第一篇：試析婦女土地權(quán)益保護(hù)的地方立法探討

試析婦女土地權(quán)益保護(hù)的地方立法探討論文摘要 婦女土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題由來(lái)已久，在過(guò)去的十年間，我國(guó)女性權(quán)益保護(hù)在立法層面上取得一定成果，尤其是廣東省及部分地區(qū)的立法執(zhí)法部門(mén)突破思想理念阻力，在立法保護(hù)出嫁女權(quán)益方面取得突破性的進(jìn)展，但出嫁女權(quán)益受侵害的現(xiàn)象依然普遍存在，主要表現(xiàn)為農(nóng)村婦女未能獲得法律規(guī)定的完整的土地權(quán)利。維護(hù)女性的合法權(quán)益，提高女性的整體地位，是現(xiàn)階段建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)亟需關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。本文試分析出嫁女權(quán)益保護(hù)相關(guān)問(wèn)題的現(xiàn)狀及處理該問(wèn)題的社會(huì)阻礙因素，探討廣東地區(qū)對(duì)于出嫁女問(wèn)題的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而尋求解決方案的核心。希望能從中得到某些啟示，從而為如何維護(hù)和提高女性，特別是出嫁女的法律地位提供立法借鑒。

論文關(guān)鍵詞 出嫁女 土地 權(quán)益保護(hù)

婦女土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題由來(lái)已久，主要表現(xiàn)為農(nóng)村婦女未能獲得法律規(guī)定的完整的土地權(quán)利。盡管法律上男女早已獲得了平等地位，但事實(shí)上這種平等并未完全實(shí)現(xiàn)，由于種種原因，婦女權(quán)益受到侵犯的情況時(shí)有發(fā)生。本文以廣東“出嫁女”為視角，通過(guò)分析農(nóng)村出嫁女土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象，剖析出嫁女權(quán)益的法律保護(hù)與傳統(tǒng)思想觀念沖突的深層原因，以便探討如何在地方立法層面做到保護(hù)出嫁女權(quán)益，為解決出嫁女權(quán)益糾紛開(kāi)拓新思路，實(shí)現(xiàn)男女平等。

一、出嫁女的概念

“出嫁女”是一個(gè)帶有廣東地方特色的典型詞匯，其外延非常廣泛。狹義的出嫁女專指與本村以外的男子結(jié)婚、戶口仍留在本村的婦女。廣義的出嫁女還包括嫁入本村、戶口也遷入的“嫁入女”，離婚或喪偶的出嫁女，招郎入戶的出嫁女，以及上述人員的子女等。

二、出嫁女土地權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

（一）出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)失去保障

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》等法律和行政法規(guī)，出嫁女與其他村民一樣享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)收益分紅權(quán)和土地征用補(bǔ)償款分配權(quán)等土地權(quán)益。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，“增人不增地，減人不減地”的土地政策導(dǎo)致了農(nóng)村婦女在出嫁后土地承包權(quán)等權(quán)利被剝奪。

（二）出嫁女的繼承權(quán)受損

根據(jù)《中華人民共和國(guó)繼承法》第十條規(guī)定，子女為第一順序的繼承人。但在實(shí)際生活中，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，女子結(jié)婚后，就理所當(dāng)然地喪失了對(duì)其父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)。在農(nóng)村，村民大多奉行“養(yǎng)兒防老”的思想意識(shí)，贍養(yǎng)老人的義務(wù)主要由兒子承擔(dān)，因此，父母去世后留下的遺產(chǎn)只由兒子繼承。對(duì)此，女兒也沒(méi)有行使自己繼承權(quán)的意識(shí)。

（三）出嫁女的戶口遷移權(quán)受限制

由于目前農(nóng)村戶口利益優(yōu)厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的出嫁女不愿意把戶口遷到其它地區(qū)。因此，本村出嫁女的戶口沒(méi)有遷出，嫁入本村的出嫁女又不斷增加，在利益分配時(shí)就“僧多粥少”，村民們認(rèn)為自身的利益減少了，所以排斥出嫁女。有的地方甚至要求與外村男子結(jié)婚的本村婦女，結(jié)婚登記時(shí)需交納一定的限期遷出戶口的押金，到期不遷出戶口的，扣除繳納的押金，本人及子女不再享受村民的一切待遇。

（四）出嫁女的股份分紅權(quán)及集體福利被剝奪

發(fā)達(dá)地區(qū)出嫁女大多數(shù)權(quán)益受限制都是通過(guò)股份分紅的形式表現(xiàn)出來(lái)的，村委會(huì)以通過(guò)表決股份分紅方案的形式，限制或者剝奪出嫁女的股份分紅權(quán)，并且很多村在農(nóng)村合作醫(yī)療、外出旅游等集體福利上，限制或剝奪出嫁女享受該福利。

三、廣東省出嫁女權(quán)益保護(hù)的地方立法成果及存在的不足

（一）廣東省有關(guān)出嫁女權(quán)益保護(hù)的地方立法成果

1.遵循上位法，地方立法保駕護(hù)航

根據(jù)上位法的精神及結(jié)合廣東省自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，2007年廣東省人大常委會(huì)審議并通過(guò)了《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》，廣東省各市縣也根據(jù)該《辦法》制定了相關(guān)地方婦女權(quán)益保障條例和政策性規(guī)范文件，并有部分條例和文件已

涉及到了出嫁女權(quán)益的保護(hù)，如南海的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村兩確權(quán)，落實(shí)農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱11號(hào)文）等等。

2.政府牽頭，成立專門(mén)維權(quán)機(jī)構(gòu)

為保障地方立法條例落實(shí)到位，廣東省部分地區(qū)還設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)婦女權(quán)益條例的具體實(shí)施，如《珠海市婦女權(quán)益保障條例》規(guī)定成立婦女事務(wù)咨詢委員會(huì)，成員為政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、婦女事務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士、社會(huì)組織和市民代表，職責(zé)是向政府提供涉及婦女權(quán)益的法規(guī)、規(guī)章和政策制定和實(shí)施的意見(jiàn)和建議，并做好政府相關(guān)政策的解釋工作。惠州市也根據(jù)本市情況也設(shè)立惠州市農(nóng)村出嫁女權(quán)益保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)出嫁女權(quán)益保護(hù)的各項(xiàng)事務(wù)。

3.戶口遷移權(quán)利保護(hù)

《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》第二十四條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的婦女，結(jié)婚后只要戶口仍在原所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行相關(guān)義務(wù)，本人及符合政策生育的子女，仍然享有和其他人平等的權(quán)益。

4.開(kāi)展農(nóng)村股份合作制改革

深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化不斷發(fā)展的趨勢(shì)，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。

5.“兩確權(quán)”與“五同”并舉

南海區(qū)委、區(qū)政府出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村兩確權(quán)，落實(shí)農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見(jiàn)》，首次提出要貫徹男女平等原則，按照“五同”原則進(jìn)行股權(quán)配置。按照文件要求，在“兩確權(quán)”的過(guò)程中，要全面檢查和清理農(nóng)村股份章程，剔除違法違規(guī)條款。

（二）廣東省有關(guān)出嫁女權(quán)益保護(hù)方面存在的不足

出嫁女權(quán)益問(wèn)題情況十分復(fù)雜，牽涉眾多村民利益，解決起來(lái)難度較大，盡管各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)利用調(diào)解、行政等手段為解決出嫁女權(quán)益問(wèn)題做出了一定的努力，但是處理效果不盡人意，仍存在許多不足之處，如：

1.違法的村規(guī)民約過(guò)多，難以徹底清理

部分村民片面理解《村民委員會(huì)組織法》，過(guò)分強(qiáng)調(diào)村民自治，認(rèn)為“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的原則，盡管他們知道這些規(guī)定與有關(guān)法律相悖，但由于它符合農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念和風(fēng)俗習(xí)慣，保護(hù)了其他村民的經(jīng)濟(jì)利益，受到當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)村民的擁護(hù)。如果突然大面積清理這樣的違法村規(guī)民約，會(huì)觸及眾多村民的既得利益，可能會(huì)引發(fā)更多社會(huì)不安定因素，因此要徹底清理違法村規(guī)民約難度較大。

2.出嫁女權(quán)益保護(hù)的對(duì)象不明確

出嫁女的自身情況非常復(fù)雜，有的婚后戶口掛在娘家，但本人不在本村居住；有的戶口和居住地均在本村，但沒(méi)有承包地；有的婚后戶口、居住地和承包地都在本村。究竟哪些出嫁女才有權(quán)利享受村集體經(jīng)濟(jì)收益？目前都沒(méi)有明確的法律依據(jù)。

3.出嫁女權(quán)益保護(hù)的法律體系缺失

目前，涉及出嫁女的法律法規(guī)和規(guī)范性文件主要包括《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地承包法》、《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》、南海的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村兩確權(quán)，落實(shí)農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見(jiàn)》、《珠海市婦女權(quán)益保障條例》、《東莞市農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織股東資格界定辦法》、《惠州市農(nóng)村出嫁女權(quán)益問(wèn)題專項(xiàng)治理方案》等等，對(duì)出嫁女問(wèn)題作出具體規(guī)定的大多數(shù)是條例和規(guī)范法文件，甚少法律對(duì)出嫁女權(quán)益保護(hù)問(wèn)題作出具體規(guī)定，因此各地方規(guī)定會(huì)參差不齊，沒(méi)有很好地把各地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)作出統(tǒng)一規(guī)定。

4.司法救濟(jì)系統(tǒng)不完善

目前由于法律規(guī)定的不完善，出嫁女維權(quán)事件在立案層面就出現(xiàn)了很大問(wèn)題，作為民事案件，法院認(rèn)為村委會(huì)與村民之間不是平等主體關(guān)系，不予受理；而作為行政案件，村委會(huì)是自治組織，沒(méi)有行政主體的資格，法院也不予受理。因此導(dǎo)致許多出嫁女投訴無(wú)門(mén)，出嫁女重復(fù)上訪、集體上訪不斷發(fā)生。

四、出嫁女權(quán)益保護(hù)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法律法規(guī)

廣東省各市區(qū)應(yīng)根據(jù)上位法及自身的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和政策性規(guī)范文件，針對(duì)出嫁女權(quán)益保護(hù)問(wèn)題作出更為詳細(xì)、具體的說(shuō)明和闡述。另外還可在相關(guān)法律中制定對(duì)侵犯出嫁女合法權(quán)益的行為人或組織的處罰規(guī)定，并使之具體化，提高可操作性。

（二）制定村規(guī)民約備案和審查監(jiān)督條例

制定村規(guī)民約備案和審查監(jiān)督條例，未經(jīng)備案不具備法律效力。同時(shí)，防止地方立法與現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)沖突，規(guī)定將清理和糾正村規(guī)民約及集體組織章程中歧視、侵害出嫁女權(quán)益的條款，確保村規(guī)民約及集體組織章程不與國(guó)家法律、政策相抵觸。

（三）通過(guò)立法推行農(nóng)村股份合作制

依據(jù)“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減，可繼承、可轉(zhuǎn)讓”的原則，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)量化為一定量的股份，然后按照一定的條件將股份分配給具有股東資格的村民。同時(shí)在配股的過(guò)程中，取消了男女差別，主要根據(jù)戶籍、年齡、貢獻(xiàn)等條件進(jìn)行配股，股份固化后，股東永遠(yuǎn)享有股權(quán)，不因生產(chǎn)、生活的變化而變化，是徹底解決出嫁女問(wèn)題的辦法之一。

（四）地方立法應(yīng)注重保護(hù)出嫁女政策參與權(quán)

出嫁女維護(hù)自身權(quán)益的力量也是至關(guān)重要的，因此可以通過(guò)立法保護(hù)出嫁女參與村民自治的權(quán)利，保障出嫁女在農(nóng)村重大事項(xiàng)決策中的參與權(quán)，改變現(xiàn)有立法層面中缺乏出嫁女權(quán)益代表的情況，通過(guò)法律保護(hù)女性的政策參與權(quán)，出嫁女群體才能真正參與自身權(quán)益政策法規(guī)的制定中，才能激發(fā)出嫁女群體積極參與地方立法決策的各項(xiàng)工作的熱情。

（五）通過(guò)立法明確規(guī)定出嫁女權(quán)益專門(mén)機(jī)構(gòu)的權(quán)限

由于女性其特殊的社會(huì)地位，往往很難有廣泛影響力的權(quán)益代表，《廣東省實(shí)施<婦女權(quán)益保障法>規(guī)定》等廣東一系列立法中，對(duì)于維護(hù)出嫁女權(quán)益的責(zé)任方有了更加明確的規(guī)定，即由婦聯(lián)主導(dǎo)的兼有政府各個(gè)涉事部門(mén)組合的維權(quán)小組，故此筆者認(rèn)為，地方立法保護(hù)出嫁女權(quán)益，不僅要設(shè)立專門(mén)的工作小組，還應(yīng)該讓小組工作有法可依，通過(guò)立法明確規(guī)定其日常事務(wù)及行政權(quán)限，該工作小組才能成為出嫁女權(quán)益保障的代言人，從而建立起一套完善的出嫁女女權(quán)益保障制度。

（六）完善司法救濟(jì)系統(tǒng)，暢通救濟(jì)渠道

借鑒南海建立“行政引導(dǎo)為主，司法強(qiáng)制為輔”的解決出嫁女問(wèn)題的處理原則。首先由符合資格的出嫁女及其子女向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)裁定，鎮(zhèn)政府核實(shí)后作出行政處理決定書(shū)，村民小組如果在規(guī)定期限內(nèi)既不執(zhí)行也不提起復(fù)議或訴訟，鎮(zhèn)政府就可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，一旦進(jìn)入司法程序，法院在認(rèn)定政府的行政處理決定合法后，將按強(qiáng)制執(zhí)行有關(guān)程序使生效的行政處理決定得到及時(shí)有效執(zhí)行。

另外，還可制定對(duì)有經(jīng)濟(jì)困難需要法律援助或者司法救助的婦女，當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)或者人民法院應(yīng)當(dāng)依法給予幫助。如果受害婦女提起訴訟時(shí)因客觀原因不能自行收集證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查收集等具體條款。

近幾年來(lái)，隨著人權(quán)的倡導(dǎo)和對(duì)自身權(quán)益的重視，越來(lái)越多的出嫁女萌發(fā)保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)。農(nóng)村出嫁女權(quán)益的法律保護(hù)既是婦女權(quán)益問(wèn)題的一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)也關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建問(wèn)題。因此，探索解決農(nóng)村出嫁女權(quán)益保護(hù)與傳統(tǒng)思想觀念之間沖突問(wèn)題的有效措施，已成為農(nóng)村工作的重點(diǎn)。相信隨著各種制度和法律法規(guī)的不斷完善，出嫁女權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題，必將在國(guó)家經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展帶動(dòng)下，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中迎刃而解！

第二篇：城郊婦女土地權(quán)益保護(hù)及對(duì)策

城郊婦女土地權(quán)益保護(hù)及對(duì)策

城市化是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的過(guò)程，是社會(huì)發(fā)展的必然歷史階段，也是世界各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐證明了的客觀過(guò)程。但是，世界各國(guó)的城市化進(jìn)程歷史表明，城市化由于把農(nóng)民從其賴以為生的土地上剝離出來(lái)，弄不好會(huì)引發(fā)許多社會(huì)問(wèn)題。城市化進(jìn)程中城郊土地價(jià)值上升，我國(guó)土地的戶籍分配制度和女性的婚嫁，使城郊婦的土地權(quán)益

常遭侵犯，成為是城市化進(jìn)程中的弱者。特別是城郊離異婦女，土地權(quán)益更難保護(hù)，成為城市化中不可忽視的社會(huì)問(wèn)題。

一、城郊婦女：城市化進(jìn)程中土地權(quán)益受侵嚴(yán)重

城郊地區(qū)土地資源更為稀缺，而且土地市場(chǎng)相對(duì)發(fā)育，土地利益關(guān)系復(fù)雜，加上土地的商用開(kāi)發(fā)價(jià)值逐年攀升，使得城郊的土地價(jià)值較高，城郊的土地權(quán)益之爭(zhēng)更加激烈。女性作為兩性中的弱者，在征地補(bǔ)償過(guò)程中，權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因而引起城郊婦女土地權(quán)益問(wèn)題。主要表現(xiàn)有：

⒈城郊出嫁女的承包權(quán)被侵害。因?yàn)槌墙嫉耐恋貎r(jià)值較高，又牽涉到征地補(bǔ)償問(wèn)題，因此，許多城郊對(duì)婦女承包集體土地作出規(guī)定：凡出嫁女無(wú)論嫁到何處，戶籍是否遷出，其承包耕地一律要被村集體收回。如某市城北區(qū)寺臺(tái)子村在年第一輪土地承包時(shí)就研究決定，凡年以后的出嫁姑娘一律收回分配的承包地，不批給宅基地。該決定的效力一直延續(xù)到年第二輪土地承包，其間有個(gè)戶口仍在本村的出嫁女的承包土地被收回，由此引發(fā)名婦女聯(lián)名上訪。

⒉城郊未婚和離婚婦女權(quán)益更難保護(hù)。城郊未婚姑娘及待嫁婦女不能獲得應(yīng)得的承包份額甚至預(yù)先取消了土地承包資格，這也是城郊婦女土地權(quán)益被侵犯的普遍現(xiàn)象。特別是當(dāng)集體土地入股或被征用時(shí)，他們應(yīng)該得到的土地分紅或征地補(bǔ)償，被村里制訂的村規(guī)民約強(qiáng)行剝奪。離婚婦女在離婚后，其應(yīng)該享有的土地承包權(quán)或征地補(bǔ)償款，常常被丈夫強(qiáng)行剝奪或被村集體合法收回，而無(wú)論離婚婦女是否能夠從娘家或再婚夫家所在村莊獲得承包土地。

⒊招婿女沒(méi)有村民待遇。城郊的計(jì)劃生育推行得比較好，因此獨(dú)子獨(dú)女戶大量出現(xiàn)，有的城郊由于地理?xiàng)l件優(yōu)越，女方不愿意嫁到外地去，就招婿到家，男方也愿意來(lái)落戶。但許多城郊村莊都規(guī)定必須是獨(dú)生女或無(wú)男孩戶。不符合這一條件的未婚女子都要出嫁，并且不論你是否愿意都必須到夫家居住和落戶，娘家村一律不分配承包田，她們子女也不準(zhǔn)在娘家上戶口、亦不分配土地。未被村莊同意和批準(zhǔn)，婚后在娘家村落戶的不給宅基地。比如：有的村莊規(guī)定，本村婦女娶城市戶口的丈夫，丈夫理所當(dāng)然不分土地，妻子如果不符合在娘家村招女婿的規(guī)定，出嫁女也要收回承包土地，并且他們的子女也要被劃分成隨父還是隨母。這些規(guī)定嚴(yán)重?fù)p害了婦女的權(quán)益，是嚴(yán)重的男女土地權(quán)益不平等。

⒋征地補(bǔ)償將婦女分為三六九等。城郊富裕地方的征地補(bǔ)償費(fèi)比較高，許多村莊都限制婦女的公平享有。例如青海省婦聯(lián)、西寧市婦聯(lián)、城北區(qū)婦聯(lián)聯(lián)合于年月調(diào)查處理了一起由土地征用補(bǔ)償引發(fā)的婦女土地糾紛案。西寧城郊由于土地征用較多，在這個(gè)過(guò)程中婦女的土地權(quán)益變成了現(xiàn)金分配而顯現(xiàn)出來(lái)。比如：小橋村的一片河灘地被征用，在分配土地就業(yè)補(bǔ)償費(fèi)時(shí)村委會(huì)規(guī)定，凡年月日以前已婚的姑娘（娶的媳婦），享受就業(yè)待遇，但子女不享受就業(yè)待遇；年月日以后結(jié)婚的姑娘及其子女，不享受任何就業(yè)待遇。再比如，經(jīng)過(guò)韻家口鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)的中莊村土地征用后青苗補(bǔ)償費(fèi)分配方案規(guī)定，凡已出嫁的姑娘年滿歲以下，戶口在本村的補(bǔ)償；年滿歲以上，戶口還在本村的，其子補(bǔ)償，其女補(bǔ)償；周歲，戶口在本村的其子補(bǔ)償，其女補(bǔ)償；凡是招入我村已落戶的女婿補(bǔ)償。這些規(guī)定將出嫁女及其子女、上門(mén)女婿等分成等級(jí)給以不同的待遇，打破了集體成員無(wú)差別共同占有集體資產(chǎn)的法律框架和傳統(tǒng)習(xí)慣。對(duì)享有平等土地權(quán)的城郊婦女們的利益是嚴(yán)重的侵害。

⒌就業(yè)歧視嚴(yán)重。婦女因?yàn)槠浔旧淼纳碓?，就業(yè)能力不及男子，需要社會(huì)照顧。城郊婦女失去土地后，其強(qiáng)大的生存依托失去了，就業(yè)的艱難就立即顯現(xiàn)。在城郊就業(yè)安排中，城郊婦女不僅不能得到照顧，反而受到不應(yīng)有的歧視。例如，有的村規(guī)定，在就業(yè)安排時(shí)，先安排各家的男性就業(yè)，或者在分配工作條件好的單位時(shí)，先安排本村的男性村民，他們認(rèn)為女性反正遲早會(huì)嫁出去的，應(yīng)該先照顧本村的男青年就業(yè)。城郊婦女在城市就業(yè)時(shí)也常常被歧視，企業(yè)老板們對(duì)女性的結(jié)婚生育有諸多限制，有些企業(yè)甚至干脆不招女工，造成了女性就業(yè)不應(yīng)有的壓力。

二、根源：男權(quán)文化主宰城郊社會(huì)之害

城郊女農(nóng)民權(quán)益被尊稱為父輩和兄弟輩的男性侵害的事例隨處可見(jiàn)，引起的上訪事件也很多。城郊的土地權(quán)益分配歧視女性，對(duì)女性進(jìn)行剝奪，其根源主要是男權(quán)主宰城郊土地的分配權(quán)。

⒈男權(quán)文化無(wú)視女性土地權(quán)益。在男權(quán)文化以及以男性為中心的文化下，人們思考問(wèn)題是從男性出發(fā)，如何保護(hù)男性的利益，如何使男性的利益不受損害，有意無(wú)意忽略了女性的利益，損害了女性的權(quán)益。問(wèn)題的嚴(yán)

第三篇：城郊婦女土地權(quán)益保護(hù)及對(duì)策

城市化是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的過(guò)程，是社會(huì)發(fā)展的必然歷史階段，也是世界各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐證明了的客觀過(guò)程。但是，世界各國(guó)的城市化進(jìn)程歷史表明，城市化由于把農(nóng)民從其賴以為生的土地上剝離出來(lái)，弄不好會(huì)引發(fā)許多社會(huì)問(wèn)題。城市化進(jìn)程中城郊土地價(jià)值上升，我國(guó)土地的戶籍分配制度和女性的婚嫁，使城郊婦的土地權(quán)益常遭侵犯，成為是城市化進(jìn)程中的弱者。特別是城郊離異婦女，土地權(quán)益更難保護(hù)，成為城市化中不可忽視的社會(huì)問(wèn)題。

一、城郊婦女：城市化進(jìn)程中土地權(quán)益受侵嚴(yán)重

城郊地區(qū)土地資源更為稀缺，而且土地市場(chǎng)相對(duì)發(fā)育，土地利益關(guān)系復(fù)雜，加上土地的商用開(kāi)發(fā)價(jià)值逐年攀升，使得城郊的土地價(jià)值較高，城郊的土地權(quán)益之爭(zhēng)更加激烈。女性作為兩性中的弱者，在征地補(bǔ)償過(guò)程中，權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因而引起城郊婦女土地權(quán)益問(wèn)題。主要表現(xiàn)有：

1、城郊出嫁女的承包權(quán)被侵害。因?yàn)槌墙嫉耐恋貎r(jià)值較高，又牽涉到征地補(bǔ)償問(wèn)題，因此，許多城郊對(duì)婦女承包集體土地作出規(guī)定：凡出嫁女無(wú)論嫁到何處，戶籍是否遷出，其承包耕地一律要被村集體收回。如某市城北區(qū)寺臺(tái)子村在1984年第一輪土地承包時(shí)就研究決定，凡1984年以后的出嫁姑娘一律收回分配的承包地，不批給宅基地。該決定的效力一直延續(xù)到1999年第二輪土地承包，其間有41個(gè)戶口仍在本村的出嫁女的承包土地被收回，由此引發(fā)41名婦女聯(lián)名上訪。

2、城郊未婚和離婚婦女權(quán)益更難保護(hù)。城郊未婚姑娘及待嫁婦女不能獲得應(yīng)得的承包份額甚至預(yù)先取消了土地承包資格，這也是城郊婦女土地權(quán)益被侵犯的普遍現(xiàn)象。特別是當(dāng)集體土地入股或被征用時(shí)，他們應(yīng)該得到的土地分紅或征地補(bǔ)償，被村里制訂的村規(guī)民約強(qiáng)行剝奪。離婚婦女在離婚后，其應(yīng)該享有的土地承包權(quán)或征地補(bǔ)償款，常常被丈夫強(qiáng)行剝奪或被村集體合法收回，而無(wú)論離婚婦女是否能夠從娘家或再婚夫家所在村莊獲得承包土地。

3、招婿女沒(méi)有村民待遇。城郊的計(jì)劃生育推行得比較好，因此獨(dú)子獨(dú)女戶大量出現(xiàn)，有的城郊由于地理?xiàng)l件優(yōu)越，女方不愿意嫁到外地去，就招婿到家，男方也愿意來(lái)落戶。但許多城郊村莊都規(guī)定必須是獨(dú)生女或無(wú)男孩戶。不符合這一條件的未婚女子都要出嫁，并且不論你是否愿意都必須到夫家居住和落戶，娘家村一律不分配承包田，她們子女也不準(zhǔn)在娘家上戶口、亦不分配土地。未被村莊同意和批準(zhǔn)，婚后在娘家村落戶的不給宅基地。比如：有的村莊規(guī)定，本村婦女娶城市戶口的丈夫，丈夫理所當(dāng)然不分土地，妻子如果不符合在娘家村招女婿的規(guī)定，出嫁女也要收回承包土地，并且他們的子女也要被劃分成隨父還是隨母。這些規(guī)定嚴(yán)重?fù)p害了婦女的權(quán)益，是嚴(yán)重的男女土地權(quán)益不平等。

5、就業(yè)歧視嚴(yán)重。婦女因?yàn)槠浔旧淼纳碓?，就業(yè)能力不及男子，需要社會(huì)照顧。城郊婦女失去土地后，其強(qiáng)大的生存依托失去了，就業(yè)的艱難就立即顯現(xiàn)。在城郊就業(yè)安排中，城郊婦女不僅不能得到照顧，反而受到不應(yīng)有的歧視。例如，有的村規(guī)定，在就業(yè)安排時(shí)，先安排各家的男性就業(yè)，或者在分配工作條件好的單位時(shí)，先安排本村的男性村民，他們認(rèn)為女性反正遲早會(huì)嫁出去的，應(yīng)該先照顧本村的男青年就業(yè)。城郊婦女在城市就業(yè)時(shí)也常常被歧視，企業(yè)老板們對(duì)女性的結(jié)婚生育有諸多限制，有些企業(yè)甚至干脆不招女工，造成了女性就業(yè)不應(yīng)有的壓力。

二、根源：男權(quán)文化主宰城郊社會(huì)之害

城郊女農(nóng)民權(quán)益被尊稱為父輩和兄弟輩的男性侵害的事例隨處可見(jiàn)，引起的上訪事件也很多。城郊的土地權(quán)益分配歧視女性，對(duì)女性進(jìn)行剝奪，其根源主要是男權(quán)主宰城郊土地的分配權(quán)。

1、男權(quán)文化無(wú)視女性土地權(quán)益。在男權(quán)文化以及以男性為中心的文化下，人們思考問(wèn)題是從男性出發(fā)，如何保護(hù)男性的利益，如何使男性的利益不受損害，有意無(wú)意忽略了女性的利益，損害了女性的權(quán)益。問(wèn)題的嚴(yán)重性不僅僅在于損害了女性的利益，而在于當(dāng)今的文化認(rèn)為這是自然的天經(jīng)地義的，沒(méi)有什么不合適的。這種思想，這種觀念使土地承包就成為只是男性群體內(nèi)部的事。因此從思想上就將婦女排除在承包土地權(quán)利之外。增人不增地，減人不減地，嫁不取地，娶不分地就是以男性為本位的男權(quán)文化考慮問(wèn)題的結(jié)果，它強(qiáng)化著男性的主體性和女性的從屬性依附性。它方便男性，優(yōu)惠男性，鞏固男性對(duì)家對(duì)女人的主人地位；它為難女性，限制女性，弱化女性在家在婚姻中的主體地位；從全社會(huì)來(lái)說(shuō)顯失公平。男權(quán)主宰了城郊土地的分配權(quán)，男性從維護(hù)自己的利益出發(fā)，利益村民民主的手段，制訂歧視女性的村規(guī)民約，無(wú)視女性土地權(quán)益，侵害女性合法的土地利益。

2、男主女從的家庭結(jié)構(gòu)導(dǎo)致女性群體利益喪失。男權(quán)文化積淀的制度性男主外女治內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)使當(dāng)今農(nóng)村干部除點(diǎn)綴性的安排個(gè)別女性在不重要的位置上外，幾乎是清一色男性，職務(wù)的性別化導(dǎo)致女性在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的邊緣化，這又導(dǎo)致決策機(jī)構(gòu)中女性的缺席。女性附庸的官僚思想使女性參政成為一種擺設(shè)，一種裝飾，一種招牌，一種遮掩。這種缺席又容易導(dǎo)致這樣的結(jié)果：女性群體利益被邊緣化。當(dāng)這些決策者都是男性時(shí)，男性的共同利益就會(huì)自然帶到政策之中得以體現(xiàn)，而女性的利益則被決策者所忽視，女性群體的要求和聲音難以在決策層表達(dá)出來(lái)，這就使得女性群體的正當(dāng)利益整體上被遺忘和忽略?！洞逦瘯?huì)組織法》

沒(méi)有對(duì)村委會(huì)決議內(nèi)容制定有效的監(jiān)督。這就給農(nóng)村主流群體剝奪邊緣群體利益留下了操作空間，這就使村委會(huì)作出減人不減地，增人不增地，嫁不取地，娶不分地等損害婦女土地權(quán)益的男人土地交易政策通過(guò)易于反掌。

3、男人主宰分配權(quán)制度歧視婦女。制定政策的人可能忘記別人的特殊問(wèn)題，但不會(huì)忘記自己的特殊利益。作為男性群體的代言人，自然不會(huì)忘記男性的利益，女性群體的利益則可能有意或無(wú)意地被忽視，由此政策必然傾向男性或以男性為中心。利益或權(quán)益就是一種資源，如果將這種資源比喻為一塊蛋糕，男女應(yīng)各分一半，現(xiàn)在男性決策以家為單位分割，男人代表家分蛋糕，然后再分給家庭成員。第一次分割是男人之間的事，第二次分割則由某個(gè)具體男人說(shuō)了算，男人是否公正缺乏社會(huì)監(jiān)督。其實(shí)目前以農(nóng)戶承包土地的政策就是以男人承包，男人主刀的男人之間土地分割，女人的權(quán)益以家的形式被掩蓋。婦女土地權(quán)益在以家為單位的承包機(jī)制中，被悄悄而光明正大的剝奪。

4、從夫居的傳統(tǒng)習(xí)俗影響。從夫居和土地承包書(shū)上只有男性名字的傳統(tǒng)習(xí)俗忽視了婦女的個(gè)人權(quán)利，從夫居是男權(quán)文化的傳統(tǒng)，土地承包書(shū)上只有男性名字是男權(quán)文化的現(xiàn)代化，二者的合一是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，它又是這種文化的結(jié)果；在新形勢(shì)下起著鞏固男權(quán)文化的作用。從夫居、男性名字與男權(quán)文化互為因果。從夫居和土地證上的男性名字制約婦女土地承包權(quán)，從夫居使婦女土地權(quán)益被牢牢套在婚姻上，一旦離婚，土地權(quán)益就被男人強(qiáng)行奪走了。

三、對(duì)策：依法維權(quán)促發(fā)展

1、在地方立法中進(jìn)一步具體化城郊婦女土地權(quán)利。城郊婦女在城市化進(jìn)程中是社會(huì)的弱者，地方在征地補(bǔ)償、就業(yè)安置等方面要進(jìn)一步強(qiáng)化城郊婦女的權(quán)。益保護(hù)，特別是要具體化和有可操作性，限制村規(guī)民約在法律和國(guó)家政策下運(yùn)行比如可增加?jì)D女結(jié)婚的，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回其承包地，婦女離婚的，已取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)依法受到保護(hù)，可以作為家庭財(cái)產(chǎn)處理。再比如，在土地承包法草案總則中可以增加農(nóng)村婦女與男子享有平等的土地承包權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得侵犯的規(guī)定。如，規(guī)定婦女結(jié)婚后，應(yīng)采取適當(dāng)方式確保農(nóng)村出嫁婦女有一份承包土地。在未解決前，娘家所在村應(yīng)保留其承包地，不得強(qiáng)行收回，上述具體操作程序中均涉及到土地調(diào)整的問(wèn)題，與土地承包期限三十年不變、增人不增地、減人不減地的政策相違背。處理好法的原則性和靈活性往往將處于兩難的境地。

2、改進(jìn)法規(guī)、政策的執(zhí)行。首先，將個(gè)人權(quán)利從家庭中剝離出來(lái)，從婚姻中剝離出來(lái)。通常情況下女性的權(quán)利被埋沒(méi)在婚姻關(guān)系中。所以，在法律執(zhí)行中，要正視法律面對(duì)的是性別不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，在執(zhí)行具體的法律條文時(shí)應(yīng)具有性別敏感性。同時(shí)應(yīng)提供司法救濟(jì)，使無(wú)地的農(nóng)村婦女狀告村民委員會(huì)的案件可以通過(guò)司法途徑得以解決。其次，繼續(xù)將《婦女權(quán)益保障法》和《土地承包法》等相關(guān)婦女土地權(quán)益法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳,作為普法學(xué)習(xí)宣傳的重要內(nèi)容,加大宣傳力度。特別注意向農(nóng)村基層干部宣傳,使之在工作中依法行政,在土地及宅基地的分配中自覺(jué)依法維護(hù)婦女權(quán)益。同時(shí)加大執(zhí)法力度和制裁措施。對(duì)違反法律規(guī)定,經(jīng)批評(píng)教育又不改正者,堅(jiān)決給責(zé)任人行政處分。

3、有效調(diào)適村規(guī)民約運(yùn)行。中辦［2001］9號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》第30條都有明確規(guī)定：農(nóng)村婦女結(jié)婚后本人的責(zé)任田和口糧田應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)；婦女有權(quán)選擇其戶口所在地。一切與法律關(guān)于男女平等原則相違背的村規(guī)民約應(yīng)予廢止。絕不能以小政策對(duì)抗國(guó)家法律。

4、制定農(nóng)村婦女發(fā)展促進(jìn)法，為婦女權(quán)益的保護(hù)提供厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在婦女促進(jìn)法中，規(guī)定對(duì)婦女進(jìn)步和發(fā)展的支持，促進(jìn)農(nóng)村婦女的就業(yè)和發(fā)展，壯大農(nóng)村婦女維權(quán)的主體力量。同時(shí)，積極發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),鼓勵(lì)和吸納農(nóng)村婦女從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng),開(kāi)辟農(nóng)村婦女勞力農(nóng)外就業(yè)渠道，提高婦女的經(jīng)濟(jì)能力，從而提高婦女的政治經(jīng)濟(jì)地位，從根本上維護(hù)農(nóng)村特別是城郊婦女的土地權(quán)益。

第四篇：農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益保護(hù)

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農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益保護(hù)

作者：彭晨晨 曾凡潮

來(lái)源：《法制博覽》2013年第03期

【摘要】土地是人類生存最重要的依托，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，更是人們生產(chǎn)和生活的源泉。我國(guó)當(dāng)前仍屬農(nóng)業(yè)大國(guó)，擁有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民，因此，我國(guó)一直致力于立法保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，當(dāng)前已經(jīng)形成了較為完善的立法保護(hù)體系，而對(duì)我國(guó)農(nóng)村另外一個(gè)特殊的群體——農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益的保護(hù)卻不容樂(lè)觀。本文試從農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益的內(nèi)容入手，分析我國(guó)當(dāng)前立法保護(hù)的現(xiàn)狀與不足，嘗試對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益的保護(hù)機(jī)制做一些有益的研探。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；離異婦女；土地權(quán)益；保護(hù)

一、農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益概述

崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為，土地所有權(quán)所包括的國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，可派生出國(guó)有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、典權(quán)等。[1]那么，對(duì)農(nóng)村離異婦女的權(quán)益保護(hù)，可從宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其衍生的附屬權(quán)利即土地征收補(bǔ)償款分配權(quán)等方面考查。

（一）農(nóng)村離異婦女的宅基地使用權(quán)

《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法享有的對(duì)集體所有的土地進(jìn)行占有和使用，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。因此，宅基地使用權(quán)人依法申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)后，便享有對(duì)宅基地的獨(dú)占使用并排除他人的非法侵害權(quán)的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得擅自使用和非法剝奪其宅基地。然而，由于宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，離異婦女往往因?yàn)榛橐鲫P(guān)系的變動(dòng)而喪失農(nóng)村集體成員身份，故而無(wú)法有效的保護(hù)自己的宅基地使用權(quán)。

（二）農(nóng)村離異婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。另外，我國(guó)法律也明確規(guī)定了婦女與男子享有平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，在廣大的農(nóng)村，由于男尊女卑觀念還比較普遍，導(dǎo)致婦女離異后往往無(wú)法獲得平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在土地仍是最基本生產(chǎn)資料的中國(guó)農(nóng)村，喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)疑意味著生活無(wú)法保障，也違背了立法的意旨，因此著力保護(hù)農(nóng)村離異婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)顯得尤為重要。

（三）農(nóng)村離異婦女的土地征收補(bǔ)償款分配權(quán)

土地征收補(bǔ)償，是國(guó)家為了公共利益的需要，依據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，依照特定的法律程序，在利用公權(quán)力將集體土地收歸國(guó)有的同時(shí)，給予集體組織和失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或其他權(quán)益，以保障集體經(jīng)濟(jì)的利益和失地農(nóng)民的生活。土地征收補(bǔ)償款分配權(quán)是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)衍生的附屬權(quán)利，主要以獲得土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)等經(jīng)濟(jì)利益來(lái)表現(xiàn)出來(lái)。土地征收補(bǔ)償金的分配對(duì)象是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，根據(jù)公平公正原則，凡具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人都享有獲得土地征收補(bǔ)償金分配的請(qǐng)求權(quán)，不論該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的性別、年齡如何。而在現(xiàn)實(shí)生活中，大量農(nóng)村離異婦女往往因喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者其他原因而喪失土地征收補(bǔ)償金分配權(quán)。因此，農(nóng)村離異婦女的土地征收補(bǔ)償金分配權(quán)的保護(hù)也是土地權(quán)益保護(hù)的重要組成部分。

二、農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益保護(hù)之現(xiàn)狀

2005年底，某調(diào)查組在江西某縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個(gè)村委作了一項(xiàng)調(diào)查，在30名農(nóng)村離婚婦女中，嫁入男方后，離婚前和離婚后一直沒(méi)有分配土地的有14人，占46.7%。離婚后男方家雖然保留其土地，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和相關(guān)權(quán)益歸男方所有的婦女共有10人，占33.3%。在這些農(nóng)村離婚婦女中，只有6人真正擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)益的僅占受調(diào)查人數(shù)的20%。[2]上述數(shù)據(jù)表明，對(duì)我國(guó)農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益保護(hù)失衡的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。這與《婦女權(quán)益保障法》第三十三條關(guān)于禁止因婦女婚姻狀況的變化而侵害婦女合法權(quán)益的規(guī)定背道而馳。

實(shí)踐中農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益受到侵害的情形多種多樣，主要可以分為以下幾種形式：第一，利用農(nóng)村集體組織成員的資格侵害農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益。致使離異婦女的喪失宅基地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其附屬的補(bǔ)償款分配權(quán)等權(quán)利，即便回到娘家，也因?yàn)檗r(nóng)村集體組織成員的資格的喪失難以再分到土地。第二，利用傳統(tǒng)的婚嫁觀念侵害農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益。由于農(nóng)村男尊女卑的思想殘余影響，離異婦女在婚前就只能分到較少的土地。另外，傳統(tǒng)的婚嫁習(xí)俗是女性結(jié)婚后要到男方落戶，此時(shí)，農(nóng)村婦女的戶籍流動(dòng)性與土地不可移轉(zhuǎn)性之間就產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，此種情況下，通常犧牲的是婦女的土地權(quán)益。第三，利用對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)濟(jì)制度不同理解侵害農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益。我國(guó)農(nóng)村土地承包制度總體上是大穩(wěn)定、小調(diào)整。但由于地域差異，觀念差異等原因，各個(gè)地方對(duì)于制度的理解存在差異，實(shí)踐中產(chǎn)生了不同的具體調(diào)整規(guī)則。婦女如果在不同規(guī)則的村莊之間變更其長(zhǎng)期居住地，其土地權(quán)益必然發(fā)生變動(dòng)，從而得不到有效、統(tǒng)一的保障。

三、現(xiàn)行立法制度的缺陷與不足

雖然我國(guó)《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》、《農(nóng)村土地承包法》等都明確了對(duì)農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益的保護(hù)，但由于農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的復(fù)雜性和各地情況的特殊性，現(xiàn)有的法律規(guī)定還存有諸多不明確甚至空白之處。

（一）法律體系不完善，法規(guī)之間聯(lián)系不緊密

我國(guó)《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對(duì)農(nóng)村夫婦離婚時(shí)財(cái)產(chǎn)分割的原則作出了規(guī)定。但由于立法不夠完善，且法律之間缺乏密切的關(guān)聯(lián)性，造成立法與實(shí)踐相脫節(jié)，導(dǎo)致法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益得不到有效保障的事件屢見(jiàn)不鮮。如我國(guó)現(xiàn)行的《婚姻法》在處理離婚財(cái)產(chǎn)分割方面，采對(duì)婚前財(cái)產(chǎn)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)部分仍屬離婚后的個(gè)人所有的處理機(jī)制，那么農(nóng)民夫妻在離婚時(shí)基于對(duì)個(gè)人婚前財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，其土地權(quán)益往往在婚前即為男方所有，那么女方以夫妻共同財(cái)產(chǎn)為由主張分割相關(guān)土地權(quán)益的請(qǐng)求往往不到法院的支持，這樣就形成了《婚姻法》的婚后財(cái)產(chǎn)處理機(jī)制與各法律主張保護(hù)離異婦女的權(quán)益的原則沖突。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

由于我國(guó)尚未立法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，導(dǎo)致各地在實(shí)踐中的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致，其中最主要的還是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定集體成員的資格。[3]而集體組織成員資格又與土地權(quán)益直接掛鉤，這樣一來(lái)，就可能導(dǎo)致農(nóng)村婦女離異后的土地權(quán)益得不到有效保護(hù)。根據(jù)傳統(tǒng)的婚嫁習(xí)俗，女性結(jié)婚后要到男方落戶，當(dāng)夫妻感情破裂，離異婦女的戶口又被遷出，戶籍變動(dòng)非常頻繁，這與土地制度的穩(wěn)定性存在尖銳的矛盾。因此以戶籍作為認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，極有可能導(dǎo)致婦女喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。而實(shí)踐也證實(shí)了利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格侵害離異婦女土地權(quán)益的情況不在少數(shù)。

（三）村民自治制度成為權(quán)益實(shí)現(xiàn)的羈束

《村民委員會(huì)組織法》賦予了村民委員會(huì)和村民大會(huì)極大的自治權(quán)。在村民大會(huì)上，村民可以憑借村民自治制度賦予他們的自治權(quán)制定村規(guī)民約。而這些在農(nóng)村男尊女卑觀念的大環(huán)境下制定的村規(guī)民約往往未顧及到離異婦女合法的土地權(quán)益。村規(guī)民約由于有民主自治的外衣，相關(guān)部門(mén)在處理此類問(wèn)題存在極大的阻礙，這也給保護(hù)離異婦女土地權(quán)益的工作帶來(lái)了不小的阻力。

（四）救濟(jì)渠道缺失

雖然農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益問(wèn)題在一些法律法規(guī)中有了相應(yīng)的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中遇到這類問(wèn)題，農(nóng)村離異婦女還是沒(méi)有合理的救濟(jì)渠道。在實(shí)際生活中，由于我國(guó)農(nóng)村人口的整體素質(zhì)不高，農(nóng)村婦女權(quán)益受到侵害時(shí)，首先想到的是找村組織或是基層政府機(jī)構(gòu)解決問(wèn)題，往往無(wú)法獲得救濟(jì)。選擇通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題的人非常之少，即便是部分離異婦女選擇了訴至法院，卻由于我國(guó)現(xiàn)行立法缺乏對(duì)離異婦女土地權(quán)益保護(hù)詳細(xì)的可操作性規(guī)定，又因?yàn)榉芍g不緊密性，很多地方的法院不愿意受理此類案件，一些法院即使在受理后審判和執(zhí)行時(shí)難度也非常大。這就造成了離異婦女因?yàn)榫葷?jì)渠道的缺失，而無(wú)法有效的主張權(quán)利。

四、完善農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制的建議

農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象極其普遍，這一問(wèn)題能否合理解決，關(guān)系到眾多離異婦女的生活保障和法律權(quán)益，也是實(shí)現(xiàn)女性解放、人權(quán)保障、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法制度的不足，可以試從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）建立科學(xué)完善的法律體系

保護(hù)農(nóng)村離異婦女的土地權(quán)益，首先應(yīng)該建立科學(xué)完善的法律體系，實(shí)現(xiàn)有法可依。針對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的具體問(wèn)題，完善法律法規(guī)，制定出可操作性強(qiáng)、細(xì)致完備的法律條文，明確法律之間效力的大小，預(yù)防法律之前的立法沖突，專章專條在立法中對(duì)此類型化問(wèn)題予以規(guī)定。從立法層面上消除農(nóng)村男尊女卑思想殘余的影響，明確村規(guī)民約必須以法律為依據(jù)，不得利用村規(guī)民約侵害離異婦女的土地權(quán)益。

（二）確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

立法統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，婦女可以依據(jù)戶口來(lái)主張相關(guān)權(quán)利，即與其戶口所在地的村民享有同等的土地權(quán)益；如婚后未辦理戶口遷移且在居住地勞動(dòng)的，也應(yīng)當(dāng)與居住地的村民享有同等的土地權(quán)益。這樣，人戶分離情況下婦女可以依據(jù)其實(shí)際居住情況向所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織主張獲得相關(guān)的資格以及權(quán)益，從而避免了婦女因婚姻變化而喪失相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格以及相關(guān)土地權(quán)益的發(fā)生。[4]

（三）明確并細(xì)化相關(guān)的土地權(quán)制度

我國(guó)物權(quán)法應(yīng)當(dāng)建立和完善與農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益相關(guān)的土地權(quán)制度。在立法上，應(yīng)將宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其附屬的征收補(bǔ)償金分配權(quán)確立為家庭共有財(cái)產(chǎn)，進(jìn)而保護(hù)婦女因參與家庭生活而在離異后獲得相應(yīng)權(quán)利分享的資格。正如王利明教授在《物權(quán)法論》一書(shū)中提到“流轉(zhuǎn)的權(quán)利是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！盵5]因此，還應(yīng)明確規(guī)定允許離異婦女在承包期內(nèi)繼續(xù)行使流轉(zhuǎn)權(quán)，以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制下通過(guò)拍賣等方式繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。這樣一來(lái)，離異婦女的土地權(quán)益就以法律的形式確定下來(lái)，最大限度地防止婦女因婚姻變化而喪失土地權(quán)益。

（四）完善司法救濟(jì)途徑

司法救濟(jì)是普通民眾維權(quán)的最后一道屏障，因此要真正達(dá)到保障農(nóng)村離異婦女土地權(quán)益的目的，就必須進(jìn)一步明晰權(quán)益保障的救濟(jì)途徑。首先，可以通過(guò)修改《村民委員會(huì)組織法》，提高婦女政治參與的比例，確保婦女在村民自治組織中的地位。其次，現(xiàn)有法律、司法解釋對(duì)農(nóng)村離異婦女權(quán)利的救濟(jì)途徑規(guī)定比較滯后，應(yīng)通過(guò)完善訴訟程序來(lái)進(jìn)一步保障該類型化中離異婦女的訴訟權(quán)益。再次，可嘗試設(shè)立專門(mén)的婦女土地權(quán)益糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，與政府調(diào)解和法院訴訟相結(jié)合，形成基層糾紛多邊解決機(jī)制。最后，加強(qiáng)相關(guān)宣傳，普及法律知識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)村離異婦女以適當(dāng)?shù)姆绞?、使用正確的手段來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

自古以來(lái)，土地對(duì)農(nóng)民的重要性不言而喻，對(duì)于農(nóng)民群體中的一個(gè)較為弱勢(shì)的群體的農(nóng)村離異婦女，立法更不應(yīng)該有失偏頗，而導(dǎo)致群體內(nèi)部利益保障的失衡，從而與我國(guó)法治精神背道而馳。追求群體內(nèi)部的公平正義和普適發(fā)展，是我國(guó)法制建設(shè)、國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的應(yīng)有之義。因而關(guān)注這一群體的基本利益訴求，謀求農(nóng)民群體利益的最佳平衡點(diǎn)，是文章的追求所在。

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第五篇：野生動(dòng)物保護(hù)地方立法有關(guān)情況匯報(bào)

野生動(dòng)物保護(hù)地方立法有關(guān)情況匯報(bào)

?根據(jù)市人大常委會(huì)立法計(jì)劃，市人大常委會(huì)農(nóng)村辦公室會(huì)同法制辦公室、市司法局、市園林綠化局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，運(yùn)用《市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)立法后評(píng)估成果，對(duì)制定《市野生動(dòng)物保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)進(jìn)行了立項(xiàng)論證，并提前介入《條例》起草?，F(xiàn)將此項(xiàng)立法有關(guān)情況報(bào)告如下：

?一、立法背景。?野生動(dòng)物是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)維護(hù)生態(tài)平衡、保障人類生存發(fā)展環(huán)境具有不可替代的重要作用。同時(shí)，野生動(dòng)物是國(guó)家所有的自然資源，是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和科研、教育、醫(yī)療、文化、旅游等領(lǐng)域不可或缺的重要資源。保護(hù)野生動(dòng)物是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

?是南北方動(dòng)物過(guò)渡性地帶，野生動(dòng)物資源比較豐富。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，本市野生動(dòng)物呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)調(diào)查，本市有自然分布的野生動(dòng)物500多種。其中：國(guó)家一、二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物52種，市一、二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物222種和市二級(jí)水生野生動(dòng)物17種。

同時(shí)，位于東亞──澳大利西亞候鳥(niǎo)遷徙通道，每年春秋兩季約有330多萬(wàn)只候鳥(niǎo)過(guò)境。也是國(guó)內(nèi)外野生動(dòng)物及其制品的重要集散地和大市場(chǎng)。因此，野生動(dòng)物保護(hù)工作具有關(guān)注度高、流通環(huán)節(jié)多、監(jiān)管任務(wù)重等特點(diǎn)。加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)，是國(guó)際一流和諧宜居之都建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)乎生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全，關(guān)乎國(guó)際形象。

?為規(guī)范野生動(dòng)物保護(hù)，國(guó)家和本市逐步完善了相關(guān)法律體系。1988年，《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》出臺(tái)，并先后三次修改；國(guó)家還制定或修改了環(huán)境保護(hù)法、森林法、漁業(yè)法、陸生和水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例等相關(guān)法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章。

1989年，本市制定了《實(shí)施辦法》，并配套制定了一些zf規(guī)章和政策性文件。30年來(lái)，《實(shí)施辦法》和有關(guān)法律法規(guī)，為本市野生動(dòng)物保護(hù)工作提供了有力的法制保障。但是，由于2016年《野生動(dòng)物保護(hù)法》在立法理念和棲息地保護(hù)、許可管理、人工繁育、經(jīng)營(yíng)利用等方面進(jìn)行了重大修改，且實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，為了增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、針對(duì)性、操作性，迫切需要在《實(shí)施辦法》基礎(chǔ)上，制定一部具有特色的地方性法規(guī)。

?二、立法的必要性和可行性

?(一)必要性。?1、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略需要。黨的*大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局；*大提出構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。中央和市委領(lǐng)導(dǎo)高度重視野生動(dòng)物保護(hù)。指出：野生動(dòng)物是地球上所有生命和自然生態(tài)體系的重要組成部分，它們的生存狀況同人類可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)?？偫碓诳夏醽唭?nèi)羅畢國(guó)家公園焚燒象牙紀(jì)念地表示：保護(hù)野生動(dòng)物就是保護(hù)我們共有的家園。蔡奇書(shū)記指出：應(yīng)當(dāng)是個(gè)生態(tài)和諧的城市，要加強(qiáng)城區(qū)野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)并研究立法。因此，開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)立法，是落實(shí)中央和市委生態(tài)文明建設(shè)部署的必然要求。

2、加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，相關(guān)改革的深入推進(jìn)，現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)制度已不能完全滿足實(shí)踐需要。一是，在野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的規(guī)劃管理等方面，需要與《市城市總體規(guī)劃(2016-2035)》對(duì)接。二是，超大城市監(jiān)管任務(wù)重，需要突出城區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)工作，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，固化收容救護(hù)、放生放歸、外來(lái)物種管理、社會(huì)參與等方面行之有效的措施。三是，野生動(dòng)物保護(hù)專業(yè)化建設(shè)有待加強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制有待完善。與機(jī)構(gòu)改革要求相適應(yīng)，需要明確主管部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工與協(xié)作機(jī)制，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)屬地管理職責(zé)。四是，為推動(dòng)京津冀在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)同，需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立疫源疫病監(jiān)測(cè)、監(jiān)督執(zhí)法等協(xié)作機(jī)制。

3、落實(shí)法律行政法規(guī)的客觀需要。一方面，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第四十一條明確授權(quán)省級(jí)人大或者其常委會(huì)制定地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和其他非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物管理辦法，給地方立法預(yù)留了空間。如，對(duì)地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄管理、狩獵許可等制度需要立法補(bǔ)充。另一方面，《野生動(dòng)物保護(hù)法》及有關(guān)行政法規(guī)的一些規(guī)定比較原則，需要結(jié)合實(shí)際細(xì)化。如，當(dāng)前網(wǎng)上違法銷售野生動(dòng)物及其制品問(wèn)題突出，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十二條僅原則規(guī)定了禁止網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)為違法買賣利用野生動(dòng)物及其制品提供服務(wù)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)及經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)仍需具體規(guī)范。

?(二)可行性

?1、法律政策比較充分。以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系已經(jīng)形成，立法有上位法依據(jù)?！秾?shí)施辦法》的施行積累了經(jīng)驗(yàn)，為廢舊立新提供了基礎(chǔ)。《市重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成損失補(bǔ)償辦法》《市核發(fā)馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》《市地方重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄》等規(guī)章和政策性文件，也為立法提供了支撐。

2、社會(huì)基礎(chǔ)較好。本市已連續(xù)37年組織開(kāi)展了“愛(ài)鳥(niǎo)周”、“野生動(dòng)物保護(hù)宣傳月”等宣傳活動(dòng)，通過(guò)廣泛宣傳，形成了良好的輿論氛圍。隨著生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，社會(huì)各界野生動(dòng)物保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。特別是一些科研機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)組織和公眾等積極加入志愿隊(duì)伍，在野生動(dòng)物資源監(jiān)測(cè)調(diào)查、救護(hù)放歸等方面發(fā)揮了積極作用。

3、工作實(shí)踐比較扎實(shí)。在管理機(jī)構(gòu)方面，市園林綠化局設(shè)立野生動(dòng)植物和濕地保護(hù)處、森林公安局、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、野生動(dòng)物保護(hù)自然保護(hù)區(qū)管理站、野生動(dòng)物救護(hù)中心；市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局設(shè)立畜牧漁業(yè)處、漁政監(jiān)督管理站、水生野生動(dòng)植物救護(hù)中心；各區(qū)也明確了相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)。在資源調(diào)查方面，2001年、2016年先后兩次完成陸生野生動(dòng)物資源調(diào)查，2010年完成漁業(yè)水域野生水生動(dòng)物資源調(diào)查，資源底數(shù)基本摸清。

全市野生動(dòng)物繁育利用和危害補(bǔ)償數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)建成使用。在棲息地保護(hù)方面，全市建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等6大類自然保護(hù)地80多處，約占市域面積的27%，90%左右的國(guó)家和本市重點(diǎn)野生動(dòng)植物及其棲息地得到有效保護(hù)。此外，強(qiáng)化了野生動(dòng)物救護(hù)和疫源疫病監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，嚴(yán)厲打擊違法行為，取得積極成效?！笆濉币詠?lái)，救護(hù)各類野生動(dòng)物160種2萬(wàn)余只(頭)，放歸132種1萬(wàn)余只(頭)；查處刑事案件243起、抓獲犯罪嫌疑人276人，查處行政案件2038起、處罰3483人次。

?三、立法思路和具體建議

?(一)基本思路。?以*思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，堅(jiān)持“人與自然和諧共生”、“保護(hù)野生動(dòng)物就?是保護(hù)人類自己”等理念，著眼建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管”，從名錄管理、棲息地保護(hù)、經(jīng)營(yíng)利用、監(jiān)督管理、京津冀協(xié)同、社會(huì)參與等方面完善具有特色的野生動(dòng)物保護(hù)制度。?立法注意把握三個(gè)原則：

?一是維護(hù)法制統(tǒng)一。把握《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法宗旨和制度內(nèi)容，在法律體系中找準(zhǔn)立法空間，細(xì)化保護(hù)內(nèi)容，規(guī)范利用形式，完善多層次全方位監(jiān)管措施。

二是分類分級(jí)管理。

針對(duì)城鄉(xiāng)不同區(qū)域(城市和郊區(qū))、不同類型(陸生、水生以及不同保護(hù)等級(jí))野生動(dòng)物保護(hù)的差異性，健全野生動(dòng)物及其棲息地分級(jí)分類管理制度。

三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。

立足城市功能定位，針對(duì)名錄管理、棲息地保護(hù)、繁育利用、網(wǎng)上交易、寵物飼養(yǎng)、放生放歸、部門(mén)協(xié)作、監(jiān)督執(zhí)法、京津冀協(xié)同等方面的重點(diǎn)問(wèn)題，研究符合野生動(dòng)物保護(hù)工作實(shí)際、切實(shí)管用的制度。

?(二)具體建議。?1、關(guān)于完善管理體制機(jī)制。?一是建立黨政同責(zé)及目標(biāo)考核制度。2016年，中辦、國(guó)辦《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》明確考核實(shí)行黨政同責(zé)，實(shí)行地方黨w和zf領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗2責(zé)。本市相應(yīng)制定了《市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》及《綠色發(fā)展和生態(tài)文明考核2個(gè)指標(biāo)體系》。2018年，本市根據(jù)“五位一體”總體布局，成立了市委生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組?？梢?jiàn)，本市高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)。

梳理發(fā)現(xiàn)，本市現(xiàn)行考核指標(biāo)體系中，耕地保有量、污水處理率、地表水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況、森林覆蓋率、城市綠化覆蓋率、濕地保護(hù)率、陸域自然保護(hù)區(qū)面積等二級(jí)考核指標(biāo)與野生動(dòng)物保護(hù)密切相關(guān)。從立法看，野生動(dòng)物保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，可以通過(guò)立法體現(xiàn)黨政同責(zé)改革措施，并健全考核指標(biāo)。為此，建議：將野保工作納入生態(tài)文明建設(shè)考核，在資源利用、生態(tài)保護(hù)等一級(jí)考核指標(biāo)下，設(shè)定疫源疫病監(jiān)測(cè)、棲息地保護(hù)、救護(hù)野保關(guān)鍵考核指標(biāo)。

?二是建立野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)劃管理制度。受野生動(dòng)物資源調(diào)查和科研、隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后等因素影響，本市雖然有園林綠化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但是尚未制定野保工作中長(zhǎng)期規(guī)劃，一定程度上造成此項(xiàng)工作缺乏明確目標(biāo)引領(lǐng)。從需要看，建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都，需要明確生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃。從可能看，本市野保工作比較扎實(shí)，有實(shí)踐基礎(chǔ)。冀、滬、浙等省市條例均有相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

如，浙江省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例規(guī)定各級(jí)zf應(yīng)當(dāng)制定野生動(dòng)物資源保護(hù)、發(fā)展和合理利用規(guī)劃和措施，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，主管部門(mén)制定實(shí)施方案。鑒于組織制定實(shí)施野保專項(xiàng)規(guī)劃，是落實(shí)黨政同責(zé)和目標(biāo)考核的重要抓手。為此，建議：明確市、區(qū)兩級(jí)園林綠化部門(mén)會(huì)同規(guī)劃自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)等部門(mén)，根據(jù)野生動(dòng)物資源調(diào)查結(jié)果，制定野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)劃并組織實(shí)施。同時(shí)，明確野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)劃主要內(nèi)容及其與目標(biāo)考核制度的銜接關(guān)系。

?三是明確部門(mén)職責(zé)。野生動(dòng)物保護(hù)工作與公安、工商、城管綜合執(zhí)法等部門(mén)密切相關(guān)，實(shí)踐中在執(zhí)法協(xié)作上存在合力不強(qiáng)的問(wèn)題。?本市常見(jiàn)非法鳥(niǎo)類交易市場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)不夠明晰。從區(qū)域上看，野生鳥(niǎo)類非法交易點(diǎn)，在城區(qū)主要隱藏在一些自發(fā)市場(chǎng)(流動(dòng)攤販集聚場(chǎng)所)內(nèi)，近郊區(qū)存在非法交易點(diǎn)8?處，遠(yuǎn)郊區(qū)主要隱藏在農(nóng)歷大集內(nèi)，約有非法交易點(diǎn)6處。

?野生動(dòng)物保護(hù)行政執(zhí)法需要固化機(jī)構(gòu)改革成果。目前，市級(jí)層面，野生動(dòng)物保護(hù)行政案件主要由園林綠化局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)，刑事案件由森林公安局負(fù)責(zé)。其中，市森林公安局和6個(gè)直屬派出所現(xiàn)有民警85人，執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)設(shè)政法專項(xiàng)編制執(zhí)法人員21人。

?此外，鑒于野生動(dòng)物保護(hù)需要各部門(mén)齊抓共管，建議總則部分明確規(guī)劃自然資源、生態(tài)環(huán)境局、水務(wù)、工商、經(jīng)濟(jì)信息化、海關(guān)等主要部門(mén)和航空、鐵路等單位的概括責(zé)任。同時(shí)，從資源調(diào)查、監(jiān)督檢查、信息共享、執(zhí)法協(xié)同等角度做細(xì)化規(guī)定。

?2、關(guān)于野生動(dòng)物及其棲息地分類分級(jí)管理。?一是健全野生動(dòng)物分類分級(jí)制度。野生動(dòng)物分為國(guó)家級(jí)、市級(jí)和三有動(dòng)物。國(guó)家級(jí)細(xì)分為一級(jí)和二級(jí)。三有不分級(jí)。立法中分歧意見(jiàn)主要是：對(duì)于市級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，原法規(guī)中和實(shí)踐中區(qū)分了一級(jí)和二級(jí)。這次是否沿用分級(jí)制度。一種意見(jiàn)認(rèn)為，不用分級(jí)，理由是出售、購(gòu)買、利用市級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品的許可，根據(jù)放管服要求，改變了以往市級(jí)、區(qū)級(jí)分別負(fù)責(zé)市一級(jí)、二級(jí)保護(hù)動(dòng)物許可的做法，全部由區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一審批。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，需要分級(jí)，理由是管理中仍有需求。如執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為，區(qū)分市一級(jí)和二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)，對(duì)于確定處罰額度有一定意義。不分級(jí)，是一種倒退。我們贊同后一種意見(jiàn)。理由是：

?一方面，本市野生動(dòng)物分級(jí)有實(shí)踐基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本市有國(guó)家I級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物7種，包括褐馬雞、黑鸛、白頭鶴等；國(guó)家II級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物45種，包括斑羚、大天鵝、灰鶴、鴛鴦等；市I級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物48種，包括貉、豹貓、黃腹山雀等；市II級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物174種，包括野豬、黃鼬、蒼鷺等。此外，市II級(jí)重點(diǎn)水生野生動(dòng)物17種，暫無(wú)I級(jí)。這種分級(jí)，是根據(jù)野生動(dòng)物資源的稀缺性等因素確定的。

?另一方面，分級(jí)意義不僅在于行政審批，與棲息地分級(jí)、行政處罰、目標(biāo)考核等其他制度也密切聯(lián)系。如，野生動(dòng)物保護(hù)棲息地制度，涉及到重要棲息地和一般棲息地。重要棲息地，按照野生動(dòng)物保護(hù)法是國(guó)家一級(jí)、二級(jí)野生動(dòng)物的棲息地。如，2017年底《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物重要棲息地名錄》(第一批)》中：中華鱘是國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，湖北省長(zhǎng)江新螺段中華鱘重要棲息地，保護(hù)形式是湖北省長(zhǎng)江新螺段白鱀豚國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。大鯢是國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，在湖北、湖南、山西等省劃有8個(gè)大鯢重要棲息地，保護(hù)形式均為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。以此類推，區(qū)分市一級(jí)、二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，對(duì)確定棲息地分級(jí)管理有意義的。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市共有陸生野生動(dòng)物387種。其中，國(guó)家一級(jí)和二級(jí)共有52種，市一級(jí)和二級(jí)共有222種，二者合計(jì)274種。此外，還有165種非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。又如，江蘇省野生動(dòng)物保護(hù)條例明確規(guī)定，對(duì)分布在本省境內(nèi)的麋鹿、丹頂鶴、江豚、中華虎鳳蝶等國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。表明分級(jí)對(duì)分類施策具有意義。

?二是健全棲息地分級(jí)管理制度。棲息地是野生動(dòng)物賴以生存和繁衍的特定區(qū)域，棲息地面積減少、破碎化、隔離和質(zhì)量下降是造成野生動(dòng)物資源減少和物種瀕危的主要因素。根據(jù)野生動(dòng)物保護(hù)法釋義，重要棲息地包括：極度瀕危野生動(dòng)物種群的棲息地，集群活動(dòng)區(qū)域，遷徙路線(含候鳥(niǎo)遷飛通道，遷徙通道包括停歇地、越冬地等)，連接野生動(dòng)物重要種群的生態(tài)廊道。本市棲息地管理主要問(wèn)題：保護(hù)方式多樣，關(guān)系不夠明確(比如，野生動(dòng)物重要棲息地和自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)以及自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系)；城市棲息地保護(hù)缺乏規(guī)范(如，城市森林中采取了本杰士堆等野生動(dòng)物招引措施)；京津冀棲息地保護(hù)協(xié)作機(jī)制不明確(如，雄安新區(qū)規(guī)劃充分考慮京津冀候鳥(niǎo)遷徙通道協(xié)同保護(hù))。

為此，建議：明確野生動(dòng)物棲息地分為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物重要棲息地、市級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地和一般棲息地；根據(jù)野生動(dòng)物調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估情況，結(jié)合國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地等自然保護(hù)地劃定，確定各類棲息地；細(xì)化城市棲息地和一般棲息地保護(hù)的措施。避免林木采伐、過(guò)度去除灌草等，破壞動(dòng)物生存繁衍場(chǎng)所。結(jié)合超大城市野保實(shí)際，規(guī)定在城市公園、綠地、林地、河湖等適宜小型動(dòng)物生息繁衍的區(qū)域，市、區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市野生動(dòng)物種類及生活習(xí)性，劃定或者設(shè)置小微型棲息地進(jìn)行保護(hù)與修復(fù)。市、區(qū)zf應(yīng)當(dāng)與毗鄰地區(qū)協(xié)作，明確京津冀野生動(dòng)物生態(tài)廊道和遷徙通道，并納入重要棲息地進(jìn)行管理。

?3、關(guān)于寵物管理。?作為超大城市，市民飼養(yǎng)動(dòng)物很常見(jiàn)，主要是貓狗等家養(yǎng)動(dòng)物，但也不乏野生動(dòng)物。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)調(diào)查，從種類來(lái)看，有鸚鵡、烏龜?shù)瘸Ｒ?jiàn)動(dòng)物，也有蜥蜴、蛇等另類動(dòng)物。將野生動(dòng)物作為觀賞動(dòng)物進(jìn)行飼養(yǎng)，不僅可能涉及人畜共患病危害公共衛(wèi)生安全，而且可能因?yàn)殡S意放生帶來(lái)生態(tài)破壞。比如，紫竹院公園附近發(fā)現(xiàn)放生的牛蛙吞噬麻雀。巴西龜多了，本地龜少了。北松鼠掏鳥(niǎo)蛋。專家表示，國(guó)際影響大，花鳥(niǎo)蟲(chóng)魚(yú)市場(chǎng)多，網(wǎng)上銷售野生動(dòng)物問(wèn)題多，觀賞動(dòng)物的監(jiān)管任務(wù)重。可以涉及寵物管理。中國(guó)林科院專家表示，據(jù)全國(guó)網(wǎng)上野生動(dòng)物交易情況調(diào)查，2400個(gè)交易記錄，涉及310種脊椎動(dòng)物，含11種國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。廣東最多，第二。專家表示，最終交易一只野生動(dòng)物，可能在流通中會(huì)有好幾倍的動(dòng)物死亡。寵物貿(mào)易涉及騰訊、百度等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)?？紤]到寵物貿(mào)易完全禁止不可能，為了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建國(guó)際一流和諧宜居之都，建議加強(qiáng)觀賞動(dòng)物飼養(yǎng)的規(guī)范管理。加強(qiáng)宣傳，合理引導(dǎo)，嚴(yán)格處罰?？梢钥紤]規(guī)定：禁止個(gè)人飼養(yǎng)來(lái)源于野外的野生動(dòng)物。個(gè)人可以飼養(yǎng)具有合法來(lái)源的人工繁育野生動(dòng)物，但是不得危害公共衛(wèi)生安全和其他公民的人身財(cái)產(chǎn)安全。放棄飼養(yǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)送交野生動(dòng)物救護(hù)機(jī)構(gòu)，不得隨意放生。野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定野生動(dòng)物作為寵物的管理辦法，明確可以飼養(yǎng)的野生動(dòng)物種類及其飼養(yǎng)條件，并明確禁止飼養(yǎng)的野生動(dòng)物。

?4、關(guān)于社會(huì)參與。?野生動(dòng)物雖然公眾有所了解，但是總體上保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。這與野保工作隊(duì)伍專業(yè)化水平不高，科研相對(duì)滯后，科普宣傳不夠等有關(guān)，也與社會(huì)參與機(jī)制不健全有關(guān)。實(shí)際上，野生動(dòng)物保護(hù)的社會(huì)參與度正在逐步提高。如民間保護(hù)組織蓬勃發(fā)展，在協(xié)助查處破壞野生動(dòng)物資源案件中發(fā)揮了重要作用。有企業(yè)家捐資參與雨燕的保護(hù)；有志愿者參與野鴨湖等濕地資源調(diào)查，等等。

為此，建議：一是針對(duì)野?？蒲邢鄬?duì)滯后的實(shí)際，明確zf加強(qiáng)本地物種科研。二是明確主管部門(mén)組織編制宣傳資料職責(zé)。三是細(xì)化表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。四是鼓勵(lì)教育科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織、志愿者參與野生動(dòng)物保護(hù)。設(shè)置野生動(dòng)物保護(hù)基金等。滬、蘇等地有立法例可資參考。如，上海市實(shí)施野生動(dòng)物保護(hù)法辦法規(guī)定，本市設(shè)立野生動(dòng)物保護(hù)基金。資源來(lái)源包括財(cái)經(jīng)專項(xiàng)撥款、野生動(dòng)物保護(hù)機(jī)構(gòu)自行籌集、國(guó)內(nèi)外單位或者個(gè)人捐贈(zèng)。野生動(dòng)物保護(hù)基金由市野生動(dòng)物主管部門(mén)管理，應(yīng)當(dāng)全部用于野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)。

?5、關(guān)于人工繁育野生動(dòng)物及其制品可追溯監(jiān)管

?本市人工繁育的野生動(dòng)物共349種，其中：國(guó)?家I級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物61種，包括大熊貓、亞洲象、朱鹮等；國(guó)家II級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物84種，包括獼猴、馬鹿、藏馬雞、紅腹角雉等。作為超大城市，人工繁育野生動(dòng)物種類多，規(guī)范利用非常重要。它不僅涉及傳統(tǒng)中醫(yī)藥文化的傳承發(fā)展問(wèn)題，也涉及人畜共患病防治、生物安全等公共安全問(wèn)題，事關(guān)形象。

為此，建議：因應(yīng)超大城市現(xiàn)實(shí)管理需求，在國(guó)家級(jí)人工繁育技術(shù)成熟野生動(dòng)物實(shí)行標(biāo)識(shí)管理制度基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外野生動(dòng)物及其制品可追溯管理經(jīng)驗(yàn)，明確市級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物人工繁育利用的可追溯監(jiān)管制度。結(jié)合電子商務(wù)法有關(guān)規(guī)定，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、銷售者的義務(wù)和責(zé)任予以明確。