第一篇：對建立行政公訴制度的探討

引子

每天通過洛溪大橋的人與車數(shù)以萬計(jì)，具體到數(shù)字，有報(bào)告說：“洛溪橋日收費(fèi)30萬?！笨梢酝葡耄粷M洛溪橋收費(fèi)的應(yīng)不止一人，否則也不會有‘廣州市民十問洛溪橋收費(fèi)’的發(fā)生。但，為什么僅有一個(gè)潘衛(wèi)思提起訴訟呢？首當(dāng)其沖的原因是經(jīng)濟(jì)問題，犯得著為那五元十元把一個(gè)政府告上法庭，耗費(fèi)大量財(cái)力精力嗎？耗得起嗎？其次，民告官，難上難，許多人是不敢告。更有許多人，在公權(quán)利本位的制度的多年影響下，習(xí)慣性地接受行政行為，即使其私權(quán)利已經(jīng)受到侵犯也未必能意識到。但，公眾對認(rèn)為侵犯了其權(quán)利的行政行為不起訴，是否代表其權(quán)利不受侵犯？或者說是公眾已經(jīng)默認(rèn)該行政行為，已經(jīng)放棄救濟(jì)措施，因此國家無須再介入？假設(shè)一座你時(shí)常途徑的大橋在不應(yīng)收費(fèi)的情況下繼續(xù)收費(fèi)，日積月累，你的損害是不言而喻的（起碼是財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵犯）。在本案中，這樣的“你”數(shù)以萬計(jì)，構(gòu)成了一個(gè)不特定的多數(shù)。不特定多數(shù)的利益可構(gòu)成“公共利益”。針對“公共利益”的保護(hù)，筆者認(rèn)為有必要建立適用一種新的制度——行政公訴制度。基于對“公共利益”的維護(hù)，由能夠代表公共利益的國家機(jī)關(guān)對公共利益受到違反的行政行為或不作為引起的侵害的情況提起訴訟。

一、行政公訴制度的理論基礎(chǔ)：存在需維護(hù)的“公共利益”

有學(xué)者提出行政公訴制度的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是維護(hù)公共利益。有的學(xué)者提出“公共利益”一詞時(shí)受到質(zhì)疑。筆者認(rèn)為公共利益本是一個(gè)較為抽象的詞，要對一個(gè)抽象的詞進(jìn)行具體的解釋存在一定的難度。故筆者在此只試圖對“公共利益”作個(gè)大概的描述，而不是作精確的界定：首先，公共利益應(yīng)該涉及多人的共同的利益，即使這種涉及不一定是直接的。其次，公共利益應(yīng)該涉及的多人也許是確定的也許是不確定的。再者，公共利益的損害最終造成國家利益、社會利益的損害。

在法律上承認(rèn)公共利益，乃是各國的通例，其中很典型的一個(gè)例子便是各國都有對集會游行的法律控制，禁止可能危害公共秩序的游行。我國現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護(hù)公共利益的精神。法律上既然承認(rèn)公共利益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動(dòng)中就需要有代表公共利益的主體。行政機(jī)關(guān)作為國家和社會事務(wù)的管理者，通?？梢宰鳛楣怖娴拇恚?，在非法行政損害公共利益時(shí)，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)自覺糾正錯(cuò)誤是不現(xiàn)實(shí)也不足夠的。因此，在行政權(quán)影響到公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律上設(shè)定一個(gè)代表公共利益發(fā)動(dòng)訴訟的主體?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》對公共利益的保護(hù)是很不全面的，“原告只能為了自己的利益而起訴，而法院在審查時(shí)卻以全面審查為原則”，指使法院的審查常將原告的訴訟請求拋在一邊，且也不利于法院經(jīng)濟(jì)有效地審判。再者，以公共利益為基礎(chǔ)而設(shè)計(jì)的行政公訴制度不同于現(xiàn)行法上的行政抗訴制度。從程序上來看，行政抗訴制度發(fā)起的是對已經(jīng)司法裁決的行政爭議案件的再次審理，而行政公訴發(fā)起的是一次新的訴訟。從主體地位來看。行政抗訴機(jī)關(guān)提起抗訴后即獨(dú)立于法院與當(dāng)事人間，起一監(jiān)督作用。而行政公訴機(jī)關(guān)提起訴訟后則作為原告或主要原告參加訴訟。以公共利益為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的行政公訴制度有利于對公共利益的全面保護(hù)。借鑒刑事公訴制度。眾所周知，公訴制度在刑事訴訟領(lǐng)域一直起主導(dǎo)作用，歷史上曾出現(xiàn)過的民事公訴，行政公訴等制度，都或多或少的仿照了刑事公訴制度。根據(jù)刑事公訴制度，“公訴”是指國家公訴機(jī)關(guān)代表國家指控罪犯，將犯罪嫌疑人交付法庭的訴訟活動(dòng)和制度。公訴機(jī)關(guān)在什么情況下提起訴訟，取決于刑法的規(guī)定，而刑法罪名的規(guī)定又體現(xiàn)了穩(wěn)定和維護(hù)社會秩序這一基本的公共利益。可見，刑事公訴其實(shí)質(zhì)是為了維護(hù)公共利益。

二、建立行政公訴制度的重要原因：現(xiàn)行行政訴訟制度對起訴主體的局限性

(一)起訴主體存在空缺。其中較為典型的例子是在國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓中，行政機(jī)關(guān)與行政相對人惡意串通，由行政機(jī)關(guān)作出非法行為，雙方因此而獲利，與此無關(guān)的他人不可能代表國家就此提起訴訟，在此情況下就會出現(xiàn)起訴主體的缺乏。對此有必要建立行政公訴制度，讓代表國家的機(jī)關(guān)提起訴訟，要求法院對這種非法行政行為給予法律的制裁。當(dāng)然，我們不否認(rèn)，在現(xiàn)行制度下，針對上述現(xiàn)象也有別的救濟(jì)方式，只是，筆者認(rèn)為我們的制度應(yīng)該有效的供給司法救濟(jì)這種有效的救濟(jì)途徑。

（二）存在起訴主體，但由于各種原因而未能起訴。起訴主體面對行政權(quán)顯得極為渺小。如在潘衛(wèi)思案中，許多非潘衛(wèi)思的過橋人他們與潘一樣具有起訴的權(quán)利，但事實(shí)上他們沒有。事關(guān)眾多人的利益的決定往往容易使人產(chǎn)生觀望心理，一些人在發(fā)現(xiàn)別人均未起訴的情況下被迫履行義務(wù)，從而出現(xiàn)“羊群現(xiàn)象”，其他人也隨著履行義務(wù)，最終導(dǎo)致大多數(shù)人的利益受損，行政的正當(dāng)性遭到破壞。

（三）起訴主體起訴，但達(dá)不到良好的效果。在潘衛(wèi)思案中，我們見到的是重重阻攔。幸好，潘是一名律師，這樣為他的訴訟省下一筆代理費(fèi)。但，調(diào)查取證仍是困難重重，也真難為了潘律師。但，試想一

般的起訴人能作到這些嗎？即使作到又要花費(fèi)多少的錢力物力。再者，潘除了能請求返還他所繳的五元及讓該橋停止收費(fèi)外，對于他所認(rèn)為的該橋在不該收費(fèi)期間的收費(fèi)給其他人帶來的侵害則是無能為力的。因?yàn)?，他所代表的終究仍只能是他自己。即使如此，在許多人心目中潘已是“為民請命”。

針對上述三種情況，筆者認(rèn)為惟有建立行政公訴制度，讓能代表公

共利益的機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，對不法的行政作為或不作為加以制止，才能有效地維護(hù)公共利益。

三、行政公訴案件的范圍

（一）行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)損害公共利益的。

如果行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行職責(zé)，行使職權(quán)，將會嚴(yán)重影響行政法律、法規(guī)的正常統(tǒng)一實(shí)施，損害行政相對人的利益，造成對行政利益，公共利益的損害。而根據(jù)現(xiàn)行的法律，對于行政不作為，只有申請人對所申請的事項(xiàng)具有起訴權(quán)。即使將來法律賦予了公民，法人其他組織較廣泛的訴權(quán)，也極少有人愿意為公共利益而訴。因此，對于損害公共利益的行政行為，應(yīng)當(dāng)納入行政公訴的范圍。

（二）只有受益人沒有特定受害人或受害人為不特定多數(shù)的具體行政行為。

如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為損害了公共利益，但并不同時(shí)損害特定的利益主體的利益，則會無人起訴。實(shí)例：2003年8月，中央電視臺播出了一則消息：河南省三門峽市一地方火力發(fā)電廠建在黃河河道里，嚴(yán)重影響了防洪安全。這一電廠居然是取得了規(guī)劃部門頒發(fā)的規(guī)劃許可證之后興建的，而負(fù)有防洪職責(zé)的水利局對于這一侵占河道的違法行為，在兩年之內(nèi)竟然“沒有發(fā)現(xiàn)”。在此案中，可以說危害是潛在的，廣泛的。一旦發(fā)生事故，受害人肯定是不特定的多數(shù)，但這不特定多數(shù)人由于目前沒有特定的利益受損，即沒有發(fā)生行政爭議，故不可能有起訴主體。

在某些實(shí)例中，如潘衛(wèi)斯訴番愚區(qū)政府一案，即使是有起訴主體提起訴訟，也往往僅能針對自己的利益起訴，對于公共利益的主張即使能夠卻也是難以全面的。更何況常常出現(xiàn)筆者前面提及的“羊群現(xiàn)象”，因此有必要將這種行為納入行政公訴的范圍內(nèi)。但在此不得不提的一個(gè)問題是對具體行政行為的界定問題。如果按照行政法學(xué)上的通常的理論將具體行政行為限定在特定的人和事，不能反復(fù)適用上，那么這種針對不特定多數(shù)但不能反復(fù)適用的行為能否納入具體行政行為加以考察，則尚有爭議。楊立新教授與張步洪先生在《行政公訴制度初探》一文中說：“從充分保護(hù)公民、法人或者其他社會組織的合法權(quán)益的角度考慮，將這種行為界定為具體行政行為?！惫P者贊同。

（三）有的學(xué)者認(rèn)為，行政公訴制度應(yīng)適用于行政相對人拒絕履行具體行政行為所確定的義務(wù)。

根據(jù)現(xiàn)行的法律，在法律，法規(guī)沒有明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)對于自己所作的具體行政行為沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)法院駁回行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請后，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)將處于一種效力不確定的狀態(tài)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》對行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的，不適用普通的審判程序，而是適用一般的執(zhí)行程序。以執(zhí)行程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性錯(cuò)誤較高，對此，法律沒有給予應(yīng)有的救濟(jì)。

但，筆者并不同意將此種行為歸入行政公訴案件的范圍內(nèi)。首先，有的學(xué)者提出將此類案件納入行政公訴的范圍加以考察，主要是考慮這類案件的程序的啟動(dòng)同樣是出于維護(hù)公共利益的需要。但筆者認(rèn)為行政公訴制度的建立旨在使現(xiàn)今行政訴訟法無法有效地保護(hù)的公共利益得到保護(hù)。而在此類案件中，行政機(jī)關(guān)即使是不通過行政公訴也是有別的有效措施對此進(jìn)行救濟(jì)的。并且，行政公訴制度一旦建立，由代表公共利益的機(jī)關(guān)作為原告或主要原告提起訴訟，這種制度的設(shè)計(jì)原是考慮到私權(quán)利面對公權(quán)利時(shí)顯得相對弱小，為了保障廣泛的私權(quán)利，從而建立讓公權(quán)利介入其中的訴訟制度。立足于我國的國情，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)已經(jīng)是相對強(qiáng)大的，那么還有沒有必要適用行政公訴制度呢？然而，對現(xiàn)行行政訴訟法中對行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行具體行政行為的，是否該適用普通的審判程序，而不應(yīng)適用一般的執(zhí)行程序。則是需要進(jìn)一步探討的課題。但筆者認(rèn)為，行政相對人既然拒絕履行具體行政行為，可視為他或她（們）對行政行為的默示反對，因此與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭議，基于行政機(jī)關(guān)與行政相對方在法律上是平等的，則可交由法院通過審判程序解決，因?yàn)閷徟谐绦虮绕饒?zhí)行程序更有利于保障雙方當(dāng)事人的權(quán)利。

四、行政公訴人的設(shè)計(jì)

目前，學(xué)界大多認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以作為最為合適的行政公訴人。楊立新教授在《民事行政公訴制度研究》一文中，通過對縱橫的行政公訴制度歷史比較研究，得出結(jié)論：“（1）國家有權(quán)對私法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、干預(yù)。（2）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、干預(yù)私法活動(dòng)和行政活動(dòng)的重點(diǎn)是保護(hù)國家利益和社會利益。（3）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、干預(yù)私法活動(dòng)、行政活動(dòng)的主要方式是提起訴訟和參與訴訟。提起訴訟，適用于兩種情形：一是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了國家的利益、公共利益，但并未發(fā)生行政爭議。二是具體行政行為侵犯國家利益、社會利益、個(gè)人利益，但當(dāng)事人卻不訴、不能訴、怠訴，因而不能通過司法程序來保護(hù)。（4）檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟的權(quán)利義務(wù)是廣泛的。檢察機(jī)關(guān)享有原告與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份。”

筆者也贊成由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公訴，許多學(xué)者的這種考慮與檢察機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中的監(jiān)督主體的地位密不可分。但筆者認(rèn)為一旦檢察機(jī)關(guān)以原告的身份提起訴訟，可作為訴訟的參與人，如果檢察機(jī)關(guān)在訴訟的過程中還具有監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份權(quán)利，那么檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力是否過大以致于妨礙訴訟相對方的權(quán)利得以主張呢？我們說法律面前人人平等。這平等包括自然人與國家機(jī)關(guān)的平等，也包括在訴訟中訴訟地位的平等?；诖耍P者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體地位僅限于在提起訴訟前，一旦進(jìn)入訴訟，則與訴訟相對人一樣僅具有訴訟參與人權(quán)利義務(wù)。

五、關(guān)于行政公訴的訴訟程序設(shè)計(jì)上的一些問題

（一）行政公訴的提起需要窮盡行政救濟(jì)措施嗎？筆者認(rèn)為等窮盡行政救濟(jì)措施后，行政公訴制度的建立也就沒有必要了，更何況針對我們所說的行政公訴案件的受案范圍，也沒有行之有效的其他行政救濟(jì)措施。

（二）檢察機(jī)關(guān)以公訴人的身份起訴，這種訴訟上的當(dāng)事人體制，究竟是采取獨(dú)立當(dāng)事人，還是采取主要當(dāng)事人，或者聯(lián)合當(dāng)事人的體制，頗值得斟酌。我國學(xué)者多傾向于采取第一種和第二種。對行政機(jī)關(guān)與行政相對人同時(shí)受益，沒有特定受害人的案件，應(yīng)以檢察院為獨(dú)立當(dāng)事人起訴，將行政機(jī)關(guān)與管理相對方作為公共被告。當(dāng)具體行政行為侵犯不特定多數(shù)人的利益時(shí)，或是行政機(jī)關(guān)的不主動(dòng)履行法定職責(zé)損害公共利益的，采主要當(dāng)事人制度，以檢察機(jī)關(guān)為主要原告，法院應(yīng)通知權(quán)利受損害的一方參加訴訟，作為共同原告，但拒不參加的，不影響審判活動(dòng)的進(jìn)行。楊立新教授認(rèn)為在對于侵害不特定的公共利益的案件中，由于受害人的數(shù)量眾多，沒有特定的原告提起訴訟，因此檢察機(jī)關(guān)可以代表社會利益，向法院提起訴訟，要求法院判決行為人向受害人進(jìn)行賠償，或者責(zé)令行為人賠償，將賠償集中作為基金，為這類受害人服務(wù)。

（三）對于行政公訴案件的立案問題。行政公訴案件應(yīng)先交由檢察機(jī)關(guān)決定是否立案，一旦檢察院決定立案后再向法院起訴，而法院是否立案受理又是另一程序問題。因此，筆者認(rèn)為行政公訴案件的立案是雙重立案。楊立新教授認(rèn)為檢察院對行政公訴案件的立案應(yīng)掌握以下條件：（1）有明確的可以進(jìn)行調(diào)查的被告。（2）有可以進(jìn)行調(diào)查的事實(shí)。（3）有可能提出的訴訟主張。

（四）檢察機(jī)關(guān)對立案案件的調(diào)查權(quán)問題。楊立新教授 認(rèn)為檢察院對立案案件有全面的調(diào)查權(quán)。筆者認(rèn)為這是符合行政公訴制度的設(shè)計(jì)初衷的。檢察機(jī)關(guān)正是具有一般的訴訟主體所沒有的調(diào)查權(quán)，才具有更好維護(hù)公共利益的能力。同時(shí)，這也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在起訴前具有的監(jiān)督主體地位。

（五）檢查機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任問題。有學(xué)者 認(rèn)為：在行政公訴制度中，舉證責(zé)任由起訴的檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。這與檢察機(jī)關(guān)對立案案件有全面的調(diào)查權(quán)是相適應(yīng)的。正因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有全面的調(diào)查權(quán)，由他來承擔(dān)舉證責(zé)任則是合適的。這也就意味著檢察機(jī)關(guān)若是不能證明或者證明不足，則要承擔(dān)敗訴的結(jié)果。筆者認(rèn)為這種程序上的設(shè)計(jì)有利于權(quán)利間的制衡，有利于保障平等訴權(quán)的實(shí)施。

（六）上訴程序與抗訴制度間的關(guān)系。正如上述，檢察機(jī)關(guān)可能要承擔(dān)敗訴的結(jié)果，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)利提起上訴。當(dāng)該上訴制度如何與檢察院原本享有的抗訴權(quán)相區(qū)分呢？筆者認(rèn)為，在行政公訴案件一旦進(jìn)入訴訟程序后，為保障雙方當(dāng)事人的平等訴訟地位，檢察院只作為其中的一方當(dāng)事人，因此享有上訴權(quán)。而無論是上訴權(quán)，還是抗訴權(quán)，其目的均是提起新一輪的訴訟，既然檢查機(jī)關(guān)已享有上訴權(quán)，則無須在行使抗訴權(quán)，否則會造成權(quán)力的重疊。但，這是否意味著在檢察機(jī)關(guān)作為原告提起上訴后仍是敗訴后，行使其抗訴權(quán)？這還是尚待討論的。

第二篇：對完善公訴案卷移送制度的思考

對完善公訴案卷移送制度的思考

摘要：2012年我國新《刑事訴訟法》將案卷移送方式回歸到最初的全案移送模式。這種模式既符合我國當(dāng)下的司法現(xiàn)狀，也符合職權(quán)主義國家追求實(shí)體正義的訴訟理念。但是實(shí)行全案移送主義解決我國目前公訴案卷移送制度的某些問題的同時(shí)，亦帶來了新的問題。鑒于此，本文主張：設(shè)立庭前征詢程序；增設(shè)庭前證據(jù)開示制度；實(shí)行庭前實(shí)質(zhì)審查；確立審判中心主義；規(guī)范公訴案卷移送程序。

關(guān)鍵詞：公訴案卷；預(yù)斷；全案移送主義

中圖分類號：D925.2

一、改進(jìn)全案移送主義的基本思路

案卷移送雖然只是刑事訴訟程序中的一個(gè)小環(huán)節(jié)，但它卻是提起公訴和審判的連接點(diǎn)。作為銜接性的制度，其作用的發(fā)揮關(guān)系到后續(xù)程序能否順利推進(jìn)?？茖W(xué)合理地改進(jìn)公訴案卷移送制度，有利于保障訴訟流程的高效運(yùn)作，有利于實(shí)現(xiàn)國家尊重和保障人權(quán)的訴訟目的，也有利于實(shí)現(xiàn)程序公平正義的訴訟價(jià)值。

（一）基本理念

1.兼顧實(shí)體正義與程序價(jià)值

全案移送能夠讓法官了解到全部案卷材料，庭前做好充分準(zhǔn)備，有利于查明案件真相，但是法官庭前接觸案卷有損程序公正。筆者認(rèn)為，在改革我國案卷移送制度、改進(jìn)全案移送方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到我國司法資源有限這一現(xiàn)狀。我們在強(qiáng)調(diào)法官中立、審判公正的同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)審判程序的有效推進(jìn)。為解決我國司法資源有限和司法任務(wù)繁重之間的矛盾，必須重視訴訟的效率，即重視資源的投入和產(chǎn)出，同時(shí)注意高效地完成刑事司法抑制犯罪、保護(hù)社會和公民個(gè)人權(quán)利的任務(wù)。[1]163可以說，在當(dāng)前司法資源不足、司法人員專業(yè)素養(yǎng)有限的情況下，實(shí)體正義具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，這并不意味著放棄對程序價(jià)值的追求，而是要配合司法資源，科學(xué)合理建設(shè)配套制度，兼顧公平和效率，既重實(shí)體正義又重程序價(jià)值。

2.立足本國國情與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)

目前我國對公訴案卷移送制度的研究尚未形成體系。雖然各國的司法體制和司法環(huán)境各不相同，但筆者認(rèn)為閉門造車在當(dāng)今全球化的大趨勢下并不可取。正如日本學(xué)者大木雅夫在其《比較法》中所說：“不知?jiǎng)e國法律者，對本國法律就一無所知”。[2]67了解其他國家的公訴案卷移送制度，分析他們?nèi)〉贸晒臈l件和方式，理性地對國外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行檢驗(yàn)，吸收其適合用于我國司法制度的部分，不失為一個(gè)有效改進(jìn)我國案卷全案移送制度的重要途徑。然而，法律制度本身就是一個(gè)生命有機(jī)體，并直接受制于社會、政治、經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)文化等因素。因此，我們對這一有機(jī)體應(yīng)有最起碼的“尊重”，而絕不能動(dòng)輒提出一些帶有“人定勝天”性質(zhì)的觀點(diǎn)。[3]170我們必須從我國國情出發(fā)，不照搬照套，充分考慮某些特定程序所依附的訴訟制度的整體性質(zhì)和相關(guān)制度的特點(diǎn)，充分考慮某些制度設(shè)置和運(yùn)行的實(shí)際條件，例如，本土資源、主體素質(zhì)等。在改革公訴案卷移送制度時(shí)，應(yīng)該保持一種改良和漸進(jìn)的態(tài)度，以盡量避免失誤。

3.相對合理主義

相對合理主義是龍宗智教授這些年提出的有關(guān)司法改革的觀點(diǎn)，是指在一個(gè)不盡如人意的法治環(huán)境里，在多方面條件的制約下，我們無論是制度改革，還是程序操作，都只是追求一種相對合理，不能企求盡善盡美。如果不注意實(shí)際條件和多種復(fù)雜因素的制約，去追求理性化，不僅難以奏效，而且還可能因此破壞既成的有序狀態(tài)，使得情況更糟。筆者認(rèn)為，案卷筆錄中心主義對我國司法制度的影響已經(jīng)太過深刻，想通過一朝一夕的改革來解決我國公訴案卷移送制度中存在的問題不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)閹缀跛械乃痉üぷ魅藛T都已經(jīng)形成了相對固定的工作模式，沖擊力過大的改革容易引起逆反心理，一步到位的改革模式難以奏效。因此，我們在完善公訴案卷移送制度時(shí)，應(yīng)遵循相對合理主義，避免激進(jìn)的做法，要充分考慮現(xiàn)實(shí)的需要，尋求一個(gè)改良的方法，輔之以其他相關(guān)配套制度的構(gòu)建，從而實(shí)現(xiàn)效果最優(yōu)化。

（二）路徑選擇

世界各國的刑事訴訟法中，對公訴案卷移送方式基本上采取兩種模式：起訴狀一本主義和全案移送主義。在我國刑事訴訟法再修改之前，對我國應(yīng)該采取何種案卷移送方式一直爭論不休，其中認(rèn)為應(yīng)采取起訴狀一本主義的主張一度“占據(jù)上風(fēng)”。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國確立起訴狀一本主義能夠有效防止法官單方面受到偵查機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)的影響而形成不利于被告一方的預(yù)斷和偏見，能夠徹底阻斷法官被無關(guān)聯(lián)證據(jù)所誤導(dǎo)，能充分體現(xiàn)對抗制庭審的理念，保障訴訟結(jié)構(gòu)運(yùn)作的合法性和正當(dāng)性。但筆者認(rèn)為，不應(yīng)該無限擴(kuò)大起訴狀一本主義的優(yōu)點(diǎn)，我國當(dāng)前的司法環(huán)境和文化傳統(tǒng)并不適應(yīng)起訴狀一本主義，而采取全案移送主義有其明顯的優(yōu)勢。修改后的刑事訴訟法將我國公訴案卷移送方式回歸到全案移送主義?，F(xiàn)將全案移送主義合理性闡述如下：

1.全案移送主義并不必然導(dǎo)致裁判不公

從預(yù)斷的形成過程來看，全案移送并不表示法官就必然產(chǎn)生錯(cuò)誤預(yù)斷，預(yù)斷也并不必然導(dǎo)致不公正的裁判，因?yàn)榉ü俚念A(yù)判未必就是對被告人的“偏見”。法官預(yù)斷形成的基礎(chǔ)是全部案卷材料，這些材料并不只是單方面的控訴證據(jù)，也包括證明被告人無罪或罪輕的證據(jù)。因此，盡管全案移送必然導(dǎo)致法官預(yù)斷，但法官的預(yù)斷不是建立在不正確或不充分的信息之上，法官在了解全部案情的基礎(chǔ)上形成的預(yù)斷并不必然導(dǎo)致最終的裁判錯(cuò)誤。從預(yù)斷的影響來看，即使法官在庭前形成預(yù)斷，但這個(gè)預(yù)斷會經(jīng)受庭審中諸多原則規(guī)則的規(guī)制，例如，法庭上的舉證質(zhì)證、非法證據(jù)排除規(guī)則等。合議制的審判組織也能在一定程度上將個(gè)別法官的預(yù)斷規(guī)避掉。此外，裁判文書說理機(jī)制也是對法官的預(yù)斷進(jìn)行抵消或稀釋的一種方式。法庭上的說理要求法官說出充分理由來說服控辯雙方，把心中的預(yù)斷最終外化為裁判文書，預(yù)斷就必須經(jīng)得住證據(jù)的考驗(yàn)，同時(shí)還要說服控辯雙方認(rèn)同裁判文書，這樣法官就不得不一再考察預(yù)斷的正確性。因此，法官在文書中說理的過程，就是抵消自己不公允預(yù)斷的過程，只有克服不公允預(yù)斷才能外化為裁判文書。

2.全案移送主義有利于案件集中審理

所謂遲來的正義為非正義，這也是要求我們迅速審判和集中審理的原因。只有庭審順利且不間斷地進(jìn)行以及法官迅速做出裁判結(jié)果，才能減少被告人因訴訟帶來身心上的壓力與苦楚。全案移送可讓法官在庭前有足夠的時(shí)間和條件全面熟悉案情，了解爭議的焦點(diǎn)，為庭審做好準(zhǔn)備，以便在開庭審理過程中，能夠有的放矢地組織事實(shí)和證據(jù)的調(diào)查，防止庭審?fù)涎印Ｈ敢扑蜑榉ü僭谕デ白龊脺?zhǔn)備提供了條件。在全案移送主義下，法官庭前接觸到的卷證材料，既包括對被告人不利的證據(jù)，也包括對被告人有利的證據(jù)，法官對案情的認(rèn)識是較為全面和客觀的，這不同于起訴狀一本主義下法官庭前難以熟悉案情，也不同于主要證據(jù)復(fù)印件下法官對案件產(chǎn)生片面認(rèn)識。實(shí)行全案移送，法官在庭前不僅能為庭審做好程序性準(zhǔn)備，也能做好一些實(shí)體性的準(zhǔn)備。實(shí)體性的準(zhǔn)備包括熟悉案情、了解證據(jù)、明晰爭議，法官可以通過閱卷發(fā)現(xiàn)證據(jù)間的矛盾，事實(shí)認(rèn)定和法律適用上的爭議。在期權(quán)主義較為濃重的審判模式下，法官對案件事先所做的準(zhǔn)備能讓法官游刃有余地主導(dǎo)庭審過程，有針對性地發(fā)問和聽取情況，提高訴訟效率，在程序正義和實(shí)體正義中間，尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)。[4]

3.全案移送主義契合我國訴訟模式和傳統(tǒng)理念

全案移送主義在大陸法系國家得到廣泛適用，主要原因是其符合職權(quán)主義的訴訟模式。職權(quán)主義下法官不再是消極庭審的裁判者，而是要積極主動(dòng)地介入證據(jù)的收集和調(diào)查，以便查明案件事實(shí)。庭前將全部案卷移送給法官，讓法官為庭審做出充分準(zhǔn)備，有利于法官更加有效地發(fā)揮審判職權(quán)。雖然當(dāng)今世界各國當(dāng)事人主義和職權(quán)主義出現(xiàn)相互借鑒的趨勢，但我國的文化傳統(tǒng)和司法環(huán)境不能激進(jìn)地引進(jìn)當(dāng)事人主義。我國大的司法環(huán)境是即使人們之間出現(xiàn)矛盾糾紛，人們也更愿意接受協(xié)商和調(diào)解，基本不愿意選擇訴訟。因此，如果我們直接引入當(dāng)事人主義下的起訴狀一本主義的案卷移送方式，法官的職權(quán)將會受阻，調(diào)查案件事實(shí)的有效手段難以發(fā)揮作用。相反，控辯雙方的責(zé)任加重，查明案件、收集調(diào)查證據(jù)、發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)的任務(wù)將會轉(zhuǎn)移給控辯雙方，其將在法庭上高度對抗來支持自己的主張，而高度對抗和訴訟技巧與我國傳統(tǒng)的厭訟和息訴思想對立。因此，全案移送主義符合我國職權(quán)主義的訴訟模式和當(dāng)前我國的司法環(huán)境。

二、全案移送主義存在風(fēng)險(xiǎn)分析

為保證庭審的順利進(jìn)行，也為了實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定和實(shí)踐做法的統(tǒng)一，新刑事訴訟法將案卷移送方式回歸到1979年的全案移送方式。這種回歸符合當(dāng)前我國司法現(xiàn)實(shí)，選擇全案移送有著其合理性，但是我們也要看到回歸全案移送主義亦存在一些風(fēng)險(xiǎn)，只有解決其可能存在的問題，才能更有效地促進(jìn)我國刑事訴訟制度的健康發(fā)展。

（一）法官預(yù)斷風(fēng)險(xiǎn)始終存在

我國一直試圖通過對公訴案卷移送方式的變革來實(shí)現(xiàn)排除法官預(yù)斷，但這個(gè)目的始終難以實(shí)現(xiàn)。新刑事訴訟法回歸到全案移送主義讓法官在庭前能全面熟悉案情，防止法官因單方面接觸公訴人挑選的證據(jù)而形成不利于被告人的偏見。但法官作為最終的事實(shí)裁判者，仍然可以在開庭前研讀案卷材料，致使法官在庭前形成心證或預(yù)斷的問題不能得到解決。值得注意的是，預(yù)斷并不能和全案移送主義劃等號，預(yù)斷對于法官來說，在某種程度上講是無法避免的，即使是起訴狀一本主義亦是如此。因此，我國修改后的刑事訴訟法在案卷移送方式上仍然存在著法官預(yù)斷的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）不當(dāng)訴訟難以徹底杜絕

案卷移送制度是庭前審查程序的重要組成部分，對庭前審查程序作用的發(fā)揮影響很大。案卷移送方式雖然回歸到全案移送主義上，但開庭審理的條件卻是人民法院對提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審判。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)，案件屬于本院管轄，就應(yīng)當(dāng)開庭審判。這造成了庭前審查程序的虛無化，難以防止檢察院的不當(dāng)追訴。因此，案卷移送方式改變，對庭前程序而言意義重大，但由于缺乏一個(gè)實(shí)質(zhì)意義上的庭前審查程序，故全案移送的一個(gè)重要作用未能得以體現(xiàn)，不能通過對案卷進(jìn)行全面地、實(shí)質(zhì)性地審查，制約公訴權(quán)力濫用，防止不當(dāng)追訴，發(fā)揮庭前審查程序過濾公訴案件的功能。

（三）默讀審判無法完全避免

所謂默讀審判是指法官對案件做出裁判的心證不是在法庭開庭審理中形成，而是靠庭下研讀案件卷證材料形成?？梢哉f默讀審判是當(dāng)前庭審無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化的主要原因，案卷移送方式的改革始終無法解決這個(gè)問題。全案移送讓法官有充分的時(shí)間和條件審讀案卷，審判前與審判程序中呈現(xiàn)出一種前后遞進(jìn)和接力互補(bǔ)的關(guān)系，在偵查階段形成并作為控方指控證據(jù)的案卷，實(shí)際上成為法院裁判被告人是否有罪的根據(jù)，法院的審判不過是對偵查結(jié)論的確認(rèn)而已。因此，大部分法官都習(xí)慣性地依賴檢察院移送的案卷，并從心理上產(chǎn)生信任感而忽視了庭審過程的重要性。另外，我國刑事案件開庭審理時(shí)，大多數(shù)證人、鑒定人都不出庭作證，法庭對證人證言和鑒定結(jié)論的調(diào)查基本也是采取公訴人宣讀材料的方式進(jìn)行，無法像西方國家那樣貫徹直接言詞原則，導(dǎo)致對這些證據(jù)的調(diào)查和事實(shí)認(rèn)定必然走向書面化。此外，我國司法資源有限，法官專業(yè)素養(yǎng)偏低，受主客觀因素的影響和追訴實(shí)體正義的壓力，法官會擔(dān)心檢察官的舉證不完全，擔(dān)心僅憑庭審舉證對個(gè)案形成準(zhǔn)確心證不一定可靠，不可避免地在一定程度上超越雙方的舉證去發(fā)現(xiàn)案件的真實(shí)。因此，在目前我國司法環(huán)境下默讀審判是無法避免的，但因其與直接言詞原則對立，不利于實(shí)現(xiàn)審判中心主義，所以必須正視默讀審判問題并思考解決之道。

三、完善公訴案卷移送制度的思考

2012年我國刑事訴訟法再一次修改，此次修改將公訴案卷移送方式選擇為公訴案卷全案移送，這種選擇契合我國當(dāng)前司法環(huán)境和現(xiàn)狀。案卷全案移送模式在我國有生存的司法環(huán)境和土壤，但任何制度都會有自身的瑕疵和不足。為切實(shí)保障案卷全案移送主義的順利回歸，可從如下幾個(gè)方面加以改進(jìn)和完善：

（一）設(shè)立庭前征詢程序

案卷全案移送主義歷來有諸多爭議，究其主要原因是容易引起庭審前法官對案件進(jìn)行預(yù)斷。部分學(xué)者始終堅(jiān)持我國采用起訴狀一本主義，其意旨是希望解決我國法官在庭前對案件預(yù)斷這一問題。雖然起訴狀一本主義在防止法官預(yù)斷案件方面比全案移送主義稍顯優(yōu)勢，但其亦不能完全阻斷法官預(yù)斷案件這一難題。目前，就我國司法環(huán)境而言，起訴狀一本主義在我國實(shí)行的可能性微乎其微，原因在于其運(yùn)作效率較為低下，不能解決我國當(dāng)前審判工作任務(wù)繁重的難題。因此，筆者認(rèn)為，我國采取全案移送主義是較為妥當(dāng)?shù)倪x擇，但要通過適當(dāng)改進(jìn)與完善，例如檢察院在提起公訴之前，設(shè)立一道征詢程序，讓辯護(hù)方充分表達(dá)己方的意見?？胤綄⑵鹪V書和相關(guān)證據(jù)向辯護(hù)方進(jìn)行解釋說明，辯護(hù)方了解被指控的罪名和證據(jù)材料，同時(shí)向控方提交辯護(hù)意見，辯護(hù)方意見需要載明主要辯護(hù)觀點(diǎn)。檢察院在收到辯護(hù)意見后提起公訴，會同公訴案卷、辯護(hù)意見以及征詢筆錄等材料一起移交到審判法院，這樣就彌補(bǔ)了辯護(hù)方信息獲取困難和辯護(hù)不足的缺陷。[5]在這種情況下，法官對案卷材料內(nèi)容獲知更加詳盡全面，即便法官對案件事先形成預(yù)斷，對被告人的不利判斷也將大大減弱，符合法官在庭前對案件進(jìn)行全面了解的工作要求。

（二）增設(shè)庭前證據(jù)開示制度

法庭審理中控辯雙方相互對抗，進(jìn)而產(chǎn)生了證據(jù)開示制度。我國庭審中逐步引入當(dāng)事人主義，庭審方式趨向控辯式或者類似于相互控辯模式，未來在我國庭審中增設(shè)證據(jù)開示制度是大勢所趨。證據(jù)開示制度最重要的功能在于，使控辯雙方和法官在庭審之前對案件全面了解和熟悉。證據(jù)開示制度能夠充分實(shí)現(xiàn)控辯雙方對等熟知案情和證據(jù)材料，平衡雙方在庭前對案件信息獲取不對等的局面，便于控辯雙方在庭審前對案件爭議的主要焦點(diǎn)進(jìn)行概括歸納，為庭審做出充分準(zhǔn)備，較好遏制了證據(jù)突襲的可能，保證庭審順利進(jìn)行和審判工作的有效開展。當(dāng)前我國法律規(guī)定確立了律師的閱卷權(quán)，律師持相關(guān)證件可以在審查起訴前，向檢察院申請查閱案卷證據(jù)材料，但法律卻沒有規(guī)定檢察院能夠向律師了解其對案件證件材料掌握情況，又因?yàn)闄z察院和辯護(hù)律師持不同的立場且一般較為對立，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中律師的閱卷權(quán)很難得到充分保障。如果在實(shí)踐中確立證件開示制度，讓控辯雙方的信息獲取途徑平行互通，控方向辯方展示和定罪量刑相關(guān)的證據(jù)材料，辯方也向控方展示其用于辯護(hù)的證據(jù)材料，這樣不僅保障了律師的閱卷權(quán)，而且保障了控方對辯方掌握證據(jù)的知悉權(quán)。建立證據(jù)開示制度，就我國目前的司法現(xiàn)狀而言，證據(jù)開示環(huán)節(jié)可以由立案庭負(fù)責(zé)庭前審查的法官主持進(jìn)行。證據(jù)開示在控辯雙方間進(jìn)行，雖然主體面向是控辯雙方，但是控辯雙方在其中履行的義務(wù)卻是不完全對等的，公訴方顯然比辯護(hù)方承擔(dān)更重的證據(jù)開示義務(wù)，公訴方必須窮盡其掌握的全部證據(jù)材料，包括對被告人有利和不利的全部證據(jù)。[6]132此外，還必須在法律中明確規(guī)定控辯雙方違反證據(jù)開示制度，需承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）實(shí)行庭前實(shí)質(zhì)審查

目前，幾乎所有法治國家基本上都設(shè)有一個(gè)中立機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對檢察院移送到法院的案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性預(yù)先審查。刑事案件庭前審查是法庭在對案件正式審判之前，在對案件做出的初步審查的前提下，決定是否把刑事案件移交給法院審判的訴訟行為，是連接公訴和審判的重要紐帶?？梢哉f，庭前審查是制約國家公權(quán)力、實(shí)現(xiàn)程序正義和保障人權(quán)的重要制度。在法官對案件進(jìn)行正式開庭前，對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，排除不符合開庭審理的案件，用司法權(quán)力制約公訴權(quán)力，防止錯(cuò)訴或?yàn)E訴的發(fā)生，保障被告人的權(quán)利。但是，目前我國法院庭前審查沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上的庭前預(yù)審，而是實(shí)行一種程序?qū)彶椋灰讣缚氐氖聦?shí)被初步確認(rèn)且案件歸屬本地法院管轄，法院就會開庭審理，導(dǎo)致庭審帶有“易發(fā)性”特征，法官在案件審判前所做的工作只是對庭審的一種事先準(zhǔn)備。因此，我國目前由庭審法官主持進(jìn)行庭前審查是一種程序?qū)彶?，是開庭前的一種準(zhǔn)備活動(dòng)，可以理解成是一種庭前預(yù)備會議，而不是庭前實(shí)質(zhì)性審查。[7]進(jìn)一步完善公訴案卷移送制度，需要實(shí)行公訴案件庭前實(shí)質(zhì)審查。考慮我國目前司法現(xiàn)狀，可以由法院立案庭法官對案件進(jìn)行庭前審查，將符合開庭條件的案件移交給審判庭審理。

（四）確立審判中心主義

建立健全我國案卷移送制度和案件庭審方式，目的是改變我國一直以來過于注重案卷筆錄、書證和口供的證明作用，忽視案件庭審的功效，要實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)就必須確立起審判中心主義。顯然，要達(dá)成這一目標(biāo)不可能一蹴而就，需要完善諸多制度和程序。一方面我們需要借鑒傳聞證據(jù)排除規(guī)則，確立直接言詞原則，保證法官在法庭上接觸到的是第一手信息資料。通過觀察被告人、證人、鑒定人等在法庭上的表現(xiàn)，獲取書面筆錄上無法得到的信息。直接言詞原則還能減少法官閱卷審判的機(jī)率，增加庭審的實(shí)質(zhì)性。另一方面，需要我們完善證人出庭的相關(guān)保障機(jī)制，例如，完善證人出庭作證的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、證人人身財(cái)產(chǎn)安全保障機(jī)制等。法律需要明確規(guī)定證人出庭作證的義務(wù)，以及違反該項(xiàng)義務(wù)的責(zé)任。與此同時(shí)，司法機(jī)關(guān)加大教育宣傳力度，鼓勵(lì)證人出庭作證。重視辯護(hù)律師的閱卷權(quán)、會見通信權(quán)和調(diào)查取證權(quán)的落實(shí)，不僅要從法律上做出明確規(guī)定，更要從實(shí)踐上加快追訴方觀念的轉(zhuǎn)變，避免在實(shí)際操作中阻礙律師正當(dāng)行使辯護(hù)權(quán)。

（五）規(guī)范公訴案卷移送程序

檢察官在審查起訴后形成的公訴案卷，內(nèi)卷由檢察機(jī)關(guān)自己歸檔保存，外卷包括起訴書、證據(jù)材料和訴訟文本，應(yīng)當(dāng)同辯護(hù)方提交的辯護(hù)意見一起在提起公訴時(shí)隨案移送給審判法庭，但公訴人不打算在法庭上使用的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)剔除，不能隨案移送。為了后續(xù)程序不受影響，庭前檢察院向法院移送案卷和辯方意見應(yīng)當(dāng)一次性進(jìn)行，不能分批次移送。庭前未移送的案卷材料，在法庭審理中出示、宣讀、播放，視為新證據(jù)，需經(jīng)過對方質(zhì)證，并應(yīng)當(dāng)庭提交給法庭。沒有當(dāng)庭提出的證據(jù)，未經(jīng)過質(zhì)證的證據(jù)，在庭下則不應(yīng)該再移送給法庭。明確公訴案卷移送范圍，體現(xiàn)了程序的公正性和規(guī)范性，同時(shí)也有利于維護(hù)被告人的利益。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：李直）

第三篇：設(shè)立民事行政公訴制度思考探討

改革開放以來，我國取得了舉世矚目的成就，但是，也不可避免地存在著一些不足之處，如國有資產(chǎn)流失、環(huán)境惡化、市場割據(jù)、不正當(dāng)競爭、“豆腐渣”工程等等社會現(xiàn)象，導(dǎo)致國家利益和社會利益等公共利益嚴(yán)重受損，由于法律的缺位，這些違法行為得不到應(yīng)有的制裁，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的高度來看，這不利于社會穩(wěn)定和社會的公平正義。

為此，有必要建立民事行政公訴制度，只有建立了民事行政公訴制度，才能把一切違反法律侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依照法律進(jìn)行糾正、制裁，使國家利益和社會公共利益得到充分保護(hù)。民事行政公訴,就是檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會公共利益，對需要由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟代表人提起訴訟的民事案件和行政案件，作為民事訴訟和行政訴訟的公訴人，依法提起訴訟程序，請求人民法院對該案件依法裁斷的民事、行政訴訟制度。對于檢察機(jī)關(guān)是否可以提起民事行政訴訟，近年來在學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐中爭議較大，從國外的立法來看，民事行政公訴是一種較為普遍的做法，而我國現(xiàn)行的民事訴訟法和行政訴訟法對此未有明確的規(guī)定。在此，我就設(shè)立民事行政公訴制度作了一些思考。

一、檢察機(jī)關(guān)是民事行政公訴制度的主體

建立民事行政公訴制度，涉及的內(nèi)容十分龐雜，其中之一就是由誰來充當(dāng)訴訟主體，由于民事行政公訴基于國家公訴權(quán)而產(chǎn)生，因此民事行政公訴的主體資格只能賦予專門的國家機(jī)關(guān)，即有權(quán)代表國家和社會等公共利益者，而且只能由法律授權(quán)，而不能由法律以外的規(guī)則規(guī)定。目前我國宜由檢察機(jī)關(guān)作為民事行政公訴的主體。

從國外情況看，在英美法系國家（如美國），根據(jù)《美國法典》有關(guān)規(guī)定，檢察官在涉及聯(lián)邦利益等7種民事案件中，有權(quán)參加訴訟，其中包括檢察官有權(quán)對所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭議提起公訴,最近幾年比較著名的有檢察官代表美國政府訴微軟公司案等。在大陸法系國家，法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。由此可見，兩大法系雖然具體規(guī)定有差異，但這些國家的立法均不同程度地授予檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會公共利益在一定范圍提起民事行政公訴的權(quán)力。把檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟制度推向一個(gè)更重要的地位的，是前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的立法。列寧認(rèn)為，檢察長的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)視整個(gè)共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。在列寧的思想指導(dǎo)下，1928年《蘇俄民事訴訟法典》第2條明文規(guī)定，“檢察長認(rèn)為對保護(hù)國家或勞動(dòng)人民利益有必要的時(shí)候，可以提起訴訟或者隨時(shí)參與訴訟?！边@一制度歷經(jīng)修改，成為完備的制度，并且為各東歐社會主義國家所效仿。

從國內(nèi)的情況看，對于檢察機(jī)關(guān)提起訴訟這一職權(quán)，我國在剛剛設(shè)立檢察機(jī)構(gòu)的時(shí)候就予以確認(rèn)，早在清末、民國時(shí)期就已經(jīng)有與之相關(guān)的規(guī)定，新中國成立后，檢察機(jī)關(guān)的這一職權(quán)更是得到強(qiáng)調(diào)。1949年12月頒發(fā)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國社會與勞動(dòng)人民有關(guān)這一切行政訴訟；1954年的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規(guī)定：地方各級檢察機(jī)關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟；1957年最高法院制定的《民事案件審判程序（草稿）》第1條有類似規(guī)定，允許檢察院對“有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件”提起訴訟；1979年2月2日，最高法院在《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》中對民事公訴制度再次確認(rèn)。但是，由于眾所周知的原因，這樣的制度并沒有堅(jiān)持下去，特別是在檢察機(jī)關(guān)被徹底“砸爛”以后，這樣的制度就更沒有理由存在了。

從理論上分析，民事行政公訴是國家提起的訴訟，但國家無法作為一個(gè)實(shí)體來實(shí)施具體的訴訟行為，需要特定的執(zhí)行人代表國家行使民事行政公訴的權(quán)力，從我國的體制看，可供選擇的有三個(gè)：一是人民代表大會。人民代表大會作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，可以行使國家的一切權(quán)力，當(dāng)然也包括民事行政公訴的權(quán)力。二是政府。政府是國家的行政機(jī)關(guān)，直接管理國家財(cái)產(chǎn)，對于損害國家利益和社會公共利益的民事違法行為，政府作為國家財(cái)產(chǎn)的管理者，可以代表國家提起民事行政公訴。三是檢察機(jī)關(guān)。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)。在刑事、民事、行政三大訴訟體系中，人民檢察院都擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。在刑事訴訟中，人民檢察院就是代表國家對犯罪嫌疑人提起公訴。在民事行政訴訟中，人民檢察院也有能力代表國家對民事行政違法行為人提起公訴。

在以上三個(gè)可供選擇的民事行政公訴主體中，人民檢察院最為適宜。理由如下：人民代表大會作為國家的權(quán)

力機(jī)關(guān)，主要行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而較少參與某些具體活動(dòng)，且人民代表大會地位在同級審判機(jī)關(guān)之上，由人民代表大會提起訴訟，不利于審判機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)的順利開展和確保判決的公正性。按道理，政府機(jī)關(guān)是最好的訴訟主體，當(dāng)侵害公共利益的事情發(fā)生時(shí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)立即起訴，對此進(jìn)行制止。但在我們國家，政府部門很多，有時(shí)職權(quán)不清，有的案件涉及幾個(gè)交叉的國家

利益，造成幾個(gè)部門互相推諉或重復(fù)勞動(dòng)，此外，政府作為國家行政機(jī)關(guān)，在管理社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，也參與具體的民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府實(shí)施的具體行為也可能損害國家利益和社會公共利益，而成為民事行政公訴的被告人，因此政府不宜作為民事行政公訴的主體。而賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政訴訟的職權(quán)是可行的，一是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，本就具有提起刑事公訴和刑事、民事、行政抗訴的權(quán)力，公訴權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)容之一，不能僅僅體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域，還應(yīng)在民事行政訴訟方面發(fā)揮其作用，賦予檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)，將侵害國家利益和社會公共利益的違法行為引入司法程序，通過司法審判，對此類行為進(jìn)行糾正、制裁，也是履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)。二是在我國所有的國家機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表國家利益的訴訟主體，自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和公共利益的代表的面目出現(xiàn)，我國檢察院組織法第二條本身就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)各種利益包括國家、集體利益的任務(wù)。在目前我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，雖然只有刑事訴訟法中規(guī)定了保護(hù)國家和社會公共利益的訴訟，即檢察機(jī)關(guān)代表國家向法院提起追究被告人刑事責(zé)任時(shí)，如果被告人的犯罪行為使國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院可以提起附帶民事訴訟，可見刑法上的這種規(guī)定反映了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)，確立了檢察機(jī)關(guān)是國家利益和社會公共利益的代表的地位，維護(hù)國家利益和社會公共利益，是檢察機(jī)關(guān)不可推卸的責(zé)任。因此，對侵害國家利益以及社會公眾利益的民事行政違法行為提起公訴，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)。三是檢察機(jī)關(guān)工作人員長期從事法律工作，能熟練掌握運(yùn)用各類法律知識，具備提起民事行政訴訟必要的法律素質(zhì)。且檢察機(jī)關(guān)與同級審判機(jī)關(guān)在地位上是同等的，由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民事公訴不會影響審判機(jī)關(guān)的正常訴訟活動(dòng)和判決的公正性。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是國家提起民事行政公訴的最佳主體。

二、檢察機(jī)關(guān)在提起民事行政訴訟中的地位

1．具有原告的身份。民事行政公訴是檢察機(jī)關(guān)作為原告（即公訴人）提起的民事、行政訴訟，在檢察機(jī)關(guān)沒有提起訴訟前，這個(gè)訴訟還不存在。檢察機(jī)關(guān)提起公訴以后，該訴的民事法律關(guān)系當(dāng)事人或者行政法律關(guān)系當(dāng)事人被動(dòng)地參加進(jìn)訴訟關(guān)系之中，與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟，接受法院的裁斷。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事行政公訴中，是主動(dòng)提起訴訟，并以被起訴的當(dāng)事人作為對方，進(jìn)行民事行政訴訟，具有原告的身份。

2．具有特殊的當(dāng)事人身份。民事行政公訴是檢察機(jī)關(guān)作為特殊訴訟主體提起的民事行政訴訟，在檢察機(jī)關(guān)提起的民事和行政訴訟中，在程序上也將檢察機(jī)關(guān)稱之為當(dāng)事人，但是由于檢察機(jī)關(guān)沒有自己的利益，而只是國家利益和社會公益的代表，這種當(dāng)事人只是一種程序意義上的當(dāng)事人，而不是實(shí)體意義上的法律關(guān)系當(dāng)事人，不具有民事、行政法律關(guān)系當(dāng)事人的身份。

3．是訴訟代表。在民事行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)作為原告起訴的目的不是為了自身的私利，而是代表國家、公眾為維護(hù)公共利益進(jìn)行的訴訟，因而是是國家利益和社會公益的代表。檢察機(jī)關(guān)的這種訴訟代表的身份決定了其訴訟權(quán)利不是自生的，而是國家和公眾賦予的，因此，檢察機(jī)關(guān)在行使其作為原告的訴訟權(quán)利時(shí)要受到一定的限制，如，沒有撤回起訴的權(quán)利，除非被告已經(jīng)主動(dòng)補(bǔ)救了其侵害國家和社會公共利益的行為，否則檢察機(jī)關(guān)不能撤回起訴；又如，不適合調(diào)解制度。撤回起訴和適用調(diào)解制度的前提是當(dāng)事人有處分權(quán)，在實(shí)踐中當(dāng)事人在行使這兩項(xiàng)權(quán)利時(shí)往往要放棄一部分實(shí)體權(quán)利，但在民事行政公訴中，作為當(dāng)事人一方的檢察機(jī)關(guān)的“意”不是其自身的意志，而是國家或公眾的意志，其權(quán)利和義務(wù)都是特定的，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)代表公眾擅自放棄、處分權(quán)利。

4．同時(shí)具有法律監(jiān)督者的身份。在民事行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)作為公訴人，既是原告，也是法律監(jiān)督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對正在進(jìn)行的這一訴訟進(jìn)行監(jiān)督的法律監(jiān)督者。因此，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，不是僅僅負(fù)擔(dān)單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對該訴訟進(jìn)行監(jiān)督，對在訴訟中發(fā)生的違法行為，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的范圍

檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴不同于公民、法人的起訴，應(yīng)當(dāng)將其限制在一定范圍。否則難免影響公民自主行使權(quán)利，破壞行政權(quán)的有效行使。檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)僅限于對損害國家利益和社會公共利益的違法行為提起訴訟。

（一）國有資產(chǎn)流失案件 國有資產(chǎn)是全體人民的共同財(cái)富。自改革開放以來，侵害國家資產(chǎn)利益的行為日益猖獗，較為常見的方法是將國家資產(chǎn)低價(jià)出售甚至無償轉(zhuǎn)讓等。為保護(hù)國家資產(chǎn)，國家專門成立了各級國有資產(chǎn)管理局，制定了一系列國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員管理國有資產(chǎn)的職責(zé)。但對侵害國家資產(chǎn)的違法行為，法律并未授權(quán)國有資產(chǎn)管理部門、工商行政管理部門、其他組織或個(gè)人以訴權(quán)，國有資產(chǎn)管理部門或其他行政機(jī)關(guān)只能對行為人予以行政處理，而不能追究侵害行為人的法律責(zé)任，致使違法者有恃無恐，侵害行為難以得到遏制。因此，應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對此類行為提起民事公訴，啟動(dòng)訴訟程序，通過法院的審理活動(dòng)追究侵害行為人的責(zé)任，以保護(hù)國有資產(chǎn)不受侵犯，保護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)利益。

（二）公害案件和其他公共利益和公共實(shí)施受到損害的案件 公害案件是指直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境污染事件。一方面，作為受害者個(gè)人，追究公害制造者的責(zé)任決非易事。另一方面，我國法律對公害案件起訴資格的規(guī)定亦并不完善。截止目前，法律、法規(guī)尚未將這種可能造成公害案件的具體行政行為的起訴資格授予任何公民或者法人。其他公共利益和公共實(shí)施受到損害的案件如違反國家法律規(guī)定，侵害國家文物，或者對國家文物有重大侵害隱患的案件；在婚姻、扶養(yǎng)、繼承、債務(wù)糾紛等案件中，老人、婦女、殘疾人和未成年人的合法權(quán)益難以保障的案件等等。在這些案件中，可能有些案件有起訴主體，但即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權(quán)利對他來說可能很不經(jīng)濟(jì)，或因無力訴訟而無人起訴，因此，在受害人的合法權(quán)益不能通過訴訟途徑獲得司法救濟(jì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對這類案件的提起公訴，是對社會公共利益的損害后果進(jìn)行補(bǔ)救的有效途徑。

（三）有重大社會影響、妨礙市場公平競爭的案件 各國均將市場壟斷視為有損公益的案件，而在我國已出現(xiàn)市場壟斷的苗頭，因此市場壟斷案件的訴訟也應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)介入。壟斷不僅侵害合法經(jīng)營者的利益，而且損害消費(fèi)者和國家的利益。因此，應(yīng)當(dāng)建立國家起訴制度，由作為國家利益代表的檢察機(jī)關(guān)對上述壟斷行為提起民事或行政公訴。包括對行業(yè)壟斷行為的民事公訴對行政壟斷行為的行政公訴對市場壟斷行為的民事公訴。

（四）沒有起訴主體的民事案件 在民事糾紛中，有些沒有起訴主體，無法向法院提起訴訟，而受害人的利益又須予以保護(hù)，例如已破產(chǎn)的國有企業(yè)在清算過程中遺漏了債權(quán)，無法繼續(xù)向債務(wù)人主張權(quán)利，對此，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告起訴，代表國家向債務(wù)人主張債權(quán)。還如，在侵害已故者名譽(yù)、肖像、隱私等案件、父母侵害未成年教育權(quán)案件，等等，由于這些案件沒有起訴主體，受害人的利益又確需保護(hù)，可授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，從而保證受害人的合法權(quán)益。

目前在我國，民事行政公訴正處于艱難起步階段，雖然檢察機(jī)關(guān)作了一些有益的探索，也取得了良好的社會效果，但這項(xiàng)制度還是處在沒有法律規(guī)定的狀態(tài)中，這種狀況，非常不利于對國家和社會公共利益的保護(hù)，因此，我國現(xiàn)在必須從法律上明確民事行政公訴，使該項(xiàng)制度合法化，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

第四篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內(nèi)容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點(diǎn)問題，當(dāng)今世界大多數(shù)國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，這樣當(dāng)行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時(shí)，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為來維護(hù)社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。指出我們必須借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護(hù)社會公共利益。使我國現(xiàn)行的行政訴訟制度得以發(fā)展和完善，推進(jìn)我國法治國家的建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān) 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學(xué)界的關(guān)注。能出現(xiàn)這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質(zhì)的新型案件的出現(xiàn)息息相關(guān)的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當(dāng)前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發(fā)生，如何通過行政訴訟來保護(hù)公共利益顯得極為迫切。

當(dāng)傳統(tǒng)訴訟法理論面對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新型訴訟實(shí)踐或要求越來越感到力不從心時(shí)，我們需要對我國的行政訴訟理論進(jìn)行深刻反思。并以此為契機(jī)，吸納國內(nèi)外行政訴訟的先進(jìn)理論，尋找行政訴訟法發(fā)展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發(fā)揮最大的效用。

筆者認(rèn)為，從監(jiān)督行政主體依法行政、維護(hù)公共利益、維持正當(dāng)合理的社會公共秩序的角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護(hù)社會公共利益所進(jìn)行的訴訟，除法律有特別規(guī)定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護(hù)公共利益力量的不足而產(chǎn)生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產(chǎn)物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學(xué)者們對其也有不同的理解。

筆者認(rèn)為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機(jī)關(guān)）認(rèn)為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時(shí)，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護(hù)社會公共利益的活動(dòng)。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護(hù)個(gè)人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。ii現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國家履行。羅馬當(dāng)時(shí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會集體直接起訴，以補(bǔ)救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認(rèn)識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護(hù)公民的私益，又要維護(hù)社會公共利益。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，維護(hù)和促進(jìn)公益是其天然的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時(shí)才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創(chuàng)始國。早在20世紀(jì)初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀(jì)40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發(fā)展到當(dāng)代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護(hù)權(quán)利

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于權(quán)利。當(dāng)權(quán)利受到權(quán)力侵害時(shí)，就應(yīng)該對權(quán)利進(jìn)行有效的救濟(jì)。

法治社會要求法律對公民權(quán)利予以充分保障，建立完善的權(quán)利保障制度。權(quán)力的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。法律每宣告公民的一項(xiàng)權(quán)利，就等于同時(shí)宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。國家公權(quán)力是個(gè)人權(quán)利的最大威脅，為了限制行政權(quán)力在公共領(lǐng)域的濫用，就必須在這一領(lǐng)域?qū)駲?quán)利進(jìn)行宣告，這才符合法治社會對公民權(quán)利保障的要求。iv

權(quán)利具體體現(xiàn)為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依據(jù)。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性角度關(guān)注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權(quán)利作了很多宣告，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。有權(quán)利就有救濟(jì)，權(quán)利受侵害者都應(yīng)該享有申請救濟(jì)的資格。司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)。總之，公民的基本權(quán)利，包括社會公共權(quán)利，都應(yīng)該得到司法的保護(hù)。但由于公共權(quán)利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護(hù)公益提起訴訟的權(quán)利。

2、制約行政權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力在運(yùn)行中存在著擴(kuò)張性、腐蝕性，所以必須確立權(quán)力依法行使的原則，對權(quán)力要進(jìn)行有效的監(jiān)督。從權(quán)力配臵的角度看，最重要的監(jiān)督應(yīng)該是“以權(quán)力制約權(quán)力”。西方國家實(shí)行分權(quán)制衡，比較充分的體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的精神。我國司法權(quán)不是建立在與行政權(quán)相區(qū)分的基礎(chǔ)上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關(guān)系，司法權(quán)至今仍然存在嚴(yán)重的行政化傾向。

行政訴訟實(shí)際上就是法院通過對行政權(quán)的司法審查來實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機(jī)關(guān)對公共利益的侵害也當(dāng)然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴(kuò)大受案范圍，使司法權(quán)對行政權(quán)制約力度得以加強(qiáng)。同時(shí)，也使得公眾可以以國家主人的姿態(tài)自覺地參與公共事務(wù)，監(jiān)督政府，這也能更好的體現(xiàn)主權(quán)在民的憲法原則。

3、節(jié)約司法成本

“訴訟經(jīng)濟(jì)是指以較小的訴訟成本，實(shí)現(xiàn)較大的訴訟效益，或者說為實(shí)現(xiàn)特定的訴訟目的，應(yīng)當(dāng)選擇成本最低的方法與手段。經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是訴訟的投人產(chǎn)出比?！眝基于對國家司法資源的有限性和當(dāng)事人物力、財(cái)力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個(gè)受害個(gè)體提出訴訟為前提，這對于保護(hù)受害人和整個(gè)社會的利益都是有利的，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)損害為要件，體現(xiàn)了防患于未然的預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)了社會利益的最大化,節(jié)約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個(gè)國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展行政公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀(jì)40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！狈ㄔ涸谒痉▽彶橹兄饾u確立了“事實(shí)不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，即相對人只要其權(quán)益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不論這種利益是人身利益、財(cái)產(chǎn)利益還是其他利益。此外，國會有權(quán)以法律指令檢察長以外的其他當(dāng)事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權(quán)利，可以發(fā)表爭議意見，還享有一定程度的調(diào)查權(quán)。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規(guī)定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個(gè)一個(gè)的判例逐步確立的。

19世紀(jì)的英國，“除非有個(gè)人有著自己的個(gè)人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來講，一個(gè)人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財(cái)產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。”然而，針對日益膨脹且極易對公共利益造成損害的行政權(quán)力，傳統(tǒng)的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關(guān)系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權(quán)力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規(guī)定了一種混合程序，即用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請求對行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動(dòng)。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護(hù)，認(rèn)為對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點(diǎn)。德國行政法院法規(guī)定，在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政法治原則最切實(shí)的保障就是公民有權(quán)請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權(quán)之訴的性質(zhì)出發(fā)，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權(quán)之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規(guī)定公民在自己的主觀“法律權(quán)利”受到侵害時(shí)才能提起越權(quán)之訴，則司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對行政法治原則的保障也將無法實(shí)現(xiàn)。故現(xiàn)今的越權(quán)之訴既不是全民之訴，也不限制當(dāng)事人須在主觀權(quán)利受到損害時(shí)才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據(jù)日木《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定：行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關(guān)國家產(chǎn)生和發(fā)展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護(hù)公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數(shù)國家對行政公益訴訟持支持態(tài)度，這些國家的實(shí)踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發(fā)意義。

從國外行政公益訴訟的相關(guān)制度看，它所保護(hù)的權(quán)益相當(dāng)廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式，作為維護(hù)和保障公共利益的一種補(bǔ)充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進(jìn)行改造，而是在既有的法律框架內(nèi)，通過審判實(shí)踐擴(kuò)充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一方式來慢慢實(shí)現(xiàn)的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發(fā)展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當(dāng)然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。這一過程可能會導(dǎo)致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權(quán)與行政權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)、權(quán)力與權(quán)利的對立與統(tǒng)一等問題。然而，這些都是建立一項(xiàng)新制度必須經(jīng)過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

當(dāng)然，由于各國法制傳統(tǒng)、訴訟文化和經(jīng)濟(jì)水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)完全移植或照搬。而應(yīng)在我國現(xiàn)有的行政訴訟制度基礎(chǔ)上，借鑒各國的成功經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)

（一）國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和社會公共利益的保護(hù)。我們知道，無救濟(jì)就無權(quán)利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權(quán)利，卻沒有司法救濟(jì)作保障，公共權(quán)利就是空談。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對環(huán)境的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)的流失等侵害公共利益的情況時(shí)有發(fā)生。但現(xiàn)階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時(shí)代，在很多領(lǐng)域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權(quán)侵犯公共利益的事件層出不窮。同時(shí)，隨著現(xiàn)代化程度的提高，人與人之間的關(guān)系，人與社會之間的關(guān)系日益緊密。個(gè)人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關(guān)心公共利益的維護(hù)，也需要更多的人懂得用法律來維護(hù)與自身密切相關(guān)的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護(hù)公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務(wù)員在市場經(jīng)濟(jì)條件下有著自身的利益訴求，他們象經(jīng)濟(jì)市場的經(jīng)濟(jì)人一樣追求利益最大化。許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榫褪窃诰S護(hù)公共利益的旗臶的掩護(hù)下，行牟取個(gè)人利益、部門利益和地方利益之實(shí)，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護(hù)常常因?yàn)闆]有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實(shí)踐中，國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業(yè)造成環(huán)境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業(yè)價(jià)格壟斷等領(lǐng)域，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害卻得不到司法救濟(jì)。如何維護(hù)貌似強(qiáng)大實(shí)質(zhì)卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)建立行政公益訴訟將是維護(hù)公共利益的有效途徑。

2、控制行政權(quán)力，促進(jìn)依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家過程中對行政機(jī)關(guān)提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權(quán)力的依法實(shí)現(xiàn)，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益。依法行政是行政機(jī)關(guān)和行政官員對國家、社會、公民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。我國行政權(quán)的發(fā)展從一開始就處于極度膨脹的狀態(tài),一旦行政主體不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監(jiān)督體制又先天不足，缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)督手段,也難以對行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行經(jīng)?；臋z查。司法審查因?yàn)槭馨阜秶?、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經(jīng)常出現(xiàn)侵害公益而又得不到法律救濟(jì)的現(xiàn)象。建立行政公益訴訟制度,加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現(xiàn),也符合現(xiàn)行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機(jī)關(guān)依法行政,為實(shí)現(xiàn)依法治國創(chuàng)造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據(jù)

我國憲法為了保護(hù)公共利益、確保各社會主體充分享有權(quán)利和履行義務(wù)，作出了一系列原則性的規(guī)定。例如:《憲法》第二條規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”的原則。第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)貴，受人民監(jiān)督?！钡谑l規(guī)定“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

我國現(xiàn)行的行政訴訟法中也有不少規(guī)定體現(xiàn)了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”從立法目的的角度，該條反映了立法者意圖通過訴訟方式來監(jiān)督行政、維護(hù)公益的控權(quán)思想。另外，《行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”第六十四條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@些規(guī)定印證了現(xiàn)行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因?yàn)椋b于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護(hù)哪一個(gè)具體當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權(quán)力，實(shí)質(zhì)上就是要維護(hù)公共利益。所以說，建立和實(shí)行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據(jù)的。

2、司法實(shí)踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎(chǔ) 行政訴訟法實(shí)施之初，限于經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時(shí)，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關(guān)系”時(shí)，不再強(qiáng)調(diào)起訴人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為發(fā)生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)。

日益提高的法官整體素質(zhì)，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓(xùn)。另外，法院對各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納，必然會大大推動(dòng)在法院內(nèi)部形成有共同知識背景的職業(yè)法律家群體的進(jìn)程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索，且該制度創(chuàng)設(shè)本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者就以下幾個(gè)方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人須與本案有直接的利害關(guān)系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護(hù)社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關(guān)系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現(xiàn)。如果取消對直接利害關(guān)系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權(quán)利，則無論對國家、社會而言都是一項(xiàng)切實(shí)有效的權(quán)益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應(yīng)包括公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護(hù)自己的權(quán)益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應(yīng)該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟(jì)。公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該成為行政公益訴訟的原告。因此，應(yīng)該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個(gè)不容回避的事實(shí)。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發(fā)達(dá)國家所規(guī)定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統(tǒng)行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認(rèn)為抽象行政行為可以通過其他行政方式進(jìn)行監(jiān)督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實(shí)際情況看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效的發(fā)揮作用。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺乏啟動(dòng)機(jī)制而始終無法真正發(fā)揮作用。上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監(jiān)督，作用也很有限。盡管行政復(fù)議法在監(jiān)督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復(fù)議監(jiān)督是一種伴隨具體行政行為的審查監(jiān)督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復(fù)議申請，故通過行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根木上扭轉(zhuǎn)大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責(zé)任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)問題，我國行政法學(xué)界有過激烈的爭論。舉證責(zé)任的分配，受訴訟當(dāng)事人舉證能力的制約，在現(xiàn)行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責(zé)任是由作為被告的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應(yīng)遵循 被告對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時(shí)也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔(dān)證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責(zé)任即可。

4、行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)

訴訟費(fèi)用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。實(shí)際操作中，則由原告先行預(yù)付。我國也是一向采用敗訴人承擔(dān)的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護(hù)公共利益，但是因?yàn)楣嬖V訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費(fèi)用非?？捎^，如果不考慮社會組織、個(gè)人為行政公益訴訟負(fù)擔(dān)的訴訟成本，公益訴訟制度在實(shí)踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法律中對訴訟費(fèi)用的承擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)。訴訟費(fèi)用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時(shí)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。有必要設(shè)立這么一個(gè)制度:在提起公益訴訟時(shí)，不需要預(yù)先交納訴訟費(fèi)用，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔(dān)案件訴訟費(fèi)用，并且這種收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是象征性的。因?yàn)樵嫣崞鹪V訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護(hù)公共利益的考慮，所以國家應(yīng)該對這種行為持鼓勵(lì)態(tài)度。

結(jié) 論

行政公益訴訟是憲政發(fā)展的必然產(chǎn)物。它的建立，使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護(hù)國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進(jìn)我國的法治建設(shè)，將起到非常重要的作用。

當(dāng)前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統(tǒng)訴訟觀念的突破，進(jìn)行理論的創(chuàng)新；另一方面，也要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索，從而有效地?cái)U(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利、國家社會公共利益的關(guān)懷和保護(hù)。這不僅順應(yīng)了訴訟制度民主化的進(jìn)步趨勢，也將會極大地促進(jìn)法治社會的建設(shè)。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務(wù)印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風(fēng)譯.中國政法大學(xué)出版社1994年版，第127頁。iii王名揚(yáng).美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權(quán)利至上、制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)作[J].載1998年《比較法學(xué)》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學(xué)出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識及其發(fā)展，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構(gòu) [J].載《湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年05期

第五篇：建立對縣級政府教育工作督導(dǎo)評估制度

國務(wù)院辦公廳日前轉(zhuǎn)發(fā)了教育部《關(guān)于建立對縣級人民政府教育工作進(jìn)行督導(dǎo)評估制度意見》的通知，指重要舉措。

我國實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”(簡稱“以縣為主”)的農(nóng)村義務(wù)教育民政府教育工作進(jìn)行督導(dǎo)評估制度，鞏固和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，對推動(dòng)基礎(chǔ)教育以及縣域內(nèi)各類

如何加強(qiáng)對督導(dǎo)評估的組織實(shí)施，《通知》明確指出，對縣級人民政府教育工作的督導(dǎo)評估由省級人民政根據(jù)省級人民政府的要求，每年具體組織對所屬縣(市、區(qū))的督導(dǎo)檢查。國家教育督導(dǎo)團(tuán)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)和、辦學(xué)條件、教師隊(duì)伍建設(shè)、教育管理等方面。

通知要求，在督導(dǎo)評估工作中，要堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持公開、公平、公正，堅(jiān)持督政與督學(xué)相結(jié)合，為切實(shí)加強(qiáng)對督導(dǎo)評估工作的領(lǐng)導(dǎo)，通知要求地方各級人民政府和有關(guān)職能部門要高度重視督導(dǎo)評估工作堅(jiān)鞏固提高，高水平和高質(zhì)量“普九”的情況作為對縣級人民政府是否重視教育工作的重要督導(dǎo)評估內(nèi)容嚴(yán)重的，要予以通報(bào)批評或給予相應(yīng)的行政處分。