第一篇：關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動(dòng)為對(duì)象，充分建立和實(shí)施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務(wù)院就頒布了新中國第一個(gè)公文處理方面的行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘?jí)機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨縣級(jí)機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經(jīng)過多次反復(fù)的修訂或全面更新，黨政兩大系統(tǒng)分別頒行了各自的公文處理法規(guī)[1]：《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布）；《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國務(wù)院辦公廳1987年2月發(fā)布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)工作，無論對(duì)維護(hù)公文的法定效力功用，還是在更高層面上對(duì)規(guī)范和改善管理、保障國家和公民權(quán)益、提高工作質(zhì)量和工作效能，都發(fā)揮了非常有益、有效的作用。但同時(shí)，我們也不能不認(rèn)識(shí)到，與其他領(lǐng)域相比，與時(shí)代的需要和要求相比，公文處理法規(guī)建設(shè)也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認(rèn)識(shí)、努力彌補(bǔ)這些不足，使公文處理法規(guī)不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》兩個(gè)法規(guī)中所反映的情況，大膽就進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評(píng)指正。

（一）應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對(duì)自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對(duì)屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對(duì)等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個(gè)部門、各級(jí)各類工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動(dòng)定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對(duì)“下級(jí)機(jī)關(guān)”“下級(jí)工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報(bào)的公文，必須……”“下級(jí)機(jī)關(guān)要……。相對(duì)的，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)者”，對(duì)“上級(jí)機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實(shí)施效果方面看，這種對(duì)上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對(duì)下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對(duì)稱現(xiàn)象，對(duì)保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因?yàn)閷?duì)公文處理過程來說，其中對(duì)公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門法定代表的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動(dòng)；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯(cuò)，負(fù)面影響最大的也是上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級(jí)機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實(shí)。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動(dòng)才是最有效的，最有質(zhì)量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經(jīng)被越來越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過程中，超過實(shí)際需要的多樣性從來都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡化手段進(jìn)行斗爭。實(shí)踐告訴我們，在公文處理這樣一個(gè)在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動(dòng)中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因?yàn)橹挥泻唵畏奖悖乓子诒蝗藗冇行д莆?，才便于推行，才可以?duì)所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處理過程少出現(xiàn)差錯(cuò)，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對(duì)公文文種進(jìn)行了簡化。但筆者認(rèn)為，這種簡化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對(duì)事物種類劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人都清楚，當(dāng)一個(gè)并非公文專家的機(jī)關(guān)工作人員要?jiǎng)庸P寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時(shí)，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實(shí)工作中文種用錯(cuò)的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對(duì)文種不正確的公文當(dāng)然想管，無奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對(duì)，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽之任之，或者糾一下大錯(cuò)，放一批小錯(cuò)。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個(gè)字，就能清楚對(duì)方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對(duì)自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說，還會(huì)使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對(duì)文種作進(jìn)一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)人的錯(cuò)誤就可以堅(jiān)決糾正，只要有錯(cuò)，大錯(cuò)小錯(cuò)都不放過。

(二)應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度。

公文處理規(guī)范的一個(gè)重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動(dòng)，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號(hào)體系”的統(tǒng)一一致性，“符號(hào)體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯(cuò)誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實(shí)際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動(dòng)方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動(dòng)帶來一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個(gè)黨的機(jī)關(guān)不處理來自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒有一個(gè)行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體制還需要同級(jí)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

筆者認(rèn)為，目前黨政機(jī)關(guān)各自的公文處理法規(guī)中需要就如下幾個(gè)方面取得盡可能大的統(tǒng)一一致：有關(guān)的概念的統(tǒng)一，特別應(yīng)就反映工作活動(dòng)及其流程的工作術(shù)語等作出統(tǒng)一的規(guī)定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關(guān)公文文種的統(tǒng)一，主要是針對(duì)黨政機(jī)關(guān)通用的公文文種統(tǒng)一規(guī)定其名稱、性質(zhì)和適用范圍，要保證對(duì)同一文種的所有表述完全一致；有關(guān)公文格式的統(tǒng)一，主要是針對(duì)公文的基本式樣，有關(guān)尺寸規(guī)格，各部分內(nèi)容的位置及排列規(guī)則作出一致規(guī)定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實(shí)質(zhì)意義的差別；行文規(guī)則基本精神的統(tǒng)一，也就是針對(duì)既適用于黨的機(jī)關(guān)，又適用于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則作出一致性的規(guī)定。

（三）應(yīng)在公文處理法規(guī)內(nèi)容體系中補(bǔ)充完善一部分具有基本性的內(nèi)容。

在黨政機(jī)關(guān)公文處理活動(dòng)不斷面臨新的客觀環(huán)境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規(guī)需要補(bǔ)充一些新的內(nèi)容，以對(duì)新要求作出回答，滿足客觀環(huán)境條件的需要。

筆者認(rèn)為，在舉國強(qiáng)調(diào)依法治國，強(qiáng)調(diào)黨在憲法法律范圍內(nèi)開展工作，強(qiáng)調(diào)依法行政的情況下，公文處理法規(guī)中應(yīng)適時(shí)地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規(guī)定。如公文生效要件問題（制發(fā)者要件、內(nèi)容要件、程序要件、外部形態(tài)要件等）；公文效力范圍問題（公文時(shí)間效力范圍、空間效力范圍、機(jī)構(gòu)效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級(jí)問題（效力等級(jí)的劃分及各等級(jí)公文間的關(guān)系）；公文失效的條件及其確認(rèn)，失效公文的處置（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認(rèn)定問題，公文復(fù)制品的實(shí)際效力認(rèn)定問題，公開發(fā)布公文的效力認(rèn)定問題等。

筆者還認(rèn)為，公文處理法規(guī)中還應(yīng)有針對(duì)性地就客觀實(shí)際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規(guī)則作出規(guī)定。如公文文種的選用規(guī)則，行文規(guī)則中的越級(jí)行文條件、多級(jí)行文條件、聯(lián)合行文條件、抄送公文條件，以及機(jī)關(guān)內(nèi)部外部會(huì)商（很多機(jī)關(guān)又稱其為會(huì)簽）程序、公文審批簽發(fā)程序等。

（四）應(yīng)更加講究“立法”技術(shù)，使公文處理法規(guī)本身就成為典范公文。

公文處理法規(guī)是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質(zhì)量，同時(shí)也為其他公文樹立樣板，它自身就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)精品公文、典范公文。要做到這一點(diǎn)，需要現(xiàn)有的公文處理法規(guī)繼續(xù)在具體技術(shù)層面上精益求精。

在“立法”技術(shù)方面，現(xiàn)有公文處理法規(guī)應(yīng)當(dāng)更講究：

●用語的規(guī)范和精確。特別要注意使同一法規(guī)中表達(dá)同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時(shí)還應(yīng)保持對(duì)相同類型事物和概念表達(dá)時(shí)所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達(dá)，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認(rèn)程度和范圍。

●歸類的合理和準(zhǔn)確。要科學(xué)設(shè)置類項(xiàng)，使同類事項(xiàng)集中，不同類的事項(xiàng)分開。一定不要割裂事項(xiàng)間最密切的邏輯聯(lián)系與時(shí)間聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。

●排列的有序和科學(xué)。項(xiàng)目的排列應(yīng)有合理的次序，既要注意遵從習(xí)慣和慣例，更要注意根據(jù)工作規(guī)律，根據(jù)具體情況確定排序的依據(jù)。究竟是按事物發(fā)展的時(shí)序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構(gòu)成要素的邏輯次序，還是按構(gòu)成事物總體的各“部分”的性質(zhì)及相互關(guān)系排列，應(yīng)認(rèn)真加以分析和研究。

●結(jié)構(gòu)安排的規(guī)矩和有效。要尊重規(guī)范性文件在結(jié)構(gòu)安排方面的規(guī)范性，如以條為基本表達(dá)的單位，分章表述時(shí)，每一章至少包括兩條內(nèi)容等。還要講究閱讀和執(zhí)行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規(guī)則之后，再詳細(xì)說明具體要求；……。

（五）應(yīng)認(rèn)真做好規(guī)劃工作，在既有法規(guī)的基礎(chǔ)上形成公文處理規(guī)范體系。

同許多人的看法相同，筆者也認(rèn)為，現(xiàn)有公文處理法規(guī)，不管是黨的機(jī)關(guān)的，還是行政機(jī)關(guān)的，都給人一個(gè)很明顯的感覺，這些法規(guī)規(guī)范的各項(xiàng)內(nèi)容之間涉及對(duì)象面的大小、規(guī)范自身的規(guī)格，規(guī)范內(nèi)容的精細(xì)程度都有非常大的差別。同一法規(guī)，有的規(guī)范寥寥數(shù)句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個(gè)不短的段落定義公文中一個(gè)符號(hào)的含義和使用方法；有的規(guī)范是堅(jiān)定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對(duì)所有情況的適應(yīng)，不得不犯規(guī)范性文件的禁忌講“一般應(yīng)如何如何”。筆者覺得，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣一些問題，主要是由于我們讓一個(gè)法規(guī)負(fù)載了一個(gè)規(guī)范體系的重負(fù)。也就是說，現(xiàn)在的一個(gè)法規(guī)所承載的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)公文處理規(guī)范體系所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)和能夠負(fù)擔(dān)的。對(duì)于這樣一個(gè)涉及面寬，技術(shù)性比較強(qiáng)的公文處理活動(dòng)來說，如果要進(jìn)行規(guī)范，單靠一兩個(gè)法規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個(gè)包含有若干個(gè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范的的規(guī)范體系。為此，要完善公文處理法規(guī)的建設(shè)，必須盡快改變目前靠一個(gè)法規(guī)頂天下的局面。這需要我們認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃，合理地進(jìn)行分工，按照客觀的規(guī)律性去建設(shè)規(guī)范體系。

按照筆者的初步設(shè)想，公文處理規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)由這樣兩部分規(guī)范構(gòu)成，一類是可以自主創(chuàng)設(shè)規(guī)則、主要涉及基本性問題的；另一類是對(duì)前一類起補(bǔ)充說明作用和具體執(zhí)行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強(qiáng)制性規(guī)范，是典型的和真正意義上的法規(guī)。后一類則可以既有強(qiáng)制性規(guī)范；又可以實(shí)事求是地包含一部分供執(zhí)行單位自主選擇，一經(jīng)選定就要不折不扣執(zhí)行的選擇性規(guī)范；還可以包括一部分旨在進(jìn)行方法指導(dǎo)，并不要求不折不扣實(shí)施的推薦性規(guī)范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細(xì)的就是細(xì)的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領(lǐng)域，各種規(guī)范各司其職、各負(fù)其責(zé)、各有側(cè)重，各講各自的話，各實(shí)現(xiàn)各自的功能。

第二篇：關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān) 公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動(dòng)為對(duì)象，充分建立和實(shí)施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力?，F(xiàn)我就進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問題提出一些不夠成熟的意見。

一、應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神 在《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對(duì)自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對(duì)屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對(duì)等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡化便利”精神等。一是公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個(gè)部門、各級(jí)各 類工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動(dòng)定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對(duì)“下級(jí)機(jī)關(guān)”“下級(jí)工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報(bào)的公文，必須……”“下級(jí)機(jī)關(guān)要……。相對(duì)的，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)者”，對(duì)“上級(jí)機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實(shí)施效果方面看，這種對(duì)上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對(duì)下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對(duì)稱現(xiàn)象，對(duì)保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因?yàn)閷?duì)公文處理過程來說，其中對(duì)公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門法定代表的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動(dòng)；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯(cuò)，負(fù)面影響最大的也是上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級(jí)機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實(shí)。二是同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動(dòng)才是最有效的，最有質(zhì)量保證的?！昂唵尉褪强煽俊薄氨憷猩Α币呀?jīng)被越來越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過程中，超過實(shí)際需要的多樣性從來都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡化手段進(jìn)行斗爭。實(shí)踐告訴我們，在公文處理這樣一個(gè)在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動(dòng)中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因?yàn)橹挥泻唵畏奖?，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以?duì)所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處 理過程少出現(xiàn)差錯(cuò)，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對(duì)公文文種進(jìn)行了簡化。但筆者認(rèn)為，這種簡化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。三是就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對(duì)事物種類劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人都清楚，當(dāng)一個(gè)并非公文專家的機(jī)關(guān)工作人員要?jiǎng)庸P寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時(shí)，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實(shí)工作中文種用錯(cuò)的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對(duì)文種不正確的公文當(dāng)然想管，無奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對(duì)，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽之任之，或者糾一下大錯(cuò)，放一批小錯(cuò)。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個(gè)字，就能清楚對(duì)方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對(duì)自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說，還會(huì)使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對(duì)文種作進(jìn)一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)人的錯(cuò)誤就可以堅(jiān)決糾正，只要有錯(cuò)，大錯(cuò)小錯(cuò)都不放過。

二、應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度 公文處理規(guī)范的一個(gè)重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其 中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動(dòng)，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號(hào)體系”的統(tǒng)一一致性，“符號(hào)體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯(cuò)誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實(shí)際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動(dòng)方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動(dòng)帶來一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個(gè)黨的機(jī)關(guān)不處理來自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒有一個(gè)行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體制還需要同級(jí)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

我認(rèn)為，目前黨政機(jī)關(guān)各自的公文處理法規(guī)中需要就如下幾個(gè)方面取得盡可能大的統(tǒng)一一致：有關(guān)的概念的統(tǒng)一，特別應(yīng)就反映工作活動(dòng)及其流程的工作術(shù)語等作出統(tǒng)一的規(guī)定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關(guān)公文文種的統(tǒng)一，主要是 針對(duì)黨政機(jī)關(guān)通用的公文文種統(tǒng)一規(guī)定其名稱、性質(zhì)和適用范圍，要保證對(duì)同一文種的所有表述完全一致；有關(guān)公文格式的統(tǒng)一，主要是針對(duì)公文的基本式樣，有關(guān)尺寸規(guī)格，各部分內(nèi)容的位臵及排列規(guī)則作出一致規(guī)定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實(shí)質(zhì)意義的差別；行文規(guī)則基本精神的統(tǒng)一，也就是針對(duì)既適用于黨的機(jī)關(guān)，又適用于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則作出一致性的規(guī)定。

三、應(yīng)在公文處理法規(guī)內(nèi)容體系中補(bǔ)充完善一部分具有基本性的內(nèi)容

在黨政機(jī)關(guān)公文處理活動(dòng)不斷面臨新的客觀環(huán)境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規(guī)需要補(bǔ)充一些新的內(nèi)容，以對(duì)新要求作出回答，滿足客觀環(huán)境條件的需要。

我認(rèn)為，在舉國強(qiáng)調(diào)依法治國，強(qiáng)調(diào)黨在憲法法律范圍內(nèi)開展工作，強(qiáng)調(diào)依法行政的情況下，公文處理法規(guī)中應(yīng)適時(shí)地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規(guī)定。如公文生效要件問題（制發(fā)者要件、內(nèi)容要件、程序要件、外部形態(tài)要件等）；公文效力范圍問題（公文時(shí)間效力范圍、空間效力范圍、機(jī)構(gòu)效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級(jí)問題（效力等級(jí)的劃分及各等級(jí)公文間的關(guān)系）；公文失效的條件及其確認(rèn)，失效公文的處臵（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認(rèn)定問題，公文復(fù)制品的實(shí)際效力認(rèn)定問題，公開發(fā)布公文的效力認(rèn)定問題等。

我還認(rèn)為，公文處理法規(guī)中還應(yīng)有針對(duì)性地就客觀實(shí)際工作中迫 切需要確立的一些帶基本性的規(guī)則作出規(guī)定。如公文文種的選用規(guī)則，行文規(guī)則中的越級(jí)行文條件、多級(jí)行文條件、聯(lián)合行文條件、抄送公文條件，以及機(jī)關(guān)內(nèi)部外部會(huì)商（很多機(jī)關(guān)又稱其為會(huì)簽）程序、公文審批簽發(fā)程序等。

四、應(yīng)更加講究“立法”技術(shù)，使公文處理法規(guī)本身就成為典范公文

公文處理法規(guī)是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質(zhì)量，同時(shí)也為其他公文樹立樣板，它自身就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)精品公文、典范公文。要做到這一點(diǎn)，需要現(xiàn)有的公文處理法規(guī)繼續(xù)在具體技術(shù)層面上精益求精。在“立法”技術(shù)方面，現(xiàn)有公文處理法規(guī)應(yīng)當(dāng)更講究：一是用語的規(guī)范和精確。特別要注意使同一法規(guī)中表達(dá)同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時(shí)還應(yīng)保持對(duì)相同類型事物和概念表達(dá)時(shí)所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達(dá)，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認(rèn)程度和范圍。二是歸類的合理和準(zhǔn)確。要科學(xué)設(shè)臵類項(xiàng)，使同類事項(xiàng)集中，不同類的事項(xiàng)分開。一定不要割裂事項(xiàng)間最密切的邏輯聯(lián)系與時(shí)間聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。三是排列的有序和科學(xué)。項(xiàng)目的排列應(yīng)有合理的次序，既要注意遵從習(xí)慣和慣例，更要注意根據(jù)工作規(guī)律，根據(jù)具體情況確定排序的依據(jù)。究竟是按事物發(fā)展的時(shí)序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構(gòu)成要素的邏輯次序，還是按構(gòu)成事物總體的各“部分”的性質(zhì)及相互關(guān)系排列，應(yīng)認(rèn) 真加以分析和研究。四是結(jié)構(gòu)安排的規(guī)矩和有效。要尊重規(guī)范性文件在結(jié)構(gòu)安排方面的規(guī)范性，如以條為基本表達(dá)的單位，分章表述時(shí)，每一章至少包括兩條內(nèi)容等。還要講究閱讀和執(zhí)行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規(guī)則之后，再詳細(xì)說明具體要求；……。

五、應(yīng)認(rèn)真做好規(guī)劃工作，在既有法規(guī)的基礎(chǔ)上形成公文處理規(guī)范體系

同許多人的看法相同，我也認(rèn)為，現(xiàn)有公文處理法規(guī)，不管是黨的機(jī)關(guān)的，還是行政機(jī)關(guān)的，都給人一個(gè)很明顯的感覺，這些法規(guī)規(guī)范的各項(xiàng)內(nèi)容之間涉及對(duì)象面的大小、規(guī)范自身的規(guī)格，規(guī)范內(nèi)容的精細(xì)程度都有非常大的差別。同一法規(guī)，有的規(guī)范寥寥數(shù)句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個(gè)不短的段落定義公文中一個(gè)符號(hào)的含義和使用方法；有的規(guī)范是堅(jiān)定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對(duì)所有情況的適應(yīng)，不得不犯規(guī)范性文件的禁忌講“一般應(yīng)如何如何”。我覺得，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣一些問題，主要是由于我們讓一個(gè)法規(guī)負(fù)載了一個(gè)規(guī)范體系的重負(fù)。也就是說，現(xiàn)在的一個(gè)法規(guī)所承載的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)公文處理規(guī)范體系所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)和能夠負(fù)擔(dān)的。對(duì)于這樣一個(gè)涉及面寬，技術(shù)性比較強(qiáng)的公文處理活動(dòng)來說，如果要進(jìn)行規(guī)范，單靠一兩個(gè)法規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個(gè)包含有若干個(gè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范的的規(guī)范體系。為此，要完善公文處理法規(guī)的建設(shè)，必須盡快改變目前靠一個(gè)法規(guī)頂天下的局面。這需要我們認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃，合理地進(jìn)行分工，按照客觀的規(guī)律性去建設(shè)規(guī)范體系。我的初步設(shè)想是，公文處理規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)由這樣兩部分規(guī)范構(gòu)成，一類是可以自主創(chuàng)設(shè)規(guī)則、主要涉及基本性問題的；另一類是對(duì)前一類起補(bǔ)充說明作用和具體執(zhí)行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強(qiáng)制性規(guī)范，是典型的和真正意義上的法規(guī)。后一類則可以既有強(qiáng)制性規(guī)范；又可以實(shí)事求是地包含一部分供執(zhí)行單位自主選擇，一經(jīng)選定就要不折不扣執(zhí)行的選擇性規(guī)范；還可以包括一部分旨在進(jìn)行方法指導(dǎo)，并不要求不折不扣實(shí)施的推薦性規(guī)范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細(xì)的就是細(xì)的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領(lǐng)域，各種規(guī)范各司其職、各負(fù)其責(zé)、各有側(cè)重，各講各自的話，各實(shí)現(xiàn)各自的功能。

第三篇：關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問題的幾點(diǎn)思考

公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動(dòng)為對(duì)象，充分建立和實(shí)施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務(wù)院就頒布了新中國第一個(gè)公文處理方面的行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘?jí)機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨縣級(jí)機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經(jīng)過多次反復(fù)的修訂或全面更新，黨政兩大系統(tǒng)分別頒行了各自的公文處理法規(guī)[1]：《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布）；《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國務(wù)院辦公廳1987年2月發(fā)布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)工作，無論對(duì)維護(hù)公文的法定效力功用，還是在更高層面上對(duì)規(guī)范和改善管理、保障國家和公民權(quán)益、提高工作質(zhì)量和工作效能，都發(fā)揮了非常有益、有效的作用。但同時(shí)，我們也不能不認(rèn)識(shí)到，與其他領(lǐng)域相比，與時(shí)代的需要和要求相比，公文處理法規(guī)建設(shè)也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認(rèn)識(shí)、努力彌補(bǔ)這些不足，使公文處理法規(guī)不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》兩個(gè)法規(guī)中所反映的情況，大膽就進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評(píng)指正。

（一）應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對(duì)自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對(duì)屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對(duì)等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個(gè)部門、各級(jí)各類工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動(dòng)定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對(duì)“下級(jí)機(jī)關(guān)”“下級(jí)工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報(bào)的公文，必須……”“下級(jí)機(jī)關(guān)要……。相對(duì)的，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)者”，對(duì)“上級(jí)機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實(shí)施效果方面看，這種對(duì)上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對(duì)下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對(duì)稱現(xiàn)象，對(duì)保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因?yàn)閷?duì)公文處理過程來說，其中對(duì)公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門法定代表的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動(dòng)；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯(cuò)，負(fù)面影響最大的也是上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級(jí)機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實(shí)。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動(dòng)才是最有效的，最有質(zhì)量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經(jīng)被越來越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過程中，超過實(shí)際需要的多樣性從來都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡化手段進(jìn)行斗爭。實(shí)踐告訴我們，在公文處理這樣一個(gè)在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動(dòng)中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因?yàn)橹挥泻唵畏奖?，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以?duì)所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處理過程少出現(xiàn)差錯(cuò)，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過程中就都對(duì)公文文種進(jìn)行了簡化。但筆者認(rèn)為，這種簡化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對(duì)事物種類劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人都清楚，當(dāng)一個(gè)并非公文專家的機(jī)關(guān)工作人員要?jiǎng)庸P寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時(shí)，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實(shí)工作中文種用錯(cuò)的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對(duì)文種不正確的公文當(dāng)然想管，無奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對(duì)，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽之任之，或者糾一下大錯(cuò)，放一批小錯(cuò)。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個(gè)字，就能清楚對(duì)方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對(duì)自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說，還會(huì)使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對(duì)文種作進(jìn)一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)人的錯(cuò)誤就可以堅(jiān)決糾正，只要有錯(cuò)，大錯(cuò)小錯(cuò)都不放過。

(二)應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度。

公文處理規(guī)范的一個(gè)重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動(dòng)，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號(hào)體系”的統(tǒng)一一致性，“符號(hào)體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯(cuò)誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實(shí)際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動(dòng)方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動(dòng)帶來一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個(gè)黨的機(jī)關(guān)不處理來自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒有一個(gè)行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體制還需要同級(jí)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝

第四篇：新舊黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)比較研究

新舊黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)比較研究

——以1996、2001、2012頒布的三部公文法規(guī)為例袁肖肖2010133139公共事業(yè)管理公管1011班

摘要：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2012年4月26日印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（簡稱“新《條例》”），統(tǒng)一了黨政機(jī)關(guān)公文處理規(guī)范。本文對(duì)1996年《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（簡稱“舊《條例》”）、2001年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（簡稱“舊《辦法》”）、2012年《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（簡稱“新《條例》”）進(jìn)行了比較研究，幫助讀者學(xué)習(xí)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。

關(guān)鍵詞：黨政機(jī)關(guān)公文處理比較研究

與1996年的舊《條例》和2001年的舊《辦法》相比，2012年的新《條例》有了一些新的變化。這些變化使得新條例更為嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，對(duì)推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化必將發(fā)揮重要作用。比較舊《條例》、舊《辦法》、新《條例》，了解并掌握其中出現(xiàn)的新變化，對(duì)正確領(lǐng)會(huì)和貫徹新條例的精神，做好新時(shí)期黨政機(jī)關(guān)公文處理工作，有著十分重要的意義。

一、統(tǒng)一了黨委和政府系統(tǒng)的公文處理辦法

此前，黨、政機(jī)關(guān)在公文處理上所遵循的法規(guī)不同，分別遵循舊《條例》和舊《辦法》。2012年發(fā)布的新《條例》將黨和政府系統(tǒng)的公文處理規(guī)范統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)了黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的公文種類、格式標(biāo)準(zhǔn)、行文規(guī)則、辦文流程和管理要求的統(tǒng)一。新《條例》的頒布將對(duì)我國公文處理工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，在提高我國公文處理工作效率和質(zhì)量的道路上向前邁進(jìn)一大步，徹底解決了我國公文處理長期以來黨政不一的問題。

二、增加了公文種類

1996年舊《條例》有14種文種，分別是決議、決定、指示、意見、通知、通報(bào)、公報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、條例、規(guī)定、函、會(huì)議紀(jì)要等，2001年舊《辦法》有13種文種，分別是命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見、函、會(huì)議紀(jì)要等，2012年新《條例》有15種文種，分別是決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要等。新《條例》的公文種類有行政機(jī)關(guān)的13種增加至15種。增加了“決議”和“公報(bào)”，同時(shí)將“會(huì)議紀(jì)要”改為“紀(jì)要”，原有13種的使用范圍與原《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定基本相同。

三、調(diào)整了公文的組成要素

新《條例》18個(gè)：份號(hào)、密級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁碼。

舊《條例》17個(gè)：版頭、份號(hào)、密級(jí)、緊急程度、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、印發(fā)傳達(dá)范圍、主題詞、抄送機(jī)關(guān)、印制版記。

舊《辦法》17個(gè)：秘密等級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期。

新《條例》增加了“份號(hào)”、“發(fā)文機(jī)關(guān)署名”、“頁碼”，減少了“主題詞”。舊《辦法》雖未對(duì)“份號(hào)”、“頁碼”作出規(guī)定，但實(shí)際工作中一直在使用。不標(biāo)識(shí)“共印XX份”，取消主題詞，取消半腰式上行文版頭，成文時(shí)間改為用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)識(shí)。增加了不加蓋公章的公文格式。

四、謀篇布局方面更加科學(xué)合理

新《條例》共8章42條，分別是總則、公文種類、公文格式、行文規(guī)則、公文擬制、公文辦理、公文管理、附則等8章；舊《條例》共12章40條，分別是總則、公文種類、公文格式、行文規(guī)則、公文起草、公文校核、公文簽發(fā)、公文辦理的傳遞、公文管理、公文立卷歸檔、公文保密、附則等12章；舊《辦法》共9章57條，分別是總則、公文種類、公文格式、行文規(guī)則、發(fā)文辦理、收文辦理、公文歸檔、公文管理、附則等9章。

五、行文規(guī)則方面增加了一些具體規(guī)定

上行文“原則上主送一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)”，舊《辦法》只對(duì)請(qǐng)示作此規(guī)定。黨委、政府的部門向上級(jí)主管部門請(qǐng)示、報(bào)告重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)黨委、政府同意或者授權(quán)。下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示事項(xiàng)，如需以本機(jī)關(guān)名義向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示，應(yīng)當(dāng)提出傾向性意見后上報(bào)，不得原文轉(zhuǎn)報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)。不得以本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送公文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。

六、在版式、格式的統(tǒng)一與規(guī)范上取得新突破

1）公文用紙得到統(tǒng)一，統(tǒng)一為A4紙。

2）格式要素稱謂得到統(tǒng)一，如舊《條例》發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志叫“版頭”，舊《辦法》叫“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志”，而現(xiàn)在統(tǒng)一稱之為“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志”。

3）格式要素標(biāo)注位置統(tǒng)一，如舊《條例》秘密等級(jí)、緊急程度等標(biāo)注在左上角，而舊《辦法》則標(biāo)注在右上角，現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)注在左上角。

4）成文日期標(biāo)注統(tǒng)一為阿拉伯?dāng)?shù)字。舊《條例》用阿拉伯?dāng)?shù)字，而舊《辦法》用小寫漢字。

5）公文中涉及漢字、數(shù)字、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、計(jì)量單位、外文字符等參照相應(yīng)國家標(biāo)準(zhǔn)。

七、公文擬制更加強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范

公文文稿簽發(fā)前，應(yīng)當(dāng)由發(fā)文機(jī)關(guān)辦公廳（室）進(jìn)行審核。審核的重點(diǎn)是：

1）行文理由是否充分，行文依據(jù)是否準(zhǔn)確。

2）內(nèi)容是否符合國家法律法規(guī)和黨的路線方針政策；是否完整準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)意圖；是否同現(xiàn)行有關(guān)公文銜接；所提政策措施和辦法是否切實(shí)可行。

3）涉及有關(guān)地區(qū)或者部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)是否經(jīng)過充分協(xié)商并達(dá)成一致意見。

4）文種是否正確，格式是否規(guī)范；人名、地名、時(shí)間、數(shù)字、段落順序、引文等是否準(zhǔn)確；文字、數(shù)字、計(jì)量單位和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等用法是否規(guī)范。

5）其他內(nèi)容是否符合公文起草的有關(guān)要求。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主持、指導(dǎo)重要公文起草工作。在簽發(fā)環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)重要公文和上行文由機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)，舊《辦法》只對(duì)上行文作此規(guī)定。黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)黨委、政府授權(quán)制發(fā)的公文，由受權(quán)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)或者按照有關(guān)規(guī)定簽發(fā)。

八、體現(xiàn)實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神

文種根據(jù)實(shí)際做出適當(dāng)?shù)娜∩帷?/p>

舊《條例》14種文種：決議、決定、指示、意見、通知、通報(bào)、公報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、條例、規(guī)定、函、會(huì)議紀(jì)要。

2）舊《辦法》13種文種：決定、通知、通報(bào)、通告、公告、請(qǐng)示、批復(fù)、報(bào)告、意見、函、會(huì)議紀(jì)要、議案、命令（令）。

3）新《條例》15種文種：決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要。

新《條例》取消了條例、規(guī)定、指示3個(gè)文種，取消了公文標(biāo)題中對(duì)“標(biāo)點(diǎn)符號(hào)”使用的限定，取消了公文主題詞。

九、文種用途表述的更簡潔精煉

1.通知：

新《條例》：適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文。

舊《條例》：用于發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)、任免干部、傳達(dá)上級(jí)機(jī)的指示、轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文、批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文、發(fā)布要求下級(jí)機(jī)關(guān)辦理和有關(guān)單位共同執(zhí)行或者周知的事項(xiàng)。

舊《辦法》：適用于批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，任免人員。

2.通報(bào)：

新《條例》：適用于表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況。

舊《條例》：用于表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神、交流重要情況。

舊《辦法》：適用于表彰先進(jìn)，批評(píng)錯(cuò)誤，傳達(dá)重要精神或者情況。

3.通告：

新《條例》：適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)。

舊《條例》：無該文種

舊《辦法》：適用于公布社會(huì)各有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)。

4.公報(bào)：

新《條例》：適用于公布重要決定或者重大事項(xiàng)。

舊《條例》：用于公開發(fā)布重要決定或者重大事件。

舊《辦法》：無該文種

5.決定：

新《條例》：適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)。

舊《條例》：用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和安排。

舊《辦法》：適用于對(duì)重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)做出安排，獎(jiǎng)懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)。

6.決議：

新《條例》：適用于會(huì)議討論通過的重大決策事項(xiàng)。

舊《條例》：用于經(jīng)會(huì)議討論通過的重要決策事項(xiàng)。

舊《辦法》：無該文種

7.紀(jì)要：

新《條例》：適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)。

舊《條例》：用于記載會(huì)議主要精神和議定事項(xiàng)。

舊《辦法》：適用于記載、傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)。

8.命令（令）：

新《條例》：適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員。

舊《條例》：無該文種

舊《辦法》：適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施；嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位及人員。

9.報(bào)告：

新《條例》：適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況，回復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問。

舊《條例》：用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況、提出建議，答復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問。舊《辦法》：適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況，答復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問。

十、涉密公文傳遞渠道更明確具體。

新《條例》規(guī)定，“涉密公文應(yīng)當(dāng)通過機(jī)要交通、郵政機(jī)要通信、城市機(jī)要文件交換站或者收發(fā)件機(jī)關(guān)機(jī)要人員傳遞，通過密碼電報(bào)或者符合國家保密規(guī)定的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)進(jìn)行傳輸”。舊《辦法》未提及涉密 公文的傳遞渠道，舊《條例》則規(guī)定為“秘密公文應(yīng)當(dāng)通過機(jī)要交通（或機(jī)要通信）傳遞、密電傳輸或者計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)加密傳輸，不得密電明傳、明電密電混用”。

十一、更加重視建立健全公文管理制度，尤其強(qiáng)調(diào)公文管理工作的安全保密。新《條例》在第七章“公文管理”中規(guī)定：“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全本機(jī)關(guān)公文管理制度，確保管理嚴(yán)格規(guī)范，充分發(fā)揮公文效用”。舊《辦法》第四十五條表述為“文秘部門應(yīng)當(dāng)建立健全本機(jī)關(guān)公文處理的有關(guān)制度”，舊《條例》則無有關(guān)制度建設(shè)的規(guī)定。

相比舊《辦法》和舊《條例》，新《條例》尤其強(qiáng)調(diào)公文管理工作的安全保密。新《條例》第二十九條規(guī)定：“設(shè)立黨委（黨組）的縣級(jí)以上單位應(yīng)當(dāng)建立機(jī)要保密閱文室，并按照有關(guān)保密規(guī)定配備工作人員和必要的安全保密設(shè)施設(shè)備?！钡谌畻l規(guī)定：“公文確定密級(jí)前，應(yīng)當(dāng)按照擬定的密級(jí)先行采取保密措施。確定密級(jí)后，應(yīng)當(dāng)按照所定密級(jí)嚴(yán)格管理。”第三十一條規(guī)定：“涉密公文公開發(fā)布前應(yīng)當(dāng)履行解密程序。公開發(fā)布的時(shí)間、形式和渠道，由發(fā)文機(jī)關(guān)確定?！钡谌l規(guī)定：“絕密級(jí)公文一般不得復(fù)制、匯編，確有工作需要的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)文機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。”上述規(guī)定都是舊《辦法》和舊《條例》中所沒有的。

十二、在公文的撤銷和廢止、發(fā)文單位立戶及銷戶上有新要求。

新《條例》第三十三條規(guī)定：“公文撤銷和廢止，由發(fā)文機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)或者權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)范圍和有關(guān)法律法規(guī)決定。”第三十七條規(guī)定：“新設(shè)立的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)黨委、政府的辦公廳（室）提出發(fā)文立戶申請(qǐng)。經(jīng)審查符合條件的，列為發(fā)文單位，機(jī)關(guān)合并或者撤銷時(shí)，相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整?！毕啾扰f《辦法》和舊《條例》，這些規(guī)定都是新增的。

十三、新《條例》內(nèi)容注重繼承與創(chuàng)新相結(jié)合新《條例》在公文文種的取舍上注重繼承保留，其中15個(gè)文種，即決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要，都是從舊《條例》《辦法》中繼承保留下來的，而且其中的意見、請(qǐng)示、公告、議案、批復(fù)、函這6個(gè)文種適用范圍的表述也沒變化，仍按舊《條例》、舊《辦法》中的內(nèi)容表述。又如，新《條例》第七章公文管理第二十八條要求“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全本機(jī)關(guān)公文管理制度”，就是繼承舊《辦法》第八章公文管理第四十五條的內(nèi)容。新《條例》第七章公文管理第三十三條關(guān)于公文撤銷和廢止的內(nèi)容，也是繼承了舊《辦法》中第四十九條的規(guī)定精神。新《條例》的創(chuàng)新亮點(diǎn)就更多了。例如，新《條例》第四章行文規(guī)則中，在總結(jié)舊《條例》、舊《辦法》行文規(guī)則布局經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新布局，在行文規(guī)則擺列順序上按照行文方向來布局。展現(xiàn)在新《條例》中的是：行文的總規(guī)則兩款，向上級(jí)機(jī)關(guān)行文應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則六款，向下級(jí)機(jī)關(guān)行文應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則五款，平級(jí)機(jī)關(guān)之間行文應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則兩款，其他行文規(guī)則一款。這個(gè)行文規(guī)則排序的變化創(chuàng)新，層次清晰，好記好用，無疑是新《條例》在創(chuàng)新方面的一大新亮點(diǎn)。

十四、新《條例》對(duì)公文處理工作提出了新要求

一是在第五章公文擬制中增加了前置審核公文文稿的規(guī)定，針對(duì)“需要發(fā)文機(jī)關(guān)審議的重要公文文稿”，明確規(guī)定“審議前由發(fā)文機(jī)關(guān)辦公廳（室）進(jìn)行初核”。這一條規(guī)定是在認(rèn)真總結(jié)以往公文辦理工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上對(duì)公文辦理提出的新要求。在公文辦理的實(shí)踐中，經(jīng)常存在著提交會(huì)議審議的重要文稿繞過上級(jí)機(jī)關(guān)辦公廳（室）初審就匆忙上會(huì)的現(xiàn)象，結(jié)果文稿經(jīng)常出現(xiàn)問題。有問題的公文文稿如果直接提交發(fā)文機(jī)關(guān)審議，不但浪費(fèi)發(fā)文機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志的時(shí)間和精力，而且還可能損害機(jī)關(guān)形象、影響工作效果。因此，比較現(xiàn)實(shí)可行的方法，就是在重要公文文稿提交審議之前，由上級(jí)機(jī)關(guān)的辦公廳（室）先進(jìn)行細(xì)核。二是

在第六章第二十五條發(fā)文辦理的主要程序中增加了“核發(fā)”的內(nèi)容，即“公文印制完畢，應(yīng)當(dāng)對(duì)公文的文字、格式和印刷質(zhì)量進(jìn)行檢查后分發(fā)”。猶如產(chǎn)品出廠前最后一道檢驗(yàn)產(chǎn)品是否合格的工序，以確保黨政機(jī)關(guān)公文的質(zhì)量。三是為了使黨政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）開展發(fā)文立戶管理工作有依據(jù)，新《條例》第三十七條中對(duì)新設(shè)立的黨政機(jī)關(guān)發(fā)文立戶申請(qǐng)、審查等程序作出規(guī)定。這些新表述、新要求，拓寬了黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的領(lǐng)域，豐富了公文處理工作的內(nèi)涵。

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第五篇：黨政機(jī)關(guān)公文處理和黨內(nèi)法規(guī)工作講義

黨政機(jī)關(guān)公文處理和黨內(nèi)法規(guī)工作

一、關(guān)于黨政機(jī)關(guān)公文處理工作

（一）黨政機(jī)關(guān)公文的定義

黨政機(jī)關(guān)公文是指黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達(dá)貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況等的重要工具。其主要特點(diǎn)有：

1．權(quán)威性和政策性。公文的權(quán)威性主要體現(xiàn)在制定者和內(nèi)容上。黨政機(jī)關(guān)公文是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的權(quán)限和職責(zé)制作和發(fā)布的，表達(dá)的內(nèi)容是黨政機(jī)關(guān)對(duì)特定問題的權(quán)威意見、看法和要求。同時(shí)，黨政機(jī)關(guān)通過制發(fā)公文來傳達(dá)政策、解決問題、推動(dòng)工作，在各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮著闡明事理、啟發(fā)覺悟和提高認(rèn)識(shí)的作用，代表著黨和政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政思想，絲毫不能偏離黨和國家的政治目標(biāo)和政策軌道，不能有悖于黨和國家的路線方針政策以及法律法規(guī)等，具有很強(qiáng)的政策性要求。

2．針對(duì)性和指導(dǎo)性。黨政機(jī)關(guān)公文總是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，為解決某個(gè)特定問題和指導(dǎo)某項(xiàng)工作而制發(fā)的，不僅要體現(xiàn)上級(jí)機(jī)關(guān)的精神，而且要結(jié)合本區(qū)域本部門單位實(shí)際，針對(duì)全局或局部工作，對(duì)布置的任務(wù)、安排的工作、規(guī)定的事項(xiàng)、提出的要求都要交代得比較具體、明確，有鮮明的、現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性和指導(dǎo)性。

3．規(guī)范性和約束性。從內(nèi)容看，黨政機(jī)關(guān)制發(fā)公文語言運(yùn)用極其規(guī)范，其傳達(dá)的意志不以受文者是否同意為轉(zhuǎn)移，公文一旦發(fā)布實(shí)施，其法定效力將對(duì)受文者及其他有關(guān)方面的行為產(chǎn)生不同程度的強(qiáng)制性影響和約束，必須被嚴(yán)格遵守或執(zhí)行，具有極強(qiáng)的約束力。從生成過程看，公文

同文學(xué)作品、新聞報(bào)道、學(xué)術(shù)論文等實(shí)用文體的性質(zhì)不同，公文必須嚴(yán)肅莊重，制發(fā)單位要嚴(yán)格遵循共同的規(guī)范格式，種類名稱、體式結(jié)構(gòu)、用紙幅面等都必須執(zhí)行具體規(guī)定，不得隨意更改；行文規(guī)則、辦理程序、整理歸檔、清退銷毀等也有統(tǒng)一、明確的要求，不得擅自行事。

4．程序性和嚴(yán)密性。公文制發(fā)和處理必須履行規(guī)定的程序，從起草、審核、簽發(fā)、校印、發(fā)出，到擬辦、批辦、承辦、歸檔、清退、銷毀，環(huán)環(huán)相扣，程序性和嚴(yán)密性極強(qiáng)。公文處理工作必須嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行，無論在哪個(gè)環(huán)節(jié)上違背了程序都將影響公文的效果。

5．對(duì)應(yīng)性和定向性。黨政機(jī)關(guān)行文必須根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定，什么樣的公文由什么單位制發(fā)、哪一級(jí)單位制發(fā)，都有具體、明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系。同時(shí)，大部分黨政機(jī)關(guān)公文都是寫給特定對(duì)象閱讀的，公文發(fā)送到什么單位必須明確指定。而黨政機(jī)關(guān)制發(fā)的部分公文，一段時(shí)期內(nèi)因其內(nèi)容涉及黨和國家機(jī)密和暫時(shí)不得公開的重要事項(xiàng)，有保密的要求，其傳達(dá)范圍更加嚴(yán)格。對(duì)此類公文，必須嚴(yán)格保密管理，一旦疏忽大意出現(xiàn)泄密情況，會(huì)給黨和國家的工作帶來不良后果甚至嚴(yán)重?fù)p失。

（二）黨政機(jī)關(guān)公文的作用

黨政機(jī)關(guān)公文的作用，主要有以下5個(gè)方面：

1．指導(dǎo)工作，傳達(dá)意圖。公文是傳達(dá)貫徹黨和國家方針政策及指令的有效形式，是上級(jí)機(jī)關(guān)或部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)的重要工具。黨政機(jī)關(guān)運(yùn)用公文的形式作出決定決議、發(fā)布政令，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和各個(gè)方面的工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，并以此為依據(jù)，監(jiān)督檢查下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)指示精神的貫徹執(zhí)行情況。

2．聯(lián)系工作，交流情況。由于社會(huì)活動(dòng)的實(shí)際需要，上下級(jí)和同級(jí)機(jī)關(guān)之間，不相隸屬的機(jī)關(guān)之間，需要進(jìn)行日常性的公務(wù)聯(lián)系。公文是機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間常用的聯(lián)系手段，通過這一載體，能夠使上情得以下達(dá)、下情得以上報(bào)，充分發(fā)揮交流思想、溝通情況、接洽工作的作用，確保機(jī)關(guān)之間聯(lián)系2

暢通、運(yùn)轉(zhuǎn)有序。

3．請(qǐng)示工作，答復(fù)問題。下級(jí)機(jī)關(guān)工作中的有關(guān)事項(xiàng)需經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)方可辦理時(shí)，多以公文形式向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示或批準(zhǔn)；向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況、回復(fù)詢問，也多以公文形式報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)。上級(jí)機(jī)關(guān)在掌握下級(jí)機(jī)關(guān)的工作情況和存在問題后，可以進(jìn)行及時(shí)指導(dǎo)，也可以通過公文的形式答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)的“請(qǐng)示”。

4．總結(jié)工作，推廣經(jīng)驗(yàn)。黨政機(jī)關(guān)公文不僅是傳達(dá)政策意圖的重要工具，還是推廣典型經(jīng)驗(yàn)做法的有效載體。對(duì)某些區(qū)域和部門單位工作中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和做法及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，通過公文形式轉(zhuǎn)發(fā)給其他區(qū)域和部門單位學(xué)習(xí)借鑒，舉一反三，有利于推動(dòng)相關(guān)工作的深入開展。

5．記載工作，積累史料。公文是黨政機(jī)關(guān)從事公務(wù)活動(dòng)的真實(shí)記錄，記載著許多重要決策、法規(guī)和重要公務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)等的產(chǎn)生過程。任何公文在其形成的同時(shí)，也成為一個(gè)單位的檔案材料，既是見證歷史的權(quán)威憑證，也是今后工作的重要參考。

（三）黨政機(jī)關(guān)公文的種類

《條例》規(guī)定黨政機(jī)關(guān)公文文種主要有15個(gè)：

決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要。

1．決議。適用于會(huì)議討論通過的重大決策事項(xiàng)。（數(shù)量不多）2．決定。適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)。（常用文種）

3．命令（令）。適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章，宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員。

4．公報(bào)。適用于公布重要決定或者重大事項(xiàng)。（中央全會(huì)，全國黨代會(huì)，省黨代會(huì)）

5．公告。適用于向國內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)。

6．通告。適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)。7．（實(shí)施）意見。適用于對(duì)重要問題提出見解和處理辦法。（常用文種）8．通知。適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文。（最普遍、最常見文種，適用不是文種的法規(guī)性文件）

9．（情況）通報(bào)。適用于表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況。

10．報(bào)告。適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況、回復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問。報(bào)告不能用匯報(bào)來簡單代替。

11．請(qǐng)示。適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)。12．批復(fù)。適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)。

13．議案。適用于各級(jí)人民政府按照法定程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)。

14．函。適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。

15．（會(huì)議）紀(jì)要。適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)。

（四）黨政機(jī)關(guān)公文的格式

公文格式規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)公文格式各要素、格式標(biāo)準(zhǔn)、用紙及數(shù)據(jù)表現(xiàn)形式等內(nèi)容，使黨政機(jī)關(guān)公文表現(xiàn)形式趨于統(tǒng)一和規(guī)范，對(duì)有效發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)公文的特定效力、提高黨政機(jī)關(guān)公文處理工作質(zhì)量和效率具有重要的意義。

《條例》規(guī)定“公文一般由份號(hào)、密級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁碼、二維條碼等組成”，從19個(gè)方面規(guī)范了黨政機(jī)關(guān)公文格式各要素。

按各要素所在的位置，可分為版頭部分、主體部分、版記部分。

版頭部分包括份號(hào)、密級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人6個(gè)要素，位于公文首頁上部，一般占整個(gè)頁面的1/3左右。黨政機(jī)關(guān)公文版頭部分與主體部分用一條紅包橫線隔開，其中黨的機(jī)關(guān)公文紅色橫線中間加2號(hào)實(shí)體紅色五角星。

主體部分包括公文標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件9個(gè)要素，位于版頭部分以下、版記部分以上。

版記部分包括抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁碼、二維條碼4個(gè)要素，位于公文最后一頁下端。

（五）公文的行文規(guī)則

學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)并熟練運(yùn)用行文規(guī)則，有利于黨政機(jī)關(guān)規(guī)范行文，維護(hù)正常的工作秩序，提高辦事效率。黨政機(jī)關(guān)行文主要有兩種類型，一是向上級(jí)機(jī)關(guān)行文，一種是向下級(jí)機(jī)關(guān)行文；也有向平行機(jī)關(guān)行文的。不管是向上還是向下行文或是平行行文都有明確規(guī)則，不是想怎么辦就怎么辦。

1．行文總規(guī)則

（1）行文應(yīng)當(dāng)確有必要，講求實(shí)效，注重針對(duì)性和可操作性

這是行文的總規(guī)則，是黨的實(shí)事求是的思想路線、黨的優(yōu)良作風(fēng)在行文規(guī)則中的具體體現(xiàn)。這一行文規(guī)則主要針對(duì)黨政機(jī)關(guān)文牘主義、形式主義等不良文風(fēng)而確立，對(duì)整治黨政機(jī)關(guān)作風(fēng)尤其是文風(fēng)、充分發(fā)揮公文效用具有重要意義。

（2）行文關(guān)系根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定，一般不得越級(jí)行文，特殊情況需要越級(jí)行文的應(yīng)當(dāng)同時(shí)抄送被越過的機(jī)關(guān)

《條例》強(qiáng)調(diào)，確定行文關(guān)系應(yīng)當(dāng)以隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍作為依據(jù)。隸屬關(guān)系是指一個(gè)機(jī)關(guān)隸屬于另一個(gè)機(jī)關(guān)；職權(quán)范圍是法律法規(guī)確定的職責(zé)任務(wù)、管轄范圍和行使權(quán)力的界限。隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍決定行文關(guān)系，行文關(guān)系決定行文的依據(jù)、公文的內(nèi)容、文種的使用、語言的組織等。

一般不得越級(jí)行文。越級(jí)行文，主要是指越級(jí)向上級(jí)機(jī)關(guān)行文。一般不得越級(jí)行文，是由黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的。越級(jí)向上級(jí)行文，一方面，擾亂了正常的工作秩序，增加了上級(jí)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)；另一方面，不利于發(fā)揮各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)有的職能作用，甚至造成機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間的矛盾。當(dāng)然，特殊情況是可以越級(jí)行文的?？梢栽郊?jí)行文的特殊情況主要有：一是遇有重大突發(fā)事件，包括重大自然災(zāi)害、重大事故災(zāi)難、重大公共衛(wèi)生事件和社會(huì)治安事件等，按照逐級(jí)行文的方式不利于重大突發(fā)事件處理的，在這種緊急情況下，從有利于工作出發(fā)，可采取越級(jí)上行文的方式行文。二是直接的上級(jí)機(jī)關(guān)亂作為，或者違法違紀(jì)的，可以越級(jí)行文舉報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)。

2．向上級(jí)機(jī)關(guān)行文的規(guī)則

（1）原則上主送一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)，根據(jù)需要同時(shí)抄送相關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)機(jī)關(guān)，不抄送下級(jí)機(jī)關(guān)。指向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示工作、報(bào)告情況、提出意見時(shí)，原則上主送一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)，其他上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)機(jī)關(guān)需要周知和支持的，抄送該上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)機(jī)關(guān)。

（2）黨委、政府的部門向上級(jí)主管部門請(qǐng)示、報(bào)告重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)黨委、政府同意或者授權(quán)；屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)直接報(bào)送上級(jí)主管部門。這是對(duì)黨委、政府的部門向具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的上級(jí)部門行文作出的規(guī)定。一方面，如事項(xiàng)重大（例如涉及全局性的工作部署、重要政策的制定、重要人事安排、特殊敏感事項(xiàng)等），應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)黨委、政府同意或授權(quán)，其目的是為了加強(qiáng)黨委、政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化本級(jí)黨委、政府的責(zé)任。另一方面，為避免行文升級(jí)、升格，屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)直接報(bào)送上級(jí)主管部門，不再經(jīng)過本級(jí)黨委、政府行文，這里體現(xiàn)了黨委、政府與其部門的職權(quán)劃分和責(zé)任范圍。

（3）下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示事項(xiàng)，如需以本機(jī)關(guān)名義向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示，應(yīng)當(dāng)提出傾向性意見后上報(bào)，不得原文轉(zhuǎn)報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)。這一行文規(guī)則體現(xiàn)了責(zé)權(quán)相適應(yīng)的原則，有助于約束中間部門的行文行為，強(qiáng)化和落實(shí)行文責(zé)6

任；有利于提高工作效率和辦文質(zhì)量，發(fā)揮各級(jí)機(jī)關(guān)的職能作用，避免機(jī)關(guān)不作為。處理下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示事項(xiàng)，是本級(jí)機(jī)關(guān)的職責(zé)；對(duì)具體問題的處理、具體事項(xiàng)的辦理，本級(jí)機(jī)關(guān)比上級(jí)機(jī)關(guān)更了解情況，應(yīng)充分發(fā)揮本級(jí)機(jī)關(guān)的作用；根據(jù)政策規(guī)定和實(shí)際情況提出辦理的傾向性意見，供上級(jí)機(jī)關(guān)參考，有利于提高上級(jí)機(jī)關(guān)的辦理質(zhì)量與效率。

（4）請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)一文一事。不得在報(bào)告等非請(qǐng)示性公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)。一文一事，即一件請(qǐng)示公文只請(qǐng)示反映一個(gè)問題，反映了請(qǐng)示公文專一性，有利于上級(jí)機(jī)關(guān)審閱、批示和答復(fù)。向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示問題，應(yīng)當(dāng)附有背景材料、情況說明等，以利于請(qǐng)示公文的辦理。

（5）除上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項(xiàng)外，不得以本機(jī)關(guān)名義向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)送公文，不得以本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送公文。公文是在公務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的，既不得以本機(jī)關(guān)名義向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行文，也不得以本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級(jí)機(jī)關(guān)行文。除上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人明確交辦的個(gè)別事項(xiàng)要求報(bào)送他本人和確需直接報(bào)送審批的敏感絕密事項(xiàng)、重大突發(fā)事件以及部分涉外事項(xiàng)之外，上行公文應(yīng)當(dāng)以行文機(jī)關(guān)的名義報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)，由上級(jí)機(jī)關(guān)的辦公廳（室）按程序辦理。落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示辦理情況的報(bào)告，不屬于直接交辦的范疇。

（6）受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)向一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)行文，必要時(shí)抄送另一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)?！笆茈p重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)”是為有利于開展工作或者同為黨委、政府的工作部門設(shè)立的。抄送另一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)的目的是為了溝通情況和互通情況，提高相關(guān)機(jī)關(guān)的決策水平和領(lǐng)導(dǎo)管理水平。

3．向下級(jí)機(jī)關(guān)行文的規(guī)則

（1）主送受理機(jī)關(guān)，根據(jù)需要抄送相關(guān)機(jī)關(guān)。重要行文應(yīng)當(dāng)同時(shí)抄送發(fā)文機(jī)關(guān)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)。向下級(jí)機(jī)關(guān)行文，有指揮性、知照性公文等，根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍，主送受理機(jī)關(guān)，即需要貫徹執(zhí)行、辦理公文和應(yīng)當(dāng)知曉公文內(nèi)容的機(jī)關(guān)；根據(jù)工作需要，抄送應(yīng)當(dāng)執(zhí)行或者知曉公文內(nèi)

容的相關(guān)機(jī)關(guān)。

（2）黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級(jí)黨委、政府授權(quán)，可以向下級(jí)黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級(jí)黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級(jí)黨委、政府提出指令性要求。需要政府審批的具體事項(xiàng)，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。這是規(guī)范黨委、政府的辦事機(jī)構(gòu)、工作部門、直屬機(jī)構(gòu)及其他單位如何向下級(jí)黨委、政府行文的規(guī)則。

（3）黨委、政府的部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)可以向下級(jí)黨委、政府的相關(guān)部門行文。這是黨委、政府的部門如何向下級(jí)機(jī)關(guān)相關(guān)部門行文的規(guī)則。上級(jí)黨委、政府的部門向下級(jí)黨委、政府的相關(guān)部門行文，在行文關(guān)系中屬指導(dǎo)關(guān)系，可以下發(fā)業(yè)務(wù)工作規(guī)劃、計(jì)劃、工作規(guī)范、工作部署、工作任務(wù)、批復(fù)等。凡超越部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)黨委、政府行文。

（4）涉及多個(gè)部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，部門之間未協(xié)商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正或者撤銷。這是向下級(jí)機(jī)關(guān)行文，部門之間協(xié)商規(guī)則與未協(xié)商一致、違規(guī)行文的處理規(guī)則。黨委、政府及其辦公廳（室）行文，黨委、政府的部門行文，包括下發(fā)工作部署、政策性規(guī)定、規(guī)范性文件和規(guī)章等，公文內(nèi)容涉及多個(gè)部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)必須進(jìn)行協(xié)商，意見一致后才能寫進(jìn)公文；經(jīng)協(xié)商未達(dá)成一致意見的不得寫進(jìn)公文，更不得擅自向下行文。否則，有可能造成工作混亂，讓人無所適從，也無法貫徹執(zhí)行。未達(dá)成一致意見就擅自行文，是對(duì)工作、對(duì)事業(yè)、對(duì)上下級(jí)和人民群眾不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行批評(píng)教育，并責(zé)令其及時(shí)糾正。如果行文機(jī)關(guān)不按上級(jí)機(jī)關(guān)要求落實(shí)的，上級(jí)機(jī)關(guān)可以撤銷或廢止該文，造成嚴(yán)重后果的要依法依規(guī)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（5）上級(jí)機(jī)關(guān)向受雙重領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)機(jī)關(guān)行文，必要時(shí)抄送該下級(jí)機(jī)8

關(guān)的另一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)。這一項(xiàng)規(guī)則對(duì)應(yīng)了向上級(jí)機(jī)關(guān)行文規(guī)則的第六項(xiàng)，都是為了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之間、上下級(jí)機(jī)關(guān)之間及時(shí)了解情況，以便于工作，防止決策和指揮失誤。

4．其他行文規(guī)則

（1）同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。這是聯(lián)合行文的規(guī)則。聯(lián)合行文的目的是什么？哪些機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文？如何聯(lián)合行文？這是黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)和解決的問題：一是聯(lián)合行文的目的。推動(dòng)共同貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)，推動(dòng)共同管理的工作或與聯(lián)署機(jī)關(guān)有關(guān)的工作。二是聯(lián)合行文的機(jī)關(guān)。即黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)。三是各聯(lián)署機(jī)關(guān)行政層級(jí)相當(dāng)。

（2）黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)可以相互行文。這是部門之間相互行文的規(guī)則。過去，只有政府的部門依據(jù)部門職權(quán)可以相互行文；現(xiàn)在，黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)都可以相互行文。

部門之間相互行文的條件：一是同級(jí)黨委、政府的部門。二是依據(jù)各自的職權(quán)，有行文的必要性，不得超越職權(quán)范圍。三是部門之間在各自職權(quán)范圍內(nèi)相互發(fā)布、傳達(dá)要求周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，一般用“函”行文，也可以用“通知”行文。部門之間在各自職權(quán)范圍內(nèi)相互聯(lián)系工作和答復(fù)審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用“函”行文。

黨委、政府的部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解和正確貫徹執(zhí)行這一行文規(guī)則，凡超越自己職權(quán)范圍的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委、政府行文。

（3）部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳（室）外不得對(duì)外正式行文。這是規(guī)范部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行文的規(guī)則，是從部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能出發(fā)作出的規(guī)定，確保部門的領(lǐng)導(dǎo)管理政令統(tǒng)一。規(guī)則中“正式”二字，可以理解為代表本部門行使職權(quán)、履行職能活動(dòng)、發(fā)布政策性規(guī)范性文件的行為。部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只有辦公廳（室）是部門的辦事機(jī)構(gòu)，其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)。因

工作需要，經(jīng)部門同意或者授權(quán)，辦公廳（室）可以代表本部門對(duì)外正式行文，答復(fù)應(yīng)當(dāng)由部門審批的事項(xiàng)。部門其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒有這個(gè)職權(quán)。部門其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)可與相應(yīng)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以“函”等形式聯(lián)系工作。在縣市一級(jí)都是以單位名義行文。

（六）黨政機(jī)關(guān)公文的擬制

公文擬制的質(zhì)量和效率，直接影響公文效用的發(fā)揮。

1．公文的起草。公文起草是公文處理工作的基礎(chǔ)和源頭。做好公文起草工作，對(duì)保證公文質(zhì)量、提高黨政機(jī)關(guān)公務(wù)效能，進(jìn)而促進(jìn)黨的事業(yè)發(fā)展和政府工作的順利開展，具有重要作用。

根據(jù)《條例》規(guī)定，起草公文應(yīng)做到：（1）符合國家法律法規(guī)和黨的路線方針政策，完整準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)意圖，并同現(xiàn)行有關(guān)公文相銜接。（2）一切從實(shí)際出發(fā)，分析問題實(shí)事求是，所提政策措施和辦法切實(shí)可行。（3）內(nèi)容簡潔，主題突出，觀點(diǎn)鮮明，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，表述準(zhǔn)確，文字精煉。（4）文種正確，格式規(guī)范。（5）深入調(diào)查研究，充分進(jìn)行論證，廣泛聽取意見。（6）公文涉及其他地區(qū)或者部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，起草單位必須征求相關(guān)地區(qū)或者部門意見，力求達(dá)成一致。（7）機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主持、指導(dǎo)重要公文起草工作。

起草部門應(yīng)從以下幾方面著手，提高公文起草質(zhì)量和效率。一是公文起草部門要按照出臺(tái)公文的有關(guān)要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，安排熟悉業(yè)務(wù)、具有較高文字綜合能力的同志負(fù)責(zé)，單位相關(guān)科室參與，優(yōu)質(zhì)高效做好公文的起草工作。

二是公文形成后，起草部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真征求意見，加強(qiáng)與有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)，在重大問題上形成共識(shí)。（1）根據(jù)公文稿具體內(nèi)容確定征求意見的對(duì)象。征求意見的對(duì)象主要包括上級(jí)相關(guān)主管部門、市直相關(guān)職能部門，黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及有關(guān)專家學(xué)者，與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見。（2）征求意見形式主要有書面形式、座談會(huì)10

形式、論證會(huì)形式、網(wǎng)上征詢形式以及其他形式。（3）起草部門應(yīng)當(dāng)充分研究吸收有關(guān)方面反饋的意見，制作意見采納情況匯總表，詳細(xì)說明采納或者不采納的理由。意見存在分歧需進(jìn)一步協(xié)調(diào)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致。對(duì)經(jīng)協(xié)調(diào)仍難以取得一致意見的，可報(bào)請(qǐng)市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。（4）明確會(huì)簽回復(fù)時(shí)間。各會(huì)簽部門要及時(shí)完成公文會(huì)簽，原則上在收到普通公文兩個(gè)工作日內(nèi)、緊急公文半個(gè)工作日內(nèi)完成會(huì)簽；對(duì)不能在要求時(shí)間內(nèi)完成會(huì)簽的，視為無意見，由起草部門向市委辦公室、市政府辦公室文件審核機(jī)構(gòu)作出書面說明；凡涉及機(jī)構(gòu)編制、干部人事、財(cái)政等事項(xiàng)的，必須要有相關(guān)部門的書面意見。

三是公文牽頭起草部門要對(duì)公文逐級(jí)嚴(yán)格審核把關(guān)，由牽頭起草部門辦公室（綜合室）初審，分管負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人把關(guān)并簽署意見；重要公文須經(jīng)單位集體討論研究。在報(bào)送前置審核或者正式發(fā)文請(qǐng)示前，文件稿應(yīng)當(dāng)報(bào)分管或聯(lián)系的市領(lǐng)導(dǎo)審批（但不得報(bào)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)審簽，不能出現(xiàn)“倒行文”現(xiàn)象）；需會(huì)議審議的，應(yīng)當(dāng)按程序提請(qǐng)會(huì)議審議。

四是對(duì)重要緊急公文，起草部門可視情邀請(qǐng)市委辦公室、市政府辦公室文件審核機(jī)構(gòu)提前介入、給予指導(dǎo)。

2．公文的審核。公文審核的重點(diǎn)是：（1）行文理由是否充分，行文依據(jù)是否準(zhǔn)確。（2）內(nèi)容是否符合國家法律法規(guī)和黨的路線方針政策；是否完整準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)意圖；是否同現(xiàn)行有關(guān)公文相銜接；所提政策措施和辦法是否切實(shí)可行。（3）涉及有關(guān)部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)是否經(jīng)過充分協(xié)商并達(dá)成一致意見。（4）文種是否正確，格式是否規(guī)范；人名、地名、時(shí)間、數(shù)字、段落順序、引文等是否準(zhǔn)確；文字、數(shù)字、計(jì)量單位和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等用法是否規(guī)范。（5）其他內(nèi)容是否符合公文起草的有關(guān)要求?？偨Y(jié)起來就是在審核公文時(shí)要把好發(fā)文關(guān)、把好政治政策關(guān)、把好法律關(guān)、把好內(nèi)容關(guān)、把好體式關(guān)、把好文字關(guān)。

公文文稿審核的主要程序包括接收文稿、初步審核、補(bǔ)充完善、呈請(qǐng)

報(bào)批。現(xiàn)以市委、市委辦文件審核為例向大家講解公文文稿審核過程。

一是接收文稿。公文正式發(fā)文前，起草部門應(yīng)向市委或市政府報(bào)送發(fā)文請(qǐng)示：擬市委單獨(dú)發(fā)文的，向市委報(bào)送發(fā)文請(qǐng)示，由市委辦文件審核機(jī)構(gòu)具體辦理；擬市委、市政府聯(lián)合發(fā)文的，向市委、市政府報(bào)送發(fā)文請(qǐng)示，由市政府辦文秘室先行辦理，再由起草部門派人將相關(guān)材料送至市委辦文秘室辦文。起草部門報(bào)送發(fā)文請(qǐng)示，應(yīng)當(dāng)給市委辦公室、市政府辦文秘室留有足夠的審核辦理時(shí)間；一般不為某個(gè)會(huì)議而匆忙印發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件作為會(huì)議資料，會(huì)議上可以送審稿作為會(huì)議資料。報(bào)送發(fā)文材料要齊全，一般包括：（1）發(fā)文請(qǐng)示，包括發(fā)文依據(jù)、發(fā)文形式和印發(fā)范圍的建議、及時(shí)清理意見等；（2）文件代擬稿及其電子檔，屬秘密以上文件的應(yīng)當(dāng)規(guī)范標(biāo)注密級(jí)、保密期限等；（3）制定說明，包括制定的必要性、主要內(nèi)容、征求意見情況、同有關(guān)部門協(xié)商情況等；經(jīng)市委常委會(huì)會(huì)議審議的，還應(yīng)當(dāng)說明根據(jù)會(huì)議精神進(jìn)行修改的情況；（4）相關(guān)背景材料；（5）部門意見反饋函和意見采納情況匯總表；（6）審議審批情況、相關(guān)會(huì)議紀(jì)要和批示等；（7）其他需要報(bào)送的有關(guān)材料。只有手續(xù)完整、材料齊全，市委辦、市政府辦文秘室才會(huì)接收并進(jìn)入審核程序。

二是初步審核。市委辦公室、市政府辦文秘室在收到辦文資料時(shí)當(dāng)場進(jìn)行初核，實(shí)行一次性告知制度，對(duì)不符合辦文要求的、要素不齊全的，當(dāng)即告知文件代擬稿起草部門，并提出具體修改建議。如果確定發(fā)文，則開始正式審核。對(duì)于較復(fù)雜的文稿，審核和集體討論的過程也可能反復(fù)多次。公文審核過程中，嚴(yán)格實(shí)行退文制度。凡發(fā)現(xiàn)具有以下情形之一的，將公文退回有關(guān)部門：（1）不宜以市委或市委辦文件形式發(fā)文的；（2）符合發(fā)文條件但內(nèi)容需要做進(jìn)一步研究和修改的，退回起草部門按照審核意見修改完善后重新報(bào)送，重新報(bào)送時(shí)應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送修改情況說明；（3）被征求意見部門重視程度不夠、把關(guān)不嚴(yán)，所反饋意見不準(zhǔn)確或者前后反饋的意見發(fā)生顛覆性改變的，退回相關(guān)部門重新提出意見并作出書面說明；12

（4）前期審核部門把關(guān)不嚴(yán)、文件存在重大問題的，退回前期審核部門重新把關(guān)，并就重新審核把關(guān)的情況作出說明；（5）存在辦理程序不規(guī)范、報(bào)送材料不齊全、定密不準(zhǔn)確不規(guī)范，以及其他需退文的情形的，退回有關(guān)部門重新研究辦理。

三是補(bǔ)充完善。初步審核后，應(yīng)當(dāng)將“花臉稿”送印清樣，并認(rèn)真點(diǎn)校。同時(shí)根據(jù)文件稿形成過程中有關(guān)情況，對(duì)文件稿作進(jìn)一步的補(bǔ)充完善。比如文件稿起草過程中曾經(jīng)征求過哪些相關(guān)職能部門的意見，如果認(rèn)為起草部門征求意見不夠全面，或者考慮到文件稿內(nèi)容比較重要，還有必要征求其他部門的意見。對(duì)于一些事項(xiàng)重要、涉及面大的文件稿，征求意見的部門范圍可以適當(dāng)擴(kuò)寬一些。這些部門在涉及本部門工作領(lǐng)域方面有充分的發(fā)言權(quán)，征求他們意見的目的，一方面為了使文件稿中的政策、規(guī)定更加符合實(shí)際；另一方面是對(duì)制發(fā)這份文件進(jìn)行預(yù)先告知，使他們提前掌握有關(guān)情況，便于考慮貫徹落實(shí)等問題。征求意見一般采取發(fā)函的方式，也可以采取主動(dòng)登門當(dāng)面聽取意見，或者召開部門座談會(huì)進(jìn)行討論等方式。有些黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性公文和關(guān)系廣大人民群眾切實(shí)利益的文件稿，還可以通過向社會(huì)公開征求意見、召開聽證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式，廣泛聽取各方面意見，不斷修改完善相關(guān)政策措施，確保各級(jí)黨政機(jī)關(guān)科學(xué)決策、民主決策。各部門各方面意見反饋后，先區(qū)分這些意見中的文字性修改和實(shí)質(zhì)性修改意見。對(duì)于文字性修改意見，可以斟酌吸收；對(duì)于實(shí)質(zhì)性修改意見，則需要退回起草部門，請(qǐng)他們與相關(guān)部門協(xié)商一致，或者對(duì)相關(guān)政策措施再作論證。如果起草部門與相關(guān)部門經(jīng)多次溝通協(xié)商，仍不能就文件稿內(nèi)容達(dá)成一致意見，經(jīng)請(qǐng)示市委領(lǐng)導(dǎo)同志同意，辦公室可以介入?yún)f(xié)調(diào)工作，努力使部門的意見協(xié)商一致。

四是呈請(qǐng)報(bào)批。文件稿經(jīng)過反復(fù)修改、協(xié)商一致后，就可以報(bào)批了。辦公室需要向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志報(bào)送請(qǐng)示，說明文稿的由來、領(lǐng)導(dǎo)同志的意見、會(huì)議審核情況、主要問題處理意見、協(xié)調(diào)情況、審核情況、對(duì)簽發(fā)人的建

議等，報(bào)批的請(qǐng)示連同文件稿清樣一并報(bào)請(qǐng)發(fā)文機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志審批。負(fù)責(zé)同志在審批過程中還有可能對(duì)文件稿作出修改，或者提出詢問，辦公室要及時(shí)落實(shí)負(fù)責(zé)同志的指示、要求。

二、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)工作

（一）黨內(nèi)法規(guī)工作概要 1．什么是黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

2．黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)

黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。

3．什么是黨內(nèi)法規(guī)工作

黨內(nèi)法規(guī)工作內(nèi)涵豐富，從頂層設(shè)計(jì)上看，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系（簡稱“三大體系”建設(shè)），黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。從實(shí)際工作上看，主要包括公文審核、備案審查、文件清理、中省部署的新的黨內(nèi)法規(guī)工作任務(wù)等工作。

（二）黨內(nèi)法規(guī)工作核心業(yè)務(wù)

黨內(nèi)法規(guī)工作的核心業(yè)務(wù)：一是黨內(nèi)規(guī)范性文件審核把關(guān)；二是黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查；三是黨內(nèi)規(guī)范性文件清理；四是中省部署的新的黨內(nèi)法規(guī)工作任務(wù)。這里只簡要介紹前面兩項(xiàng)業(yè)務(wù)。

1.黨內(nèi)規(guī)范性文件審核把關(guān)

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，市縣一級(jí)黨委及其黨委各部門可依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范性文件，這就要求市縣黨委及其黨委各部門的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，要對(duì)黨委及其黨委部門下發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行逐條審核，除了對(duì)文件文字、格式進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)外，更重要的是要把好文件的政治關(guān)、政策關(guān)、法律關(guān)。

（1）審核文稿是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸?！暗钟|”主要指制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定及精神背道而馳。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)具有最高權(quán)威性和最大約束力。黨的理論路線方針政策是黨的意志和人民意志的具體體現(xiàn)，是黨的主張和人民利益的集中反映，各級(jí)黨組織和全體黨員必須嚴(yán)格遵循。

（2）審核文稿是否同憲法和法律不一致。合憲性和合法性是黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)在要求，對(duì)憲法和法律確立的指導(dǎo)思想和基本原則，黨內(nèi)規(guī)范性文件必須堅(jiān)持和遵循；對(duì)憲法和法律規(guī)定的基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度，黨內(nèi)規(guī)范性文件必須貫徹和維護(hù)；對(duì)憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利和自由，黨內(nèi)規(guī)范性文件不得限制和剝奪；對(duì)憲法和法律設(shè)定的公民的基本義務(wù)和責(zé)任，黨內(nèi)規(guī)范性文件不得變通和免除。

（3）審核文稿是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是有位階之分，不同位階的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的效力不同。黨內(nèi)規(guī)范性文件不得同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，包括兩層意思：一是上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已就特定事項(xiàng)作出明確規(guī)定的，黨內(nèi)規(guī)范性文件不得與上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容相矛盾或者

不一致；二是上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件就特定事項(xiàng)只明確了原則但未作具體規(guī)定的，黨內(nèi)規(guī)范性文件不得違背上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件確立的原則和精神。

（4）審核文件規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)。“明顯不當(dāng)”是指黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容雖然沒有明顯和直接違反黨章和黨的理論路線方針政策，違反憲法和法律以及上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，但明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，明顯不符合本地本部門實(shí)際，或者可能在群眾中造成重大負(fù)面影響，等等。

制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意和避免以下九個(gè)方面的問題： 一是違反稅收法律法規(guī)及其相關(guān)政策。如m市某文件規(guī)定受益財(cái)政根據(jù)企業(yè)繳納稅收給予一定年限的先征后返政策，不符合財(cái)政收支管理的相關(guān)規(guī)定，違反了《國務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》等規(guī)定。

二是違反財(cái)政法律法規(guī)及其相關(guān)政策。如m市某文件稿起草中提出“各級(jí)人員經(jīng)費(fèi)……要隨著財(cái)政收入的增長而逐步增加”的政策，違反了中央關(guān)于今后文件中不得有經(jīng)費(fèi)與財(cái)政收入增長掛鉤的規(guī)定。

三是違反評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰的有關(guān)規(guī)定。如不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位的文件里都有習(xí)慣規(guī)定開展評(píng)比表彰達(dá)標(biāo)的內(nèi)容，違反了上級(jí)關(guān)于“市州、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委（工委）、政府（辦事處）及其部門不得開展評(píng)比表彰達(dá)標(biāo)活動(dòng)”的要求。

四是違反津補(bǔ)貼發(fā)放和獎(jiǎng)金發(fā)放的有關(guān)規(guī)定。如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以黨委、政府（辦事處）名義下發(fā)的規(guī)范性文件里都有規(guī)定津補(bǔ)貼發(fā)放和加班補(bǔ)助的內(nèi)容，違反了有關(guān)規(guī)定，或者其中規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)政策與中、省現(xiàn)行政策不符。

五是違反土地管理法規(guī)及其相關(guān)政策。如某縣某文件關(guān)于國有土地定向出讓的政策，違反了“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地16

以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”的規(guī)定。

六是違反領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)相關(guān)規(guī)定。如前幾年m市某文件規(guī)定被問責(zé)的市管干部就地免職，不符合黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。

七是違反編制管理相關(guān)規(guī)定。如某縣某文件中提出關(guān)于機(jī)構(gòu)編制設(shè)置的要求，違反了省委、省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理的通知》關(guān)于“為黨委、政府代擬文件及制定規(guī)范性文件時(shí)，不得就機(jī)構(gòu)編制設(shè)置和編制數(shù)量提出具體意見”的要求。

八是違反黨員培訓(xùn)相關(guān)規(guī)定。如m市某文件稿在起草過程中提出對(duì)干部個(gè)人在職教育和深造給予經(jīng)費(fèi)等相應(yīng)政策支持，違反了《干部教育培訓(xùn)工作條例》中“干部個(gè)人參加社會(huì)化培訓(xùn)，費(fèi)用一律由本人承擔(dān)，不得由財(cái)政經(jīng)費(fèi)和單位經(jīng)費(fèi)報(bào)銷，不得接受任何機(jī)構(gòu)和他人的資助或變相資助”的要求。

九是違反制定權(quán)限規(guī)定。如m市mou年某文件提出免收白蟻防治費(fèi)，違反了國家關(guān)于稅收減免權(quán)限為國務(wù)院和省級(jí)人民政府的法定規(guī)定（比財(cái)政部、國家發(fā)改委發(fā)布減免相關(guān)稅費(fèi)文件提前了半年時(shí)間）。

2．黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查

備案審查是中央為確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性而作出的一項(xiàng)重大決策部署。對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件實(shí)行備案審查，有利于消除“紅頭文件”違法違規(guī)現(xiàn)象，維護(hù)黨的形象和公信力。

開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作，必須要做到以下幾點(diǎn)。一是堅(jiān)持有件必備。凡屬于報(bào)送備案范圍的黨內(nèi)規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定要求報(bào)送m市委備案，杜絕不報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)和選擇性報(bào)備的現(xiàn)象。按照省委、m市委關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件備案報(bào)送的有關(guān)規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件印發(fā)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，必須將備案報(bào)告、正式文本和制定說明一式三份，連同電子文本報(bào)m市委辦公室文電（法規(guī)）科。備案資料準(zhǔn)備

齊全后，要進(jìn)行密封并標(biāo)注密級(jí)，交機(jī)要郵局或派專人送達(dá)，信封上應(yīng)標(biāo)明“備案”字樣。二是堅(jiān)持有備必審。m市委辦文電（法規(guī)）科對(duì)各縣市區(qū)委、市紀(jì)委、市委各部委報(bào)送的黨內(nèi)規(guī)范性文件，按照審核市委規(guī)范性文件要求，從合規(guī)性、合法性、合理性等方面入手嚴(yán)格審核。從報(bào)送m市委備案審查的文件反饋的情況來看，全市黨內(nèi)規(guī)范性文件整體制定質(zhì)量在提升，但也存在違反領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定、違反稅收法律法規(guī)、違反編制管理有關(guān)規(guī)定、違反評(píng)比表彰達(dá)標(biāo)有關(guān)規(guī)定、違反土地管理法規(guī)等七大類問題。三是堅(jiān)持有錯(cuò)必糾。發(fā)現(xiàn)問題最終還是為了解決問題。對(duì)備案審查發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)行“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一起堅(jiān)決糾正一起，確保“有錯(cuò)必糾”真正落實(shí)到位，切實(shí)維護(hù)黨委決策的權(quán)威性，維護(hù)黨委的形象。