標而獲得州政府的資助。還有學者認為，民營化發(fā)展的最終點是建立學費券體系，使公共資金主要流向?qū)W生，學

[10]生可以自由地從公立的私立的甚至營利性的大學的競爭市場中獲得教育服務。通過學生的選擇決定使公共資金的配置，利用競爭機制提高公共資金的使用效率。

通過以上分析，我們可以得到以下結(jié)論：在美國小政府大社會的背景下，民營化是公立高校必經(jīng)的道路，也是不得不面對的現(xiàn)實選擇；民營化必然導致公立高校資源配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整，公立高校將出現(xiàn)企業(yè)式大學的特征；如果民營化的公立高校采取正確的策略和方式調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，并不會導致質(zhì)量的下降；民營化有可能正是提高公共資金利用效率的有效途徑之一。

注釋

①投資收益的數(shù)額與其占學?？偸杖氲谋壤鲩L迅猛，但是日常運作需要用到投資收益的部分增加不多，2005年為1.98億美元，2007年為2.12億美元。一方面投資收益很大程度上表現(xiàn)為資產(chǎn)增值，另一方面說明學校有大量的財政結(jié)余。

參考文獻

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[M]北京：北京師范大學出版社，2005.345.

第四篇：法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)

關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的話題在我國是使用頻次較高的語匯，事實上它也是我國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵課題之一。

首先，什么是法人治理結(jié)構(gòu)？從字面上分析，法人是行為的主體，治理是行為的本身，治理的客體究竟應當是什么？是資源還是財產(chǎn)？以往的許多著述都提到法人財產(chǎn)權(quán)，我認為這一提法相對于當時極度含混的產(chǎn)權(quán)關(guān)系應當是一個很大的進步，但畢竟有其局限性。所以我認為，法人治理結(jié)構(gòu)的表述應當是以法人財產(chǎn)權(quán)為核心的企業(yè)綜合治理模式。其治理的客體應當廣義為資源而不僅為財產(chǎn)。

按四中全會文件的表述，股東會、董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層各司其職，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，有效制衡，才能成其為真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。司職、協(xié)調(diào)、制衡說起來比較復雜。

首先，關(guān)于股東大會。法律、法規(guī)明文表述股東大會是公司的權(quán)力機構(gòu)，而且中國證監(jiān)會再三完善關(guān)于召開股東大會的規(guī)范意見。因此，大家應都很明確股東大會的重要性，并且都能夠按照規(guī)范籌備和召開股東大會，至少都有這方面的強烈意愿。

股東大會作為權(quán)力機構(gòu)，其問題的實質(zhì)是股東的知情權(quán)和獲知權(quán)。股東大會只不過是一個規(guī)定的形式或場合，并且有其局限性和時間性。而股東的知情和獲知則是持續(xù)的和無約束的。

我認為，在我國多元化投資體制還沒有真正形成的情況下，形式上的權(quán)力作用的發(fā)揮，倒不如切切實實保護投資者的利益來得更加實際些。我們既重視按照法律法規(guī)的要求嚴肅認真地開好股東大會，又不滿足這一短暫的接觸與交流。平時與他們一起進行一些投資心里分析，以加深彼此間的了解與溝通。我們常常把與投資者間的溝通和交流看作是股東大會行使權(quán)力的延伸，使股東大會的功能擴大化，其目的就是盡量把一個較為透明的投資目標交給股東，也可以使公司在完善法人治理結(jié)構(gòu)的進程中走出扎實的一步。

雖然現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有明確表明董事會是公司的決策機構(gòu)，但《公司法》以及所有的公司章程中所規(guī)定的董事會的職權(quán)足以說明其實質(zhì)上的決策功能。我可以偏激地說，一些公司的董事會并沒有真正地發(fā)揮其決策作用。其主要原因一是長期以來計劃經(jīng)濟的慣性和政府功能的過于強化；二是真正意義上的多元化投資體制尚未形成；三是董事會成員的結(jié)構(gòu)及其薪酬來源尚欠合理。這些原因難免給公司決策的準確性和效率帶來影響。有的公司的大股東仍習慣于以領(lǐng)導或上級的面孔出現(xiàn)，下達任務，動輒干預經(jīng)營，總走不出權(quán)力和習慣的怪圈；有的公司董事會成員大多數(shù)是高管人員，決策執(zhí)行混為一談，分不清此屬彼屬，看不出主動被動。根據(jù)我國目前產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的實際情況，這個問題的解決絕非指日可待。

董事會決策功能的發(fā)揮我認為還有十分重要的一點，這就是決策的責任心。投資者把資本投向公司，絕不是為了僅僅獲得一個透明度，而是為了資本利得。從這一點出發(fā)，我覺得董事會似乎又象一個投資基金。公司對投資者的回報是對董事會經(jīng)營理念和決策水平的檢驗，實際上也就是董事會對投資者的回報。目前，在我國對決策的準確性尚無嚴格而具體的法理約束的情況下，投資者對公司的唯一希冀就是董事會對投資者的責任心。單從這一點出發(fā)，健全法人治理結(jié)構(gòu)以及強化董事會的決策作用還有很長的路要走。

由于我國目前多元化的投資體制尚未形成，加之監(jiān)事會成員結(jié)構(gòu)的不盡合理，許

多公司監(jiān)事會的作用并沒有真正發(fā)揮，有的甚至形同虛設。這一現(xiàn)象隨著規(guī)制的完善和投資者理念的日漸成熟而有所改變，但距離真正意義上的監(jiān)督仍尚需時日。按照法律法規(guī)的表述，監(jiān)事會的主要功能一是檢查公司財務，二是約束董事及高管人員的個人行為。關(guān)于檢查財務，目前監(jiān)事會的一般做法是對公司的定期報告作些評論。而這些評論大多因定期報告須經(jīng)審計而不痛不癢。至于公司日常財務運行質(zhì)量，監(jiān)事會是無法顧及的。關(guān)于董事及高管人員的個人行為，因為體制上的不透明，使監(jiān)事會的監(jiān)督功能程式化和表面化。以上這些都需要以“配套改革”的方式逐步實現(xiàn)。

公司在強化監(jiān)事會的監(jiān)督職能方面主要從以下兩點入手，一是注重監(jiān)事會成員的素質(zhì)構(gòu)成，不把監(jiān)事會看成一種擺設；二是注重監(jiān)事會與董事及高管人員間的日常溝通，盡量做到事前規(guī)范，監(jiān)管中引入全面質(zhì)量管理的做法，把一切“質(zhì)量事故”消滅在萌芽狀態(tài)，保證“三會一層”的信息暢通和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。

經(jīng)理層是公司經(jīng)營運行的核心，擔負著許多紛繁復雜的執(zhí)行和協(xié)調(diào)任務，對投資者一點一滴的回報都直接出自于他們的辛勤勞作。我認為在完善法人治理結(jié)構(gòu)進程中，要盡快地實現(xiàn)由黨委領(lǐng)導下的經(jīng)理廠長負責制向公司制治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，改變以往那種決策執(zhí)行混為一談的局面，讓經(jīng)理層一門心思地抓好經(jīng)營運行，創(chuàng)造更好的業(yè)績?？剂拷?jīng)營者的業(yè)績，期權(quán)激勵是一種比較理想的方法。其優(yōu)點在于變以往的對上級負責為對股東負責，變以往的“組織”考核為市場考核。這樣做不僅能夠進一步弱化政府對企業(yè)的干預，而且能夠盡可能地體現(xiàn)經(jīng)營者要素參與分配的市場價值。

第五篇：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)淺析

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)淺析

事業(yè)單位是我國特有的現(xiàn)象，對事業(yè)單位的改革起步于20世紀80年代中期，事業(yè)單位改革的成效并不明顯，從體制上講，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建是其它改革的基石，通過分析事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的缺陷，提出總體構(gòu)思。

目前事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷：

1、政事不分。事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業(yè)單位的管理，既存在“越位”又有“缺位”問題，對事業(yè)單位行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策標準、行為規(guī)范的宏觀管理不足，事業(yè)單位自主權(quán)落實不夠，公共服務效率不高。

2、管辦不分。政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務，并實行監(jiān)督管理，既履行社會管理職責，履行出資人職責，造成“管、“辦”職責不明確，主管部門專注于直屬事業(yè)單位的管理，對全社會、全行業(yè)事業(yè)單位提供公平環(huán)境的關(guān)注不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理。

3、投入機制不健全。各級政府投入責任不明確，公益事業(yè)投入方式單一，對公益事業(yè)的投入存在地區(qū)差異和城鄉(xiāng)分布不均衡。同時，對投入資金的效益監(jiān)督力度不夠，難以保證資金的使用效益。

4、政府對社會力量投入公益服務的組織管理不規(guī)范。社會力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、貸款融資、職稱評聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵社會力量參與舉辦公益機構(gòu)發(fā)展公益服務事業(yè)。

三、改革事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的總體構(gòu)思

（一）改革事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則

1、堅持公益和公共服務。

與企業(yè)組織不同，事業(yè)單位不能以追求組織利益最大化為目標，事業(yè)單位作為政府的代理人，其存在價值在于堅持公益和提供公共服務，如果背離了公益目標謀取私利，那么它的職能就不屬于公共服務范疇，對于這部分事業(yè)單位，政府作為委托人就不應當再予以資助，應該將其進行企業(yè)化改革更為合適。因此，構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應當以堅持公益和改善公共服務為根本出發(fā)點，背離了這一目標，事業(yè)單位改革就失去了應有之意。

2、事業(yè)單位所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

產(chǎn)權(quán)理論認為在資源相對稀缺的情況下，要協(xié)調(diào)各方主體的利益沖突，就必須變更和確定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此要改變我國事業(yè)單位資源浪費嚴重，效率低下的現(xiàn)狀，就必須明確作為所有者的政府和作為經(jīng)營者的事業(yè)單位之間的權(quán)利。

首先，事業(yè)單位應當擁有獨立的財產(chǎn)權(quán)。按照市場經(jīng)濟原理，事業(yè)單位只有確立了獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，才能獲得法人資格成為真正的市場主體，獨立承擔民事責任。一方面國家不得干預事業(yè)單位經(jīng)營者的經(jīng)營，同時事業(yè)單位也不能損害所有者的利益。事業(yè)單位享有獨立的財產(chǎn)權(quán)，對該財產(chǎn)具有投資、運營、管理等使用權(quán)利，但事業(yè)單位經(jīng)營者也負有對出資者的資產(chǎn)承擔保值增值的責任，因此確立事業(yè)單位的財產(chǎn)權(quán)既保證了事業(yè)單位的自主經(jīng)營權(quán)，也保障了國家的所有權(quán)。

其次，事業(yè)單位投資主體多元化。目前我國的事業(yè)單位主要靠政府投資，投資主體的單一性不僅導致資金投入不足，還造成管理主體和監(jiān)督主體缺位，因此，傳統(tǒng)的事業(yè)單位融資模式已經(jīng)不能滿足公共事業(yè)發(fā)展需要，必須積極尋

求各種社會力量參與社會公益事業(yè)，提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務和公共產(chǎn)品。近年來，由政府牽頭，各種社會力量積極參與的社會公益與救助活動，體現(xiàn)尤為明顯，這也為我國事業(yè)單位投資主體多元化、融資渠道多樣化提供寶貴經(jīng)驗。

（二）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的基本思路

1、構(gòu)建事業(yè)單位法人董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會，分別執(zhí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。構(gòu)建事業(yè)單位法人董事會經(jīng)理層和監(jiān)事會，事業(yè)單位內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、相互制衡。其中，董事會由投資者、業(yè)內(nèi)人員以及其他利益相關(guān)者組成，為事業(yè)單位的重

大事項做出決策，行使決策權(quán)。執(zhí)行層具體實施決策層做出的決策，對董事會負責。監(jiān)事會負責監(jiān)督事業(yè)單位的有效運行。作為專門的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)事會要確保各類事業(yè)單位履行自身的宗旨，并調(diào)動社會各界監(jiān)督力量，形成完善有效的監(jiān)督機制。由此，事業(yè)單位所有權(quán)和決策權(quán)就被分開，所有者不得干預事業(yè)單位的具體經(jīng)營行為，事業(yè)單位也不能改變國有資產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)，但事業(yè)單位的經(jīng)營績效受到董事會的監(jiān)督和評判。這種治理結(jié)構(gòu)可以落實事業(yè)單位所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，有效緩解事業(yè)單位政事不分的狀況，同時，監(jiān)事會的建立又抑制了尋租和權(quán)利濫用等腐敗行為。

2、分步改革，分類設計事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。我國事業(yè)單位整體環(huán)境復雜，改革阻力大，因此，改革不能大刀闊斧的進行，而應當循序漸進，分步進行。我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，種類龐雜，因此，在改革過程中不能“一刀切”，而應當根據(jù)不同的性質(zhì)、特點設計不同類型的法人治理結(jié)構(gòu)模式：首先，對于那些直接行使行政職能，提供純公共產(chǎn)品具有很強公益性的事業(yè)單位要納入政府行政體系，以滿足社會共同需要。其次，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位應當進行轉(zhuǎn)企改制，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，如廣播電視機構(gòu)，職業(yè)培訓機構(gòu)等。最后，對于從事公益服務的事業(yè)單位，要根據(jù)其公益性質(zhì)建立符合自身特點的法人治理結(jié)構(gòu)，以非營利性機構(gòu)為發(fā)展導向。如大專院校，研究所，療養(yǎng)院等。

3、推行績效合同管理和績效評估制度。事業(yè)單位與政府之間可以通過平等協(xié)商，明確雙方的權(quán)利與義務，各自做出服務承諾與監(jiān)督承諾，簽訂具有法律效率的績效合同，并以此作為績效任務和預算的依據(jù)，國家對事業(yè)單位進行定期或不定期的績效評估與審核，評估結(jié)果作為下年預算的重要指標。充分發(fā)揮績效合同與績效評估的作用。