第一篇：農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度問題

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建社的制度問題及對(duì)策

（一）段紅兵裴琰閆莉

(華北工學(xué)院分院法學(xué)系，太原，030008)

摘要：加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決三農(nóng)問題的根本途徑，本文在研究農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)基本要求的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行《土地管理法》、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、公共產(chǎn)品供給制度在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題，并提出了修改、完善、制定相關(guān)法律制度的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品融資方式勞動(dòng)權(quán)益

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是世界各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史都是農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)移和工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展并不斷超過農(nóng)業(yè)的歷程。黨的十六大提出我國在本世紀(jì)的頭20年要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，然而城鄉(xiāng)居民之間的收人差距在2004年達(dá)到3.23:1，這表明總體上的小康，不代表全體人民都進(jìn)人小康，實(shí)際上還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民沒有達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，“三農(nóng)”問題已影響了國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步健康發(fā)展，成為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要掣肘。三農(nóng)問題即是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題，甚至還是政治問題。解決三農(nóng)問題是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。解決三農(nóng)問題牽涉到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多個(gè)方面，必須將其放在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局中通盤考慮，必須改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)向一體化經(jīng)濟(jì)的跨越，必須完成農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村生活方式的改變，既在農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化的基礎(chǔ)上由農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞健?/p>

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建社的基本要求

城鎮(zhèn)化建設(shè)決不只是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，還包括生活方式的城市化、農(nóng)民收入的增加、服務(wù)業(yè)需求的增加、規(guī)?；?jīng)營和生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)村城鎮(zhèn)化在宏觀層面上要求實(shí)現(xiàn)宏觀政策的一體化：一是在市民和農(nóng)民之間建立平等的制度，如就業(yè)、投資、教育、社會(huì)保障等；二是在公共事業(yè)方面，加大對(duì)城鎮(zhèn)公共事業(yè)的建設(shè)，如加大對(duì)公共福利、社會(huì)治安、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)的支出和投入力度。三是要增加物質(zhì)公共產(chǎn)品的供給，如供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施。還包括公共科技資源、行政、社區(qū)和法律服務(wù)等。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

（一）集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)和土地使用權(quán)出讓金分配制度不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè) 中國土地問題的根本原因是，當(dāng)中國現(xiàn)代化進(jìn)程加快，城市不斷拓展，土地價(jià)值飛漲時(shí)，國家、地方政府和農(nóng)民之間的利益分配被滯后的法律法規(guī)扭曲?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這些限制使農(nóng)地所有者無法通過土地流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)收益。農(nóng)用地要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，必須首先征為國有，再由地方政府的相關(guān)部門統(tǒng)一行使規(guī)劃、征用和開發(fā)、管理、出讓，結(jié)果是地方政府壟斷了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級(jí)市場。實(shí)際情況是，政府先低價(jià)征用再高價(jià)出讓土地。目前我國的土地制度規(guī)定，征用土地應(yīng)考慮青苗、水利設(shè)施以及地上附著物，一般每畝補(bǔ)償3—5萬元。一旦轉(zhuǎn)化為國有土地，每畝地價(jià)馬上上升為幾十萬甚至幾百萬，因土地征用形成的巨大利益沒有用于城鎮(zhèn)建設(shè)，而是被挪作他用或是被開發(fā)商和貪官汲取。據(jù)一些學(xué)者測算，通過“廉價(jià)征地”這把金絞剪，近十多年，城市從農(nóng)村也就是農(nóng)民手中“積累”了2萬億元人民幣。同時(shí)由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地二級(jí)市場上的尋租現(xiàn)象和城鎮(zhèn)現(xiàn)行房地產(chǎn)制度的其它問題，使城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格居高不下，加大了農(nóng)民進(jìn)城定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本，阻塞了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)渠道。結(jié)果造成許多小城鎮(zhèn)“有城鎮(zhèn)、無經(jīng)濟(jì)”和許多城市有“城”無“市”的現(xiàn)象。如果現(xiàn)有的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)制度不改變，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格不降下 1

來，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就不愿向城鎮(zhèn)搬遷，進(jìn)城的多數(shù)農(nóng)民只能采取城鄉(xiāng)兩棲的非永久性遷移形式?？梢姡c城鎮(zhèn)化有關(guān)的現(xiàn)有土地制度，一方面使大量的征地資金移作他用，另一方面又提高了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入城的成本。實(shí)際上把已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的大量農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口排斥在城鎮(zhèn)化的大門之外。

（二）農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃制度不完善，多頭盲目規(guī)劃，分散了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金效益

一種情況是政府推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，將農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程簡化為行政區(qū)變更和政府圈地搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程。這種以行政權(quán)利為中心的資源配置機(jī)制，超越市場機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的低水平競爭，最終造成家家點(diǎn)火、村村冒煙的農(nóng)村工業(yè)格局，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，并沒有完成就業(yè)的轉(zhuǎn)移，空間上的轉(zhuǎn)移更為滯后，產(chǎn)生為數(shù)眾多的“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的兼業(yè)性擺動(dòng)人口。人口在地理上過于分散，又使第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏足夠的市場容量，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，又制約了工業(yè)的發(fā)展。

另一種情況是一些地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，脫離本地實(shí)際、貪大求洋、盲目搞缺乏資源和市場的工業(yè)項(xiàng)目，大搞形象工程和政績工程，忽視了城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展，忽視了城市文明與鄉(xiāng)村文化價(jià)值和人文環(huán)境的融合。如有些小城市建的馬路超過100公尺，有一個(gè)城市只有5萬多人口，但是建的廣場卻可以站6萬人。

這種片面城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，造成資金、人力和物力的極大浪費(fèi)，影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）由政府擔(dān)保的公共產(chǎn)品供給制度沒有建立，限制城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

公共產(chǎn)品是指城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)保、教育、水利、電力等，這些公共產(chǎn)品是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，是促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。由于我國長期以來實(shí)行的是“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策，因而形成了城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會(huì)利益分配格局以及與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制和制度。這種供給制度主要表現(xiàn)為：城市所需的公共產(chǎn)品由政府包攬供給，所需資金由財(cái)政預(yù)算安排，而農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品政府提供的較少，主要由農(nóng)村基層負(fù)責(zé)，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出由農(nóng)村居民承擔(dān)。并且政府承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和界限不明確，由于受財(cái)力限制，本應(yīng)完全由政府提供的一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育等，政府并未提供或未完全提供，從而造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重失衡，形成了很大的歷史欠賬。有些經(jīng)濟(jì)落后地方的財(cái)政收入只能維持日常機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的能力。因此必須加快推進(jìn)城鄉(xiāng)分割的二元公共產(chǎn)品供給制度的改革與創(chuàng)新。

（四）農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益沒有保障，工資的問題沒有得到根本解決，城鎮(zhèn)建設(shè)資金自我積累方面存在問題

據(jù)調(diào)查全國大約有1.4億農(nóng)民進(jìn)城打工，外出就業(yè)的農(nóng)民工年人均收入5至6千元，如果其中一多半寄回家，每年應(yīng)有幾千億元從城市流回農(nóng)村。然而國家統(tǒng)計(jì)局公布得數(shù)字顯示，至2002年底，北京市建設(shè)單位拖欠農(nóng)民工工資高達(dá)30億元，可見，全國因拖欠農(nóng)民工工資不能從城市流回農(nóng)村的資金非常高。拖欠農(nóng)民工工資嚴(yán)重的原因很多，首先是制度缺位和法律缺位，現(xiàn)有的法律法規(guī)側(cè)重于保護(hù)城市勞動(dòng)者，沒有專門保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)。其次是以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場分割，沒有建立起統(tǒng)一開放的勞動(dòng)力市場。進(jìn)城農(nóng)民工與城市居民不能享有同等的待遇，再加上勞動(dòng)力市場上供大于求的現(xiàn)狀，造成農(nóng)民工與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系地位不對(duì)等、崗位貢獻(xiàn)與報(bào)酬不對(duì)等。再次是一些地方政府盲目建設(shè)，使得政府投資工程拖欠工程款嚴(yán)重，導(dǎo)致工資難發(fā)；最后是人民法院的“執(zhí)行難”問題，許多農(nóng)民工的工資即使通過法院的判決，由于難于執(zhí)行，仍然不能取得。

三、構(gòu)建和完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化建社的相關(guān)法律制度

（一）修改《土地管理法》，賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)益

在控制農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)利用土地總體規(guī)模的基礎(chǔ)上，在城鎮(zhèn)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃內(nèi)，允許農(nóng)民和農(nóng)村集體組織采取靈活多樣的形式和組織，自主進(jìn)行土地開發(fā)和利用，同時(shí)合理分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)和土地使用權(quán)出讓金，規(guī)定用于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的比例和使用范圍。改革城鎮(zhèn)現(xiàn)行房地產(chǎn)制度，降低由于流通環(huán)節(jié)的增加而提高的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格，明確農(nóng)民的生產(chǎn)要素地位，允許農(nóng)民和集體組織對(duì)其所有的土地，在一定范圍內(nèi)擁有使用、開發(fā)、出租的權(quán)利，建立有針對(duì)性的更為靈活的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易制度和金融要素市場，降低弄農(nóng)民進(jìn)城定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本。

（二）制定農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃制度

首先要把可持續(xù)發(fā)展放在突出地位，切實(shí)保護(hù)、合理開發(fā)和節(jié)約使用各種自然資源，堅(jiān)定地走可持續(xù)發(fā)展的道路。城鎮(zhèn)化建設(shè)要有重點(diǎn)，要采取不均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)造條件保持小城鎮(zhèn)發(fā)展的持久動(dòng)力，要同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來。

其次要因地制宜地制定區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，編制或修訂小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)計(jì)劃，從促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村現(xiàn)代化及促進(jìn)農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)出發(fā)，研究小城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的布局，確定小城鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系的合理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。

再次要高起點(diǎn)規(guī)劃，分階段實(shí)施，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序地發(fā)展。樹立規(guī)劃是龍頭的觀念，用規(guī)劃去統(tǒng)領(lǐng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，做到規(guī)劃和設(shè)計(jì)先行。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，要真正達(dá)到功能完善、安全舒適、交通便捷,同時(shí)還要符合生態(tài)要求,注重地方特色、人文景觀和園林綠化。要深化傳統(tǒng)建設(shè)方式的改革，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、分片開發(fā)、配套建設(shè)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃審批和跟蹤管理，切實(shí)做到先批后建，嚴(yán)禁違章建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立由政府擔(dān)保的公共產(chǎn)品供給制度

必須破除傳統(tǒng)的財(cái)政體制和政策，實(shí)現(xiàn)由重城輕農(nóng)的傳統(tǒng)公共產(chǎn)品財(cái)政供給體制和制度，向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的現(xiàn)代公共產(chǎn)品財(cái)政供給制度和體制轉(zhuǎn)變。一是要調(diào)整和理順各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，合理劃分，科學(xué)確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使兩者相統(tǒng)一；二是要加快有利于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政分配政策的制定和完善，使資金支出更多地向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜；三是要健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，改革理順完善農(nóng)村財(cái)政體系。

制定《基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)發(fā)展法》。制定基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃；建立和完善政策性長期投融資體系，向國家鼓勵(lì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目提供政策性金融支持；鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方面資金參與基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)，股票和債券的發(fā)行要優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)需要；擴(kuò)大利用外資的規(guī)模和領(lǐng)域，鼓勵(lì)外商直接投資基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)；對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)繼續(xù)實(shí)行低價(jià)征用土地的辦法，政府出讓土地資源獲得的收人，要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推動(dòng)能源工業(yè)、水利設(shè)施、城市市政公用事業(yè)等的發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)《基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)發(fā)展法》配套法規(guī)的制定，將基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)發(fā)展政策法律化。

（四）運(yùn)用靈活多樣的投融資方式，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源

第一，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)業(yè)，這一方面可以滿足進(jìn)城農(nóng)民的購房需要，另一方面可以以地生財(cái)，以地聚財(cái)，盤活土地資源，提高土地利用率。可以把出讓土地使用權(quán)獲得的收入和小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)的利潤作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要資金來源。第二，推行小城鎮(zhèn)公用設(shè)施有償使用和有償服務(wù)制度，走企業(yè)化經(jīng)營之路，這不僅可以吸收建設(shè)資金，而且還可以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入良性循環(huán)軌道，提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的吸引力。第三，可以有償轉(zhuǎn)讓公用設(shè)施的冠名權(quán)，將街道名、路名、橋名、學(xué)校名等采取公開拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和個(gè)人，廣泛籌集建設(shè)資金。第四，可以嘗試以工代賑的投資方式，使無力投資的農(nóng)民參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。但這一做法要符合國家有關(guān)的法律和政策規(guī)定，要穩(wěn)妥，否則會(huì)引發(fā)農(nóng)民的不滿。

（五）完善《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的規(guī)定

目前，應(yīng)當(dāng)對(duì)《勞動(dòng)法》做適當(dāng)?shù)男薷?，完善農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定，賦予農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、工資收益權(quán)；賦予農(nóng)民工享受社會(huì)保障和公共服務(wù)的權(quán)利，健全農(nóng)民工的工會(huì)組織。建立欠薪保障基金。消除勞動(dòng)力市場的城鄉(xiāng)分割和地方保護(hù)，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。同時(shí)要修改《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》，鞏固第三階段農(nóng)村改革的成果，允許農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，在穩(wěn)定聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時(shí)，允許農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓承包土地，規(guī)范土地由分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)化的次序。

貫徹《勞動(dòng)法》所規(guī)定的勞動(dòng)平等和市場調(diào)節(jié)就業(yè)的原則，修改由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所造成的戶籍制度等體制障礙，全面打破和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和政策障礙，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者公平就業(yè)的制度，賦予進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊木蜆I(yè)權(quán)利。（本課題為華工分院科研基金資助項(xiàng)）

參考文獻(xiàn)

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[7]王全興，《以三農(nóng)問題為例看經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法的關(guān)系》，《法學(xué)》，2004年第5期

作者簡介：段紅兵（1970--），男，山西絳縣人，華北工學(xué)院分院法學(xué)系副主任。主要研究方向：合同法、訴訟法Tel:***

On System Obstacle of the law and Its counterplot

Duan hongbing

Abstract: This dissertation is based on the study about the condition of investment and finance system within the citified progress.It analyzes the problem causing of《 Land Administration Law of the People’s Republic of China 》,the plan of the city development and the system of the public production’s supply which exist in the citified progress.It as well as gives suggestions to draft or amend the relational laws.Key words: citification； the public production;the style of finance； working

rights

第二篇：農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)問題

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境問題表現(xiàn)和成因

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)地域集中和農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地域的過程，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵在于搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，而搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)又勢(shì)必?zé)o法回避城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境問題。如果我們對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境問題未給予足夠的重視，就會(huì)與城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相背離，進(jìn)而直接影響到當(dāng)?shù)爻鞘谢⒐I(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施。在新形勢(shì)下如何兼顧城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，選擇一條既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境、又能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與資源協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)之路，對(duì)進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型宜居城鎮(zhèn)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、目前我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的環(huán)境問題

由于工業(yè)化程度低、人口密度較小、環(huán)境容量較大，長期以來我國農(nóng)村環(huán)境問題主要表現(xiàn)為部分地區(qū)的荒漠化、水土流失、野生動(dòng)植物資源減少、耕地資源減少等生態(tài)問題與資源問題，環(huán)境污染并不突出。近年來，隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，在城市環(huán)境日益改善，工業(yè)污染逐步受到控制的同時(shí)，農(nóng)村的污染問題越來越突出，各種污染不僅威脅到了數(shù)億農(nóng)村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道，最終影響到城市人口。

國家環(huán)?？偩謱?duì)目前我國農(nóng)村環(huán)境的總體評(píng)價(jià)是［1］:生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲用水存在安全隱患，生態(tài)退化尚未得到有效遏止。農(nóng)業(yè)污染加劇

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)業(yè)污染量已占到全國總污染量(即工業(yè)污染、生活污染及農(nóng)業(yè)污染的總和)的1/3～1/2，不僅成為水體、土壤、大氣污染的重要來源，而且對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全、人體健康乃至農(nóng)村和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅［2］。目前全國受污染的耕地約有1.5億畝［3］，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計(jì)約占耕地總面積的1/10以上。隨著我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)藥化肥的不合理施用、污水灌溉、農(nóng)村生活廢棄物、水產(chǎn)養(yǎng)殖、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“三廢”以及規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的糞便污染等問題，造成我國農(nóng)村地區(qū)水體環(huán)境質(zhì)量日趨下降。重金屬、化學(xué)農(nóng)藥嚴(yán)重威脅到我國的糧食安全和飲用水安全，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年因重金屬污染的糧食達(dá)1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元［4］。另據(jù)檢測［5］，我國農(nóng)村未達(dá)到基本衛(wèi)生安全的地表水為40.44%，地下水為45.94%，集中式供水為40.83%。浙江省環(huán)保局2002年進(jìn)行的局部調(diào)查表明，農(nóng)村聚居點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量，除了大氣污染指標(biāo)外，其余均已經(jīng)劣于城市［6］。

(二)城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴(kuò)散 1．工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。農(nóng)村工業(yè)化是中國改革開放30年來經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力，這在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江、江蘇等東部發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量，已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也明顯低于工業(yè)污染物平均處理率。另外，由于布局的原因，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)田、農(nóng)村居民點(diǎn)交織在一起，更容易造成直接污染。近年來，城市普遍加強(qiáng)了環(huán)保監(jiān)管，工業(yè)企業(yè)退出城市，不斷向郊區(qū)和農(nóng)村分散，工業(yè)園區(qū)也多選擇在遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)。這給農(nóng)村地區(qū)帶來自身發(fā)展的動(dòng)力的同時(shí)也承擔(dān)了企業(yè)的污染，造成工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移。特別是造紙、塑料、電鍍和水泥等重污染行業(yè)污染物的排放使農(nóng)村大氣、水和土壤環(huán)境遭受嚴(yán)重的破壞。

2.城市生活污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。我國小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在規(guī)劃不合理，規(guī)劃和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍未能相互銜接，大部分城鎮(zhèn)只重視編制城鎮(zhèn)總體建設(shè)規(guī)劃，忽視了與土地、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的有機(jī)聯(lián)系，規(guī)劃之間缺位或不協(xié)調(diào)，使城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)形成沿公路的帶狀集鎮(zhèn)或呈現(xiàn)與工業(yè)區(qū)混雜的分布。這些小城鎮(zhèn)由于缺乏垃圾填埋系統(tǒng)和污水處理設(shè)施，產(chǎn)生的生活生產(chǎn)廢棄物聚集于居住區(qū)域，行成沿居住地分布的污染帶，致使飲用水源受生活污染相當(dāng)嚴(yán)重。目前，我國一般是將生活垃圾衛(wèi)生填埋作為基本處理方式，許多垃圾填埋場都選擇設(shè)立在城郊地區(qū)，由于許多垃圾填埋場不能完全達(dá)到衛(wèi)生填埋要求，導(dǎo)致生活垃圾直接進(jìn)入環(huán)境，造成二次污染。農(nóng)村地區(qū)已成為城市生活垃圾及工業(yè)廢渣的堆放地。

3．旅游污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。隨著鄉(xiāng)村旅游的興起，旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，污水和垃圾等環(huán)境污染的整治不夠規(guī)范，所帶來的生活污染和交通污染，人文景觀和娛樂設(shè)施開發(fā)所造成的生態(tài)破壞，也在一定程度上影響農(nóng)村環(huán)境。(三)點(diǎn)源與面源污染集中體現(xiàn)

隨著我國對(duì)工業(yè)領(lǐng)域嚴(yán)重污染企業(yè)的點(diǎn)源污染的治理，農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的影響逐漸突出，尤其對(duì)地表水和土壤的影響更為嚴(yán)重?；?、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用和畜禽養(yǎng)殖廢水、廢物的排放和城鄉(xiāng)結(jié)合部的生活排污是造成水體氮、磷富營養(yǎng)化的主要原因，其比重遠(yuǎn)大于來自城市生活污水的點(diǎn)源 污染和工業(yè)的點(diǎn)源污染［7］。

由于地表徑流和土壤滲濾與降雨關(guān)系密切，面源污染具有間歇性，還受到特定土壤類型、土地利用類型和地形條件的影響，因此，農(nóng)業(yè)面源污染更難監(jiān)測、評(píng)估和控制，整治難度更大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年，中國化肥年使用量已突破5107.8萬噸，平均每公頃施用量達(dá)400公斤以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出發(fā)達(dá)國家每公頃225公斤的安全上限。氮肥的利用率平均僅為40%左右，其余的部分通過各種途徑進(jìn)入環(huán)境，對(duì)土壤、地下水、地表水和空氣造成污染。我國每年農(nóng)藥使用量達(dá)120萬噸以上，使7%的土壤受到殺蟲劑的污染。農(nóng)膜使用面積已突破億畝，年殘留量高達(dá)35萬噸。大部分農(nóng)膜不易分解，不但破壞了土壤結(jié)構(gòu)，阻礙了作物根系對(duì)水的吸收和生長發(fā)育，降低了土壤肥力，造成地下水難以下滲，而且殘膜在分解過程中會(huì)析出鉛、錫、酞酸脂類化合物等有毒物質(zhì)，造成新的土壤環(huán)境污染［8］。另外，目前我國已經(jīng)廢水灌溉面積達(dá)361.8萬公頃，占全國總灌溉面積的7.33%。由于缺乏常規(guī)監(jiān)測及科學(xué)管理、排灌系統(tǒng)不健全等問題，未經(jīng)處理的污水灌溉農(nóng)田，污染物質(zhì)極易被作物吸收，后經(jīng)食物鏈進(jìn)入人體，危害人體健康。

改革開放以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅猛，已占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的35%，成為農(nóng)民、農(nóng)村增收的重要渠道，但養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展也加劇了污染。全國畜禽糞便中各種污染成分的年產(chǎn)生量，已經(jīng)接近工業(yè)廢水，而畜禽糞便進(jìn)入水體中的COD、氮、磷的量已經(jīng)超過 化肥［9］。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生大量的秸稈，每逢農(nóng)作物收獲季節(jié)，大量焚燒秸稈，產(chǎn)生的濃煙污染空氣環(huán)境，危害人體健康，影響道路交通和航空安全。此外，長期以來由于我國農(nóng)村垃圾一直呈現(xiàn)數(shù)量小、種類少、易分解的特點(diǎn)，采用堆肥、簡易填埋或自然腐爛等方式，基本可以維系垃圾總量與生態(tài)環(huán)境之間的平衡。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、農(nóng)民現(xiàn)代生活方式逐漸確立，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量與組成特性，逐步與城鎮(zhèn)相似，衛(wèi)生部調(diào)查顯示，目前農(nóng)村每天每人生活垃 圾量為0.86公斤，全國農(nóng)村每年的生活垃圾量接近3億噸［10］。不僅數(shù)量猛增，收集與運(yùn)輸困難，且成分更為復(fù)雜，處理難度加大，成為新農(nóng)村建設(shè)中一個(gè)不可回避的難題。

二、農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生原因剖析(一)國家法律層面

我國迄今已經(jīng)制定9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200多件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，批準(zhǔn)和簽署多邊國際環(huán)境條約51項(xiàng)，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項(xiàng)［12］，形成了較為全面的環(huán)境保護(hù)法律體系。但其中專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問題的法律與條款幾乎為空白。

1.國家立法對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相對(duì)薄弱。我國環(huán)境保護(hù)法律體系中，專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與治理部分，仍為立法盲區(qū);部分法律法規(guī)條款只對(duì)相關(guān)問題作出了原則性要求和限制，可操作性卻不夠強(qiáng)，造成國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體、私營等村辦、民營企業(yè)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的環(huán)境污染的行為缺乏有針對(duì)性的 法律法規(guī)，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)無法可依［13］。

2．行政執(zhí)法力度不足。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)效力低，資金支持力度較小，加上一些存在于行政機(jī)關(guān)中的普遍問題，比如執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)乃至綜合素質(zhì)低下等，使得農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管乏力。

3．司法界定尚待明確。由于農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，致使農(nóng)村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，公共利益或介于產(chǎn)權(quán)不清境地的糾紛利益受到了侵害，“公益訴訟”問題尚有待明確的解決。4．公眾法律意識(shí)亟待提高。2005年因環(huán)境污染上訪的案件68.972萬起，是1995年的11倍。2006年和2007年也是70萬件左右。上訪的主體為整村或幾個(gè)村聯(lián)合上訪的占多數(shù)［14］。盡管我國農(nóng)民群體的環(huán)境意識(shí)正在被喚醒，但與城市居民的環(huán)保法制意識(shí)比較，仍有較大差距［15］。由于對(duì)環(huán)境保護(hù)知識(shí)和法律常識(shí)的缺乏以及政治經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地位，農(nóng)民對(duì)環(huán)境污染侵害的關(guān)注力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，法律意識(shí)還亟待提高。

(二)政策體制層面

我國現(xiàn)有的環(huán)境管理體系，是建立在城市和重要點(diǎn)源污染防治上的，城鄉(xiāng)社會(huì)采取和實(shí)行了不同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作從一開始就把投入重點(diǎn)放在大城市、投入結(jié)構(gòu)放在大工業(yè)和大工程上，對(duì)農(nóng)村污染及其特點(diǎn)重視不夠，加之農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱，而且適用性不強(qiáng)。因此造成農(nóng)業(yè)環(huán)境立法缺位、農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)匱乏、環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)工作體系。

由于環(huán)境保護(hù)尤其是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)本身是一項(xiàng)公共事業(yè)，難以以投資回報(bào)率吸引社會(huì)資金，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用。長期的“政府主導(dǎo)型”環(huán)保工作模式造成公眾在環(huán)保領(lǐng)域明顯呈“政府依賴型”。另外未建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自然資源核算制度，資源家底不清，也是我國生態(tài)環(huán)境趨于惡化的一個(gè) 基本原因［16］。

(三)環(huán)境監(jiān)管層面

我國以行政管制為主要手段的環(huán)境政策，因?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的缺失以及農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式特點(diǎn)而失去其可操作性。農(nóng)村的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的工作主要局限于農(nóng)村工業(yè)污染監(jiān)管，對(duì)于農(nóng)村生活環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境涉及很少。另外由于環(huán)保機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系復(fù)雜，不能很好地貫徹實(shí)施環(huán)保法規(guī)、政策，許多工作很難落實(shí)。而且在農(nóng)村環(huán)境政策方面，強(qiáng)制性規(guī)范少［17］，而一些獎(jiǎng)勵(lì)性環(huán)境政策法規(guī)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又相矛盾。(四)治理技術(shù)層面 我國農(nóng)村的環(huán)境污染，多套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段———末端治理，存在著技術(shù)、經(jīng)濟(jì)障礙。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對(duì)的單一性和企業(yè)經(jīng)營相對(duì)的大規(guī)模等特點(diǎn)，末端治理方法在多數(shù)情況下是適用的甚至是惟一的。而農(nóng)村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理，則會(huì)因?yàn)槲廴局卫碓O(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模限制，以及較高的折舊率限制而不可行。有些專門為治理農(nóng)村環(huán)境污染而開發(fā)的技術(shù)，也因污染源分散、污染物的收集與運(yùn)輸困難、運(yùn)行成本高方面的問題而難于推廣。(五)資金投入層面

城鄉(xiāng)分治使城市和農(nóng)村間存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象。城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、資金扶持與承擔(dān)環(huán)保責(zé)任上存在不協(xié)調(diào)。長期以來，污染防治資金絕大部分投到工業(yè)和城市，城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴(kuò)散。城市在大量投入資金的支持下生活垃圾處理系統(tǒng)、生活污水排放管網(wǎng)已經(jīng)建成并日趨完善，而廣大農(nóng)村公共衛(wèi)生設(shè)施缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村生活污水沿河流排放，垃圾沿河、沿湖、沿路邊隨意堆放。而農(nóng)村從財(cái)政渠道卻得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設(shè)資金，也難以申請(qǐng)到用于專項(xiàng)治理的排污費(fèi)。農(nóng)村環(huán)保部門缺乏應(yīng)有的管理經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)一部分管理經(jīng)費(fèi)和工資，要靠收取鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的排污費(fèi)來解決，排污費(fèi)不能用來治理環(huán)境，農(nóng)村的環(huán)保政策的效度和合理性就受到質(zhì)疑，環(huán)境管理更加困難。我國在實(shí)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目上，還存在著資金分散、重復(fù)建設(shè)和“自上而下”的決策等現(xiàn)象。政府在污染治理方面投放的資金分散到農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門，由于各部門之間協(xié)作性不夠，治理效果受到嚴(yán)重影響。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路與對(duì)策(一)優(yōu)化城鄉(xiāng)環(huán)保規(guī)劃，健全城鄉(xiāng)環(huán)保政策

合理的城鄉(xiāng)布局需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃中引入環(huán)保觀念，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)，合理確定服務(wù)的內(nèi)容和配套的標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村地區(qū)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的過程中，加強(qiáng)城市各項(xiàng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施向農(nóng)村地區(qū)的輻射和延伸，實(shí)現(xiàn)污染物的集中治理，減少農(nóng)業(yè)面源污染和分散的工業(yè)源，并以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、制度、環(huán)境等方面的差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鏈，實(shí)現(xiàn)資源、廢棄物的有效利用，降低環(huán)境治理成本。不僅要考慮產(chǎn)業(yè)布局對(duì)城市的影響，還應(yīng)從污染擴(kuò)散角度考慮對(duì)農(nóng)村的環(huán)境影響。由于農(nóng)村和城市環(huán)境特點(diǎn)不同、環(huán)境問題的致因不同，現(xiàn)行的環(huán)境政策在農(nóng)村的作用具有相當(dāng)?shù)木窒扌?，?duì)現(xiàn)有環(huán)境政策體系進(jìn)行創(chuàng)新非常重要。一是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用規(guī)劃、立法、市場等手段來促使受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。二是逐步建立引導(dǎo)性環(huán)境政策體系，政府要從管制性環(huán)境政策向引導(dǎo)性環(huán)境政策轉(zhuǎn)變，充分利用市場經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)民自覺采取有利于環(huán)境的行為。

(二)加大農(nóng)村環(huán)保資金投入，提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力 為了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)迅速推進(jìn)，各級(jí)財(cái)政部門，應(yīng)該將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入自己的預(yù)算，并逐步加大投入力度，拓寬融資渠道，逐步建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制。同時(shí)，要培育排污權(quán)交易市場，利用市場機(jī)制來解決行政手段難以解決的環(huán)境問題。

盡快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管體制。建議各級(jí)地方人事部門加強(qiáng)研究農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體制，增強(qiáng)基層環(huán)保工作活力，明確職責(zé)和分工，形成反應(yīng)敏捷、管理高效的農(nóng)村環(huán)保運(yùn)行體制。

(三)強(qiáng)化科技支撐，提高自身環(huán)境保護(hù)技能 解決農(nóng)村環(huán)境問題，要依靠兩種基本的力量:一是具有專門技術(shù)的環(huán)?？萍脊?，他們可針對(duì)具體的環(huán)境污染、生態(tài)退化問題開展治理和修復(fù);二是農(nóng)民群眾依據(jù)自身掌握的知識(shí)、技能，以及在生產(chǎn)和生活當(dāng)中的污染防治實(shí)踐，結(jié)合各地農(nóng)村實(shí)際，因地制宜開發(fā)出適合于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的處理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水的生態(tài)化處理和廢棄物的的資源化利用。另外，還應(yīng)著重推廣太陽能、沼氣等適合農(nóng)村使用的清潔能源。

(四)完善農(nóng)村環(huán)保法律體系，促進(jìn)公眾參與 應(yīng)加大有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的力度，建立健全有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，制定具有強(qiáng)制性的國家和地方防治農(nóng)村環(huán)境污染的政策法規(guī)及約束各級(jí)政府干擾環(huán)境執(zhí)法的法規(guī)，做到有法可依。另外，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)全民性的公益事業(yè)，要加強(qiáng)農(nóng)村居民參與環(huán)保的意識(shí)和法制觀念，建立健全公眾參與監(jiān)督體制，全方位、多層次的建設(shè)資源 節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

(五)建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良好環(huán)保氛圍 建立健全農(nóng)村環(huán)境信息發(fā)布、環(huán)境質(zhì)量公告、違法行為舉報(bào)及污染排放和污染事故通報(bào)等制度，推行環(huán)保監(jiān)督員制度，對(duì)涉及環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃、項(xiàng)目，要聽取公眾意見，保障公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，營造公眾廣泛參與，主動(dòng)投身于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的良好社會(huì)氛圍。

第三篇：農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)探討

XX鎮(zhèn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)探討

摘要： 農(nóng)村城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應(yīng)有之義和基本之策，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村城鎮(zhèn)化理念，在實(shí)踐中逐步弱化和消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行相關(guān)制度配套改革、多渠道籌集資金并管理好資金?？茖W(xué)合理的規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，構(gòu)建個(gè)性化城鎮(zhèn)，做好做大強(qiáng)城鎮(zhèn)支撐產(chǎn)業(yè)，解決好土地利用、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)產(chǎn)業(yè)化等問題，構(gòu)建節(jié)約型和環(huán)境友好型城鎮(zhèn)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化升級(jí)

目錄

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的涵義解析和人口現(xiàn)狀.......................31.1、城鎮(zhèn)化的基本涵義............................31.2、農(nóng)村人口居住現(xiàn)狀............................3二、XX鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后的原因分析...................3三、XX鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的策略..........................43.1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化.................43.2、推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的調(diào)整.........................43.3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)教育和社會(huì)保障體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步...........43.4、用先進(jìn)的規(guī)劃理念，制訂科學(xué)的城市規(guī)劃................43.5、廣開投入渠道，加大城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，完善城鎮(zhèn)功能...............53.6、進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)投資體制的改革，實(shí)行投資主體的多元化，調(diào)動(dòng)民間投資建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極

性..............................5四、我鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義......................54.1、加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化是增加我鎮(zhèn)農(nóng)民收入的有效途徑..................54.2、農(nóng)村城鎮(zhèn)化為我鎮(zhèn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了廣闊的空間................6

4.3、農(nóng)村城鎮(zhèn)化推動(dòng)著鄉(xiāng)村工業(yè)的集聚發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)..............6

4.4、農(nóng)村城鎮(zhèn)化拓展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后發(fā)展的空間...................6

參考文獻(xiàn)：............................6

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的涵義解析和人口現(xiàn)狀

1.1、城鎮(zhèn)化的基本涵義

所謂城鎮(zhèn)化是指人口不斷向城鎮(zhèn)集中集聚的過程，這一過程也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展的過程，城鎮(zhèn)化是推動(dòng)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力，也是現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是聚集(產(chǎn)業(yè)聚集、人口聚集)。通過聚集產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化要素的配置效率，從而不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、創(chuàng)新發(fā)展方式，使城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的根本特征就是 “以空間換財(cái)富、以空間換速度、以空間換資源”。我國現(xiàn)代化建設(shè)面臨著人均資源少、環(huán)境容量不足兩大制約，城鎮(zhèn)化可以從根本上促進(jìn)生態(tài)脆弱區(qū)人口的梯度轉(zhuǎn)移，為生態(tài)恢復(fù)和重建提供基礎(chǔ)條件。城鎮(zhèn)化還可以提高資源集約利用的程度和效果，特別是為資源的循環(huán)利用提供條件。

1.2、農(nóng)村人口居住現(xiàn)狀

人口的定居形態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在著密切關(guān)系。迄今為止，人類社會(huì)出現(xiàn)了兩種基本的定居形態(tài)：一是分散定居、獨(dú)門獨(dú)戶；二是集中定居，農(nóng)村人口屬分散定居，不利于公共設(shè)施的建設(shè)，單位投入的利用率極低，不能得到分工帶來的利益，不利于信息交流，不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而抑制了服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。總之，人口分散而居使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加了困難，教育難以推進(jìn)，勞動(dòng)力素質(zhì)難以提高，各種生產(chǎn)要素難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)，這一切反過來又制約了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、XX鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后的原因分析

XX鎮(zhèn)作為原有體制的產(chǎn)物，XXXX年成立XX鄉(xiāng)，XXXX年撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，XXX年XX鄉(xiāng)并入XX鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)面積約XX平方公里，人口約XX萬人，轄XX個(gè)行政村和X個(gè)居委會(huì)，XX鎮(zhèn)作為XX縣的邊貿(mào)重鎮(zhèn)，也是林業(yè)大鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是棉花，2011年產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值43%，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式主導(dǎo)，城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后。

主要原因是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的工業(yè)化模式只要求農(nóng)業(yè)提供穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品供給。但由于技術(shù)的落后，我鎮(zhèn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)得不到升級(jí)改造，現(xiàn)代化的工業(yè)和技術(shù)落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時(shí)并存；而且由于大多數(shù)勞動(dòng)力，為尋求更高的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，都外出務(wù)工，導(dǎo)致勞動(dòng)力流失，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)后勁不足，無法提供初始的工業(yè)化積累。我鎮(zhèn)的主要支柱產(chǎn)業(yè)，主要是礦業(yè)和紡織業(yè)，真正現(xiàn)代化的工業(yè)體系還沒有建立起來；加上農(nóng)村工業(yè)發(fā)展分散、農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流動(dòng)、城鎮(zhèn)建設(shè)無序發(fā)展，導(dǎo)致我鎮(zhèn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程發(fā)展緩慢

三、XX鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的策略

3.1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化

XX鎮(zhèn)農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)比重較大，近幾年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有所升級(jí)，但還是出于農(nóng)業(yè)區(qū)生產(chǎn)粗放結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求在合理的分工基礎(chǔ)上，形成城鄉(xiāng)工業(yè)一體化的發(fā)展格局。為此，XX鎮(zhèn)需利用市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)為該地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，為農(nóng)業(yè)提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐；進(jìn)一步明確農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展方向，加大扶持力度，鼓勵(lì)繼續(xù)吧勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)作為主要的發(fā)展方向；大力發(fā)展有地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)、特定市場優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)；加大農(nóng)村工業(yè)布局的調(diào)整力度，引導(dǎo)企業(yè)合理的聚集。

3.2、推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的調(diào)整

逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)和勞動(dòng)力市場的一體化，不僅是增加農(nóng)民收入的重要途徑，也是發(fā)育要素市場和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力有序的轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵是明確政府在促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面負(fù)有重要的職能和責(zé)任，從機(jī)制上不斷完善勞動(dòng)力市場，逐步建立以勞動(dòng)力素質(zhì)為主要就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和統(tǒng)一、開發(fā)、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理的流動(dòng)。

3.3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)教育和社會(huì)保障體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步

隨著農(nóng)業(yè)改革的進(jìn)一步深入，農(nóng)村居民對(duì)教育和健康的要求不斷提高，所以，需要建立和完善公共財(cái)政體制，加大公共財(cái)政向農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生服務(wù)支出，建立農(nóng)民基本的醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4、用先進(jìn)的規(guī)劃理念，制訂科學(xué)的城市規(guī)劃

要用先進(jìn)的規(guī)劃理念，制訂科學(xué)合理的城市規(guī)劃。在深入研究本地居住方式和

風(fēng)俗民情的基礎(chǔ)上，進(jìn)行精心創(chuàng)意構(gòu)思，充分展示城鎮(zhèn)的歷史內(nèi)涵、現(xiàn)代風(fēng)貌和鮮明的地方特色。要注重城市規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的有機(jī)銜接，以城市為核心統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃全覆蓋，不能盲目建設(shè)，每一塊土地都要列入規(guī)劃，不能留下空白，形成以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、重大專項(xiàng)規(guī)劃為重要內(nèi)容的綜合規(guī)劃體系?？傊?，要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)、先儲(chǔ)備后開發(fā)的原則，以提升城市設(shè)計(jì)和建筑的水平。

3.5、廣開投入渠道，加大城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，完善城鎮(zhèn)功能

城市的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)引入市場機(jī)制，在政治宏觀調(diào)控下，利用市場手段按照投資主體利益化的要求，形成籌資渠道多樣化，投資主體多元化，設(shè)施使用商品化和政府管理規(guī)范化的新機(jī)制。一方面政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中要通過財(cái)稅政策，穩(wěn)定城鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政資金來源，另一方面要多途徑地引導(dǎo)社會(huì)資金、招商資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.6、進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)投資體制的改革，實(shí)行投資主體的多元化，調(diào)動(dòng)民間投資建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性

當(dāng)前特別要加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的財(cái)政支持和金融支持，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高小城鎮(zhèn)的城市化水平，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的吸引力和輻射力。小城鎮(zhèn)要大力發(fā)展服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)的第三產(chǎn)業(yè)和具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，突出資源優(yōu)勢(shì)，做到“一鎮(zhèn)一品”，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來，既奠定小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，又帶動(dòng)農(nóng)業(yè)“龍頭”企業(yè)興起和周邊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

四、我鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義

4.1、加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化是增加我鎮(zhèn)農(nóng)民收入的有效途徑

農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，徹底割斷了同土地的“臍帶”，耕地可以向種田能手和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化種植集中，從而擴(kuò)大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，提高生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入；另一方面，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民成為農(nóng)副產(chǎn)品的購買者，可以擴(kuò)大農(nóng)副產(chǎn)品的需求量，有利于解決當(dāng)前對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求不旺，農(nóng)副產(chǎn)品“賣出難”、“賣價(jià)低”等問題。加快小城鎮(zhèn)交通、供水、供電、通信、文化娛樂設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)建房、買房，可以直接帶動(dòng)建筑、建材、輕工裝飾、機(jī)化、家電等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.2、農(nóng)村城鎮(zhèn)化為我鎮(zhèn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了廣闊的空間

緩解了農(nóng)村人口壓力與土地承載力之間的矛盾，成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”。一方面可以緩解流動(dòng)人口對(duì)大城市造成的壓力；另一方面，農(nóng)村人口從土地上轉(zhuǎn)移出去后，留在農(nóng)村地區(qū)的人口有了更大的發(fā)展空間，可以緩解農(nóng)村人口壓力和土地承載力之間的矛盾。

4.3、農(nóng)村城鎮(zhèn)化推動(dòng)著鄉(xiāng)村工業(yè)的集聚發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)

首先，將分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向交通方便、基礎(chǔ)設(shè)施較完善的小城鎮(zhèn)適當(dāng)集中，這樣可以充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚效益，集中治理環(huán)境污染問題，減少對(duì)耕地資源的占用，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)邁上新的臺(tái)階，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可以帶動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和升級(jí)。

4.4、農(nóng)村城鎮(zhèn)化拓展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后發(fā)展的空間

為孕育和培植大批龍頭企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品交易市場創(chuàng)造了條件，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化向深層次發(fā)展的載體。小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)資金、技術(shù)、信息的聚集地，是龍頭企業(yè)天然的載體和依托。通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)連接大中城市和輻射農(nóng)村的功能，可以促進(jìn)各種市場中介組織和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織的發(fā)展，為龍頭企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，孕育和培植大批龍頭企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品交易市場。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱啟臻、葉齊茂:《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2005.8.[2]曹宗敏:《新時(shí)期小城鎮(zhèn)如何發(fā)展》.【J】.城市管理,2006(3).[3]費(fèi)孝通:中國城鎮(zhèn)化道路【M】.內(nèi)蒙古人民出版社，2010.[4]王志強(qiáng):小城鎮(zhèn)發(fā)展研究【M】.東南大學(xué)出版社，2007.

第四篇：城鎮(zhèn)化建設(shè)問題探討

城鎮(zhèn)化建設(shè)問題探討

1、拆遷工作難度大，部分職工在觀望，在攀比，造成拆遷難度大。

2、團(tuán)場城鎮(zhèn)化具體問題：職工住房按國家標(biāo)準(zhǔn)賠償，但職工不理解，按自己的想象價(jià)走，更甚者靠團(tuán)場賠錢達(dá)到自己的目的。

3、團(tuán)場按標(biāo)準(zhǔn)賠償，執(zhí)行有困難，職工不理解，團(tuán)場拆遷費(fèi)用大。，

第五篇：關(guān)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)工作匯報(bào)

關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)政策

對(duì)接和落實(shí)情況的匯報(bào)

xx市衛(wèi)生局

2012年5月14日

市政府督查室：

現(xiàn)將我市衛(wèi)生系統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)政策對(duì)接和落實(shí)情況匯報(bào)如下：

一、省衛(wèi)生廳與我市的政策對(duì)接和落實(shí)情況

（一）對(duì)接過程

按照省政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)沿烏蘇里江四縣（市）城鎮(zhèn)化建設(shè)若干政策》，衛(wèi)生局積極與省衛(wèi)生廳溝通、聯(lián)系，并先后三次赴省衛(wèi)生廳專題匯報(bào)我市城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及衛(wèi)生方面的政策措施，取得了省衛(wèi)生廳主要領(lǐng)導(dǎo)的支持和幫助，省衛(wèi)生廳下發(fā)了《黑龍江省衛(wèi)生廳關(guān)于加快推進(jìn)沿烏蘇里江四縣（市）城鎮(zhèn)化工作衛(wèi)生服務(wù)工作方案》，明確了工作目標(biāo)，制定了政策措施，省衛(wèi)生廳副廳長xx和省衛(wèi)生廳農(nóng)村處副處長xx親臨我市專題調(diào)研對(duì)接城鎮(zhèn)化建設(shè)衛(wèi)生服務(wù)工作。

按照市發(fā)改局的《任務(wù)分解》，衛(wèi)生局結(jié)合衛(wèi)生工作實(shí)際，制定了《推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和吸納農(nóng)民進(jìn)城優(yōu)惠政策》。一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)后，當(dāng)?shù)鼐用褡栽竻⒓有罗r(nóng)合、城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，將居民參加醫(yī)療保險(xiǎn)分成參加級(jí)別，一個(gè)級(jí)別是新農(nóng)合繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，另一個(gè)級(jí)別是城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn) 1

職工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓居民自主選擇，參加哪個(gè)保險(xiǎn)就享受哪個(gè)保險(xiǎn)的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，但不允許重復(fù)參保；二是打破區(qū)域限制，市合管辦對(duì)參合農(nóng)民的門診統(tǒng)籌報(bào)銷，由以往只能在戶口所在地的村衛(wèi)生所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院享受新農(nóng)合報(bào)銷，變?yōu)閰⒑限r(nóng)民持三證（身份證、戶口本、合作醫(yī)療證）在市內(nèi)各村衛(wèi)生所和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院均可享受新農(nóng)合門診統(tǒng)籌報(bào)銷待遇。

（二）落實(shí)情況

一是在城鎮(zhèn)化建設(shè)工作開展之前原有政策范圍內(nèi)，我市能夠落實(shí)的政策及項(xiàng)目。緊緊抓住國家加大對(duì)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的有利時(shí)機(jī)，加強(qiáng)與上級(jí)衛(wèi)生部門的聯(lián)系與溝通，爭取對(duì)我市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的資金和項(xiàng)目支持，建筑總面積13，313平方米、總投資3000多萬元的市醫(yī)院住院大樓按期于2011年10月全部竣工并投入使用。xx鎮(zhèn)衛(wèi)生院260平方米改擴(kuò)建項(xiàng)目完工。xx鄉(xiāng)衛(wèi)生院260平方米改擴(kuò)建項(xiàng)目基礎(chǔ)工程已經(jīng)完工。積極整合村級(jí)衛(wèi)生資源，合并了xx、xx、xx三個(gè)村醫(yī)較多、合并難度較大的三個(gè)村衛(wèi)生所，規(guī)范了村醫(yī)隊(duì)伍，全市各村均達(dá)到一村一所的要求，對(duì)符合要求的村衛(wèi)生所全部統(tǒng)一發(fā)放了營業(yè)執(zhí)照。以市直4家醫(yī)療機(jī)構(gòu)為龍頭,組建四個(gè)醫(yī)療集團(tuán)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)施全方位管理，形成雙向轉(zhuǎn)診和技術(shù)支持的良性循環(huán)，構(gòu)建縣鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)共同體，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的發(fā)展。在保證鄉(xiāng)、村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公益性質(zhì)和充分承擔(dān)公共衛(wèi)生任務(wù)的前提下，xx鎮(zhèn)衛(wèi)生院、xx鎮(zhèn)衛(wèi)生院、xx衛(wèi)生院分別與xx林業(yè)局人民醫(yī)院、xx林區(qū)人民醫(yī)院、xx農(nóng)場職工醫(yī)院實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源共享，通過業(yè)務(wù)合作形成聯(lián)合體，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民就醫(yī)的合理流動(dòng)，實(shí)

現(xiàn)資源共享，發(fā)揮最佳效能。

二是依據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際需要，經(jīng)與省衛(wèi)生廳溝通、對(duì)接，已落實(shí)的政策及項(xiàng)目。xxx業(yè)務(wù)用房建設(shè)項(xiàng)目已落實(shí)，今年開工建設(shè)；xx建設(shè)項(xiàng)目完成前期籌備工作，已上報(bào)省發(fā)改委，待國家批復(fù)；xx鎮(zhèn)衛(wèi)生院、xx鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建項(xiàng)目正在實(shí)施中。

三是依據(jù)實(shí)際需省衛(wèi)生廳繼續(xù)加大支持力度，還應(yīng)該落實(shí)的政策及項(xiàng)目。加大對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的力度，至2015年，新建標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生所（室）54個(gè)；加大對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)醫(yī)療設(shè)備的投入，購置適合社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生所發(fā)展的設(shè)備；加強(qiáng)對(duì)基層衛(wèi)生服務(wù)人員的定向培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)全科醫(yī)生，對(duì)合格的人員發(fā)證，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)人員從專科向全科方向發(fā)展；做好對(duì)口支援，確定省市醫(yī)療條件好的三甲醫(yī)院對(duì)口支援單位，規(guī)定對(duì)口支援的時(shí)間和年限及對(duì)口支援最后要達(dá)到的目標(biāo)；加快婦幼保健院、衛(wèi)生監(jiān)督所、疾病預(yù)防控制中心和結(jié)防所等開展公共衛(wèi)生服務(wù)單位的建設(shè)，確定其公益單位的性質(zhì)，加大投入力度，促使其有效發(fā)揮公共衛(wèi)生建設(shè)及監(jiān)督職能。

二、存在的問題

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員短缺，近十年來，未得到充分補(bǔ)充，造成專業(yè)人員短缺，年齡結(jié)構(gòu)偏大，總體技術(shù)水平較低，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平滿足不了廣大群眾的需求；二是村衛(wèi)生所投入不足。

三、下一步工作安排和建議

（一）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。

通過優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)、村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)向城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、站的縱深發(fā)展，逐步達(dá)到醫(yī)療用房、設(shè)備、人員、管理和環(huán)境五配套，提升醫(yī)療服務(wù)水平。按照虎林市推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，結(jié)合xx農(nóng)村衛(wèi)生工作實(shí)際，到2015年，撤并3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，24個(gè)行政村衛(wèi)生所，29個(gè)自然屯衛(wèi)生室；建立9個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，60個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，在保留原鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院名稱不變的前提下，縱深發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)。

（二）推進(jìn)社區(qū)化衛(wèi)生服務(wù)。利用1-2年的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的方向發(fā)展，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉(zhuǎn)變成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，村衛(wèi)生所轉(zhuǎn)變成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，開展一體化管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站一體化管理。整合規(guī)模小、醫(yī)療條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所，將人員相對(duì)集中在中心鎮(zhèn)和中心村，建立衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。

（三）合理安置人員。在推進(jìn)社區(qū)化進(jìn)程過程中，一些合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生所的人員需得到合理安置。要將合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生所人員編制劃歸相應(yīng)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，人員得到合理安置。

（四）實(shí)施區(qū)域衛(wèi)生資源共享。實(shí)施區(qū)域衛(wèi)生資源共享，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同人群之間的衛(wèi)生服務(wù)差距，消滅農(nóng)村區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)空白區(qū)。在保證公共衛(wèi)生任務(wù)的前提下，醫(yī)療業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)資源共享，形成雙向轉(zhuǎn)診和技術(shù)支持的良性循環(huán)。在人員調(diào)配上，集團(tuán)內(nèi)部可以競爭上崗，實(shí)行任期目標(biāo)責(zé)任制，市直醫(yī)療機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀管理人員可以通過競爭擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)

生院院長，集團(tuán)內(nèi)部可通過定期輪崗的形式，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員的交流，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院整體功能的提高。

（五）培養(yǎng)和引進(jìn)衛(wèi)生人才。要不斷引進(jìn)和培養(yǎng)人才，對(duì)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村衛(wèi)生所人員要到縣級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)修學(xué)習(xí)，重點(diǎn)人才要派送到省、市衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)修學(xué)習(xí)，提高在職人員的診斷及醫(yī)療水平。對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的負(fù)責(zé)人要對(duì)口進(jìn)行培訓(xùn)，到城市較大社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高管理人員的管理水平。

（六）提高農(nóng)村居民醫(yī)療保障水平。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)后，當(dāng)?shù)鼐用褡栽竻⒓有罗r(nóng)合和城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)。積極爭取國家的政策支持，讓經(jīng)濟(jì)條件不同的居民享受到不同的醫(yī)療待遇，將居民參加醫(yī)療保險(xiǎn)分成參加級(jí)別，讓居民自主選擇，參加哪個(gè)保險(xiǎn)就享受哪個(gè)保險(xiǎn)的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，讓群眾受益，讓群眾滿意。

以上匯報(bào)，不當(dāng)之處，請(qǐng)指正。