第一篇：政府在勞資關(guān)系中的角色定位與職責(zé)研究評(píng)述

政府在勞資關(guān)系中的角色定位與職責(zé)研究評(píng)述

浙江金融職業(yè)學(xué)院 趙國(guó)忻*

（浙江杭州 310018）

摘要：本文分別從政府介入勞資關(guān)系的必要性，在勞資關(guān)系中的地位與價(jià)值取向，角色定位，行為邊界與角色職能轉(zhuǎn)換，政府的具體責(zé)任等五個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行了評(píng)述，并提出了今后研究的方向。

關(guān)鍵詞：勞資關(guān)系 政府 角色定位 職責(zé) 評(píng)述

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性關(guān)系，勞資關(guān)系對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制走向都會(huì)產(chǎn)生重要影響，如何構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)具有全局性、普遍性、基本性意義的重大課題。由于政府掌握政策和資源，政府的施政態(tài)度對(duì)于勞資關(guān)系具有決定性作用。一方面，我國(guó)政府正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的勞資關(guān)系中淡出，另一方面，當(dāng)前社會(huì)生活中已出現(xiàn)比較尖銳的勞資關(guān)系矛盾，因而如何重新確定政府在勞資關(guān)系中的角色定位與行為界限，引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。眾多學(xué)者從各自不同的角度對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)了研究，并已在許多方面形成了共識(shí)，但同時(shí)也存在一些爭(zhēng)議。及時(shí)對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)，將促進(jìn)該研究的進(jìn)一步深入，有利于為政策制定提供更有效的參考意見(jiàn)。

政府與勞資關(guān)系領(lǐng)域的研究基本上圍繞政府介入勞資關(guān)系的必要性，政府在勞資關(guān)系中的地位與價(jià)值取向，政府在勞資關(guān)系中的角色定位，政府的行為邊界與角色職能轉(zhuǎn)變，政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的責(zé)任等五個(gè)方面展開(kāi)。

1、政府介入勞資關(guān)系的必要性

政府介入勞資關(guān)系的理論基礎(chǔ)是政府干預(yù)理論。對(duì)此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)一直存在兩種針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)自由主義與國(guó)家干預(yù)主義。以凱恩斯為代表的政府干預(yù)理論認(rèn)為，由于壟斷、公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、收入分配不公等原因，市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷，需要政府干預(yù)以糾正市場(chǎng)失靈（Stiglitz,1998）。以弗里德曼等為代表的各種新自由主義思潮則認(rèn)為，由于信息及市場(chǎng)不完全，再分配不公平及經(jīng)濟(jì)尋租活動(dòng)等原因，政府干預(yù)市場(chǎng)同樣存在低效或無(wú)效，而且會(huì)破壞市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，主張向自由市場(chǎng)制度“復(fù)歸”。對(duì)此，以薩繆爾森等為代表的新古典綜合派則提出，應(yīng)將政府干預(yù)與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，科學(xué)把握政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式、程度與界限。與此對(duì)應(yīng)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也有兩種觀點(diǎn)，一種側(cè)重從我國(guó)轉(zhuǎn)軌期市場(chǎng)機(jī)制的缺陷出發(fā)論證政府干預(yù)的必要性（徐滇慶等，1999），另一種則關(guān)注政府干預(yù)失靈的問(wèn)題（吳敬璉,2002；王一江,2008）。

具體到政府干預(yù)勞資關(guān)系的必要性，國(guó)內(nèi)學(xué)者分別從勞資關(guān)系的特殊性、政府的本質(zhì)、發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了闡述。

首先，與資本相比，勞動(dòng)力流動(dòng)成本非常高，壁壘多；勞動(dòng)者人數(shù)眾多，組織集體行動(dòng)困難重重；勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求等，使得勞動(dòng)與資本在博弈中天然處于弱勢(shì)地位。隨著資本國(guó)際化，這種強(qiáng)資本弱勞動(dòng)狀態(tài)更加嚴(yán)重，僅靠市場(chǎng)機(jī)制很難改變，需要政府公權(quán)力介入[1]。

其次，政府是階級(jí)權(quán)力和社會(huì)公共權(quán)力的結(jié)合，既要代表統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益，又要綜合代表社會(huì)各方利益，以緩和社會(huì)矛盾，控制沖突。我國(guó)政府更是要代表最廣大群眾的利*作者簡(jiǎn)介：趙國(guó)忻(1963-)，男，管理學(xué)博士，教授。研究方向：中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理?，F(xiàn)就職于浙江金融職業(yè)學(xué)院，任經(jīng)營(yíng)管理系主任。通訊地址：杭州市下沙高教園區(qū)東區(qū) 浙江金融職業(yè)學(xué)院（310018），Tel：0571--86739111，Email： zhaogx2002@126.com

益，保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展[2]。

再次，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，政府對(duì)勞資關(guān)系進(jìn)行了全面干預(yù)，通過(guò)建立一套完善的法律體系，行之有效的協(xié)調(diào)、制衡機(jī)制及發(fā)揮工會(huì)作用等，保證了勞資關(guān)系的和諧，這些為我們提供了有效的借鑒[3]。

第四，我國(guó)勞資關(guān)系問(wèn)題的特殊性。我國(guó)轉(zhuǎn)型期，由于法律制度不完善，勞資雙方主體發(fā)育不成熟等種種問(wèn)題，勞資矛盾在非公有制企業(yè)比較突出，如果任由其發(fā)展，將影響企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，危及改革發(fā)展成果；而且我國(guó)政府擁有較多的社會(huì)資源，從而決定了其必須在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中發(fā)揮重要作用[4]。

總之，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者對(duì)于政府干預(yù)勞資關(guān)系基本持肯定態(tài)度。但也有一些學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制可以有效保護(hù)勞工權(quán)益，政府對(duì)企業(yè)怎樣使用勞動(dòng)力干預(yù)越強(qiáng)，對(duì)解雇工人限制越嚴(yán)格，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越慢，失業(yè)率越高，資本外流越嚴(yán)重。把過(guò)多責(zé)任加到企業(yè)頭上，使之不能按效益原則，最終企業(yè)受損，勞動(dòng)者權(quán)利同樣受損，因而政府干預(yù)最終損害的是勞動(dòng)者[5]。

2、政府在勞資關(guān)系中的地位與價(jià)值取向

就政府在勞資關(guān)系中的地位問(wèn)題，我國(guó)勞動(dòng)法學(xué)著名專家常凱認(rèn)為，勞動(dòng)法所調(diào)整和規(guī)范的勞動(dòng)關(guān)系，包括企業(yè)中的個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系和企業(yè)層面的集體勞動(dòng)關(guān)系，政府是勞資關(guān)系的特殊主體，其目的是以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障勞動(dòng)者權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)勞資自治。其中，政府在和勞動(dòng)者的法律關(guān)系中是義務(wù)主體，保障勞動(dòng)者的權(quán)利是國(guó)家最基本的責(zé)任；在和雇主的法律關(guān)系中，政府則是權(quán)利主體，通過(guò)行使勞動(dòng)行政管理權(quán)，來(lái)規(guī)范雇主行為，排除對(duì)勞動(dòng)者的侵害。可見(jiàn)政府作為勞動(dòng)法律關(guān)系的主體之一，是以裁決者和公證者的身份，來(lái)代表社會(huì)公正和社會(huì)利益。這種公正，是通過(guò)保障勞動(dòng)者行使權(quán)利，監(jiān)督雇主履行義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這即是要追求法律的實(shí)質(zhì)的平等[6]。

關(guān)于政府的價(jià)值取向，總的來(lái)說(shuō)無(wú)非是提高效率和維護(hù)社會(huì)公平。但這兩個(gè)目標(biāo)往往不一致。如果僅以效率最大化作為基本的價(jià)值傾向，任由勞資雙方通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙向選擇，就會(huì)加劇勞方的弱勢(shì)地位，從而影響社會(huì)的穩(wěn)定，破壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，效率也就無(wú)從談起。而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也不可能解決全社會(huì)范圍內(nèi)的失業(yè)、養(yǎng)老、工傷事故、醫(yī)療保健等社會(huì)問(wèn)題。而這些正是保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要條件。因而政府的基本價(jià)值取向，應(yīng)該是既要提高效率又要維護(hù)社會(huì)公平，做到兩者的真正兼顧][7]。

3、政府在勞資關(guān)系中的角色定位

英國(guó)利物浦大學(xué)教授羅恩．比恩將政府在勞資關(guān)系中扮演的角色概括為五種，簡(jiǎn)稱為“五P”角色，即：勞動(dòng)者基本權(quán)利的保護(hù)者，集體談判與雇員參與的促進(jìn)者，勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)停者，就業(yè)保障與人力資源的規(guī)劃者，公共部門的雇傭者。作為保護(hù)者和規(guī)劃者，政府應(yīng)積極而主動(dòng)地完成任務(wù)；作為促進(jìn)者和調(diào)停者，政府應(yīng)采取中立和不多干預(yù)的態(tài)度；至于作為雇傭者，政府則應(yīng)真正為私營(yíng)企業(yè)做出表率。

國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同角度研究了政府的角色定位，如劉玉生（2006）認(rèn)為，政府應(yīng)是中立公正執(zhí)法者、公眾利益代表者、弱勢(shì)群體維護(hù)者。政府應(yīng)定位于公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益、調(diào)節(jié)分配、提供社會(huì)保障、保障市場(chǎng)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

李炳安和向淑青（2007）經(jīng)過(guò)綜合，提出當(dāng)前政府在勞資關(guān)系中應(yīng)扮演九種角色，即：

（1）勞工政策的制定者。具體表現(xiàn)在對(duì)工資、工時(shí)、職業(yè)培訓(xùn)、保險(xiǎn)福利、女職工和未成年人特殊保護(hù)和勞動(dòng)者安全衛(wèi)生等方面，以使得雙方有法可依。（2）勞工權(quán)利的保護(hù)者，使勞動(dòng)者分享社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而達(dá)到整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)與和諧發(fā)展。（3）

勞工就業(yè)的促進(jìn)者。包括：建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率；完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，避免低劣性就業(yè)；維護(hù)勞動(dòng)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)環(huán)境；促進(jìn)殘疾人員的職業(yè)康復(fù)，扶助特殊社會(huì)群體就業(yè)等。（4）勞動(dòng)法制的踐行人。作為公共部門的雇主，應(yīng)恪守勞動(dòng)法律法規(guī)，自覺(jué)接受勞動(dòng)法律規(guī)范的調(diào)整。（5）勞動(dòng)安全的守護(hù)神，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的生命安全和身體健康。（6）人力資源的開(kāi)發(fā)管理者。包括：實(shí)現(xiàn)人力資源的有序開(kāi)發(fā)、科學(xué)管理，促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)，以建立我國(guó)的人力資源競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供人才保證。（7）勞動(dòng)基準(zhǔn)實(shí)施的監(jiān)督者。對(duì)勞動(dòng)基本標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，并監(jiān)督地方勞動(dòng)和社會(huì)保障部門的工作。（8）勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)停者。保證勞動(dòng)行政司法行為能夠及時(shí)、便捷、專業(yè)化地解決糾紛，化解勞資矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。（9）勞資和諧的倡導(dǎo)人。努力建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞資關(guān)系，不斷增進(jìn)勞資雙方的理解與合作，實(shí)現(xiàn)共贏[8]。

4、政府的行為邊界與角色、職能轉(zhuǎn)換

我國(guó)各級(jí)政府在加強(qiáng)勞動(dòng)立法和宏觀調(diào)控方面做了大量工作，近年來(lái)取得了令人矚目的成就，但距離理想狀態(tài)還有相當(dāng)大差距。表現(xiàn)在：政府責(zé)任行政的基本理念尚未普及，勞動(dòng)法優(yōu)先保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的價(jià)值取向尚未明顯體現(xiàn)出來(lái)；部分官員擔(dān)心勞權(quán)保護(hù)會(huì)影響投資環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至認(rèn)為，工人權(quán)益受侵犯是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然代價(jià)；政府對(duì)相關(guān)社會(huì)政策與勞工權(quán)益的維護(hù)較為忽視，與協(xié)調(diào)勞資關(guān)系相配套的一系列法律法規(guī)還不健全；一些地區(qū)把“執(zhí)政能力”簡(jiǎn)化為GDP增長(zhǎng)能力，為吸引投資，不惜犧牲勞工權(quán)益；勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法監(jiān)督不力，行政干預(yù)仍存在等。其根本原因是政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色[9]。

為此，必須轉(zhuǎn)變政府的角色和職能。首先，在管理理念上，重視公平的價(jià)值取向，樹(shù)立以人為本的理念，將矯正市場(chǎng)失效、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作為其主要角色；在價(jià)值取向上，以公正正義為核心原則；在政策內(nèi)容上，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保障；在政策結(jié)構(gòu)上，加強(qiáng)社會(huì)政策制定；在政策過(guò)程上，建立和完善利益訴求的表達(dá)機(jī)制（陳華、張芬芬，2005）。其次，要實(shí)現(xiàn)政府職能定位的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體向市場(chǎng)監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從直接行政干預(yù)向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，從依靠?jī)?nèi)部政策辦事向依法行政轉(zhuǎn)變，由行政主導(dǎo)型政府向市場(chǎng)主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變（葛玉輝，2007）。

具體而言，政府要由過(guò)去的直接介入勞資關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)于勞資關(guān)系宏觀調(diào)控和居中調(diào)解；由過(guò)去的行政手段管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕\(yùn)用立法、監(jiān)察和服務(wù)手段進(jìn)行管理。即在宏觀方面主要是政策調(diào)控，在微觀方面主要是監(jiān)察和調(diào)解[6]。

為此，政府在處理勞資矛盾和勞資沖突時(shí)，首先應(yīng)力圖法治化，而不應(yīng)政治化和行政化。包括：政府職能的法定化，政府權(quán)力的法定化，政府行政程序法定化及政府行為制約的法定化[7]。其次，政府在介入勞資關(guān)系過(guò)程中必須堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，破除行政干預(yù)的思維模式，應(yīng)主要借助于法律手段和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)構(gòu)造以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的勞資關(guān)系調(diào)整機(jī)制 [9]。因而，政府對(duì)于勞資關(guān)系的調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即：即市場(chǎng)化原則，政府行為必須遵循市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)則，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序主要職能；保護(hù)弱者原則，在立法時(shí)傾向于對(duì)勞動(dòng)者利益的保護(hù)，考慮實(shí)質(zhì)的平等；衡平原則，即不僅要保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益，同時(shí)也要保護(hù)資本所有者的利益。

關(guān)于如何準(zhǔn)確劃分市場(chǎng)和政府力量的范圍？總的要求是，凡是“政府不該管、可管可不管”的事情，都應(yīng)交給市場(chǎng)去做。概言之，在遵守市場(chǎng)規(guī)律的前提下，政府要通過(guò)創(chuàng)建一系

列制度安排來(lái)規(guī)范、穩(wěn)定和引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展，并通過(guò)提供必要的公共產(chǎn)品來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)供應(yīng)的不足。

5、政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的責(zé)任

許多研究者針對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)際，對(duì)政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的責(zé)任提出了許多具體對(duì)策建議。包括：

（1）加快調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的法律法規(guī)體系建設(shè)，在立法中要向勞資關(guān)系中的弱者傾斜，以維持勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)平等；建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，對(duì)已頒布的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，堵塞不利于勞動(dòng)權(quán)維護(hù)的漏洞，通過(guò)制定《工傷事故賠償法》、《勞動(dòng)關(guān)系法》、《勞動(dòng)合同法》、《集體合同法》、《勞動(dòng)監(jiān)察法》、《工會(huì)法》、《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》等，使得處理勞資關(guān)系中任何問(wèn)題時(shí)都有法可依[1][4][7][9]。還有學(xué)者建議在各級(jí)人大下設(shè)立一個(gè)“企業(yè)調(diào)查員委員會(huì)”（巫繼學(xué), 2007）。

（2）改變地方政府、行政官員的激勵(lì)目標(biāo)。將勞資關(guān)系處理情況納入地方政府、行政官員的業(yè)績(jī)考核內(nèi)容，改變重GDP增長(zhǎng)輕公共管理服務(wù)的政績(jī)觀，增加其保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、協(xié)調(diào)勞資雙方關(guān)系的動(dòng)力[10]。

（3）建立、完善勞資關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。包括：推動(dòng)、促進(jìn)和影響集體談判，完善相關(guān)法律規(guī)則，加大專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，解決集體合同履行問(wèn)題；限制和約束集體談判內(nèi)容，向談判雙方提供各種相關(guān)信息和數(shù)據(jù)；培育勞資雙方集體談判組織的發(fā)育 [1] [3][10]。

（4）建立勞資關(guān)系的三方協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)范協(xié)商程序和辦法，保證三方協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范、有序和高效運(yùn)作，促進(jìn)勞資雙方平等協(xié)商關(guān)系的建立[7][11]。

（5）完善勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理制度，化解勞資矛盾。包括：勞動(dòng)爭(zhēng)議適用民事訴訟時(shí)效；訴訟舉證責(zé)任部分倒置；規(guī)范和控制訴訟成本；借鑒國(guó)際上現(xiàn)有的做法，簡(jiǎn)化勞動(dòng)訴訟程序，設(shè)立勞動(dòng)法庭；對(duì)弱勢(shì)群體的勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟實(shí)行救助[11]。進(jìn)一步完善勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度，提高仲裁的權(quán)威與效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)合同爭(zhēng)議的快立、快調(diào)、快審、快結(jié)；組建完善勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解隊(duì)伍，健全群體性勞動(dòng)爭(zhēng)議聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制。加強(qiáng)早期爭(zhēng)端解決機(jī)制的研究與實(shí)踐，盡早、盡快化解矛盾。開(kāi)展維權(quán)知識(shí)和技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者維權(quán)能力，并建立有效的熱線咨詢和法律援助服務(wù)體系[11]。

（6）支持、建立一個(gè)獨(dú)立、作用強(qiáng)大的工會(huì)組織。工會(huì)應(yīng)只代表勞工利益，而不聽(tīng)命于任何其他組織或機(jī)構(gòu)；建立和發(fā)展工會(huì)與政府聯(lián)席會(huì)議制度，減少對(duì)工會(huì)的行政干預(yù)[4]；積極促進(jìn)工會(huì)角色職能的轉(zhuǎn)換，使之真正成為獨(dú)立的民事主體；完善工會(huì)維權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)和設(shè)置，推動(dòng)新建企業(yè)成立工會(huì)，探索工會(huì)組織創(chuàng)建形式，嘗試建立行業(yè)性工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì) [7]。

（7）加大勞動(dòng)執(zhí)法力度和增強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察力量。盡快制定出臺(tái)《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》，提高勞動(dòng)執(zhí)法的法律地位；加快健全省、市、縣三級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并向基層延伸，充實(shí)人員，提高素質(zhì)，保障經(jīng)費(fèi)，完善監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)；廣泛深入開(kāi)展日常巡視檢查、舉報(bào)投訴調(diào)查和專項(xiàng)執(zhí)法檢查，將勞動(dòng)爭(zhēng)議抑制在萌芽狀態(tài)（陳亞敏，2008；匡小明，2007）；強(qiáng)化對(duì)勞動(dòng)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督和制約，包括工會(huì)監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督[7]。

（8）促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育與成長(zhǎng)。通過(guò)就業(yè)政策、人力資源政策調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求，促進(jìn)就業(yè)；改革戶籍制度，消除勞動(dòng)力流動(dòng)障礙，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立；完善市場(chǎng)信息傳遞機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)中介服務(wù)；為勞動(dòng)者建立就業(yè)保障體系，包括職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)等[3][4][7][9]。

（9）建立和完善由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)構(gòu)成的全民基本社會(huì)保障體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化 [1][9]。同時(shí)，努力健全社會(huì)服務(wù)和緊急援助機(jī)制, 解決企業(yè)員工在子女教育、社會(huì)保障方面的后顧之憂（黃燕東,楊宜勇，2006）。

（10）引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)治理機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新，建立利益平衡系統(tǒng)。在公司法中貫徹企業(yè)社會(huì)責(zé)任的理念，促進(jìn)企業(yè)治理方式向共同治理方向轉(zhuǎn)變（黃燕東、楊宜勇，2007）。企業(yè)的轉(zhuǎn)制必須履行職工代表大會(huì)程序并盡力走公眾股份制和職工持股的路子，形成利益共同體；實(shí)行勞資平等共決的企業(yè)組織制度，建立職工董事/職工監(jiān)事等制度，完善職工代表大會(huì)制度，實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化民主參與（匡小明，2007）。

此外，把合法用工納入企業(yè)的誠(chéng)信體系；在投資、稅收、評(píng)優(yōu)、宣傳等方面對(duì)勞資關(guān)系融洽的企業(yè)進(jìn)行傾斜，同時(shí)依法懲罰勞資關(guān)系尖銳的企業(yè)[12]。

6、研究評(píng)述

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政府在勞資關(guān)系中的角色定位和職責(zé)已基本形成共識(shí)，如：勞資關(guān)系的特殊性和重要性使得政府必須介入其中并發(fā)揮重要作用，以構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系，使全社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧；在勞動(dòng)立法中要堅(jiān)持勞權(quán)保護(hù)原則；政府應(yīng)主要通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)集體談判、三方機(jī)制調(diào)整勞資關(guān)系；建立勞資爭(zhēng)議的有效機(jī)制，加大執(zhí)法和勞動(dòng)檢查力度；充分發(fā)揮工會(huì)作用等。但也存在一定的爭(zhēng)議或疑慮，如強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)可能引發(fā)政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)問(wèn)題，勞權(quán)保護(hù)可能增加國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本，降低產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和資本吸引力問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題理應(yīng)引起研究者的關(guān)注。

國(guó)內(nèi)研究中還存在一些不足，首先，中央政府和地方政府在勞資關(guān)系中的角色和職責(zé)是有區(qū)別的，但大部分文獻(xiàn)僅將其作為一個(gè)籠統(tǒng)對(duì)象研究；其次，政府的角色定位是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化的，如對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)政府與市場(chǎng)機(jī)制較為成熟的歐美國(guó)家政府，其角色定位應(yīng)該有所差異，但大部分研究者都未對(duì)此進(jìn)行深入研究；第三，在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何既發(fā)揮政府的作用，又避免政府行政干預(yù)，相關(guān)研究也不夠深入。因而，今后的研究應(yīng)重視下述幾個(gè)問(wèn)題：政府如何既糾正和彌補(bǔ)勞資市場(chǎng)失靈又防止政府干預(yù)失靈，政府如何權(quán)衡與兼顧效率與公平，當(dāng)前與未來(lái)政府的角色與職責(zé)差異及當(dāng)前的努力方向，各級(jí)政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的角色定位與職責(zé)劃分。此外，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)已形成了一些行之有效的做法和政策，也要其進(jìn)行總結(jié)升華以形成制度。

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第二篇：政府在城中村改造中角色定位

本科學(xué)年論文 第 0 頁(yè)

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含義.....................................1

（二）城中村的現(xiàn)狀........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤..........................3

（一）政府角色越位——越位于市場(chǎng)機(jī)制行使職能..............3

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社會(huì)保障........................7

三、在城中村改造中正確定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共設(shè)施的提供者.............................13

四、結(jié)束語(yǔ).................................................15 參考文獻(xiàn)...................................................16 本科學(xué)年論文 第 1 頁(yè)

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含義

“城中村”亦稱“都市里的村莊”，他是指在城市建成區(qū)內(nèi)形成的，已經(jīng)被城市建筑用地包圍但在土地所有權(quán)、戶籍等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的社區(qū)。目前對(duì)城中村的定義已經(jīng)有很多種，如從土地角度形成的定義，所謂城中村就是指在城市快速推進(jìn)的過(guò)程中，城市將一些距離新、舊城較近的村莊的土地劃為城市用地，這些土地被納入城市的村莊就是城中村○。也有從地域角度和社會(huì)關(guān)系角度定義，如從地域角度納入城市的局部1地區(qū)，就其社會(huì)屬性而言，仍然屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)象，是一種特殊的社區(qū)○。也有從產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)制度角度的分析，城中村是指在城市整體規(guī)劃2區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制、村委會(huì)管理體制的社區(qū)○。綜上我對(duì)城中村的定義是指地處繁華城市和鄉(xiāng)村間的結(jié)合部，擁有3少量土地或沒(méi)有土地，身份從村民變成市民，以出租房屋為主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，體制上仍然保留農(nóng)村管理體制游離于城市邊緣的社區(qū)。

（二）城中村的現(xiàn)狀

城中村的形成是城市化的必然結(jié)果，我認(rèn)為城鄉(xiāng)隔離的二元管理體制是城中村產(chǎn)生的根本原因，二元體制導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村完全分離，各自行使不同的管理模式。政府負(fù)責(zé)管理城市，并承擔(dān)城市建設(shè)和管理費(fèi)用，農(nóng)村則是由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，經(jīng)驗(yàn)的缺乏，資金嚴(yán)重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。另外局部利益是導(dǎo)致城中村產(chǎn)生的主要原因，為了各自利益導(dǎo)致政府和村民矛盾不斷，加大城中村改造難度。從村民的角度來(lái)說(shuō)，如果進(jìn)行城中村改造，村民就會(huì)失去賴以生存的土地或作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的出租房屋也將失去，農(nóng)民對(duì)未來(lái)的生存前景擔(dān)憂和顧慮，導(dǎo)致村民對(duì)城中村改造的不支持，產(chǎn)生對(duì)土地漫天要價(jià)、釘子戶等。從政府的角度說(shuō)，政府為了短期利益，盡量減少土地征用賠償金額和社會(huì)負(fù)擔(dān)，大多采取繞村莊只征收耕地的方式來(lái)尋求城市建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，這種“吃肉留骨頭”的方式導(dǎo)致城中村的不斷產(chǎn)生，加上開(kāi)發(fā)難度大、開(kāi)發(fā)成本高導(dǎo)致城中村面臨十分嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

1.城中村改造缺乏國(guó)家的宏觀政策，目前我國(guó)還沒(méi)有一部關(guān)于城中村 本科學(xué)年論文 第 2 頁(yè)

改造的法規(guī)文件，除直轄市外也沒(méi)有省級(jí)政府出臺(tái)的法規(guī)，產(chǎn)生嚴(yán)重的責(zé)、權(quán)、利不配套。管理混亂，城中村人口復(fù)雜，主要由村民、市民、外來(lái)務(wù)工人員組成，管理的落后形成“黃賭毒”不良現(xiàn)象的藏身地，社會(huì)風(fēng)氣不良道德品行不端導(dǎo)致治安事件的頻繁發(fā)生。

2.城中村建設(shè)布局混亂，由于城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑十分集中，“一線天”、“貼面樓”、“握手樓”大量存在，加上房屋十分集中，居民區(qū)內(nèi)的居住環(huán)境和采光條件很差，同時(shí)無(wú)序的建設(shè)也導(dǎo)致土地資源利用率低且土地流失嚴(yán)重。

3.城中村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差，由于人口不斷膨脹，應(yīng)由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致環(huán)境臟亂差，道路狹窄、管線電線交挫復(fù)雜，存在嚴(yán)重的安全隱患。這一切復(fù)雜問(wèn)題急待解決，需要政府的大力支持和引導(dǎo)，這就要求政府進(jìn)行正確的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社會(huì)發(fā)展、人民生活、文明進(jìn)步中該起到什么樣的功能和作用。目前對(duì)政府角色定位主要有以下幾種：

1.服務(wù)角色，目前我國(guó)正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)型期，行政管理體制仍帶有轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體制的烙印,政府保持較多干預(yù)，市場(chǎng)主體參與成本高，政府部門政務(wù)公開(kāi)不到位，因此政府的權(quán)力關(guān)系必須得到調(diào)整，職能必須轉(zhuǎn)變，政府要從統(tǒng)治身份變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)者，現(xiàn)身于公共事業(yè)而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.經(jīng)濟(jì)角色，從規(guī)則的守護(hù)者走向新規(guī)則的制定者，政府的經(jīng)濟(jì)角色就是要做到該退出的就要退出，比如宏觀調(diào)控要讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，投資主體要讓位于民間、社會(huì)組織，政府要制定長(zhǎng)期規(guī)劃，完善法制，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，同時(shí)要提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)糾紛的協(xié)調(diào)工作。

3.社會(huì)角色，做國(guó)家創(chuàng)新制度的支持者，政府要通過(guò)制定法律法規(guī)，創(chuàng)造寬松的環(huán)境和必要的條件，提供政策指導(dǎo)和服務(wù)，成為“產(chǎn)、學(xué)、研”技術(shù)創(chuàng)新體制的支持者和推動(dòng)者。

4.體現(xiàn)公平和公正的角色，政府要公平的分配社會(huì)財(cái)富和有效遏制腐敗行為，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，公平顯得格外重要，社會(huì)財(cái)富的 本科學(xué)年論文 第 3 頁(yè)

分配不均必然導(dǎo)致貧富差距拉大，導(dǎo)致一切不公平、不和諧的社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生，更為重要的是政府要切實(shí)保護(hù)好弱勢(shì)群體的合法利益。

5.社會(huì)保障角色，目前我國(guó)社會(huì)保障體系還不健全，城中村居民的利益得不到切實(shí)的保護(hù)，享受不到和市民同等的社會(huì)福利，政府應(yīng)該加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系建立，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保障體系建立。

6.承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的角色，貫徹黨的行政體制改革的精神，轉(zhuǎn)變政府職能，要求各級(jí)政府建設(shè)社會(huì)主義新型責(zé)任政府。主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。當(dāng)前政府的服務(wù)意識(shí)淡薄，思想觀念落后，政府管理體現(xiàn)在控制、審批、監(jiān)管、處罰等落后思想上，管理方式過(guò)多的依賴直接手段，漸漸落后于時(shí)代的發(fā)展。

7.擔(dān)任有限政府角色，就是要求政府要不斷縮減政府有所為的領(lǐng)域，減少具體事務(wù)的職能，應(yīng)該把本應(yīng)由市場(chǎng)履行完成的事務(wù)交給市場(chǎng)去完成，做到不該管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在讓位于市場(chǎng)機(jī)制時(shí)要履行好協(xié)調(diào)指導(dǎo)，政策法規(guī)制定，監(jiān)督的職能。

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤

導(dǎo)致城中村一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，是由于政府對(duì)于自身的角色認(rèn)識(shí)的模糊、混合不清，政府普遍存在著“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的角色認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，嚴(yán)重制約著城市化進(jìn)程和城中村的徹底改造。

（一）政府角色越位——越位于市場(chǎng)機(jī)制行使職能

越位主要是指政府干了不該干的事和管了不該管的事，直接包攬了本來(lái)可以由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府組織共同參與的混合性公共物品的供應(yīng)。主要是由于政府占據(jù)了市場(chǎng)地位，使得市場(chǎng)的主體地位發(fā)揮不出來(lái)。政府的機(jī)制改革使政府的職能發(fā)生了很大的變化，但是有相當(dāng)多的政府（尤其是地方政府）還沒(méi)有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性中走出來(lái)，仍然是管制型政府，習(xí)慣于數(shù)量、項(xiàng)目的管理而不是規(guī)劃管理，往往傾向于直接縱向控制而不是間接橫向協(xié)調(diào)，對(duì)城市化的主導(dǎo)變成了強(qiáng)制性推動(dòng)，不是空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，把市場(chǎng)作用排除在城市化之外，占據(jù)市場(chǎng)在城市化中應(yīng)有的作用。在城中村改造過(guò)程中，政府的越位行為主要表現(xiàn)： 本科學(xué)年論文 第 4 頁(yè)

1.政府投資越位于市場(chǎng)機(jī)制。錯(cuò)誤認(rèn)為城中村改造主要是將村民整體搬遷上樓，村莊集體土地就歸國(guó)家所有，地方政府通過(guò)“招標(biāo)、拍賣、掛牌”將土地轉(zhuǎn)讓取得資金來(lái)源，由地方政府投資平臺(tái)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，負(fù)責(zé)投資融資，但是以土地轉(zhuǎn)讓來(lái)的資金無(wú)法滿足城中村改造，導(dǎo)致前期資金壓力巨大。由于政府長(zhǎng)期把市場(chǎng)機(jī)制排除在城中村改造之外，導(dǎo)致巨額的資金缺口無(wú)法及時(shí)得到滿足。深圳市一直是國(guó)內(nèi)政策創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，在城中村改造方面也不落人后，出臺(tái)了城市更新機(jī)制，主要是鼓勵(lì)社會(huì)投資的參與，在圈定的城中村改造中設(shè)定一些基本原則，比如除必須配套的服務(wù)設(shè)施由政府提供外，其他的交由社會(huì)投資人和村民村集體去設(shè)計(jì)和實(shí)施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市場(chǎng)機(jī)制，解決了資金不足的困難局面，由此可以得出由于政府的越位行為導(dǎo)致城中村改造資金困難。

2.城中村的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，為了確保土地資源升值，提高土地使用效率，可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作達(dá)到這一目標(biāo)。市土地儲(chǔ)備整理中心以“招拍掛”方式出讓土地使用權(quán)，價(jià)款來(lái)支付舊村改造費(fèi)用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在沒(méi)有市場(chǎng)的運(yùn)作下使得土地的利用率較低，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

3.我國(guó)的城市化路徑應(yīng)當(dāng)選擇自然城市化戰(zhàn)略。自然城市化戰(zhàn)略主張要充分發(fā)揮市場(chǎng)的選擇作用，讓市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)和調(diào)控要素向城市集聚的方向、規(guī)模和方式，并促使各種城市化主體按照其利益需求和相互關(guān)系自主發(fā)展、相互協(xié)調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，政府部門往往依據(jù)自身的主觀臆斷來(lái)發(fā)展和規(guī)劃城市，權(quán)力過(guò)度行使導(dǎo)致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一輪又一輪的“建了又拆，拆了又建”的惡性改造模式下，城中村改革的進(jìn)展有限，究其原因就是缺乏必要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

4.在城中村的改造過(guò)程中，村集體資產(chǎn)是最為復(fù)雜，也是和村民利益關(guān)系最為密切的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，城中村的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常由村委會(huì)代為管理，而村委會(huì)的主要精力集中在對(duì)村中事務(wù)的處理上，實(shí)際上造成了村集體經(jīng)濟(jì)的“政企不分”現(xiàn)象，致使村集體經(jīng)濟(jì)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，缺乏必要的資金和商品流通渠道，政府行政效率低下。筆者認(rèn)為最好的做法就是引入市場(chǎng)機(jī)制，將村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的股份制公司，具體措施是把村集體經(jīng)濟(jì)整合成一個(gè)大的發(fā)展公司，并將集體資產(chǎn)折成股份量化到 本科學(xué)年論文 第 5 頁(yè)

每個(gè)村民，讓每一個(gè)投入股份的村民成為新公司的股東，這就讓村民有了穩(wěn)定的收入來(lái)源。股份制有利于村民集體經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)活動(dòng)之中，成為城中村改造的主體。目前政府征收城中村土地是給予村民巨額的資金補(bǔ)償，短期內(nèi)村民有足夠的資金生存，但是缺乏后期的保障以及無(wú)法享受未來(lái)土地升值的巨額利潤(rùn)，導(dǎo)致城中村改造阻礙重重。

5.根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民擁有自己管理本村內(nèi)部一切合法事務(wù)的權(quán)利，自然也包括城中村改造，政府完全包攬城中村的改造與民主自治的精神相違背，使得村民無(wú)法直接參與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)改造。

6.在確認(rèn)城中村改造主體時(shí)，政府往往會(huì)為了既得利益導(dǎo)致政策的偏離，傾向那些財(cái)力雄厚的大企業(yè)、大投資商，權(quán)利尋租導(dǎo)致改造主體權(quán)利膨脹，為了自己的利益致使城中村改造質(zhì)量不高，效果不好，出現(xiàn)爛尾工程。本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等手段挑選那些實(shí)力雄厚、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、改造經(jīng)驗(yàn)豐富的開(kāi)發(fā)商。

7.政府在城中村改造中就拆遷損害村民利益時(shí)，政府往往不是通過(guò)正確的渠道解決村民的利益，而是濫用手中的公權(quán)力，采取暴力強(qiáng)遷強(qiáng)拆的辦法進(jìn)行強(qiáng)行改造，損害村民的利益，本來(lái)是由“公檢法”部門決定是否強(qiáng)拆強(qiáng)遷行為，政府卻通過(guò)手中的公權(quán)力進(jìn)行行使，是政府的越權(quán)行為。

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂

角色錯(cuò)位是指政府職能內(nèi)部發(fā)生了職能混亂的現(xiàn)象，即是各個(gè)部門職能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的權(quán)，在出現(xiàn)問(wèn)題是互相推卸責(zé)任。在城中村改造中政府角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在中央政府向地方政府分權(quán)的過(guò)程中，地方政府存在著角色上的錯(cuò)位。中央政府既要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，又要校正市場(chǎng)不足，同時(shí)還要進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制。而地方政府的反宏觀調(diào)控行為導(dǎo)致了地方割據(jù)，阻礙了區(qū)域內(nèi)部的整合以及區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。由于政策導(dǎo)向上的缺陷以及地方政府對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的不當(dāng)追求，導(dǎo)致地方政府和權(quán)利階層“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。如果地方政府權(quán)力的過(guò)大，就會(huì)導(dǎo)致中央政府的宏觀政策得不到實(shí)行，而以自己的主觀意志進(jìn)行城中村改造，達(dá)不到中央政府改造城中村的宏觀目標(biāo)。本科學(xué)年論文 第 6 頁(yè)

2.地方政府在宏觀調(diào)控上與中央政府的二元博弈的過(guò)程中地方政府存在著角色的錯(cuò)位。一方面，地方政府通過(guò)“上有政策下有對(duì)策”的辦法使自己在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中獲得利益；另一方面，地方政府通過(guò) “討價(jià)還價(jià)”的辦法，在對(duì)中央政府在投資與政策上從自己的利益出發(fā)，曲解、阻隔中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區(qū)實(shí)施過(guò)程中受到一定阻礙。在城中村改造中，由于地方政府的行政人員對(duì)中央政府的政策認(rèn)識(shí)不夠，把城中村改造當(dāng)成提升政府績(jī)效和官員升遷的手段，因此“征地不征村”成為必然選擇，對(duì)具有改造條件的城中村改造不完全，留下許多遺留問(wèn)題，比如村民變成市民后醫(yī)療保障體系不到位，人們面臨就醫(yī)難、藥費(fèi)貴，村民土地被征收，沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源等。對(duì)沒(méi)有達(dá)到改造條件的城中村盲目的進(jìn)行改造，致使改造投入巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重，頻出爛尾工程，甚至出現(xiàn)經(jīng)改造的城中村又變成新的城中村。

3.政府和城改辦職能分工錯(cuò)位，在城中村改造中政府的職能主要是負(fù)責(zé)審定本地區(qū)城中村改造工作計(jì)劃，制定城中村改造的相關(guān)政策，對(duì)城中村改造工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，解決好城中村改造中出現(xiàn)的新問(wèn)題。城改辦的主要職能是實(shí)施政府制定的城中村改造計(jì)劃，指導(dǎo)完成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)改制，最好的辦法是集體經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)，組織實(shí)施村民戶籍改登，村民變市民，并及時(shí)、公平、徹底的對(duì)失地村民進(jìn)行補(bǔ)償。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行招商引資，提升城中村產(chǎn)業(yè)水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，導(dǎo)致許多城中村改造目標(biāo)不明確，監(jiān)督不到位，缺乏后期的保障措施。而該由城改辦履行的職能政府卻強(qiáng)加干涉，造成嚴(yán)重的職能錯(cuò)位，導(dǎo)致村民失去長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，村民變成市民后無(wú)法享有和城市居民同等待遇、社會(huì)福利。

4.整個(gè)拆遷過(guò)程中政府部門身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”，造成政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位。政府擁有裁決拆遷爭(zhēng)議、裁決補(bǔ)償數(shù)額的權(quán)力，這是一項(xiàng)司法性權(quán)力，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷行政裁決工作。根據(jù)行政法的基本理論,行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán),對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并做出裁決的行政行為○。行政裁決與一般行政行為不同,其裁決方式類似4于法院的審判方式,因而具有準(zhǔn)司法性。因此,作為行政裁決機(jī)關(guān)的政府只 本科學(xué)年論文 第 7 頁(yè)

能居中進(jìn)行裁決,與房屋拆遷當(dāng)事人之間的拆遷糾紛不能有任何利害關(guān)系。而政府違規(guī)介入到城中村拆遷時(shí),它既是拆遷人,又是行政裁決機(jī)關(guān)，那么政府所做出的行政裁決行為很顯然是不合法的。同時(shí)政府還擁有強(qiáng)制拆除房屋的權(quán)力。根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中有些政府在強(qiáng)制拆遷的過(guò)程中,往往還對(duì)尚未拆遷的城中村居民采取斷水?dāng)嚯姷葟?qiáng)制性措施。這些行為嚴(yán)重侵犯了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)甚至威脅生存權(quán),使群眾對(duì)政府抱有強(qiáng)烈的不信任感,與政府關(guān)系惡化，從而導(dǎo)致實(shí)施強(qiáng)制拆遷后,往往會(huì)在拆遷人和被拆遷人爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上,又形成拆遷人和拆遷主管部門、當(dāng)?shù)厝嗣裾g的爭(zhēng)議。

5.中央政府與地方政府在人事和機(jī)構(gòu)管理方面錯(cuò)位，中央政府干預(yù)太多導(dǎo)致混亂，地方政府卻無(wú)權(quán)直接進(jìn)行管理，比如各個(gè)市的市長(zhǎng)任命是由中央政府直接調(diào)任，他們對(duì)本市的具體情況不了解，缺乏人事關(guān)系。市長(zhǎng)對(duì)人民來(lái)說(shuō)很陌生，好多地方的人民甚至還不知道市長(zhǎng)的姓名。他們?cè)诼男新氊?zé)時(shí)往往很困難，各種措施貫徹不到位。反之對(duì)本市有很大貢獻(xiàn)而且了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況、群眾基礎(chǔ)好的干部卻得不到重用。而政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上嚴(yán)格按照中央職能部門設(shè)置，部門林立，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，致使我國(guó)官員數(shù)量龐大，三公消費(fèi)數(shù)額巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。各個(gè)部門的職責(zé)履行不到位，追究責(zé)任時(shí)互相推諉抵賴。在一些城市比較小的地方完全可以少設(shè)部門，權(quán)利分配清楚，還能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社會(huì)保障

政府職能缺位是指本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品服務(wù)，政府卻沒(méi)有盡職盡責(zé)，甚至在某些方面出現(xiàn)“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、等其他必要的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育以及其他社會(huì)保障服務(wù)的供給仍然不足；各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)仍然不能滿足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.城中村配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，大多數(shù)的道路不能滿足消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車輛通行，究其原因是城中村道路狹窄，大多數(shù)的道路都是單行道，本科學(xué)年論文 第 8 頁(yè)

很少有雙行道，車輛很多的城中村必然出現(xiàn)道路擁堵。另外是人為原因，城中村居民收入較高，擁有交通工具很普遍，在沒(méi)有專用地停車場(chǎng)，道路兩旁就成為人們的停車場(chǎng)，更顯得道路狹窄，通行能力差，加之一些大城市為了維持城市城中村整潔，對(duì)城市中的小攤小販清理，城市生活巨大壓力和城中村廉價(jià)的租金、龐大的消費(fèi)人群，城中村就成為小攤小販的不二選擇，他們的到來(lái)更加加劇交通堵塞，北京市朝陽(yáng)區(qū)和平小區(qū)不是城中村，但是他的現(xiàn)狀可以參考，每天晚上小區(qū)的轎車把道路完全堵死，如果你帶的東西比較多，行走都很困難。今年國(guó)慶節(jié)筆者看到比較驚人的一幕，一戶人家因?yàn)樘烊粴庑孤?dǎo)致失火，火勢(shì)有擴(kuò)大地趨勢(shì)，但是消防車卻遲遲不到，筆者在樓上計(jì)算時(shí)間，結(jié)果花了20多分鐘后消防車才到，后來(lái)我了解道，消防車早就到小區(qū)外面，由于道路很多不知道從那條道路進(jìn)來(lái)，后來(lái)在小區(qū)管理人員帶領(lǐng)進(jìn)來(lái)了，但是距離失火地點(diǎn)還有40米時(shí)消防車再也開(kāi)不動(dòng)了，原因就是兩旁的車子已經(jīng)賭得消防車過(guò)不去了，城中村也是這樣的現(xiàn)狀，消防隱患十分突出。另一方面城中村缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理、排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施不足，使得生產(chǎn)性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住環(huán)境顯得更加擁擠散亂，水電管線交錯(cuò)、混亂，居住環(huán)境臟、亂、差，有些居住環(huán)境甚至還趕不上農(nóng)村。

2.政府的社會(huì)保障服務(wù)供給不足。醫(yī)療方面，我國(guó)當(dāng)前的政策明確規(guī)定，農(nóng)村居民享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，中部的一些城市每人每年出資10元，加上財(cái)政、村集體的補(bǔ)貼基本可以解決一年中得正?？床?wèn)題。但是城中村改造后，村民身份由村民變成市民，不在享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度還沒(méi)有推行的情況下，居民又得面臨看病難、看病貴的局面。養(yǎng)老方面，中國(guó)雖在社會(huì)保障領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但至今還沒(méi)有建立一套行之有效的社會(huì)保障制度，僅為城鎮(zhèn)人口提供的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)速度相當(dāng)緩慢、規(guī)模小，據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅50%，目前中國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻?0%，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。同西方工業(yè)化國(guó)家相比，中國(guó)老齡化具有規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)。西方國(guó)家是先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后進(jìn)入老齡化，“先富后老”，而中國(guó) “未富先老”，特別是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行先收現(xiàn)付制，沒(méi)有積累充足的后備儲(chǔ)蓄資金，使得政府和社會(huì)保障部門無(wú)法顧及城中村廣大老齡人口的保障需求。本科學(xué)年論文 第 9 頁(yè)

就業(yè)方面，城中村改造后，農(nóng)民失去土地，失去了職業(yè)，也就失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)民沒(méi)有一技之長(zhǎng)，更沒(méi)有多少文化水平。在競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的人才市場(chǎng)上，他們得不到一席之地，以自己的身體甚至是生命換取微薄的收入來(lái)源，既得不到尊重也無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。政府在城中村改造不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、技能鑒定，更沒(méi)有通過(guò)有效途徑提升農(nóng)民的文化水平，政府也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策帶動(dòng)村民自主創(chuàng)業(yè)。計(jì)劃生育方面，按照現(xiàn)行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，獨(dú)生子女或兩女戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助等優(yōu)惠政策，一旦城中村改造，他們就只能生育一個(gè)小孩，由于農(nóng)村的“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，這是一女或二女家庭難以接受的，加上還得不到補(bǔ)償，超生還要被罰款。

3.政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)仍然不足。城市化是我國(guó)發(fā)展的必然趨勢(shì)，大量土地的被征收致使大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在城中村中他們占據(jù)很大部分，但是子女的教育對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是很承重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，高考的戶籍制度對(duì)他們的子女是不可逾越的藩籬，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服務(wù)設(shè)施，為人們提供方便的公廁奇缺，就算有也是及臟及臭，管理部到位，許多公廁就只剩下便槽，沖洗設(shè)施已經(jīng)被破壞。人多地少得城中村還缺乏專用的停車場(chǎng)、供人們休閑學(xué)習(xí)的圖書館、體育設(shè)施也十分缺乏、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也無(wú)法滿足需要。

三、在城中村改造中正確定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補(bǔ)償方式、土地權(quán)屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國(guó)形成比較典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)房地產(chǎn)商改造開(kāi)發(fā)城中村的模式。政府在改造中起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃、出臺(tái)改造優(yōu)惠政策的作用。房地產(chǎn)商為改造主體，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引入有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商，由房地產(chǎn)商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉后徹底重建，建設(shè)商品房和商品房化的安置房。拆遷補(bǔ)償方式為實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔，土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，轉(zhuǎn)讓期限是70年。體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。本科學(xué)年論文 第 10 頁(yè)

廣州模式，廣州的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)村民自行開(kāi)發(fā)改造、不允許房地產(chǎn)商進(jìn)入模式。政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。村集體和村民為改造主體，政府提供按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)受益”的原則，由城中村自行改造開(kāi)發(fā)，村集體和村民自行出資為主，區(qū)財(cái)政拿出部分配套資金，不允許房地產(chǎn)商介入。改造方式為重建、改建與綜合整治相結(jié)合。拆遷補(bǔ)償方式由各城中村根據(jù)具體情況而定。土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。

珠海和廣州城中村改造的成功主要是由于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。因此在現(xiàn)行的城中村改造中政府應(yīng)該變以往單方面主導(dǎo)拆遷的做法，不與民爭(zhēng)利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服務(wù)設(shè)施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困難重重，主要就是沒(méi)有處理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，農(nóng)民失去賴以生存的土地和以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的生活、生存方式斷裂。農(nóng)民由村民變成市民，卻在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、計(jì)劃生育方面享受不到與市民同等的待遇。其次村民雖得到比較豐厚的拆遷補(bǔ)償款，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資金的增值（也就是俗話說(shuō)的錢生錢），造成這一原因是政府與民爭(zhēng)利，政府為了節(jié)約和減少支付城中村改造資金，在改造中政府即是投資者、改造者，又是監(jiān)督者和利益矛盾的仲裁者、協(xié)調(diào)者，政府集權(quán)利于一身，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，理所當(dāng)然的損害村民的利益，另外，政府為了提升地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，瘋狂地征收土地，獲取土地升值是帶來(lái)巨大的利潤(rùn)，同時(shí)為了搞好政績(jī)，大規(guī)模的進(jìn)行城中村改造，改造的城中村數(shù)量多、規(guī)模大，政府盲目的追求速度，忽視了質(zhì)量問(wèn)題，政府與民爭(zhēng)利完全背離了政府的屬性。我國(guó)的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民賦予政府權(quán)利，政府為人民服務(wù)，在當(dāng)下的城中村改造中，政府如何行使權(quán)利成為人民利益的代表者呢？最主要的是讓利于民，讓利于民的原則是城中村改造的基本原則，政府部門始終要堅(jiān)持把關(guān)心和維護(hù)廣大人民的利益作為城中村改造的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使村民真正成為城中 本科學(xué)年論文 第 11 頁(yè)

村改造的參與者和受益者。

1.完善產(chǎn)權(quán)手續(xù)，城中村改造時(shí)間緊、任務(wù)重，以往都是采取先開(kāi)工建設(shè)在補(bǔ)辦各種手續(xù)的辦法，如土地手續(xù)、房屋拆遷手續(xù)，政府要督促國(guó)土、建設(shè)等部門解決土地產(chǎn)權(quán)手續(xù)，各級(jí)住房建設(shè)局要抓緊時(shí)間補(bǔ)辦各種手續(xù)，盡快給村民辦理房屋所有權(quán)證，防止“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生。

2.政府要拓寬就業(yè)渠道，就業(yè)是解決失地農(nóng)民最好的基本生活保障，當(dāng)前政府促進(jìn)城中村居民就業(yè)的最好辦法就是提高村民的職業(yè)技能，政府應(yīng)組織村民加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、同時(shí)還要提升城中村居民的文化水平，有知識(shí)、有技能的村民在激勵(lì)的人才市場(chǎng)上完全可以找到自己的一席之地，另外政府還要出臺(tái)優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如無(wú)息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際人口規(guī)模，規(guī)劃出一定數(shù)量的營(yíng)業(yè)用房，讓村民出租和自營(yíng)。對(duì)于改造好的城中村的一些收費(fèi)性項(xiàng)目交由本村人自行承擔(dān)，如物業(yè)管理、小區(qū)周邊的環(huán)衛(wèi)等，在解決城中村居民的就業(yè)問(wèn)題時(shí)也提升了村民的收入，也就相應(yīng)的解決部分就業(yè)問(wèn)題。

3.提升城中村居民的社會(huì)保障福利，城中村改造完成后，村民的身份變成市民，在戶籍改革方面，要降低戶口的含金量，政府應(yīng)把戶籍制度變成一種登記制度，使戶籍制度行使通常意義的基本職能，而不是識(shí)別身份，那么這個(gè)轉(zhuǎn)變就能使戶口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，結(jié)束城鄉(xiāng)之間的隔離狀態(tài)。另外在城中村改造進(jìn)行時(shí)政府對(duì)城中村居民統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)基本的醫(yī)療保險(xiǎn)，城中村改造完成后，身份變成市民的村民不會(huì)在面臨看病難、看病貴的局面。同時(shí)政府還應(yīng)該利用轉(zhuǎn)讓土地得到的資金留下一部分作為城中村居民的養(yǎng)老后備資源，做到老一個(gè)養(yǎng)一個(gè)，完善城中村養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)城中村改造的順利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所謂公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)、合作的民主途徑以科學(xué)的方法選擇適合的工具，采取行動(dòng)解決社會(huì)公共問(wèn)題，求得社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程○。政府作為公共政策提供者職責(zé)不

5可改變。政府作為公共政策行動(dòng)主體地位是由憲法和法律確認(rèn)的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實(shí)際的控制、引導(dǎo)作用。在城中村改造中，本科學(xué)年論文 第 12 頁(yè)

政府是唯一的、受到立法保護(hù)的公共政策制定主體。

1.城中村一直是阻礙城市發(fā)展的頑疾，政府不管村委會(huì)管不了的情況下和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，城中村的一系列社會(huì)問(wèn)題漸漸凸顯，漸漸上升為社會(huì)公共問(wèn)題，嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程和居民公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，政府必須采取措施解決這一社會(huì)公共問(wèn)題。

2.在公共政策實(shí)踐中，作為國(guó)家公共權(quán)力來(lái)源的全體人民卻不可以親自參加到公共政策規(guī)劃、實(shí)施的具體事務(wù)中，一方面是由于受到其自身知識(shí)和專業(yè)條件的限制，另一方面也是考慮到要在國(guó)家治理中盡量節(jié)約人力、物力。因此人民是將這種管理的權(quán)力交給政府，因此政府的公共政策價(jià)值取向是為民謀利，讓利于民。政府實(shí)行城中村公共政策的目的是為了解決城中村的社會(huì)問(wèn)題，因此政府的價(jià)值取向是政策立場(chǎng)和態(tài)度總是追求實(shí)現(xiàn)和維護(hù)整體社會(huì)有序發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益。政府在公共政策活動(dòng)中要做的工作是盡量防止自身利益追求偏離整體社會(huì)發(fā)展和鞏固社會(huì)根本制度這一價(jià)值選擇，同時(shí)協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商、村民，其他社會(huì)組織的利益追求，力求將政府的價(jià)值選擇一致起來(lái)。

3.政府在設(shè)計(jì)方案時(shí)，首先要對(duì)實(shí)踐主體進(jìn)行選擇，確定“誰(shuí)做”、“誰(shuí)不做”、“以誰(shuí)為主做”、“要誰(shuí)輔助做”、“如何做”等。其次是對(duì)行動(dòng)的方法、途徑和手段進(jìn)行選擇，他直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度。再次是要解決政策實(shí)踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問(wèn)題。對(duì)政策運(yùn)行的主要要素必須依據(jù)特定實(shí)踐時(shí)空環(huán)境，加以精心選擇和嚴(yán)格規(guī)定。另外政府制定的公共政策要盡可能多樣化，不但包括各種可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案，還要包括預(yù)防方案、應(yīng)變方案等。另外政府應(yīng)把所有可能的備選方案全部構(gòu)想出來(lái)，不能有任何遺漏，因?yàn)檫@是保證最后能選定一個(gè)最優(yōu)方案或比較滿意的方案的重要條件。最主要的是政府在制定公共政策時(shí)，要運(yùn)用創(chuàng)造性思維，敢于打破常規(guī)和傳統(tǒng)觀念的勇氣和魄力，而不是把城中村改造看成是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未來(lái)的，為了正確評(píng)價(jià)方案，必須對(duì)方案進(jìn)行預(yù)測(cè)，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對(duì)城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來(lái)環(huán)境發(fā)生如何變化，就現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，能否解決政策方案實(shí)施中遇到的困難，另外還要對(duì)公共政策方案預(yù)期效果的預(yù)測(cè)，最主要的是誰(shuí)對(duì)方案負(fù) 本科學(xué)年論文 第 13 頁(yè)

責(zé)，只要知道了方案的預(yù)期效果，才能使決策者在選擇方案做到胸有成竹。

5.城中村改造規(guī)劃涉及面廣，投資巨大，一旦付諸實(shí)施，就會(huì)帶來(lái)巨大的資源投入，如果實(shí)施不了，不僅投放的資源會(huì)成為“沉沒(méi)成本”，還會(huì)損害政黨和政府形象。因此，對(duì)城中村的改造政策預(yù)案事先做可行性論證是必不可少的環(huán)節(jié)。也是體現(xiàn)政府決策民主化、科學(xué)化的宗旨。在進(jìn)行可行性論證時(shí)，要對(duì)政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性進(jìn)行系統(tǒng)論證。

6.政府要協(xié)調(diào)多個(gè)主體貫徹執(zhí)行公共政策。對(duì)公共政策執(zhí)行主體而言，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，職權(quán)分配準(zhǔn)確，各部門獨(dú)立行使職能，又要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作。對(duì)政府工作人員而言，提升個(gè)人素質(zhì)和敬業(yè)精神，做好自己的本職工作，多到階層調(diào)查，收集第一手資料，減少在會(huì)議室以主觀臆斷決策，做到公共政策合情、合理，具有執(zhí)行力。對(duì)開(kāi)發(fā)商而言，政府在給予優(yōu)惠政策的情況下，嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，塑造大企業(yè)形象全心全意服務(wù)于人民。對(duì)村民而言，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，在自己的切身利益解決好后，以積極的態(tài)度融入城中村改造中去，政府加大宣傳工作提升民主意識(shí)，另外政府還要優(yōu)化公共政策執(zhí)行環(huán)境，比如完善法制，提升人民監(jiān)督、政府監(jiān)督的能力，加強(qiáng)對(duì)公共政策的宣傳，還要改善人們的價(jià)值觀，改變以往的“利和益”博弈觀。

（三）政府是公共設(shè)施的提供者

城中村的公共配套設(shè)施嚴(yán)重不足，大多數(shù)道路不能滿足車輛通行的需要，供人民方便的公廁奇缺，文體醫(yī)衛(wèi)設(shè)施和商業(yè)服務(wù)不足，由于政府對(duì)城中村缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施嚴(yán)重不足，建筑物缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，由于人口稠密，更加顯得公共設(shè)施的不足和環(huán)境的臟亂差。在城中村改造中政府是公共設(shè)施的提供者，為改善城中村環(huán)境提供必需的公共設(shè)施。

1.公共教育服務(wù)設(shè)施，城中村人口眾多，在經(jīng)過(guò)精確的調(diào)查后，修建幼兒園，中小學(xué)，以及初高中，也滿足城中村中村民孩子上學(xué)問(wèn)題。武漢復(fù)興區(qū)凌智小學(xué)就是一所城中村小學(xué)，他接收的學(xué)生大部分是城中村居民的孩子，教學(xué)條件差，曬東西的陽(yáng)臺(tái)成為孩子們的操場(chǎng)，不足二十平方米的教室擠了三十個(gè)學(xué)生，甚至一張課桌擠五個(gè)孩子，充分體現(xiàn)了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府應(yīng)加大投入提供充足的設(shè)備 本科學(xué)年論文 第 14 頁(yè)

和資金，以及優(yōu)質(zhì)的教師隊(duì)伍，政府通過(guò)宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)的手段，擴(kuò)大融資渠道，讓更多的組織和個(gè)人投入到城中村公共教育服務(wù)設(shè)施上來(lái)，另外政府應(yīng)建立比較齊全的圖書館，提供豐富的圖書資源，滿足城中村居民的學(xué)習(xí)需要，并且免費(fèi)向全村開(kāi)放，同時(shí)政府還要組織司法機(jī)關(guān)開(kāi)展相關(guān)法律方面的活動(dòng)，普及人們的法律知識(shí)，衛(wèi)生部門加大宣傳衛(wèi)生知識(shí)等。最重要的是政府在進(jìn)行城中村規(guī)劃改造時(shí)就要規(guī)劃好建筑教育用地，相應(yīng)的配套設(shè)施和經(jīng)費(fèi)，學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)“村企共建”模式，由村出地政府出錢承包給企業(yè)，開(kāi)發(fā)商高效的管理和尖端的技術(shù)在村民和政府的監(jiān)督下，提供優(yōu)質(zhì)的公共教育設(shè)施。

2.提供充足的公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，城中村一直是城市環(huán)境臟亂差的代名詞，衛(wèi)生條件奇差，主要原因是政府的公共衛(wèi)生設(shè)施供給不足，排水管線老化、堵塞，排水能力有限，政府沒(méi)有組織人員疏導(dǎo)，也沒(méi)有進(jìn)行優(yōu)化和改造每當(dāng)大暴雨的時(shí)候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四處皆是更加影響環(huán)境。政府應(yīng)對(duì)城中村的排水系統(tǒng)進(jìn)行重新改造，在城市化進(jìn)程的同時(shí)，新建的房屋還有排水系統(tǒng)應(yīng)與以前的排水系統(tǒng)接通，在人口增加的同時(shí)，政府要使用大排量的管道，這樣及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府還應(yīng)組織專職人員，定期對(duì)下水管線進(jìn)行檢查維修，在城市的下游修建污水處理廠，防止污水排入大河污染河流。另外加大公廁建設(shè)，許多地方由于缺乏公廁或者公廁私營(yíng)，導(dǎo)致城市花園后面隱蔽處成為人們的方便之地，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生，政府在建造公廁時(shí)要保證質(zhì)量，盡量使用高質(zhì)量高強(qiáng)度的設(shè)備，取締私營(yíng)公廁，政府統(tǒng)一管理組織人員進(jìn)行監(jiān)管和衛(wèi)生保持，另外政府還要定期對(duì)城中村街道、公廁、學(xué)校等公共場(chǎng)所進(jìn)行消毒，防止疾病發(fā)生。

3.政府提供基本的生活設(shè)施，首先政府拓寬城中村道路，然后引入城市公交，這樣就可以規(guī)范城中村交通，方便人們出行，減少自己駕車的風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃城中村時(shí)政府要留有儲(chǔ)備用地，可以暫時(shí)當(dāng)成村民的臨時(shí)停車場(chǎng)，徹底的改造城中村的交通問(wèn)題。另外，政府要幫助村民提升居住環(huán)境，就要規(guī)范市場(chǎng)秩序，政府修建專用的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，以低廉的租金和無(wú)償供小商小販?zhǔn)褂?，但是政府要監(jiān)管到位，避免形成市場(chǎng)壟斷，政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，激活市場(chǎng)潛力，改變城市風(fēng)氣。另外，政府還要加大整合力度，引導(dǎo)公安、工商管理部門對(duì)城中村的人口進(jìn)行排查，對(duì)于敗壞社會(huì)風(fēng)氣的東西 本科學(xué)年論文 第 15 頁(yè)

進(jìn)行清除，政府還要加大綠化建設(shè)，多建設(shè)城市主題公園，方便人們休閑娛樂(lè)，組織人員帶動(dòng)城中村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升城中村的文化氛圍，還要增建體育設(shè)施，認(rèn)真落實(shí)貫徹黨的政策，把積極、向上、對(duì)城中村有利的元素引入城中村，進(jìn)一步提升人民的生活質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

城中村產(chǎn)生是城市化的必然，由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，政府不管村委會(huì)管不了的情況下，城中村的一系列社會(huì)問(wèn)題漸漸凸顯，主要體現(xiàn)在村民失去賴以生存的土地，在獲得巨額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，也失去未來(lái)的許多東西，比如身份虛化，變成市民的村民在城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)還沒(méi)有普及的情況下又得面臨看病難、看病貴的局面。由于知識(shí)和自身?xiàng)l件的限制，對(duì)國(guó)家的一些優(yōu)惠政策信息不了解，使得居民的現(xiàn)有資金沒(méi)有得到保值增值，而轉(zhuǎn)變成以出租房屋為經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源的形式。由于城中村擁有大量的外來(lái)人口，村民的經(jīng)濟(jì)效益較好，人們可以不用辛苦勞動(dòng)就獲得較高的收入。因此出租更多的房屋就變成了城中村居民的唯一選擇，由于缺乏制度規(guī)定，無(wú)人員管理，城中村居民違規(guī)修建更大更高的建筑，而且布局十分混亂，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光條件極差，缺乏衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致城中村環(huán)境臟亂差。另外，人口稠密且管理不到位導(dǎo)致城中村成為“黃賭毒”的聚集地，治安事件頻發(fā)。

造成這些現(xiàn)象的主要原因是由于政府的角色定位錯(cuò)誤，沒(méi)有履行好自己的職責(zé)，體現(xiàn)在政府角色越位、錯(cuò)位、缺位，在現(xiàn)實(shí)的城中村改造中，政府越位于市場(chǎng)機(jī)制本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制去完成的純私人產(chǎn)品的供應(yīng)以及由多方參與的混合性公共物品的供應(yīng)，政府把市場(chǎng)機(jī)制排除在城中村改造外，反倒是應(yīng)由政府提供的基本公共設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、安全保障設(shè)施、社會(huì)保障等卻是嚴(yán)重的投入不足，甚至出現(xiàn)“真空”，存在嚴(yán)重的職能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，職權(quán)分配不到位，在出現(xiàn)問(wèn)題是互相推卸責(zé)任。在制定政策時(shí)，沒(méi)有做好公共政策預(yù)測(cè)以及可行性研究，出現(xiàn)嚴(yán)重的角色錯(cuò)位。

政府是人民利益的代表者，要堅(jiān)持把維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓利于民。還要為城中村改造制定行之有效的政策，實(shí)現(xiàn)公共利益，滿足更多群體的需求，同時(shí)政府要做好本職工作，能不管的就 本科學(xué)年論文 第 16 頁(yè)

不管、管不好的盡量少管，應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)設(shè)施要健全，以及城中村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、就業(yè)、孩子教育等社會(huì)保障體系的完善。

因此政府要轉(zhuǎn)變職能和執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變以往的主導(dǎo)角色，成為城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施提供者，促進(jìn)城中村改造順利完成。

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第三篇：政府在我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)勞資關(guān)系中的作用

摘要：我國(guó)非公有制 經(jīng)濟(jì) 的 發(fā)展，使得非公有制 企業(yè) 勞資關(guān)系 問(wèn)題 成為重要的問(wèn)題，由于勞資雙方力量來(lái)源的不同，導(dǎo)致勞資雙方力量的不平衡，這是勞資關(guān)系的主要問(wèn)題。這一問(wèn)題的解決要靠政府的介入，從健全有關(guān) 法律 法規(guī)體系、積極促進(jìn)工會(huì)角色職能的轉(zhuǎn)換、積極推進(jìn)三方協(xié)調(diào)機(jī)制的建立、推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序的建設(shè)等四個(gè)方面入手，構(gòu)建穩(wěn)定協(xié)調(diào)的 現(xiàn)代 勞資關(guān)系。關(guān)鍵詞：力量不平衡政府工會(huì)集體談判制度 在我國(guó)市場(chǎng)化改革過(guò)程中,我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)重要變化是,勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人之間利益表現(xiàn)和利益沖突趨于明顯和加劇。近年來(lái),勞動(dòng)關(guān)系雙方矛盾增多,趨于緊張化,構(gòu)成了當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系發(fā)展中一個(gè)令人憂慮的重要問(wèn)題。其原因是多方面的。就我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，非公有制企業(yè)勞資關(guān)系的形成實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)力所有者與資本所有者力量對(duì)比及其博弈的過(guò)程。勞方與資方的力量是指各自所擁有的優(yōu)勢(shì)或有利的因素,這種力量的差異是 影響 勞資關(guān)系形成的基本因素。勞資關(guān)系的形成過(guò)程是一個(gè)契約形成的過(guò)程,勞資雙方選擇什么契約,契約的 內(nèi)容 及其實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于勞資雙方的力量或討價(jià)還價(jià)的能力。認(rèn)識(shí)勞資雙方力量對(duì)比及其差異是形成勞資關(guān)系的基本因素的意義所在,我們要建立穩(wěn)定的、契約式的、合作性的勞資關(guān)系就必須通過(guò)種種途徑改變勞資雙方的力量。

一、我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)中勞資關(guān)系的主要問(wèn)題 我國(guó) 目前 的階段，,從總體上看,在非公有制經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi),勞資關(guān)系的主要問(wèn)題是雙方力量的對(duì)比不平衡，更有利于資方,即在勞資雙方契約的形成過(guò)程中資方處于有利的地位。主要表現(xiàn)在以下方面，（一）就資方的優(yōu)勢(shì)來(lái)看，體現(xiàn)在三個(gè)方面： 第一，自身的財(cái)產(chǎn)力量。在國(guó)有企業(yè)中，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家，職工成為企業(yè)得主人。職工權(quán)益受到國(guó)家保護(hù)。但是在非公有制企業(yè)，企業(yè)的資產(chǎn)有企業(yè)主自己投入，雖然他們也是 中國(guó) 工人階級(jí)的一部分，但是他們已經(jīng)不同于國(guó)有企業(yè)的職工的“主人翁”地位。企業(yè)全部財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，決定了企業(yè)對(duì)諸生產(chǎn)要素的充分支配，表現(xiàn)在勞資關(guān)系領(lǐng)域，資方享有職工錄用，工資待遇，晉級(jí)考核，培訓(xùn) 教育，辭退員工等方面的決定權(quán)，有的甚至上述規(guī)范化的權(quán)力范圍。第二，市場(chǎng)力量，市場(chǎng)力量表現(xiàn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求狀況。如果充分就業(yè)，勞資雙方就會(huì)“等價(jià)交換”；如果勞動(dòng)力供大于求，勞資雙方的力量就傾斜于資方；如果勞動(dòng)力市場(chǎng)供不應(yīng)求，勞方會(huì)享有更多的機(jī)會(huì)。而在我國(guó)現(xiàn)階段，勞動(dòng)力供給遠(yuǎn)大于需求。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門預(yù)測(cè),１９９６—２０００年期間,全國(guó)城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力５,４００萬(wàn),預(yù)計(jì)僅能安置３,８００萬(wàn),尚有１,６００萬(wàn)失業(yè);農(nóng)村 新增勞動(dòng)力和原有剩余勞動(dòng)力合計(jì)２１,４００萬(wàn),僅能安置７,７００萬(wàn),尚有１３,７００萬(wàn)屬剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。這１５,３００萬(wàn)人的失業(yè)隊(duì)伍,將勞工自己置于最軟弱無(wú)力的境地,就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)為資方瓦解工人組織、拒絕勞工權(quán)益要求提供了最有力的武器。第三，政府方面，尤其是地方政府，在目前發(fā)展 社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，非公有制經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要部分，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、解決很多社會(huì)問(wèn)題的重要途徑。尤其是在對(duì)外資方面，在開(kāi)放的世界中,作為資金需求方的國(guó)家為著吸引資金,不得不實(shí)施較多的優(yōu)惠政策。作為資金供給方的外資,在供不應(yīng)求的情況下,利用各地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)、攀比,獲得超常規(guī)的優(yōu)惠,甚至超經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠,例如獲得某些 政治、法律上的特殊照顧。這種特權(quán),在勞資交時(shí)轉(zhuǎn)換成資方對(duì)勞動(dòng)力超市場(chǎng)規(guī)則的支配權(quán),使勞資關(guān)系中資方已經(jīng)過(guò)大的力量更加強(qiáng)大。而地方政府，直接得益于外資經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政收入和其他收入，為了本地地方利益及官員的政績(jī)，對(duì)來(lái)本地投資的資方給予了更為優(yōu)惠的政策與待遇，而對(duì)勞動(dòng)務(wù)工人員卻沒(méi)有給予相關(guān)的待遇。當(dāng)勞資雙方發(fā)生矛盾時(shí)，一些政府又偏向了企業(yè)一方，這無(wú)疑又增強(qiáng)了資方的力量，給勞資雙方力量的對(duì)比帶了不平衡。

（二）就勞方來(lái)看，他們的力量來(lái)自三個(gè)方面： 第一是個(gè)人的的力量，非公有制企業(yè)勞工個(gè)人力量主要取決于個(gè)人的能力及其它方面的情況。一般而言，個(gè)人的技術(shù)能力、管理能力越強(qiáng)，其個(gè)人力量就越大。但是在我國(guó)非公有制企業(yè)中大量的是低層次的勞動(dòng)人員，他們的工作崗位的替代性很大，其力量基礎(chǔ)很薄弱，往往還不足以以個(gè)人身份于資方進(jìn)行談判與抗衡。第二是群體的力量，勞動(dòng)力的供給呈分散、無(wú)組織和低素質(zhì)狀態(tài)。大量的農(nóng)民工單個(gè)或小群體地四處尋覓就業(yè)單位，面對(duì)著極不充分的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息和勞動(dòng)者之間激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng),他們只能成為現(xiàn)成雇傭條件的被動(dòng)接受者。就業(yè)后,在無(wú)任何工人組織的企業(yè)里,工人能在企業(yè)內(nèi)外建立的聯(lián)系或形成的組織,往往是以親緣、地緣、友緣為紐帶的諸如同鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)、老友會(huì)等非正式組織。這些組織的狹隘性、松散性根本不可能使他們?cè)诶嬉恢?、要求一致的基礎(chǔ)上形成有力量的團(tuán)體。同時(shí)，占人數(shù)絕大比重的農(nóng)民工,他們“短期打工”、“青春打工”的就業(yè)目標(biāo)取向使他們?cè)诰蜆I(yè)時(shí)間、就業(yè)地區(qū)、就業(yè)企業(yè)上極不穩(wěn)定,過(guò)于頻繁的流動(dòng)使他們很難結(jié)成穩(wěn)定的非正式的群體組織，再加上沒(méi)有法律的保障，就很難形成一個(gè)有力量的，能與資方談判的團(tuán)體。第三是工會(huì)的力量，工會(huì)是工人階級(jí)的群眾組織，是職工利益的代表。工會(huì)力量的基礎(chǔ)來(lái)自會(huì)員團(tuán)結(jié)一致以及國(guó)家法定權(quán)力。在我國(guó)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，非公有制企業(yè)得工會(huì)組織不健全，員工入會(huì)的積極性也不高，工會(huì)力量比較薄弱。在加上在新時(shí)期工會(huì)的的角色轉(zhuǎn)換沒(méi)有跟上以及職能定位的模糊，工會(huì)沒(méi)有真正起到維護(hù)職工權(quán)益的職責(zé)，工會(huì)仍然是企業(yè)內(nèi)部的附屬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立性，在維護(hù)職權(quán)權(quán)益方面顯得很軟弱。在地方組織結(jié)構(gòu)中，工會(huì)和政府的關(guān)系往往使工會(huì)處于尷尬的境地。不少政府官員一向?qū)⒌胤娇偣?huì)視為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而企業(yè)工會(huì)的屬地化管理原則又要求企業(yè)工會(huì)服從當(dāng)?shù)乜偣?huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這種實(shí)際存在的上下級(jí)關(guān)系，企業(yè)工會(huì)隸屬于所在地市總工會(huì)，使工會(huì)在很多時(shí)候不得不服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局致使企業(yè)的工會(huì)不去維護(hù)職工的權(quán)益，而站到資方一邊，偏袒資方，這種對(duì)勞資雙方力量的扭曲，造成了勞資關(guān)系的不穩(wěn)定。

第四篇：我國(guó)城市化進(jìn)程中政府角色定位

我國(guó)城市化進(jìn)程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解決的問(wèn)題很多，其中，對(duì)政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧退幍牡匚粦?yīng)該如何界定，是首先需要研究和解決的問(wèn)題。

一、中國(guó)城市化進(jìn)程中政府角色定位的兩種主張及其評(píng)判

1、兩種主張。第一種主張，認(rèn)為中國(guó)城市化應(yīng)完全放棄政府干預(yù)，讓城市經(jīng)濟(jì)隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自由成長(zhǎng)。其主要理由是：城市化從本質(zhì)上看，是生產(chǎn)要素所有者為追求更高收益（經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)受益）而在城鄉(xiāng)間重新配置要素的過(guò)程，只要要素的自由流動(dòng)沒(méi)有人為障礙，城市化就能和工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。他們根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，即高度城市化水平就是靠市場(chǎng)機(jī)制直接推動(dòng)的，并聯(lián)系我國(guó)過(guò)去在推進(jìn)城市化過(guò)程中的教訓(xùn)，即政府的干預(yù)導(dǎo)致城市化滯后，得出結(jié)論：在當(dāng)前加快城市化進(jìn)程中，政府不適當(dāng)?shù)闹苯咏槿耄坏荒芙鉀Q城市化滯后問(wèn)題，反而會(huì)導(dǎo)致“虛城市化”。第二種主張，認(rèn)為中國(guó)的城市化進(jìn)程必須加強(qiáng)政府干預(yù)，其理由是：在很多領(lǐng)域，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度還不高，市場(chǎng)機(jī)制還不夠健全，信息流通渠道不暢通，此時(shí)若單純依賴市場(chǎng)力量將難以實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，從而不能起到加快城市化發(fā)展的作用。特別是目前我國(guó)的城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)勢(shì)差還較大的情況下，若政府不加管制地簡(jiǎn)單打開(kāi)城門，人口的自然流動(dòng)會(huì)使城市發(fā)展的環(huán)境進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致原本不夠合理的城市結(jié)構(gòu)體系更加“雪上加霜”。

2、評(píng)論。以上兩種主張各有其合理的成分，但略加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)都有失偏頗：第一，我國(guó)城市化不能走完全市場(chǎng)化的道路。因?yàn)槟壳拔覈?guó)的人口就業(yè)壓力大、工業(yè)化積累基礎(chǔ)不夠強(qiáng)大且第三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力不充分，加上城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)勢(shì)差的客觀存在，若政府對(duì)城市化進(jìn)程放任自流，不僅會(huì)加劇城市的現(xiàn)存問(wèn)題，而且會(huì)引發(fā)新的農(nóng)村問(wèn)題。所以城市化進(jìn)程不可脫離政府的宏觀調(diào)控。第二，我國(guó)的城市化也不能走政府主導(dǎo)的道路。隨著市場(chǎng)化取向改革的推進(jìn)，市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用，目前我國(guó)城市化的加速若脫離市場(chǎng)的力量將一籌莫展。因?yàn)槟壳拔覈?guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已具備了支持城市化進(jìn)程的能力，且農(nóng)民進(jìn)城已不再是“盲流”而是他們的理性選擇，少數(shù)條件較好的小城鎮(zhèn)正在迅速城市化，且城市工業(yè)也具備相當(dāng)?shù)馁Y本積累和自我發(fā)展能力。若政府不注意通過(guò)市場(chǎng)調(diào)動(dòng)民間的力量，城市化的加速將是一句空話。

二、城市化進(jìn)程中政府的角色定位、總體構(gòu)思

在城市中，政府只能作為市場(chǎng)的補(bǔ)充手段，并與市場(chǎng)形成合理的“分工協(xié)作”關(guān)系，其職能應(yīng)是催化與提升市場(chǎng)力量，并努力消除“市場(chǎng)失靈”，扮演維持市場(chǎng)秩序，保證社會(huì)公平的角色。為此，政府應(yīng)從城市資源的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域退出，成為服務(wù)性政府。政府不能影響市場(chǎng)在城市化過(guò)程中的主導(dǎo)作用，因?yàn)槭袌?chǎng)能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成和城市空間區(qū)位的優(yōu)化。政府的職能主要是為進(jìn)入城市的各類投資者和消費(fèi)者提供有效率的市場(chǎng)制度，并提供和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)無(wú)法供給的公共產(chǎn)品。政府對(duì)城市發(fā)展的作用應(yīng)該是市場(chǎng)機(jī)制下的“制導(dǎo)”作用，即引導(dǎo)企業(yè)、居民的行為按照符合客觀規(guī)律的方向發(fā)展，糾正和控制不符合客觀規(guī)律的行為。

1、加快城市化的制度創(chuàng)新。我國(guó)城市化滯后的主要原因在于傳統(tǒng)體制和政策造成的制度束縛，因此，加快城市化的進(jìn)程，首先就應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，改變不合理的政策，突出改革創(chuàng)新和政策調(diào)整，推動(dòng)人口和要素集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和結(jié)構(gòu)升級(jí)，從而啟動(dòng)城市化能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)推動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制。因?yàn)槌鞘谢膭?dòng)因來(lái)自要素所有者對(duì)更高收益的追求，若生產(chǎn)要素的正常流動(dòng)受到市場(chǎng)外力量（主要是制度和體制）的障礙，經(jīng)濟(jì)主體城市化的內(nèi)在動(dòng)力就會(huì)受到抑制，這樣，城市化就難以和工業(yè)化相適應(yīng)，必然導(dǎo)致城市化滯后。同樣，若要素流動(dòng)不是經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)在要求的產(chǎn)物，而是外力推動(dòng)的結(jié)果，那將很容易導(dǎo)致“虛城市化”。因此，政府只能通過(guò)制度創(chuàng)新為城市化創(chuàng)造積極有利的條件，建立要素在區(qū)域內(nèi)正常流動(dòng)的制度，使要素在城鄉(xiāng)間能合理流動(dòng)并有效配置，從而使經(jīng)濟(jì)主體追求城市化的內(nèi)在要求得到合理的實(shí)現(xiàn)。為此，政府還應(yīng)積極的引導(dǎo)和培育市場(chǎng)，以便市場(chǎng)的作用能得到更加充分的發(fā)揮，還要努力調(diào)動(dòng)各方面的積極性，以形成強(qiáng)勁持久的城市化動(dòng)力。要通過(guò)改革逐步消除歷史形成的城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時(shí)，加快城鎮(zhèn)城市化，并使經(jīng)濟(jì)和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，政府應(yīng)做好三個(gè)方面的工作：第一，戶籍和就業(yè)制度改革。因?yàn)檫@一制度是城市化能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而正常推進(jìn)的基本前提。要建立以居住地劃分人口，以職業(yè)確定身份的戶籍制度，并建立以常住人口、暫住人口、寄住人口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度和城鄉(xiāng)人口正常合理有序流動(dòng)機(jī)制。要注意保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序，各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市容量的可能，逐步解決進(jìn)城農(nóng)民的戶口問(wèn)題，以有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。第二，農(nóng)村土地制度改革。建立農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)制度，從而為非農(nóng)勞動(dòng)力割裂他們與土地的聯(lián)系并成為真正的城市市民消除障礙。第三，加快社會(huì)保障體系的建設(shè)。各級(jí)政府要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步建立起保障資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、保障對(duì)象全覆蓋、保障水準(zhǔn)有差別、保障管理專業(yè)化現(xiàn)代化、并以個(gè)人賬戶為主的權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制。

2、搞好城市化發(fā)展規(guī)劃。政府的城市化發(fā)展規(guī)劃不能簡(jiǎn)單的理解為城市規(guī)劃，它應(yīng)是一個(gè)廣義的寬泛的概念，既包括城市化過(guò)程中不同領(lǐng)域的規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、土地利用等方面的規(guī)劃，也包括城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃、城市規(guī)劃。城市政府的規(guī)劃可以決定各種城市資源未來(lái)的使用、運(yùn)作和發(fā)展?fàn)顩r，這也是經(jīng)營(yíng)城市的首要內(nèi)容。它能保證城市化的航向正確，避免或少走彎路。通過(guò)政府的規(guī)劃和規(guī)劃的實(shí)施，把來(lái)自民間的各種城市化的動(dòng)力整合成城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合力，從而加快城市化發(fā)展步伐。其中應(yīng)該注意的問(wèn)題是，城市規(guī)劃中不僅要考慮現(xiàn)行體制下人口資源狀況，還要考慮體制改革對(duì)人口資源流動(dòng)的影響；既要考慮城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還要注意城市生態(tài)、環(huán)境的改善。總之，城市規(guī)劃要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，并貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，同時(shí)政府應(yīng)具有開(kāi)放式眼光，兼顧城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益，引導(dǎo)城市有序發(fā)展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共產(chǎn)品供給機(jī)制。宏觀管理上要逐步完善城市管理體制，加強(qiáng)依法治市力度，嚴(yán)格執(zhí)法，以提高城市運(yùn)行的整體宏觀效率；微觀管理上堅(jiān)持以人為本，推動(dòng)以人為中心的管理，不斷提高城市居民的生活質(zhì)量，同時(shí)，通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面積極性，來(lái)解決城市管理中的新問(wèn)題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的外部性和基礎(chǔ)性決定其主要由城市政府來(lái)供給，但由于政府財(cái)力的有限性限制了其供給能力，而且政府的直接投資和管理將缺乏提高效率和降低成本的動(dòng)力，因此，政府應(yīng)將其作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換為競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，使城市政府由直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織其建設(shè)。所以，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給，也應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，政府在參與其投資的同時(shí)，還應(yīng)制定相應(yīng)的政策法規(guī)來(lái)引導(dǎo)和鼓勵(lì)其建設(shè)的社會(huì)化和市場(chǎng)化。另外，政府要努力提升城市形象，不斷提高城市的知

名度和美譽(yù)度，以此來(lái)吸引投資者和其他人員前來(lái)投資和居住，以加速城市化步伐。同時(shí)，政府也不能片面熱衷于城市表面形象的塑造，不能只注重視覺(jué)上的景觀效應(yīng)，不要把城市建設(shè)看做是“美容”，人居環(huán)境要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)之間的平衡，關(guān)鍵是要“居安思危”，增強(qiáng)城市的“體質(zhì)”。

總之，在推進(jìn)城市化發(fā)展的進(jìn)程中，政府不能去搶奪市場(chǎng)機(jī)制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而且政府應(yīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段而不是行政手段為市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，即政府主要起引導(dǎo)、促進(jìn)的導(dǎo)向作用，而市場(chǎng)是基礎(chǔ)和主導(dǎo)。政府要通過(guò)自上而下的導(dǎo)向并引導(dǎo)民間力量通過(guò)市場(chǎng)自下而上的推動(dòng)這兩個(gè)輪子的有機(jī)結(jié)合來(lái)加速城市化步伐，制定并有效實(shí)施一系列政策、法律、制度來(lái)為城市化的發(fā)展造就良好的政策和法律環(huán)境，對(duì)那些約束個(gè)體、企業(yè)和社會(huì)組織參與城市化進(jìn)程的障礙性體制進(jìn)行改革，使他們能根據(jù)自身的利益需求和活動(dòng)能力在市場(chǎng)原則的激勵(lì)和約束下，自主決定參與城市化的方式。只有這樣，才能既克服政府原先在城市化進(jìn)程中由于不適當(dāng)?shù)慕巧ㄎ凰斐傻淖璧K城市化發(fā)展的體制和制度障礙，而且通過(guò)其角色的重新定位，不僅能更充分的發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，更能以其新的制度保障和政府對(duì)城市發(fā)展的合理規(guī)劃貫徹城市的可持續(xù)發(fā)展原則，并不斷地提高政府的城市管理水平從而推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程快速健康的發(fā)展?！?/p>

第五篇：管理者角色定位與職責(zé)學(xué)習(xí)心得

《管理者角色定位與職責(zé)》學(xué)習(xí)心得

本周二、周三參加了公司組織的《管理者角色定位與職責(zé)》的學(xué)習(xí)，聽(tīng)了馮進(jìn)老師的精彩分享，感觸很深。馮老師從管理背景、管理者角色定位、角色決定作為，立場(chǎng)決定行為三個(gè)方面詳細(xì)講解了管理者在企業(yè)發(fā)展中的重要性，管理者角色轉(zhuǎn)換、角色定位等內(nèi)容，老師分析的角色轉(zhuǎn)換與角色定位所涉及的問(wèn)題及解決的方法，印象深刻?，F(xiàn)將此次學(xué)習(xí)收獲簡(jiǎn)述如下：

在企業(yè)的發(fā)展中，經(jīng)營(yíng)是如何提高企業(yè)利潤(rùn)，抓的是效益，管理是如何提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，抓的是效率，兩者相輔相成，缺一不可。作為高層管理者，是經(jīng)營(yíng)、管理兩手抓，而且兩手都要硬。良好的公司都有精簡(jiǎn)的結(jié)構(gòu)和干練的員工，而高效的中層管理者作用尤為重要。但公司選拔中層管理人員一般都是“技而優(yōu)則仕”、“銷而優(yōu)則仕”，都沒(méi)有專業(yè)的管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入管理崗位后，常常不能適應(yīng)角色的轉(zhuǎn)換，不能找準(zhǔn)自己的位置，使工作陷入困境。因此，管理者的角色定位要找準(zhǔn)。

提升為管理者后，會(huì)出現(xiàn)五大角色改變：從自我負(fù)責(zé)到為他人負(fù)責(zé)；從經(jīng)營(yíng)自我到經(jīng)營(yíng)組織；從業(yè)務(wù)專長(zhǎng)到定向用人；從個(gè)人業(yè)績(jī)到團(tuán)隊(duì)業(yè)績(jī)；從專業(yè)精英到領(lǐng)導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變。角色的轉(zhuǎn)變對(duì)提升的管理者來(lái)說(shuō)，是比較困難的。主要存在 以下原因：一是定位誤區(qū)。中層干部常見(jiàn)的角色錯(cuò)位有自認(rèn)為是“土皇帝”，過(guò)分看重自己的級(jí)別，用級(jí)別看待遇，優(yōu)越感強(qiáng)烈，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，喜歡搞“一言堂”，不懂得也不重視發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的智慧，認(rèn)為自己在本部門比上級(jí)更有專業(yè)權(quán)威。二是民意代表，一些中層管理者深得下屬信賴和擁戴，于是處處站在下屬的立場(chǎng)上義氣用事，向上級(jí)提出一些不合理的要求，不自覺(jué)將自己定位為員工領(lǐng)袖和民意代表。事實(shí)上，中層干部是上司任命的，應(yīng)該對(duì)上司負(fù)責(zé)。而取得下屬的支持和擁戴，需要提高領(lǐng)導(dǎo)力，而不是做民意代表。三是把自己當(dāng)成普通員工，殊不知，中層干部對(duì)上級(jí)代表下級(jí)；對(duì)下級(jí)代表上級(jí)；對(duì)同仁代表內(nèi)部客戶；對(duì)外部代表公司。代表部門發(fā)表的意見(jiàn)一定是部門內(nèi)部討論后形成的意見(jiàn)。四是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的傳聲筒。不知道工作如何進(jìn)展，問(wèn)題如何解決，起不到中層干部的應(yīng)有作用。

中層的管理者通常會(huì)出現(xiàn)兩種病癥：新任的管理者要么急于表現(xiàn)，新官上任三把火；要么過(guò)于緩和，害怕得罪人，充當(dāng)好好先生，認(rèn)為許多事務(wù)與其教員工做，不如自己做來(lái)的快，結(jié)果是團(tuán)隊(duì)疏于管理，缺乏凝聚力。老資格的管理者要么經(jīng)驗(yàn)主義，要么好好先生，無(wú)功無(wú)過(guò)，得過(guò)且過(guò)，不敢管理，過(guò)于人情化。解決以上病癥從以下幾方面入手，新管理者，要善于學(xué)習(xí)管理、掌握技巧、要敢于管理，嚴(yán)格管理、還要有正確面對(duì)挫折和痛苦。對(duì)老資格的管理者，要不斷警 示自己，不能安于現(xiàn)狀，要適當(dāng)?shù)慕o自己、下屬壓力，努力創(chuàng)新，提升部門的活力。

管理過(guò)程中，還會(huì)經(jīng)常遇到，管理過(guò)于嚴(yán)格，員工有可能產(chǎn)生抵觸心理，并出現(xiàn)消極怠工現(xiàn)象，人際關(guān)系也會(huì)緊張。但是一味溫情管理，員工又有可能對(duì)管理者不夠尊重，分派工作時(shí)會(huì)出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)的“兩難”現(xiàn)象。事實(shí)檢驗(yàn)證明：?jiǎn)T工愛(ài)戴嚴(yán)肅而有作為的領(lǐng)導(dǎo)，勝過(guò)愛(ài)戴懦弱無(wú)能的領(lǐng)導(dǎo)千百倍。作為中層干部，在工作中要做有情的領(lǐng)導(dǎo)用絕情的制度做無(wú)情的管理，方能擺脫兩難困境。

通過(guò)學(xué)習(xí)中層管理者定位認(rèn)知，清楚認(rèn)知了中層管理者的角色。中層管理者是規(guī)劃者，要把公司的整體戰(zhàn)略和部門的工作目標(biāo)制作成具體的執(zhí)行計(jì)劃和實(shí)施方案分解到每個(gè)人。中層管理者是執(zhí)行者，監(jiān)督公司戰(zhàn)略目標(biāo)和計(jì)劃的執(zhí)行。中層管理者是危機(jī)和問(wèn)題的解決者。中層管理者是模范者，就是管理好自己，讓自己成為最好的成員，取得大家的信任，大家才能寄托厚望與你；中層管理者是績(jī)效伙伴，明確認(rèn)識(shí)自己與團(tuán)隊(duì)其他成員是績(jī)效共同體，一榮俱榮，一損俱損；中層管理者是監(jiān)督、控制著；中層管理者是領(lǐng)導(dǎo)者，“要想火車跑得快，全靠車頭帶”，領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)步則團(tuán)隊(duì)進(jìn)步，領(lǐng)導(dǎo)改變則團(tuán)隊(duì)改變；中層管理者是教練員，下屬的素質(zhì)就是領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。要堅(jiān)持“下屬素質(zhì)低不是你的責(zé)任，不能提高他的素質(zhì)則是你的責(zé)任”的信念，扔掉教會(huì)徒弟，餓死師傅的舊 觀念；中層管理者是內(nèi)部客戶，我們部門之間，同事之間，也是彼此的客戶，也就是內(nèi)部客戶。你做到好不好，行不行，不是你說(shuō)了算，而是有你的內(nèi)部客戶說(shuō)了算。

通過(guò)這次學(xué)習(xí)，讓我深刻了解到管理者角色轉(zhuǎn)換及存在的困難，角色的定位誤區(qū)，定位分析，定位認(rèn)知等方面的專業(yè)知識(shí)，受益匪淺。在今后的工作中，要轉(zhuǎn)換思想，逐漸認(rèn)清自己的角色定位，努力成為一名合格的管理者。

二O一七年十月二十六日