第一篇：11基于新農(nóng)村導(dǎo)向下的政府在農(nóng)村體育管理職能中的角色定位研究

基于新農(nóng)村導(dǎo)向下的政府在農(nóng)村體育管理職能中的角色定位研究

朱建民

（天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300222）

摘要：基于建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要發(fā)展農(nóng)村體育公共事業(yè)基礎(chǔ)上，來分析我國政府在農(nóng)村體育管理職能上的現(xiàn)狀及其存在的問題，并從五個(gè)角色定位上提出若干具有針對性的建議，旨在保證農(nóng)村體育事業(yè)的順利開展，加快新農(nóng)村建設(shè)。關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；政府管理；農(nóng)村體育；角色定位

Research on Role positioning of rural sport management function under the new countryside Orientation

ZHU Jian-min

（Tianjin University of Science and Technology , Tianjin 300222,China）

Abstract ： Based on the building of a new socialist countryside need to develop the countryside sports public utilities, analysis the countryside sports management functions of our government on the current situation and existing problems, and from the five roles positioning raised a number of specific proposals, aimed at ensuring the cause of rural sports Smooth development, to accelerate construction of the new countryside.Keywords: New Countryside；Government management；Rural sports；Role Positioning 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”；要求“以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系”；“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中指出：“各級黨委和政府必須按照黨的十六屆五中全會的戰(zhàn)略部署，始終把“三農(nóng)”工作放在重中之重，切實(shí)把建設(shè)社會主義新農(nóng)村的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)步伐”；“構(gòu)建社會主義和諧社會，必須促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步?！?“加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)”。而農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的有機(jī)組成部分。因此，這就要求政府的基本職能是提高政府體育公共服務(wù)能力，為農(nóng)村提供與城市均等的體育公共服務(wù)。但由于我國“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的二元基本格局使得社會資源配置不公與要素的不平等流動，造成農(nóng)村公共文化體育設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村居民獲得的福利性體育服務(wù)遠(yuǎn)落后于城市。以體育場地設(shè)施來看，據(jù)第五次全國體育場地普查結(jié)果顯示，全國共有各類體育場地850080個(gè)，其中分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）

基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃資助項(xiàng)目（TJTY-004）

作者簡介：朱建民（1974—），男，天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教師，在讀博士研究生，公共管理和教育學(xué)雙碩士，主要從事于農(nóng)村管理和農(nóng)村建設(shè)研究。的體育場地有66446個(gè)。不難統(tǒng)計(jì)，占國土面積的16.5%和人口的39%左右的城鎮(zhèn)，占全部體育場館的比重為79.8%,而占國土面積83.5%并擁有61%左右人口的廣大農(nóng)村地區(qū)卻只占20.2%的體育場館資源。這與建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會極不相稱。在這種背景下，研究政府在農(nóng)村管理中如何進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、角色定位和進(jìn)行有效管理，來保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廣大人民的健身需求，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。社會主義新農(nóng)村目標(biāo)下發(fā)展農(nóng)村體育的意義 1.1 建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求

黨的十六屆五中全會做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，提出了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)，把解決“三農(nóng)”問題始終作為關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容囊括了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多個(gè)領(lǐng)域,理所當(dāng)然包括了農(nóng)村體育在內(nèi)的公共文體事業(yè)的建設(shè)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)之一是發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)社會事業(yè)，而農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的有機(jī)組成部分?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中提出了“推動實(shí)施農(nóng)民體育健身工程，積極開展多種形式的群眾喜聞樂見、寓教于樂的文體活動”的建議?？梢哉J(rèn)為，這是建設(shè)社會主義新農(nóng)村中發(fā)展農(nóng)村體育事業(yè)的新舉措。讓積極、健康、有益的文體活動代替農(nóng)村以往的“黃、賭、毒”等丑惡現(xiàn)象及非法宗教活動,引導(dǎo)農(nóng)民形成健康、科學(xué)、文明的生活方式具有重要的意義，突出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的科學(xué)內(nèi)涵，切實(shí)推動社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。誠如張發(fā)強(qiáng)同志在全國政協(xié)體育組委員小組討論會上的建議所言：“在今年的主要任務(wù)‘扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)’一節(jié)中，談到加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、文化等農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)時(shí)，我建議把體育兩個(gè)字也加進(jìn)去。發(fā)展農(nóng)村體育花費(fèi)并不大,但是凝聚力和號召力都比較強(qiáng)，而且體育還可以與農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村有著良好的推進(jìn)作用?！?/p>

1.2 發(fā)展農(nóng)村體育可以促進(jìn)新農(nóng)村的穩(wěn)定和精神文明建設(shè)

農(nóng)村體育是促進(jìn)農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的有效手段和重要載體，對改善農(nóng)村精神面貌、抵制愚昧落后文化、豐富業(yè)余文化生活、提升農(nóng)民人力資本素質(zhì)、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力水平、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)新農(nóng)村穩(wěn)定和建設(shè)文明和諧的社會主義新農(nóng)村發(fā)揮著十分重要的作用，是用先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地的重要載體。如今是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與提高農(nóng)民生活質(zhì)量并重的新時(shí)期，邁向“新農(nóng)村”，不僅是農(nóng)民生活水平的普遍提高，還應(yīng)包括積極的生活態(tài)度和健康的生活方式，體育健身顯然是必不可少的內(nèi)容。

1.3 發(fā)展新農(nóng)村體育是塑造社會主義新型農(nóng)民的必要途徑

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》在“建設(shè)社會 2 主義新農(nóng)村”部分中提出要“加快農(nóng)村教育、技能培訓(xùn)和文化事業(yè)，培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”。事實(shí)上，新農(nóng)村與新農(nóng)民是相輔相成的關(guān)系。社會主義新農(nóng)村建設(shè)必須以提高農(nóng)民素質(zhì)為重點(diǎn)，因?yàn)椋r(nóng)民是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的真正主體，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在農(nóng)民。而農(nóng)民的身體素質(zhì)不高是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。不言而喻，沒有廣大農(nóng)民的身體健康，新農(nóng)村建設(shè)便無從談起。而農(nóng)村體育活動恰恰能直接起到增進(jìn)農(nóng)民身心健康的功效，這是體力勞動所不能替代的。但是,農(nóng)村體育的價(jià)值并非僅僅局限于增強(qiáng)農(nóng)民的體質(zhì)這一層面。它還能向人們展示一種積極的生活哲學(xué)，為新農(nóng)村建設(shè)和新農(nóng)民的成長給予寶貴的文化滋養(yǎng)，從而抵制農(nóng)村“貧困文化”現(xiàn)象的影響。農(nóng)村體育活動的開展，可以使廣大農(nóng)民潛移默化地受到體育自身蘊(yùn)涵的競爭意識和拼博精神的熏陶，有利于培養(yǎng)其自尊、自信、自強(qiáng)不息的人格魅力，塑造一種不卑不亢、不屈不撓、不斷進(jìn)取的心理品質(zhì)，促進(jìn)其積極健康地適應(yīng)社會，藉此防止和削弱貧困文化的影響。因此，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中大力發(fā)展農(nóng)村體育既有利于促進(jìn)廣大農(nóng)民的身心健康，也為造就新農(nóng)民提供了健康文明的文化環(huán)境，是塑造社會主義新型農(nóng)民的必要途徑。1.4 順應(yīng)構(gòu)建“和諧社會”的時(shí)代要求

構(gòu)建和諧社會是當(dāng)前中國社會發(fā)展的趨勢和必然要求。由于當(dāng)時(shí)“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”體制形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)人們思維方式和生活方式的差異，阻礙了我國全面構(gòu)建“和諧社會”的步伐。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的原因之一就是因?yàn)檗r(nóng)民享受到的政府提供的公共品，比如教育、衛(wèi)生、文化等方面和城市差距非常大，顯露出一些不和諧的地方。黨的十六大報(bào)告提出“要在本世紀(jì)頭20年，集中力量全面建設(shè)惠及十幾億人口的小康社會”，強(qiáng)調(diào)了更加廣泛領(lǐng)域內(nèi)的公平和縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間群眾體育發(fā)展差距的取向，這種廣泛性包括服務(wù)對象的廣泛性與多元性、保障供給的廣泛性與多元性、分享發(fā)展成果的廣泛性與多元性。因此，應(yīng)該把能體現(xiàn)社會和諧和公平的農(nóng)村體育的發(fā)展放在體育全面發(fā)展的突出位置，增加對農(nóng)村體育的投入力度，改善農(nóng)村體育設(shè)施環(huán)境，構(gòu)建農(nóng)村體育健身服務(wù)體系，提高農(nóng)民的身體素質(zhì)和健康水平，千方百計(jì)使農(nóng)村體育和城市體育協(xié)調(diào)發(fā)展，保證廣大農(nóng)民群眾享有基本的體育服務(wù)，是順應(yīng)構(gòu)建“和諧社會”的時(shí)代要求。從此種意義上來說，抓住建設(shè)新農(nóng)村的契機(jī)，大力發(fā)展新農(nóng)村體育，也就成了構(gòu)建和諧社會必然要求，也是政府實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)和全面建設(shè)小康社會的可靠保證。政府在農(nóng)村體育管理職能中角色定位的現(xiàn)狀和存在的問題

2.1 政府在農(nóng)村體育管理中的雙重角色和“片面效應(yīng)”

公共選擇理論認(rèn)為，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，在“政治市場”上追求自己的最大利益，而利益主要與政績相關(guān)。政府一方面要實(shí)現(xiàn)社會福利最大化，另一方面又 要使自身效用最大化，這就會使政府的目標(biāo)及行為與公共利益產(chǎn)生偏離。政府充當(dāng)著體育事業(yè)的所有者、行政管理者、經(jīng)營者等多種角色。因此，為了自己的“政績”，政府官員往往會在農(nóng)村體育投資中會出現(xiàn)較隨意、盲目的短期行為，如一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)體育場館的不合時(shí)宜的標(biāo)志性建筑、群眾體育經(jīng)費(fèi)的挪用、虛假的農(nóng)村體育人口數(shù)量和體育組織的虛有化等。此外，在計(jì)劃體制思維定勢的影響和自利性的驅(qū)動下，政府不僅對原計(jì)劃配置的體育資源的運(yùn)作賦予超經(jīng)濟(jì)的行為，而且試圖對社會資本轉(zhuǎn)移所形成的體育資源進(jìn)行行政操控，并在一定程度上模糊了產(chǎn)權(quán)關(guān)系。使得政府可活動的空間、可選擇的余地以及可創(chuàng)設(shè)的租金就越大，導(dǎo)致政府在體育管理中存在著錯(cuò)位、越位和缺位。如應(yīng)當(dāng)主要用于為農(nóng)村公眾體育健身服務(wù)的公共體育設(shè)施，為公眾提供公共物品和公共服務(wù)，滿足農(nóng)民的基本公共體育需要的資金，可現(xiàn)實(shí)卻是主要用于建設(shè)了競技體育用的非公共體育設(shè)施。

由于農(nóng)村體育是體育工作的難點(diǎn)，在較短的時(shí)間內(nèi)難以顯示出政績，因此，政府往往以群眾體育的總量平均和“窗口”包裝來掩蓋窘境與困境。為追求政治利益，政府常常是以城市、縣城以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾體育成果來掩蓋農(nóng)村體育的真實(shí)狀況?！翱偭科骄北澈蟮钠卟逝菽聦?shí)上是“積重難返”的尷尬境地。有些政府采取“窗口”包裝，采取基于次數(shù)有限的“轟轟烈烈地開展農(nóng)村體育活動”相關(guān)項(xiàng)目的業(yè)余比賽來代替農(nóng)村體育開展的“轟轟烈烈”，而不是基于農(nóng)村體育人口比重、農(nóng)村人均體育場地面積等硬指標(biāo)來反映農(nóng)村體育開展的如何，出現(xiàn)社會體育的“片面效應(yīng)”。

2.2政府在農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給中職能的缺位

由于農(nóng)村公共體育產(chǎn)品具有非競爭性，在既定的產(chǎn)出水平下，增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零，這就意味著,若按邊際成本定價(jià)，農(nóng)村公共體育產(chǎn)品必須免費(fèi)供給。而且，由于非排他性，私人部門供給農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的成本無法通過市場獲得補(bǔ)償，市場無法有效提供農(nóng)村公共體育產(chǎn)品。正如我國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼所說：“政府的（體育）職能就是提供體育領(lǐng)域的公共物品”。從正在執(zhí)行的財(cái)政分配體制來看，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”依然存在。要素的不平等流動使得農(nóng)村公共體育設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村居民獲得的福利性體育服務(wù)遠(yuǎn)落后于城市。因此，在當(dāng)前社會主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中應(yīng)由政府承擔(dān)農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給的責(zé)任，也是各級政府的主要職能。當(dāng)然，也應(yīng)輔以其他供給方式。

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供。但在實(shí)際中，中央與地方政府在農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給的職能劃分上界定不清晰，中央政府或高一級政府把有些事權(quán)下放得過低，交由基層政府承擔(dān)和負(fù)責(zé)。如農(nóng)村全民健身知識的普及、農(nóng)村社會體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)等均為國家發(fā)展體育事業(yè)的法定義務(wù)的體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的正外部性，屬于全國性公共產(chǎn)品，但這些事權(quán)目前主要由基層政府負(fù)責(zé)?；鶎诱绕涫青l(xiāng)鎮(zhèn)政府 4 財(cái)力有限，無法足額提供這些公共產(chǎn)品，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的匱乏。因此，由于我國中央政府與地方政府關(guān)于農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給職能的界定不合理，導(dǎo)致農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給存在著區(qū)域的不平衡、結(jié)構(gòu)的失衡和供給的嚴(yán)重不足。2.3 政府在農(nóng)村體育組織管理體制的不健全

農(nóng)村體育順利開展的關(guān)鍵有賴于健全的體育管理體制，20世紀(jì)國際大眾體育的經(jīng)驗(yàn)表明，健全的體育組織管理體制在推動大眾體育的發(fā)展起到了關(guān)鍵的作用。在我國現(xiàn)行的體育組織,除了省、市、縣有相應(yīng)的固定機(jī)構(gòu)外，市、縣一級群眾性的體育組織很少，有個(gè)區(qū)縣還沒有專職的農(nóng)村體育工作者，即使有組織也很不健全,開展活動很少。至于對農(nóng)村最直接管理和推動的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級就根本沒有專門的體育機(jī)構(gòu)和體育組織，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由政府宣傳部門干部兼管體育，有的則由團(tuán)委兼管，還有的根本無人管，也無處靠，呈自由形式。只是在各工廠、企業(yè)、單位組織活動時(shí)，才讓鎮(zhèn)文化站出面管理，或是當(dāng)上級部門要開展某些體育比賽或文化活動時(shí)才臨時(shí)招募應(yīng)急人員。更沒有體育協(xié)會、文體中心（有的即使有這個(gè)部門，但不從事于體育工作）和社會體育指導(dǎo)員。這種“救火隊(duì)”式的基層農(nóng)村體育管理形式不僅管理效率低下，而且使農(nóng)村日常性的體育活動的開展長期缺乏有效指導(dǎo)。因此，雖然我國政府為保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廣大人民群眾的體育健身娛樂等利益，曾實(shí)施“全民健身計(jì)劃綱要”、“群眾體育‘三邊工程’”、“雪炭工程”、“體育下鄉(xiāng)”和“億萬農(nóng)民健身活動”等體育政策和措施。但事實(shí)證明，這些政策和措施存在著嚴(yán)重的“雷聲大，雨點(diǎn)小”的特征，在廣大的農(nóng)村并沒有得到有效的落實(shí)，這與管理體制的不健全有著很大的關(guān)系?？梢哉f，“農(nóng)村體育弱”是在“物質(zhì)文化范疇”與“制度文化范疇”上進(jìn)行的可觀察、可測量、可評價(jià)的事實(shí)判斷。2.4 政府在農(nóng)村體育管理中的職能壟斷

政府在很大程度上包辦體育事業(yè)，運(yùn)用計(jì)劃手段調(diào)配體育資源在目前體制管理下，體育被看成純“福利型”的事業(yè)，不承認(rèn)其產(chǎn)業(yè)價(jià)值，抑制了社會辦體育的積極性，致使體育事業(yè)在很大程度上成為了體育局系統(tǒng)內(nèi)的事業(yè)，國家扮演了“全能型政府”的角色。對體育的非生產(chǎn)性的定位導(dǎo)致體育活動性質(zhì)的政治化，造成體育活動與經(jīng)濟(jì)活動的分離，乃至將體育看成“上層建筑”組成部分，排斥了第三部門或私人的參與，使本來在農(nóng)村投資資金欠缺的情況下更加匱乏，使本身不健全的體制更加的非系統(tǒng)化。這種理論定位使體育的其它功能難以體現(xiàn)，農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展運(yùn)行只能處于低效率、低投入狀態(tài)，不可能滿足社會對體育的多層次需求。

2.5 農(nóng)村體育法制建設(shè)與監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重滯后，政府行為無法可依

政策法規(guī)對推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全民健身活動持續(xù)健康發(fā)展提供保障，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力。但值得關(guān)注的是，目前“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的基本格局并沒有發(fā)生根本性改變。我國體育立法明顯滯后，體育法制建設(shè)跟不上體育事業(yè) 5 發(fā)展的需要，特別是有關(guān)農(nóng)村體育立法。現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)可操作性差、層次較低。主要表現(xiàn)在：部門規(guī)章繁多，效力普遍較低；一些過時(shí)的法規(guī)及部門規(guī)章尚未清理；很多急需的法律部門規(guī)章還不能及時(shí)制定；上位法與下位法之間、新法與舊法之間不協(xié)調(diào)。另一方面是具體內(nèi)容過“粗”，許多條文只是原則性規(guī)定，缺乏必要的可操作性和適用性，缺乏與《中華人民共和國體育法》配套的法規(guī)體系?？梢哉f，至今還沒有一部關(guān)于農(nóng)村體育的政策、法規(guī)，所以造成農(nóng)村體育工作缺乏必要的政策和法規(guī)的保障，同時(shí)，也出現(xiàn)這樣或那樣的問題。如政府的不重視、體育公共物品供給的嚴(yán)重匱乏、組織的不健全等等。針對體育政策、法規(guī)的欠缺，造成了政府的行為無法可依，出現(xiàn)錯(cuò)位和行政不作為現(xiàn)象。

因此，政府應(yīng)考慮在法治建設(shè)上要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，協(xié)調(diào)發(fā)展，完善農(nóng)村體育發(fā)展的法規(guī)政策。政府在農(nóng)村體育管理職能定位研究

3.1 充分認(rèn)識體育的核心價(jià)值，轉(zhuǎn)變政府管理職能

政府職能部門必須要從全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村體育工作的重要地位和作用。充分認(rèn)識農(nóng)村體育是提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)的重要手段，是用先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地的重要載體，是廣大農(nóng)民奔小康的一個(gè)重要內(nèi)容?！掇r(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：“農(nóng)村體育應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展整體規(guī)劃，納入社會主義精神文明建設(shè)和小康建設(shè)內(nèi)容”。充分認(rèn)識構(gòu)建農(nóng)村健身服務(wù)體系，提高農(nóng)民身體素質(zhì)和健康水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體育協(xié)調(diào)發(fā)展是體育部門義不容辭的責(zé)任，也是體育部門踐行“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)和必然要求。同時(shí)以正確的政績觀更新發(fā)展觀念，要用全面的、實(shí)踐的、群眾的觀點(diǎn)看待政績，為造福人民而創(chuàng)造政績，大力弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神，大興求真務(wù)實(shí)之風(fēng)，增強(qiáng)運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)農(nóng)村體育工作的自覺性和堅(jiān)定性。要堅(jiān)持以人為本，把廣大農(nóng)民群眾的利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足體育需求。

《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》明確提出了中國深化體育體制改革的目標(biāo)：“進(jìn)一步明確政府和社會的事權(quán)劃分，實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離，把不應(yīng)由政府行使的職能和社會能夠辦的事逐步轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會團(tuán)體和社會中介組織。體育行政部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到貫徹國家體育方針，研究體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定體育行業(yè)政策，加強(qiáng)管理和提供服務(wù)上來。強(qiáng)化體育行政部門的宏觀調(diào)控、社會行政和行業(yè)管理職能?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”；“優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系”；“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”要求。因此，農(nóng)村體育工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以農(nóng)民為主要對象，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，面向基層，服務(wù)農(nóng)民。各級政府要從行政管制型管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型管理，樹立公共服務(wù)的理念。把為農(nóng)村提供體育公共體育產(chǎn)品和公共服務(wù)作為體育管理中首要的職能。國家應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)增長比例，增加對農(nóng)村體育的投入。

3.2 健全農(nóng)村體育管理體制，加強(qiáng)農(nóng)村體育組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)

農(nóng)村基層體育組織是推進(jìn)農(nóng)村體育工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，沒有組織領(lǐng)導(dǎo)作保證，農(nóng)村體育工作就難以實(shí)施?！掇r(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“各級人民政府體育、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，做好農(nóng)村體育的管理和組織工作”?？h級體育主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本行政區(qū)域農(nóng)村體育工作，建立與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村體育發(fā)展相適應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，設(shè)置體育專職管理崗位，配備工作人員，保證農(nóng)村體育管理的日常化，并會同有關(guān)部門共同推進(jìn)農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展。特別是與農(nóng)村聯(lián)系最為緊密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中要有專人分管這方面的工作，抓住場地、組織、活動三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到工作有計(jì)劃、鍛煉有場地、活動有組織。如可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體委，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。也可以在不設(shè)有獨(dú)立的體育組織和專職體育干部的情況下，根據(jù)體育文化活動的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)又文化站站長擔(dān)當(dāng)起體育組織、領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。與農(nóng)民聯(lián)系最緊密的居委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)為群眾參加體育活動創(chuàng)造必要的條件，支持和扶助群眾性體育活動的開展。村民委員會、居民委員會和基層文化體育組織應(yīng)當(dāng)組織開展群眾性體育活動。

同時(shí)，農(nóng)村體育要注重加強(qiáng)農(nóng)村體育組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，形成政府管理、依托社會、全民參與、村民自治的社會化管理體制。首先，各級政府要把開展農(nóng)村體育工作作為實(shí)踐“三個(gè)代表”和保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性思想的一個(gè)重要舉措，在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，體育機(jī)構(gòu)只能加強(qiáng)，不能削弱，要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和落實(shí)的作用。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會要培育農(nóng)村體育中介組織，要堅(jiān)持因勢利導(dǎo)，既要不強(qiáng)迫，又要尊重農(nóng)村農(nóng)民的意愿和選擇，也不放任，即團(tuán)體活動要在現(xiàn)有的法律容許范圍之內(nèi)，嚴(yán)禁有悖于農(nóng)村精神文明建設(shè)的行為。第三，要成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村體育協(xié)會，依托于農(nóng)村體育協(xié)會開展對農(nóng)村體育指導(dǎo)員及體育骨干的組織和管理工作。并逐漸將部分行政的權(quán)力放給協(xié)會，轉(zhuǎn)而行使政策扶持、資金投入、監(jiān)督檢查的職能。最后，培養(yǎng)農(nóng)村體育骨干，為農(nóng)村體育社團(tuán)創(chuàng)造條件，開展有益于身心的體育活動。

3.3 充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立多元化籌資機(jī)制

《中華人民共和國體育法》、《全民健身計(jì)劃綱要》、《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》和《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和重要文件中都做了明確規(guī)定。“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)將體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)和體育基本建設(shè)資金列入本級財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃。”這表明,農(nóng)村體育建設(shè)作為一項(xiàng)利國利民的工程,已經(jīng)成為政府不可推卸的義務(wù)和責(zé)任。在農(nóng)村體育的建設(shè)過程中，要想獲得充足的資金保障，農(nóng)村體育的融資渠道必須走市場化道路。

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，全國性公共體育產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共體育產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而社區(qū)性公共體育產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供。然而面對中國的具體的國情，該理論的在我國的實(shí)施中有其局限性。國家應(yīng)根據(jù)我國的具體國情，建立起由中央、省、地方、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好當(dāng)前農(nóng)村急需的公共體育產(chǎn)品的供給問題。如山西省大運(yùn)體育走廊的建設(shè)就采取的是中央、省、地方、農(nóng)民四位一體供給體制。

農(nóng)村公共體育產(chǎn)品既可以由政府的公共預(yù)算直接供給，也可以通過政府的力量籌集資金而由非政府機(jī)構(gòu)間接提供，也可以實(shí)行多種供給方式同時(shí)并行。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，一方面，在國家加大對農(nóng)村公共體育產(chǎn)品投入的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以政府提供農(nóng)村公共體育產(chǎn)品為主，引入民間資本和第三部門參與農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的提供，或者采取政府與私人共同供給。政府可以通過直接補(bǔ)貼、間接補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等多種提供方式，出臺一系列優(yōu)惠政策，如通過減免稅收、提供低息甚至無息貸款等激勵(lì)措施，來鼓勵(lì)和幫助私人或第三部門參與提供農(nóng)村公共體育產(chǎn)品，并充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)村公共體育產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性，從而建立農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的多元化籌資機(jī)制和多主體的供給方式，確保農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的有效供給，以適應(yīng)建設(shè)社會主義新農(nóng)村對農(nóng)村公共體育產(chǎn)品供給的需要。

另一方面，各級地方政府應(yīng)盡快出臺一系列優(yōu)惠政策，對投資農(nóng)村體育的行為給予相應(yīng)的回報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)。如允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民個(gè)體、私營業(yè)主等投資主體通過對農(nóng)村體育健身項(xiàng)目的投入，獲取一定的、合法的經(jīng)營收入，以此來充分調(diào)動他們參與農(nóng)村體育投資的積極性。當(dāng)然，各級地方政府和體育管理部門還應(yīng)廣泛吸納來自社會其他方面的資金,如社會捐贈、基金會資助、團(tuán)體和個(gè)人會費(fèi)、體育彩票、體育旅游、場地出租以及門票收入等,以彌補(bǔ)開展農(nóng)村體育活動之不足。3.4 政府要把農(nóng)村體育方針納入系統(tǒng)化管理，建立制度性保障

要把農(nóng)村體育納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，政府對事關(guān)農(nóng)民身體健康和社會發(fā)展的體育事業(yè)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能。各級體育局及相關(guān)部門如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、民政局、建設(shè)局、衛(wèi)生局等要明確在農(nóng)村體育發(fā)展中的職責(zé)，加強(qiáng)公共體育政策的制定落實(shí)以及過程監(jiān)督環(huán)節(jié)的調(diào)控，將農(nóng)村體育健身設(shè)施建設(shè)納入各地市的發(fā)展規(guī)劃。

第一，各個(gè)縣市應(yīng)盡快制定和出臺《地方農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃》，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)該及時(shí)制定相應(yīng)的《農(nóng)村體育實(shí)施辦法》，把農(nóng)村體育發(fā)展的理論構(gòu)想變成實(shí)施方案。使有關(guān)部門在開展農(nóng)村體育時(shí)制度化、規(guī)范化，做到有法可依、有章可循，減少隨意性和人為因素，優(yōu)化農(nóng)村體育發(fā)展環(huán)境。

第二，應(yīng)將農(nóng)村體育的發(fā)展目標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)體系。8 隨著我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將農(nóng)村體育視為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物和客觀要求，通過加強(qiáng)農(nóng)村體育建設(shè)來提高農(nóng)民的健康水平和生活質(zhì)量，并以此來促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

第三，規(guī)劃好農(nóng)村體育目標(biāo)管理和評估考核指標(biāo)。將每年的農(nóng)村體育目標(biāo)任務(wù)作為領(lǐng)導(dǎo)和從事農(nóng)村體育的工作人員的年度考核內(nèi)容。

第四，將農(nóng)村體育服務(wù)納入農(nóng)村整體的服務(wù)中，確保體育、文化、衛(wèi)生等農(nóng)村服務(wù)相結(jié)合，做到同步發(fā)展。

3.5 加強(qiáng)體育法治建設(shè)與監(jiān)督機(jī)制，努力構(gòu)建有效政府

《2001－2010年體育改革與發(fā)展綱要》明確提出：要堅(jiān)持“依法行政，依法治體”。全面落實(shí)《中華人民共和國體育法》和其他體育方面的法律、法規(guī)，依法保障公民參與體育運(yùn)動的權(quán)利，保障和監(jiān)督政府行使職權(quán)和履行義務(wù)，要建立、健全保障體育事業(yè)健康發(fā)展的體育法規(guī)，嚴(yán)厲規(guī)范和懲處體育活動和體育工作中違反體育法規(guī)、破壞體育秩序、影響社會穩(wěn)定的不良行為。在社會各界開展深入持久的體育法制宣傳教育活動，不斷提高依法行政、依法治體的意識和水平，保證體育事業(yè)在法制的軌道上良性發(fā)展?？梢蕴接戅r(nóng)村體育工作中如何與文化部門加強(qiáng)合作的問題等等，使體育的各項(xiàng)工作更加常態(tài)化、制度化，并以法律法規(guī)作保障。

只有當(dāng)執(zhí)行法律的政府權(quán)力服從于明晰的、非人格化的法律控制時(shí)，社會才能建立起普遍的法律秩序，政府才能變成是自律性的責(zé)任政府，責(zé)任機(jī)制要求政府行為和政府官員行為必須接受民眾的政治監(jiān)督并接受法律的約束，通過政府行為過程的法治化和持續(xù)化，使政府對自身行為負(fù)責(zé)，防止政府行為的失控。應(yīng)根據(jù)體育發(fā)展的形勢需要以及亟待解決的問題，為保障我國體育事業(yè)的正常、穩(wěn)定的發(fā)展，必須加強(qiáng)行政法制建設(shè)，建立一套完善的法律、法規(guī)，強(qiáng)化對行政權(quán)的制約，強(qiáng)化對行政執(zhí)法的監(jiān)督，遏止對權(quán)力的濫用；同時(shí)，要求理順行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)廉政建設(shè)，保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)合法、公開、公正、高效地執(zhí)法；既要加強(qiáng)和完善行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督及審計(jì)、財(cái)政等專項(xiàng)監(jiān)督，還要強(qiáng)化司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督，使行政法治在政府權(quán)力的過程中全面鋪開。

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作者聯(lián)系方式：

天津市河西區(qū)大沽南路1038號天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

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第二篇：政府在城中村改造中角色定位

本科學(xué)年論文 第 0 頁

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含義.....................................1

（二）城中村的現(xiàn)狀........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤..........................3

（一）政府角色越位——越位于市場機(jī)制行使職能..............3

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社會保障........................7

三、在城中村改造中正確定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共設(shè)施的提供者.............................13

四、結(jié)束語.................................................15 參考文獻(xiàn)...................................................16 本科學(xué)年論文 第 1 頁

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含義

“城中村”亦稱“都市里的村莊”，他是指在城市建成區(qū)內(nèi)形成的，已經(jīng)被城市建筑用地包圍但在土地所有權(quán)、戶籍等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的社區(qū)。目前對城中村的定義已經(jīng)有很多種，如從土地角度形成的定義，所謂城中村就是指在城市快速推進(jìn)的過程中，城市將一些距離新、舊城較近的村莊的土地劃為城市用地，這些土地被納入城市的村莊就是城中村○。也有從地域角度和社會關(guān)系角度定義，如從地域角度納入城市的局部1地區(qū)，就其社會屬性而言，仍然屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)象，是一種特殊的社區(qū)○。也有從產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營制度角度的分析，城中村是指在城市整體規(guī)劃2區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制、村委會管理體制的社區(qū)○。綜上我對城中村的定義是指地處繁華城市和鄉(xiāng)村間的結(jié)合部，擁有3少量土地或沒有土地，身份從村民變成市民，以出租房屋為主要的經(jīng)濟(jì)來源，體制上仍然保留農(nóng)村管理體制游離于城市邊緣的社區(qū)。

（二）城中村的現(xiàn)狀

城中村的形成是城市化的必然結(jié)果，我認(rèn)為城鄉(xiāng)隔離的二元管理體制是城中村產(chǎn)生的根本原因，二元體制導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村完全分離，各自行使不同的管理模式。政府負(fù)責(zé)管理城市，并承擔(dān)城市建設(shè)和管理費(fèi)用，農(nóng)村則是由村委會負(fù)責(zé)管理，經(jīng)驗(yàn)的缺乏，資金嚴(yán)重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。另外局部利益是導(dǎo)致城中村產(chǎn)生的主要原因，為了各自利益導(dǎo)致政府和村民矛盾不斷，加大城中村改造難度。從村民的角度來說，如果進(jìn)行城中村改造，村民就會失去賴以生存的土地或作為主要經(jīng)濟(jì)來源的出租房屋也將失去，農(nóng)民對未來的生存前景擔(dān)憂和顧慮，導(dǎo)致村民對城中村改造的不支持，產(chǎn)生對土地漫天要價(jià)、釘子戶等。從政府的角度說，政府為了短期利益，盡量減少土地征用賠償金額和社會負(fù)擔(dān)，大多采取繞村莊只征收耕地的方式來尋求城市建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，這種“吃肉留骨頭”的方式導(dǎo)致城中村的不斷產(chǎn)生，加上開發(fā)難度大、開發(fā)成本高導(dǎo)致城中村面臨十分嚴(yán)重的社會問題。

1.城中村改造缺乏國家的宏觀政策，目前我國還沒有一部關(guān)于城中村 本科學(xué)年論文 第 2 頁

改造的法規(guī)文件，除直轄市外也沒有省級政府出臺的法規(guī)，產(chǎn)生嚴(yán)重的責(zé)、權(quán)、利不配套。管理混亂，城中村人口復(fù)雜，主要由村民、市民、外來務(wù)工人員組成，管理的落后形成“黃賭毒”不良現(xiàn)象的藏身地，社會風(fēng)氣不良道德品行不端導(dǎo)致治安事件的頻繁發(fā)生。

2.城中村建設(shè)布局混亂，由于城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑十分集中，“一線天”、“貼面樓”、“握手樓”大量存在，加上房屋十分集中，居民區(qū)內(nèi)的居住環(huán)境和采光條件很差，同時(shí)無序的建設(shè)也導(dǎo)致土地資源利用率低且土地流失嚴(yán)重。

3.城中村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差，由于人口不斷膨脹，應(yīng)由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致環(huán)境臟亂差，道路狹窄、管線電線交挫復(fù)雜，存在嚴(yán)重的安全隱患。這一切復(fù)雜問題急待解決，需要政府的大力支持和引導(dǎo)，這就要求政府進(jìn)行正確的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社會發(fā)展、人民生活、文明進(jìn)步中該起到什么樣的功能和作用。目前對政府角色定位主要有以下幾種：

1.服務(wù)角色，目前我國正處在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)型期，行政管理體制仍帶有轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體制的烙印,政府保持較多干預(yù)，市場主體參與成本高，政府部門政務(wù)公開不到位，因此政府的權(quán)力關(guān)系必須得到調(diào)整，職能必須轉(zhuǎn)變，政府要從統(tǒng)治身份變?yōu)樯鐣?wù)者，現(xiàn)身于公共事業(yè)而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.經(jīng)濟(jì)角色，從規(guī)則的守護(hù)者走向新規(guī)則的制定者，政府的經(jīng)濟(jì)角色就是要做到該退出的就要退出，比如宏觀調(diào)控要讓位于市場經(jīng)濟(jì)體制，投資主體要讓位于民間、社會組織，政府要制定長期規(guī)劃，完善法制，規(guī)范市場主體行為，同時(shí)要提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)糾紛的協(xié)調(diào)工作。

3.社會角色，做國家創(chuàng)新制度的支持者，政府要通過制定法律法規(guī)，創(chuàng)造寬松的環(huán)境和必要的條件，提供政策指導(dǎo)和服務(wù)，成為“產(chǎn)、學(xué)、研”技術(shù)創(chuàng)新體制的支持者和推動者。

4.體現(xiàn)公平和公正的角色，政府要公平的分配社會財(cái)富和有效遏制腐敗行為，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，公平顯得格外重要，社會財(cái)富的 本科學(xué)年論文 第 3 頁

分配不均必然導(dǎo)致貧富差距拉大，導(dǎo)致一切不公平、不和諧的社會現(xiàn)象發(fā)生，更為重要的是政府要切實(shí)保護(hù)好弱勢群體的合法利益。

5.社會保障角色，目前我國社會保障體系還不健全，城中村居民的利益得不到切實(shí)的保護(hù)，享受不到和市民同等的社會福利，政府應(yīng)該加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、生育保險(xiǎn)等社會保障體系建立，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保障體系建立。

6.承擔(dān)社會責(zé)任的角色，貫徹黨的行政體制改革的精神，轉(zhuǎn)變政府職能，要求各級政府建設(shè)社會主義新型責(zé)任政府。主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。當(dāng)前政府的服務(wù)意識淡薄，思想觀念落后，政府管理體現(xiàn)在控制、審批、監(jiān)管、處罰等落后思想上，管理方式過多的依賴直接手段，漸漸落后于時(shí)代的發(fā)展。

7.擔(dān)任有限政府角色，就是要求政府要不斷縮減政府有所為的領(lǐng)域，減少具體事務(wù)的職能，應(yīng)該把本應(yīng)由市場履行完成的事務(wù)交給市場去完成，做到不該管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在讓位于市場機(jī)制時(shí)要履行好協(xié)調(diào)指導(dǎo)，政策法規(guī)制定，監(jiān)督的職能。

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤

導(dǎo)致城中村一系列嚴(yán)重的社會問題，是由于政府對于自身的角色認(rèn)識的模糊、混合不清，政府普遍存在著“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的角色認(rèn)識錯(cuò)誤，嚴(yán)重制約著城市化進(jìn)程和城中村的徹底改造。

（一）政府角色越位——越位于市場機(jī)制行使職能

越位主要是指政府干了不該干的事和管了不該管的事，直接包攬了本來可以由市場機(jī)制進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府組織共同參與的混合性公共物品的供應(yīng)。主要是由于政府占據(jù)了市場地位，使得市場的主體地位發(fā)揮不出來。政府的機(jī)制改革使政府的職能發(fā)生了很大的變化，但是有相當(dāng)多的政府（尤其是地方政府）還沒有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性中走出來，仍然是管制型政府，習(xí)慣于數(shù)量、項(xiàng)目的管理而不是規(guī)劃管理，往往傾向于直接縱向控制而不是間接橫向協(xié)調(diào)，對城市化的主導(dǎo)變成了強(qiáng)制性推動，不是空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，把市場作用排除在城市化之外，占據(jù)市場在城市化中應(yīng)有的作用。在城中村改造過程中，政府的越位行為主要表現(xiàn)： 本科學(xué)年論文 第 4 頁

1.政府投資越位于市場機(jī)制。錯(cuò)誤認(rèn)為城中村改造主要是將村民整體搬遷上樓，村莊集體土地就歸國家所有，地方政府通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”將土地轉(zhuǎn)讓取得資金來源，由地方政府投資平臺進(jìn)行土地一級開發(fā)，負(fù)責(zé)投資融資，但是以土地轉(zhuǎn)讓來的資金無法滿足城中村改造，導(dǎo)致前期資金壓力巨大。由于政府長期把市場機(jī)制排除在城中村改造之外，導(dǎo)致巨額的資金缺口無法及時(shí)得到滿足。深圳市一直是國內(nèi)政策創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，在城中村改造方面也不落人后，出臺了城市更新機(jī)制，主要是鼓勵(lì)社會投資的參與，在圈定的城中村改造中設(shè)定一些基本原則，比如除必須配套的服務(wù)設(shè)施由政府提供外，其他的交由社會投資人和村民村集體去設(shè)計(jì)和實(shí)施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市場機(jī)制，解決了資金不足的困難局面，由此可以得出由于政府的越位行為導(dǎo)致城中村改造資金困難。

2.城中村的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，為了確保土地資源升值，提高土地使用效率，可以通過市場化運(yùn)作達(dá)到這一目標(biāo)。市土地儲備整理中心以“招拍掛”方式出讓土地使用權(quán)，價(jià)款來支付舊村改造費(fèi)用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在沒有市場的運(yùn)作下使得土地的利用率較低，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

3.我國的城市化路徑應(yīng)當(dāng)選擇自然城市化戰(zhàn)略。自然城市化戰(zhàn)略主張要充分發(fā)揮市場的選擇作用，讓市場機(jī)制引導(dǎo)和調(diào)控要素向城市集聚的方向、規(guī)模和方式，并促使各種城市化主體按照其利益需求和相互關(guān)系自主發(fā)展、相互協(xié)調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，政府部門往往依據(jù)自身的主觀臆斷來發(fā)展和規(guī)劃城市，權(quán)力過度行使導(dǎo)致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一輪又一輪的“建了又拆，拆了又建”的惡性改造模式下，城中村改革的進(jìn)展有限，究其原因就是缺乏必要的市場競爭機(jī)制。

4.在城中村的改造過程中，村集體資產(chǎn)是最為復(fù)雜，也是和村民利益關(guān)系最為密切的問題。長期以來，城中村的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常由村委會代為管理，而村委會的主要精力集中在對村中事務(wù)的處理上，實(shí)際上造成了村集體經(jīng)濟(jì)的“政企不分”現(xiàn)象，致使村集體經(jīng)濟(jì)缺乏市場競爭力，缺乏必要的資金和商品流通渠道，政府行政效率低下。筆者認(rèn)為最好的做法就是引入市場機(jī)制，將村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成市場經(jīng)濟(jì)的股份制公司，具體措施是把村集體經(jīng)濟(jì)整合成一個(gè)大的發(fā)展公司，并將集體資產(chǎn)折成股份量化到 本科學(xué)年論文 第 5 頁

每個(gè)村民，讓每一個(gè)投入股份的村民成為新公司的股東，這就讓村民有了穩(wěn)定的收入來源。股份制有利于村民集體經(jīng)濟(jì)融入市場活動之中，成為城中村改造的主體。目前政府征收城中村土地是給予村民巨額的資金補(bǔ)償，短期內(nèi)村民有足夠的資金生存，但是缺乏后期的保障以及無法享受未來土地升值的巨額利潤，導(dǎo)致城中村改造阻礙重重。

5.根據(jù)我國《村民委員會組織法》規(guī)定，村民擁有自己管理本村內(nèi)部一切合法事務(wù)的權(quán)利，自然也包括城中村改造，政府完全包攬城中村的改造與民主自治的精神相違背，使得村民無法直接參與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)改造。

6.在確認(rèn)城中村改造主體時(shí)，政府往往會為了既得利益導(dǎo)致政策的偏離，傾向那些財(cái)力雄厚的大企業(yè)、大投資商，權(quán)利尋租導(dǎo)致改造主體權(quán)利膨脹，為了自己的利益致使城中村改造質(zhì)量不高，效果不好，出現(xiàn)爛尾工程。本應(yīng)由市場機(jī)制通過招標(biāo)、競標(biāo)等手段挑選那些實(shí)力雄厚、社會責(zé)任感強(qiáng)、改造經(jīng)驗(yàn)豐富的開發(fā)商。

7.政府在城中村改造中就拆遷損害村民利益時(shí)，政府往往不是通過正確的渠道解決村民的利益，而是濫用手中的公權(quán)力，采取暴力強(qiáng)遷強(qiáng)拆的辦法進(jìn)行強(qiáng)行改造，損害村民的利益，本來是由“公檢法”部門決定是否強(qiáng)拆強(qiáng)遷行為，政府卻通過手中的公權(quán)力進(jìn)行行使，是政府的越權(quán)行為。

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂

角色錯(cuò)位是指政府職能內(nèi)部發(fā)生了職能混亂的現(xiàn)象，即是各個(gè)部門職能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的權(quán)，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在城中村改造中政府角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在中央政府向地方政府分權(quán)的過程中，地方政府存在著角色上的錯(cuò)位。中央政府既要彌補(bǔ)市場缺陷，又要校正市場不足，同時(shí)還要進(jìn)一步完善市場機(jī)制。而地方政府的反宏觀調(diào)控行為導(dǎo)致了地方割據(jù)，阻礙了區(qū)域內(nèi)部的整合以及區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。由于政策導(dǎo)向上的缺陷以及地方政府對自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的不當(dāng)追求，導(dǎo)致地方政府和權(quán)利階層“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。如果地方政府權(quán)力的過大，就會導(dǎo)致中央政府的宏觀政策得不到實(shí)行，而以自己的主觀意志進(jìn)行城中村改造，達(dá)不到中央政府改造城中村的宏觀目標(biāo)。本科學(xué)年論文 第 6 頁

2.地方政府在宏觀調(diào)控上與中央政府的二元博弈的過程中地方政府存在著角色的錯(cuò)位。一方面，地方政府通過“上有政策下有對策”的辦法使自己在區(qū)域競爭中獲得利益；另一方面，地方政府通過 “討價(jià)還價(jià)”的辦法，在對中央政府在投資與政策上從自己的利益出發(fā)，曲解、阻隔中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區(qū)實(shí)施過程中受到一定阻礙。在城中村改造中，由于地方政府的行政人員對中央政府的政策認(rèn)識不夠，把城中村改造當(dāng)成提升政府績效和官員升遷的手段，因此“征地不征村”成為必然選擇，對具有改造條件的城中村改造不完全，留下許多遺留問題，比如村民變成市民后醫(yī)療保障體系不到位，人們面臨就醫(yī)難、藥費(fèi)貴，村民土地被征收，沒有長期穩(wěn)定的收入來源等。對沒有達(dá)到改造條件的城中村盲目的進(jìn)行改造，致使改造投入巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重，頻出爛尾工程，甚至出現(xiàn)經(jīng)改造的城中村又變成新的城中村。

3.政府和城改辦職能分工錯(cuò)位，在城中村改造中政府的職能主要是負(fù)責(zé)審定本地區(qū)城中村改造工作計(jì)劃，制定城中村改造的相關(guān)政策，對城中村改造工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，解決好城中村改造中出現(xiàn)的新問題。城改辦的主要職能是實(shí)施政府制定的城中村改造計(jì)劃，指導(dǎo)完成村級集體經(jīng)濟(jì)改制，最好的辦法是集體經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)，組織實(shí)施村民戶籍改登，村民變市民，并及時(shí)、公平、徹底的對失地村民進(jìn)行補(bǔ)償。通過競爭機(jī)制進(jìn)行招商引資，提升城中村產(chǎn)業(yè)水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，導(dǎo)致許多城中村改造目標(biāo)不明確，監(jiān)督不到位，缺乏后期的保障措施。而該由城改辦履行的職能政府卻強(qiáng)加干涉，造成嚴(yán)重的職能錯(cuò)位，導(dǎo)致村民失去長期的經(jīng)濟(jì)來源，村民變成市民后無法享有和城市居民同等待遇、社會福利。

4.整個(gè)拆遷過程中政府部門身兼“裁判員”和“運(yùn)動員”，造成政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位。政府擁有裁決拆遷爭議、裁決補(bǔ)償數(shù)額的權(quán)力，這是一項(xiàng)司法性權(quán)力，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷行政裁決工作。根據(jù)行政法的基本理論,行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán),對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并做出裁決的行政行為○。行政裁決與一般行政行為不同,其裁決方式類似4于法院的審判方式,因而具有準(zhǔn)司法性。因此,作為行政裁決機(jī)關(guān)的政府只 本科學(xué)年論文 第 7 頁

能居中進(jìn)行裁決,與房屋拆遷當(dāng)事人之間的拆遷糾紛不能有任何利害關(guān)系。而政府違規(guī)介入到城中村拆遷時(shí),它既是拆遷人,又是行政裁決機(jī)關(guān)，那么政府所做出的行政裁決行為很顯然是不合法的。同時(shí)政府還擁有強(qiáng)制拆除房屋的權(quán)力。根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中有些政府在強(qiáng)制拆遷的過程中,往往還對尚未拆遷的城中村居民采取斷水?dāng)嚯姷葟?qiáng)制性措施。這些行為嚴(yán)重侵犯了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)甚至威脅生存權(quán),使群眾對政府抱有強(qiáng)烈的不信任感,與政府關(guān)系惡化，從而導(dǎo)致實(shí)施強(qiáng)制拆遷后,往往會在拆遷人和被拆遷人爭議的基礎(chǔ)上,又形成拆遷人和拆遷主管部門、當(dāng)?shù)厝嗣裾g的爭議。

5.中央政府與地方政府在人事和機(jī)構(gòu)管理方面錯(cuò)位，中央政府干預(yù)太多導(dǎo)致混亂，地方政府卻無權(quán)直接進(jìn)行管理，比如各個(gè)市的市長任命是由中央政府直接調(diào)任，他們對本市的具體情況不了解，缺乏人事關(guān)系。市長對人民來說很陌生，好多地方的人民甚至還不知道市長的姓名。他們在履行職責(zé)時(shí)往往很困難，各種措施貫徹不到位。反之對本市有很大貢獻(xiàn)而且了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況、群眾基礎(chǔ)好的干部卻得不到重用。而政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上嚴(yán)格按照中央職能部門設(shè)置，部門林立，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，致使我國官員數(shù)量龐大，三公消費(fèi)數(shù)額巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。各個(gè)部門的職責(zé)履行不到位，追究責(zé)任時(shí)互相推諉抵賴。在一些城市比較小的地方完全可以少設(shè)部門，權(quán)利分配清楚，還能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社會保障

政府職能缺位是指本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品服務(wù)，政府卻沒有盡職盡責(zé)，甚至在某些方面出現(xiàn)“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、等其他必要的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育以及其他社會保障服務(wù)的供給仍然不足；各級政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)仍然不能滿足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.城中村配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，大多數(shù)的道路不能滿足消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車輛通行，究其原因是城中村道路狹窄，大多數(shù)的道路都是單行道，本科學(xué)年論文 第 8 頁

很少有雙行道，車輛很多的城中村必然出現(xiàn)道路擁堵。另外是人為原因，城中村居民收入較高，擁有交通工具很普遍，在沒有專用地停車場，道路兩旁就成為人們的停車場，更顯得道路狹窄，通行能力差，加之一些大城市為了維持城市城中村整潔，對城市中的小攤小販清理，城市生活巨大壓力和城中村廉價(jià)的租金、龐大的消費(fèi)人群，城中村就成為小攤小販的不二選擇，他們的到來更加加劇交通堵塞，北京市朝陽區(qū)和平小區(qū)不是城中村，但是他的現(xiàn)狀可以參考，每天晚上小區(qū)的轎車把道路完全堵死，如果你帶的東西比較多，行走都很困難。今年國慶節(jié)筆者看到比較驚人的一幕，一戶人家因?yàn)樘烊粴庑孤?dǎo)致失火，火勢有擴(kuò)大地趨勢，但是消防車卻遲遲不到，筆者在樓上計(jì)算時(shí)間，結(jié)果花了20多分鐘后消防車才到，后來我了解道，消防車早就到小區(qū)外面，由于道路很多不知道從那條道路進(jìn)來，后來在小區(qū)管理人員帶領(lǐng)進(jìn)來了，但是距離失火地點(diǎn)還有40米時(shí)消防車再也開不動了，原因就是兩旁的車子已經(jīng)賭得消防車過不去了，城中村也是這樣的現(xiàn)狀，消防隱患十分突出。另一方面城中村缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理、排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施不足，使得生產(chǎn)性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住環(huán)境顯得更加擁擠散亂，水電管線交錯(cuò)、混亂，居住環(huán)境臟、亂、差，有些居住環(huán)境甚至還趕不上農(nóng)村。

2.政府的社會保障服務(wù)供給不足。醫(yī)療方面，我國當(dāng)前的政策明確規(guī)定，農(nóng)村居民享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，中部的一些城市每人每年出資10元，加上財(cái)政、村集體的補(bǔ)貼基本可以解決一年中得正常看病問題。但是城中村改造后，村民身份由村民變成市民，不在享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度還沒有推行的情況下，居民又得面臨看病難、看病貴的局面。養(yǎng)老方面，中國雖在社會保障領(lǐng)域取得長足進(jìn)步，但至今還沒有建立一套行之有效的社會保障制度，僅為城鎮(zhèn)人口提供的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)速度相當(dāng)緩慢、規(guī)模小，據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅50%，目前中國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻?0%，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會。同西方工業(yè)化國家相比，中國老齡化具有規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)。西方國家是先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后進(jìn)入老齡化，“先富后老”，而中國 “未富先老”，特別是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行先收現(xiàn)付制，沒有積累充足的后備儲蓄資金，使得政府和社會保障部門無法顧及城中村廣大老齡人口的保障需求。本科學(xué)年論文 第 9 頁

就業(yè)方面，城中村改造后，農(nóng)民失去土地，失去了職業(yè)，也就失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)民沒有一技之長，更沒有多少文化水平。在競爭激勵(lì)的人才市場上，他們得不到一席之地，以自己的身體甚至是生命換取微薄的收入來源，既得不到尊重也無法實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。政府在城中村改造不對農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、技能鑒定，更沒有通過有效途徑提升農(nóng)民的文化水平，政府也沒有出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策帶動村民自主創(chuàng)業(yè)。計(jì)劃生育方面，按照現(xiàn)行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，獨(dú)生子女或兩女戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助等優(yōu)惠政策，一旦城中村改造，他們就只能生育一個(gè)小孩，由于農(nóng)村的“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，這是一女或二女家庭難以接受的，加上還得不到補(bǔ)償，超生還要被罰款。

3.政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)仍然不足。城市化是我國發(fā)展的必然趨勢，大量土地的被征收致使大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，在城中村中他們占據(jù)很大部分，但是子女的教育對于他們來說是很承重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，高考的戶籍制度對他們的子女是不可逾越的藩籬，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服務(wù)設(shè)施，為人們提供方便的公廁奇缺，就算有也是及臟及臭，管理部到位，許多公廁就只剩下便槽，沖洗設(shè)施已經(jīng)被破壞。人多地少得城中村還缺乏專用的停車場、供人們休閑學(xué)習(xí)的圖書館、體育設(shè)施也十分缺乏、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也無法滿足需要。

三、在城中村改造中正確定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補(bǔ)償方式、土地權(quán)屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國形成比較典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)房地產(chǎn)商改造開發(fā)城中村的模式。政府在改造中起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃、出臺改造優(yōu)惠政策的作用。房地產(chǎn)商為改造主體，政府通過公開招標(biāo)引入有實(shí)力的開發(fā)商，由房地產(chǎn)商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉后徹底重建，建設(shè)商品房和商品房化的安置房。拆遷補(bǔ)償方式為實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔，土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，轉(zhuǎn)讓期限是70年。體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。本科學(xué)年論文 第 10 頁

廣州模式，廣州的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)村民自行開發(fā)改造、不允許房地產(chǎn)商進(jìn)入模式。政府在改造中起著制定基本政策、出臺優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。村集體和村民為改造主體，政府提供按照“誰出資、誰受益”的原則，由城中村自行改造開發(fā)，村集體和村民自行出資為主，區(qū)財(cái)政拿出部分配套資金，不允許房地產(chǎn)商介入。改造方式為重建、改建與綜合整治相結(jié)合。拆遷補(bǔ)償方式由各城中村根據(jù)具體情況而定。土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。

珠海和廣州城中村改造的成功主要是由于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在改造中起著制定基本政策、出臺優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。因此在現(xiàn)行的城中村改造中政府應(yīng)該變以往單方面主導(dǎo)拆遷的做法，不與民爭利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服務(wù)設(shè)施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困難重重，主要就是沒有處理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，農(nóng)民失去賴以生存的土地和以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來源的生活、生存方式斷裂。農(nóng)民由村民變成市民，卻在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、計(jì)劃生育方面享受不到與市民同等的待遇。其次村民雖得到比較豐厚的拆遷補(bǔ)償款，但是沒有實(shí)現(xiàn)資金的增值（也就是俗話說的錢生錢），造成這一原因是政府與民爭利，政府為了節(jié)約和減少支付城中村改造資金，在改造中政府即是投資者、改造者，又是監(jiān)督者和利益矛盾的仲裁者、協(xié)調(diào)者，政府集權(quán)利于一身，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，理所當(dāng)然的損害村民的利益，另外，政府為了提升地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，瘋狂地征收土地，獲取土地升值是帶來巨大的利潤，同時(shí)為了搞好政績，大規(guī)模的進(jìn)行城中村改造，改造的城中村數(shù)量多、規(guī)模大，政府盲目的追求速度，忽視了質(zhì)量問題，政府與民爭利完全背離了政府的屬性。我國的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民賦予政府權(quán)利，政府為人民服務(wù)，在當(dāng)下的城中村改造中，政府如何行使權(quán)利成為人民利益的代表者呢？最主要的是讓利于民，讓利于民的原則是城中村改造的基本原則，政府部門始終要堅(jiān)持把關(guān)心和維護(hù)廣大人民的利益作為城中村改造的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使村民真正成為城中 本科學(xué)年論文 第 11 頁

村改造的參與者和受益者。

1.完善產(chǎn)權(quán)手續(xù)，城中村改造時(shí)間緊、任務(wù)重，以往都是采取先開工建設(shè)在補(bǔ)辦各種手續(xù)的辦法，如土地手續(xù)、房屋拆遷手續(xù)，政府要督促國土、建設(shè)等部門解決土地產(chǎn)權(quán)手續(xù)，各級住房建設(shè)局要抓緊時(shí)間補(bǔ)辦各種手續(xù)，盡快給村民辦理房屋所有權(quán)證，防止“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生。

2.政府要拓寬就業(yè)渠道，就業(yè)是解決失地農(nóng)民最好的基本生活保障，當(dāng)前政府促進(jìn)城中村居民就業(yè)的最好辦法就是提高村民的職業(yè)技能，政府應(yīng)組織村民加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、同時(shí)還要提升城中村居民的文化水平，有知識、有技能的村民在激勵(lì)的人才市場上完全可以找到自己的一席之地，另外政府還要出臺優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如無息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際人口規(guī)模，規(guī)劃出一定數(shù)量的營業(yè)用房，讓村民出租和自營。對于改造好的城中村的一些收費(fèi)性項(xiàng)目交由本村人自行承擔(dān)，如物業(yè)管理、小區(qū)周邊的環(huán)衛(wèi)等，在解決城中村居民的就業(yè)問題時(shí)也提升了村民的收入，也就相應(yīng)的解決部分就業(yè)問題。

3.提升城中村居民的社會保障福利，城中村改造完成后，村民的身份變成市民，在戶籍改革方面，要降低戶口的含金量，政府應(yīng)把戶籍制度變成一種登記制度，使戶籍制度行使通常意義的基本職能，而不是識別身份，那么這個(gè)轉(zhuǎn)變就能使戶口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，結(jié)束城鄉(xiāng)之間的隔離狀態(tài)。另外在城中村改造進(jìn)行時(shí)政府對城中村居民統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)基本的醫(yī)療保險(xiǎn)，城中村改造完成后，身份變成市民的村民不會在面臨看病難、看病貴的局面。同時(shí)政府還應(yīng)該利用轉(zhuǎn)讓土地得到的資金留下一部分作為城中村居民的養(yǎng)老后備資源，做到老一個(gè)養(yǎng)一個(gè)，完善城中村養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)城中村改造的順利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所謂公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)競爭、合作的民主途徑以科學(xué)的方法選擇適合的工具，采取行動解決社會公共問題，求得社會進(jìn)步的過程○。政府作為公共政策提供者職責(zé)不

5可改變。政府作為公共政策行動主體地位是由憲法和法律確認(rèn)的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實(shí)際的控制、引導(dǎo)作用。在城中村改造中，本科學(xué)年論文 第 12 頁

政府是唯一的、受到立法保護(hù)的公共政策制定主體。

1.城中村一直是阻礙城市發(fā)展的頑疾，政府不管村委會管不了的情況下和社會、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，城中村的一系列社會問題漸漸凸顯，漸漸上升為社會公共問題，嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程和居民公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，政府必須采取措施解決這一社會公共問題。

2.在公共政策實(shí)踐中，作為國家公共權(quán)力來源的全體人民卻不可以親自參加到公共政策規(guī)劃、實(shí)施的具體事務(wù)中，一方面是由于受到其自身知識和專業(yè)條件的限制，另一方面也是考慮到要在國家治理中盡量節(jié)約人力、物力。因此人民是將這種管理的權(quán)力交給政府，因此政府的公共政策價(jià)值取向是為民謀利，讓利于民。政府實(shí)行城中村公共政策的目的是為了解決城中村的社會問題，因此政府的價(jià)值取向是政策立場和態(tài)度總是追求實(shí)現(xiàn)和維護(hù)整體社會有序發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益。政府在公共政策活動中要做的工作是盡量防止自身利益追求偏離整體社會發(fā)展和鞏固社會根本制度這一價(jià)值選擇，同時(shí)協(xié)調(diào)開發(fā)商、村民，其他社會組織的利益追求，力求將政府的價(jià)值選擇一致起來。

3.政府在設(shè)計(jì)方案時(shí)，首先要對實(shí)踐主體進(jìn)行選擇，確定“誰做”、“誰不做”、“以誰為主做”、“要誰輔助做”、“如何做”等。其次是對行動的方法、途徑和手段進(jìn)行選擇，他直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度。再次是要解決政策實(shí)踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問題。對政策運(yùn)行的主要要素必須依據(jù)特定實(shí)踐時(shí)空環(huán)境，加以精心選擇和嚴(yán)格規(guī)定。另外政府制定的公共政策要盡可能多樣化，不但包括各種可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案，還要包括預(yù)防方案、應(yīng)變方案等。另外政府應(yīng)把所有可能的備選方案全部構(gòu)想出來，不能有任何遺漏，因?yàn)檫@是保證最后能選定一個(gè)最優(yōu)方案或比較滿意的方案的重要條件。最主要的是政府在制定公共政策時(shí)，要運(yùn)用創(chuàng)造性思維，敢于打破常規(guī)和傳統(tǒng)觀念的勇氣和魄力，而不是把城中村改造看成是簡簡單單的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未來的，為了正確評價(jià)方案，必須對方案進(jìn)行預(yù)測，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來環(huán)境發(fā)生如何變化，就現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會發(fā)展趨勢，能否解決政策方案實(shí)施中遇到的困難，另外還要對公共政策方案預(yù)期效果的預(yù)測，最主要的是誰對方案負(fù) 本科學(xué)年論文 第 13 頁

責(zé)，只要知道了方案的預(yù)期效果，才能使決策者在選擇方案做到胸有成竹。

5.城中村改造規(guī)劃涉及面廣，投資巨大，一旦付諸實(shí)施，就會帶來巨大的資源投入，如果實(shí)施不了，不僅投放的資源會成為“沉沒成本”，還會損害政黨和政府形象。因此，對城中村的改造政策預(yù)案事先做可行性論證是必不可少的環(huán)節(jié)。也是體現(xiàn)政府決策民主化、科學(xué)化的宗旨。在進(jìn)行可行性論證時(shí)，要對政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性進(jìn)行系統(tǒng)論證。

6.政府要協(xié)調(diào)多個(gè)主體貫徹執(zhí)行公共政策。對公共政策執(zhí)行主體而言，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，職權(quán)分配準(zhǔn)確，各部門獨(dú)立行使職能，又要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作。對政府工作人員而言，提升個(gè)人素質(zhì)和敬業(yè)精神，做好自己的本職工作，多到階層調(diào)查，收集第一手資料，減少在會議室以主觀臆斷決策，做到公共政策合情、合理，具有執(zhí)行力。對開發(fā)商而言，政府在給予優(yōu)惠政策的情況下，嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，塑造大企業(yè)形象全心全意服務(wù)于人民。對村民而言，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，在自己的切身利益解決好后，以積極的態(tài)度融入城中村改造中去，政府加大宣傳工作提升民主意識，另外政府還要優(yōu)化公共政策執(zhí)行環(huán)境，比如完善法制，提升人民監(jiān)督、政府監(jiān)督的能力，加強(qiáng)對公共政策的宣傳，還要改善人們的價(jià)值觀，改變以往的“利和益”博弈觀。

（三）政府是公共設(shè)施的提供者

城中村的公共配套設(shè)施嚴(yán)重不足，大多數(shù)道路不能滿足車輛通行的需要，供人民方便的公廁奇缺，文體醫(yī)衛(wèi)設(shè)施和商業(yè)服務(wù)不足，由于政府對城中村缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施嚴(yán)重不足，建筑物缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，由于人口稠密，更加顯得公共設(shè)施的不足和環(huán)境的臟亂差。在城中村改造中政府是公共設(shè)施的提供者，為改善城中村環(huán)境提供必需的公共設(shè)施。

1.公共教育服務(wù)設(shè)施，城中村人口眾多，在經(jīng)過精確的調(diào)查后，修建幼兒園，中小學(xué)，以及初高中，也滿足城中村中村民孩子上學(xué)問題。武漢復(fù)興區(qū)凌智小學(xué)就是一所城中村小學(xué)，他接收的學(xué)生大部分是城中村居民的孩子，教學(xué)條件差，曬東西的陽臺成為孩子們的操場，不足二十平方米的教室擠了三十個(gè)學(xué)生，甚至一張課桌擠五個(gè)孩子，充分體現(xiàn)了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府應(yīng)加大投入提供充足的設(shè)備 本科學(xué)年論文 第 14 頁

和資金，以及優(yōu)質(zhì)的教師隊(duì)伍，政府通過宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)的手段，擴(kuò)大融資渠道，讓更多的組織和個(gè)人投入到城中村公共教育服務(wù)設(shè)施上來，另外政府應(yīng)建立比較齊全的圖書館，提供豐富的圖書資源，滿足城中村居民的學(xué)習(xí)需要，并且免費(fèi)向全村開放，同時(shí)政府還要組織司法機(jī)關(guān)開展相關(guān)法律方面的活動，普及人們的法律知識，衛(wèi)生部門加大宣傳衛(wèi)生知識等。最重要的是政府在進(jìn)行城中村規(guī)劃改造時(shí)就要規(guī)劃好建筑教育用地，相應(yīng)的配套設(shè)施和經(jīng)費(fèi)，學(xué)校可以通過“村企共建”模式，由村出地政府出錢承包給企業(yè)，開發(fā)商高效的管理和尖端的技術(shù)在村民和政府的監(jiān)督下，提供優(yōu)質(zhì)的公共教育設(shè)施。

2.提供充足的公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，城中村一直是城市環(huán)境臟亂差的代名詞，衛(wèi)生條件奇差，主要原因是政府的公共衛(wèi)生設(shè)施供給不足，排水管線老化、堵塞，排水能力有限，政府沒有組織人員疏導(dǎo)，也沒有進(jìn)行優(yōu)化和改造每當(dāng)大暴雨的時(shí)候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四處皆是更加影響環(huán)境。政府應(yīng)對城中村的排水系統(tǒng)進(jìn)行重新改造，在城市化進(jìn)程的同時(shí)，新建的房屋還有排水系統(tǒng)應(yīng)與以前的排水系統(tǒng)接通，在人口增加的同時(shí)，政府要使用大排量的管道，這樣及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府還應(yīng)組織專職人員，定期對下水管線進(jìn)行檢查維修，在城市的下游修建污水處理廠，防止污水排入大河污染河流。另外加大公廁建設(shè)，許多地方由于缺乏公廁或者公廁私營，導(dǎo)致城市花園后面隱蔽處成為人們的方便之地，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生，政府在建造公廁時(shí)要保證質(zhì)量，盡量使用高質(zhì)量高強(qiáng)度的設(shè)備，取締私營公廁，政府統(tǒng)一管理組織人員進(jìn)行監(jiān)管和衛(wèi)生保持，另外政府還要定期對城中村街道、公廁、學(xué)校等公共場所進(jìn)行消毒，防止疾病發(fā)生。

3.政府提供基本的生活設(shè)施，首先政府拓寬城中村道路，然后引入城市公交，這樣就可以規(guī)范城中村交通，方便人們出行，減少自己駕車的風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃城中村時(shí)政府要留有儲備用地，可以暫時(shí)當(dāng)成村民的臨時(shí)停車場，徹底的改造城中村的交通問題。另外，政府要幫助村民提升居住環(huán)境，就要規(guī)范市場秩序，政府修建專用的農(nóng)貿(mào)市場，以低廉的租金和無償供小商小販?zhǔn)褂?，但是政府要監(jiān)管到位，避免形成市場壟斷，政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，激活市場潛力，改變城市風(fēng)氣。另外，政府還要加大整合力度，引導(dǎo)公安、工商管理部門對城中村的人口進(jìn)行排查，對于敗壞社會風(fēng)氣的東西 本科學(xué)年論文 第 15 頁

進(jìn)行清除，政府還要加大綠化建設(shè)，多建設(shè)城市主題公園，方便人們休閑娛樂，組織人員帶動城中村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升城中村的文化氛圍，還要增建體育設(shè)施，認(rèn)真落實(shí)貫徹黨的政策，把積極、向上、對城中村有利的元素引入城中村，進(jìn)一步提升人民的生活質(zhì)量。

四、結(jié)束語

城中村產(chǎn)生是城市化的必然，由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，政府不管村委會管不了的情況下，城中村的一系列社會問題漸漸凸顯，主要體現(xiàn)在村民失去賴以生存的土地，在獲得巨額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，也失去未來的許多東西，比如身份虛化，變成市民的村民在城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)還沒有普及的情況下又得面臨看病難、看病貴的局面。由于知識和自身?xiàng)l件的限制，對國家的一些優(yōu)惠政策信息不了解，使得居民的現(xiàn)有資金沒有得到保值增值，而轉(zhuǎn)變成以出租房屋為經(jīng)濟(jì)的主要來源的形式。由于城中村擁有大量的外來人口，村民的經(jīng)濟(jì)效益較好，人們可以不用辛苦勞動就獲得較高的收入。因此出租更多的房屋就變成了城中村居民的唯一選擇，由于缺乏制度規(guī)定，無人員管理，城中村居民違規(guī)修建更大更高的建筑，而且布局十分混亂，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光條件極差，缺乏衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致城中村環(huán)境臟亂差。另外，人口稠密且管理不到位導(dǎo)致城中村成為“黃賭毒”的聚集地，治安事件頻發(fā)。

造成這些現(xiàn)象的主要原因是由于政府的角色定位錯(cuò)誤，沒有履行好自己的職責(zé)，體現(xiàn)在政府角色越位、錯(cuò)位、缺位，在現(xiàn)實(shí)的城中村改造中，政府越位于市場機(jī)制本應(yīng)由市場機(jī)制去完成的純私人產(chǎn)品的供應(yīng)以及由多方參與的混合性公共物品的供應(yīng)，政府把市場機(jī)制排除在城中村改造外，反倒是應(yīng)由政府提供的基本公共設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、安全保障設(shè)施、社會保障等卻是嚴(yán)重的投入不足，甚至出現(xiàn)“真空”，存在嚴(yán)重的職能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，職權(quán)分配不到位，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在制定政策時(shí)，沒有做好公共政策預(yù)測以及可行性研究，出現(xiàn)嚴(yán)重的角色錯(cuò)位。

政府是人民利益的代表者，要堅(jiān)持把維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓利于民。還要為城中村改造制定行之有效的政策，實(shí)現(xiàn)公共利益，滿足更多群體的需求，同時(shí)政府要做好本職工作，能不管的就 本科學(xué)年論文 第 16 頁

不管、管不好的盡量少管，應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)設(shè)施要健全，以及城中村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、就業(yè)、孩子教育等社會保障體系的完善。

因此政府要轉(zhuǎn)變職能和執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變以往的主導(dǎo)角色，成為城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社會公共服務(wù)設(shè)施提供者，促進(jìn)城中村改造順利完成。

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第三篇：風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下的稅源專業(yè)化管理研究

風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下的稅源專業(yè)化管理研究

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，納稅人數(shù)量急劇增長，稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，跨國、跨地區(qū)、跨行業(yè)的大企業(yè)集團(tuán)大量涌現(xiàn)，以網(wǎng)上交易為代表的新型交易形式迅猛發(fā)展，防范稅收流失和出口騙稅風(fēng)險(xiǎn)難度進(jìn)一步加大，稅源管理面臨更大挑戰(zhàn)?？偩衷谘芯俊笆濉睍r(shí)期稅收發(fā)展計(jì)劃時(shí)提出：稅收征管的核心是稅源管理，要以實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以推進(jìn)信息管稅為依托，以實(shí)行分類分級管理為基礎(chǔ)，以核查申報(bào)納稅真實(shí)性、合法性為重點(diǎn)，以規(guī)范稅收征管程序和完善運(yùn)行機(jī)制為保障，建立稅源專業(yè)化管理新模式。

一、稅源專業(yè)化管理的內(nèi)涵與特征

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是一種基于對稅收流失風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控管的管理方法。其目的就在于最大限度地提高納稅人的稅法遵從度，控制和減少稅收流失，最大化地提升稅收征管效率、降低稅收成本，維護(hù)國家社會經(jīng)濟(jì)利益。

稅源專業(yè)化管理的核心內(nèi)涵是以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，實(shí)施信息管稅，根據(jù)稅源結(jié)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，按納稅人規(guī)模、行業(yè)，兼顧國際稅收等特定業(yè)務(wù)實(shí)行分類分級管理，根據(jù)稅源科學(xué)分類和風(fēng)險(xiǎn)管理流程，貫徹專業(yè)化分工和邏輯扁平化原則，將稅源管理的職責(zé)在不同層級、部門和崗位之間進(jìn)行科學(xué)分解、合理分工。

稅源專業(yè)化管理具有以下幾項(xiàng)基本特征和基本要求： 第一，風(fēng)險(xiǎn)管理是稅源專業(yè)化管理的導(dǎo)向，這是最本質(zhì)的特征。以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理就是把稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的流程作為稅源管理專業(yè)化分工的主線，把稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的主要流程環(huán)節(jié)作為專業(yè)化分工的主要職能形式。

第二，廣泛的稅源信息采集是稅源專業(yè)化管理的基礎(chǔ)。通過情報(bào)體系、信息系統(tǒng)和稅收管理人員，最大限度地獲取完整、真實(shí)的稅源信息，這是實(shí)施稅源控管的基本前提。

第三，稅源信息的集中應(yīng)用是稅源專業(yè)化管理的核心。對采集到的稅源信息進(jìn)行集中應(yīng)用，對納稅人申報(bào)的真實(shí)性進(jìn)行分析評估，發(fā)現(xiàn)稅收異常，實(shí)施針對性的預(yù)防與糾偏管理，包括打擊性稽查措施，這是有效控管稅源的根本舉措。

第四，優(yōu)化稅源管理模式是稅源專業(yè)化管理的關(guān)鍵。對不同稅源實(shí)施不同的管理方式，并對相關(guān)業(yè)務(wù)流程和組織機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以期達(dá)到人力資源和稅源的最佳配臵，最大限度發(fā)揮稅源管理的效能。

第五，信息化技術(shù)是稅源專業(yè)化管理的支撐。稅源專業(yè)化管理基于各部門之間信息的高度共享，必須有先進(jìn)的技術(shù)平臺作為支撐，否則，稅源專業(yè)化管理的模式很難實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前稅源專業(yè)化管理中存在的問題

以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的專業(yè)化管理是全方位、立體型、深層次的專業(yè)管理，它的內(nèi)涵更豐富，更加符合時(shí)代發(fā)展需要，能夠更好地解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及稅收本身發(fā)展所面臨的矛盾。但不可否認(rèn)，在具體實(shí)施過程中還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：

（一）以提高納稅遵從度為目的的稅源專業(yè)化理念尚未深入

一是對專業(yè)化管理的認(rèn)識存在誤區(qū)。在實(shí)行分類分級管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管稅的內(nèi)在流程邏輯關(guān)系上缺乏系統(tǒng)考慮，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)屬地“包干式”為主的管理方式?jīng)]有根本改變。二是各地各級實(shí)行新征管模式運(yùn)行時(shí)對稅源專業(yè)化管理內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律缺乏必要的認(rèn)識。沒有考慮政府改革外部環(huán)境、納稅人高效辦稅的便捷、稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部承受能力，沒有考慮管理層、基層專業(yè)化管理能力情況，沒有考慮專業(yè)化管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，簡單地把推進(jìn)稅源專業(yè)化管理等同于再次調(diào)整征管機(jī)構(gòu)和重建征管模式。三是專業(yè)化管理目標(biāo)不夠明確。以完成收入任務(wù)作為衡量征管工作好壞的現(xiàn)象依然存在，對實(shí)行稅源專業(yè)化管理所帶來的管理職能、職責(zé)等調(diào)整缺乏足夠的理解和認(rèn)識，影響專業(yè)化管理的深入推進(jìn)。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、分類分級為基礎(chǔ)的專業(yè)化管理機(jī)制尚未建立

一是現(xiàn)行稅源專業(yè)化管理缺乏統(tǒng)一的整體思考，對改革最終要形成什么樣的發(fā)展目標(biāo)尚不夠明確。規(guī)范的崗責(zé)體系遲遲未建立，沒有自上而下明確各級、各部門、各專業(yè)崗位專業(yè)化管理職責(zé)，沒有理順稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)化管理崗位與納稅人分類之間的對應(yīng)和銜接關(guān)系，各層級、各部門稅源管理職責(zé)存在重復(fù)交叉。二是專業(yè)化管理制度尚未健全完善。沒有建立系統(tǒng)的稅法遵從導(dǎo)向指標(biāo)，沒有建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、人才培養(yǎng)的有效管理機(jī)制，沒有系統(tǒng)建立稅法遵從導(dǎo)向指標(biāo)、稅源監(jiān)控指標(biāo)、績效評價(jià)指標(biāo)，專業(yè)化管理成效難以得到科學(xué)客觀考核。三是管理層實(shí)體化缺少體制支撐，目前專業(yè)團(tuán)隊(duì)存在團(tuán)隊(duì)人員身份歸屬虛擬性、執(zhí)行管理多層性、人員結(jié)構(gòu)差異性、績效評價(jià)局限性等問題。

（三）以實(shí)施信息管稅為依托的專業(yè)化管理尚未突破“信息、人才瓶頸”的制約

一是受到信息化建設(shè)理念的制約?，F(xiàn)行稅收征管信息系統(tǒng)依據(jù)稅收管理員制度設(shè)計(jì)，而專業(yè)化管理是對稅收管理員制度進(jìn)行改革，必然需要突破原有格局。二是信息化建設(shè)的現(xiàn)狀難以滿足稅源規(guī)模和結(jié)構(gòu)的深刻變動、稅源流動日益頻繁的特點(diǎn)，征納雙方信息不對稱問題突出，稅源管理工作質(zhì)量和效率有待提高，專業(yè)化管理仍然停留在人工、經(jīng)驗(yàn)為主的管理方式上。三是受到高層次專業(yè)化人才缺乏的制約。針對國際國內(nèi)稅源份額分配、關(guān)聯(lián)企業(yè)運(yùn)作方式多樣、稅收籌劃核算水平提高、現(xiàn)金交易總額居高不下，以及企業(yè)財(cái)務(wù)處理團(tuán)隊(duì)化、電算化、智能化水平日益提高的新挑戰(zhàn)，稅務(wù)干部現(xiàn)有專業(yè)素質(zhì)、信息技術(shù)水平不能適應(yīng)專業(yè)化管理的高標(biāo)準(zhǔn)要求。四是受到第三方信息獲取的制約。由于第三方涉稅信息交換相關(guān)法律依據(jù)籠統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他部門數(shù)據(jù)信息交換存在部門壁壘和人為障礙，稅收信息情報(bào)的驅(qū)動作用有待提高。

三、完善稅源專業(yè)化管理的建議

推進(jìn)稅源專業(yè)化管理，根本目的在于管住管好稅源，提高稅法遵從度和稅收征收率。推進(jìn)稅源專業(yè)化管理，必須在以下方面不斷完善。

（一）切實(shí)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高對稅源專業(yè)化管理的認(rèn)識

一是明確深化稅源管理專業(yè)化改革的目標(biāo)，即：有利于優(yōu)化對納稅人的服務(wù)、有利于提高稅收征管的質(zhì)量和效率、有利于加強(qiáng)對稅收執(zhí)法行為的有效監(jiān)督制約。二是通過各級各類的教育培訓(xùn)，準(zhǔn)確理解和把握稅源專業(yè)化管理的內(nèi)涵，引導(dǎo)干部打破慣性思維，根除陳舊觀念，從傳統(tǒng)思維模式和管理方式中解放出來，認(rèn)真貫徹落實(shí)稅源專業(yè)化管理的各項(xiàng)工作要求。

（二）完善與稅源專業(yè)化管理模式相配套的崗責(zé)及流程體系

按照現(xiàn)代稅收管理理念，充分依托信息技術(shù)，打破物理空間局限，優(yōu)化征管資源配臵，實(shí)現(xiàn)稅源專業(yè)化管理的邏輯扁平化，發(fā)揮各層級稅源專業(yè)化管理的比較優(yōu)勢。一是依據(jù)稅源管理專業(yè)化管理要求，盡快對原有征管崗責(zé)體系進(jìn)行修訂完善。二是按照稅收專業(yè)化管理要求和國際國內(nèi)成熟的經(jīng)險(xiǎn)，遵循精簡、效能、統(tǒng)一的原則，突破傳統(tǒng)按屬地劃片配臵征管職能和資源的單一分類方法，實(shí)施征管機(jī)構(gòu)集約化改革；以層級管理為基礎(chǔ)，依托現(xiàn)代信息化技術(shù)的邏輯扁平化改革，合理調(diào)整基層稅務(wù)組織配臵，形成職責(zé)明晰、控管嚴(yán)密、流程科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代征管體系。三是以稅源分類分級管理為基礎(chǔ)，在調(diào)整、優(yōu)化稅源管理機(jī)構(gòu)設(shè)臵和崗位職責(zé)分工的同時(shí)，建立健全縱向互動、橫向聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)作的稅源管理一體化運(yùn)行流程體系，推進(jìn)稅源管理專業(yè)化。四是探索建立與稅源專業(yè)化管理模式相適應(yīng)的考核評價(jià)體系、稅法遵從管理體系。

（三）依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善稅源專業(yè)化管理運(yùn)行模式

在進(jìn)一步規(guī)范申報(bào)受理、納稅評估、稅收征收、稅務(wù)稽查、法律救濟(jì)等征管程序基礎(chǔ)上，按照稅收征管程序，在各層級建立橫向運(yùn)行機(jī)制，在不同層級間建立縱向運(yùn)行機(jī)制。一是依托信息技術(shù)集成業(yè)務(wù)流程。借鑒頂層設(shè)計(jì)理念，按照“十二五”規(guī)劃確定的征管基本程序，確定省、市、縣三級管理重點(diǎn)；確定各層級、部門、崗位專業(yè)化管理職責(zé)，并將專業(yè)化管理業(yè)務(wù)流程、運(yùn)行機(jī)制通過信息技術(shù)進(jìn)行固化，構(gòu)建信息暢通、操作簡捷的稅源管理系統(tǒng)，為深化專業(yè)化管理提供技術(shù)支撐。二是依據(jù)稅源專業(yè)化管理模式要求，同步再造征管信息系統(tǒng)以及相關(guān)流程體系，強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息的發(fā)布管理，統(tǒng)一發(fā)布平臺、統(tǒng)一信息口徑、統(tǒng)一任務(wù)要求、統(tǒng)一發(fā)下渠道，突出對風(fēng)險(xiǎn)信息采集、加工、排序以及風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)下發(fā)等環(huán)節(jié)痕跡化管理。三是發(fā)揮層級管理比較優(yōu)勢，組建互補(bǔ)性專業(yè)團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化人力資源配臵，發(fā)揮各類專業(yè)人才知識、業(yè)務(wù)技能的互補(bǔ)性，構(gòu)建數(shù)據(jù)應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)識別、重點(diǎn)剖析、歸納提煉、實(shí)踐驗(yàn)證、全面推廣的完整業(yè)務(wù)鏈條，對大企業(yè)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)等實(shí)行分級組合管理。

（四）強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)“信息管稅” 一是促進(jìn)信息管稅的有效落實(shí)。從國家層面制定、完善涉稅信息法律法規(guī)，完善稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取第三方信息的法律依據(jù)。在現(xiàn)有法律法規(guī)中補(bǔ)充完善社會綜合治稅條文，對第三方涉稅信息相關(guān)部門的職責(zé)義務(wù)、信息內(nèi)容、提供時(shí)限、保密要求、使用權(quán)限、違規(guī)處罰等進(jìn)行明確，借助法律法規(guī)的權(quán)威性和約束作用，打破部門壁壘，掃清人為設(shè)臵的各種障礙，提高信息采集的可靠性和及時(shí)性。二是提高數(shù)據(jù)信息應(yīng)用效果。在梳理內(nèi)外部數(shù)據(jù)情報(bào)目錄的基礎(chǔ)上，從總局層面編寫涉稅數(shù)據(jù)字典，運(yùn)用數(shù)據(jù)倉庫技術(shù)，搭建貫通各層級、部門、崗位的涉稅數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)整理存儲、信息互通、加工分析、挖掘應(yīng)用。加快與銀行、保險(xiǎn)等金融單位的全國聯(lián)網(wǎng)，掌握納稅人全部銀行帳號，通過云計(jì)算等技術(shù)，對納稅人收入、支出等進(jìn)行網(wǎng)上比對。三是建立數(shù)據(jù)信息的采集、分析、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的管理規(guī)程、考核評價(jià)體系，提高數(shù)據(jù)信息應(yīng)用效果。

（五）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力 1.完善風(fēng)險(xiǎn)特征庫，提高分析識別能力。風(fēng)險(xiǎn)識別是稅源管理專業(yè)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取計(jì)算機(jī)和人工相結(jié)合的方法，利用稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的大量信息，深入開展數(shù)據(jù)信息加工分析、提高數(shù)據(jù)分析應(yīng)用水平，有序開展綜合指標(biāo)研究，設(shè)計(jì)系統(tǒng)性、聚類型、指標(biāo)齊全、指向明確的風(fēng)險(xiǎn)特征指標(biāo)索引庫，建立由稅收指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、數(shù)據(jù)信息情報(bào)等組成風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)群。做好風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分析篩選、優(yōu)選優(yōu)化、數(shù)據(jù)驗(yàn)證工作，全面提升風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的科學(xué)性、合理性、指向性，不斷提高鎖定納稅人“不遵從”行為的精確度。

2.實(shí)施分類管理和項(xiàng)目化管理，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處理能力。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處理是體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是凸顯稅源專業(yè)化管理要求的核心環(huán)節(jié)之一。深化風(fēng)險(xiǎn)特征指標(biāo)的解讀和應(yīng)用指導(dǎo)專題培訓(xùn)，解析風(fēng)險(xiǎn)特征指標(biāo)和不遵從行為之間的內(nèi)在規(guī)律性，指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)特征指標(biāo)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程中的實(shí)踐應(yīng)用；針對大企業(yè)、中小企業(yè)行業(yè)、跨國交易等納稅人類別和特定事項(xiàng)分類，總結(jié)相應(yīng)的稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對技術(shù)、方法和手段，提高分類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的專業(yè)化水平；通過規(guī)范應(yīng)對流程管理，探索采取項(xiàng)目化管理、“菜單式”應(yīng)對等方法措施，不斷提高稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程的綜合管理能力。

3.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對結(jié)果應(yīng)用。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級排序結(jié)果，合理配臵征管資源，實(shí)施差別化應(yīng)對策略。對稅收風(fēng)險(xiǎn)級別低的納稅人，采取納稅輔導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示等方式督促其及時(shí)改正，[4]對中等風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施案頭審核、約談核實(shí)、實(shí)地調(diào)查等措施，對高風(fēng)險(xiǎn)對象實(shí)施稅務(wù)稽查、保全強(qiáng)制等措施，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對新模式。

4.加強(qiáng)各級專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理。目前專業(yè)團(tuán)隊(duì)存在團(tuán)隊(duì)人員身份歸屬虛擬性、執(zhí)行管理多層性、人員結(jié)構(gòu)差異性、績效評價(jià)局限性等問題，應(yīng)從提高團(tuán)隊(duì)執(zhí)行力的目標(biāo)出發(fā)，引入優(yōu)勝劣汰管理機(jī)制，確保團(tuán)隊(duì)持續(xù)穩(wěn)定、專業(yè)互補(bǔ)；引入團(tuán)隊(duì)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)考核機(jī)制，除在省、市范圍內(nèi)評選優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)及成員外，還應(yīng)將團(tuán)隊(duì)成員績效與其考核、崗位激勵(lì)、競爭上崗等相掛鉤，并列入其所在機(jī)構(gòu)目標(biāo)管理考核范圍，適時(shí)逐步將專業(yè)團(tuán)隊(duì)列入機(jī)構(gòu)序列。

南京市國家稅務(wù)局辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《江蘇省國家 稅務(wù)局辦公室關(guān)于切實(shí)做好辦稅服務(wù)工作 的緊急通知》的通知

各區(qū)（縣）國家稅務(wù)局,市局各直屬機(jī)構(gòu)：

2013年10月11日，中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》欄目播出了《證難辦 臉難看》，在社會上引起了巨大反響，也為辦稅服務(wù)工作敲響了警鐘。江蘇省國家稅務(wù)局辦公室轉(zhuǎn)發(fā)了《國家稅務(wù)總局辦公廳關(guān)于切實(shí)做好辦稅服務(wù)工作的緊急通知》，并提出了明確要求，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，并就切實(shí)做好辦稅服務(wù)工作補(bǔ)充如下意見，請一并貫徹落實(shí)。

一、市局已經(jīng)將焦點(diǎn)訪談《證難辦 臉難看》視頻掛在內(nèi)網(wǎng)，請各單位組織辦稅服務(wù)廳(包括延伸點(diǎn)、發(fā)票代開點(diǎn))全體工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)收看，吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，確保辦稅服務(wù)工作優(yōu)質(zhì)、高效。

二、各單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視辦稅服務(wù)工作。主要領(lǐng)導(dǎo)和分管局長要深入辦稅服務(wù)廳及其延伸點(diǎn)、發(fā)票代開點(diǎn)等辦稅場所現(xiàn)場辦公，結(jié)合群眾路線教育實(shí)踐活動要求，認(rèn)真排查工作中的薄弱環(huán)節(jié)，采取有效措施，切實(shí)解決納稅人反映的突出問題。

三、嚴(yán)格執(zhí)行辦稅服務(wù)各項(xiàng)制度。要抓好包括導(dǎo)稅服務(wù)、限時(shí)服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、提醒服務(wù)、首問責(zé)任制等各項(xiàng)辦稅服務(wù)制度和管理規(guī)定的落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

四、加快推進(jìn)現(xiàn)代納稅服務(wù)體系建設(shè)。要充分借鑒下關(guān)區(qū)局先行區(qū)建設(shè)做法和經(jīng)驗(yàn)，按照市局已批轉(zhuǎn)的《南京市下關(guān)區(qū)國家稅務(wù)局“創(chuàng)新服務(wù)舉措”》，結(jié)合全面質(zhì)量管理要求，進(jìn)一步簡化辦稅流程, 減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān),為納稅人提供更加便捷、高效的辦稅服務(wù)。

五、切實(shí)履行全程服務(wù)承諾。按規(guī)定要求，屬即時(shí)辦結(jié)事項(xiàng)的必須即時(shí)辦結(jié)，屬限時(shí)辦結(jié)事項(xiàng)的，要在承諾時(shí)間內(nèi)辦結(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行同城通辦，不得無故推諉、拖延。市局將定期發(fā)布各單位承諾兌現(xiàn)情況。進(jìn)一步減少納稅人資料報(bào)送，不得要求納稅人提供規(guī)定以外的資料,納稅人提供資料不全的,要一次性告知,避免納稅人“多次跑”。

六、強(qiáng)化辦稅服務(wù)應(yīng)急管理。辦稅服務(wù)廳負(fù)責(zé)人和值班長要加強(qiáng)對辦稅廳的巡視,積極解決納稅人在辦稅過程中遇到的困難,對涉及到其他辦稅服務(wù)廳或其他部門的辦稅事項(xiàng), 要做好溝通協(xié)調(diào)工作, 主動幫助納稅人解決問題；對納稅人反響強(qiáng)烈的問題采取危機(jī)管理，化解矛盾；對納稅人的有效投訴，及時(shí)受理、及時(shí)回應(yīng)、及時(shí)查處。

七、規(guī)范辦稅廳環(huán)境建設(shè)?？茖W(xué)劃分辦稅區(qū)域，合理設(shè)臵服務(wù)窗口。按照“辦稅E站”規(guī)范和6S現(xiàn)場管理要求，保持辦稅廳整潔、有序。積極推進(jìn)辦稅服務(wù)可視化建設(shè)，落實(shí)好省局《辦稅服務(wù)廳窗口可視化方案》，實(shí)時(shí)掌控辦稅服務(wù)廳工作狀態(tài)，努力做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，第一時(shí)間解決問題。

八、加強(qiáng)監(jiān)督考核。完善監(jiān)督檢查工作機(jī)制，開展納稅人滿意度調(diào)查，收集納稅人意見和建議，作為改進(jìn)服務(wù)工作和績效考核的重要依據(jù)。堅(jiān)持日常檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合，不定期組織明察暗訪或?qū){稅人進(jìn)行服務(wù)回訪。及時(shí)受理納稅人和社會各方面的投訴、舉報(bào)，認(rèn)真調(diào)查處理，全面回復(fù)，確實(shí)維護(hù)納稅人合法權(quán)益。

各單位貫徹落實(shí)情況，請?jiān)?0月28日前書面報(bào)告市局(報(bào)送路徑：南京徐震郵箱)，市局將向省局專題匯報(bào)。

南京市下關(guān)區(qū)國家稅務(wù)局“創(chuàng)新服務(wù)舉措”

一、市局創(chuàng)新服務(wù)舉措項(xiàng)目

（一）簡化丟失、被盜防偽稅控IC卡或報(bào)稅盤處理流程 1．優(yōu)化原因及目的：通過簡化流程縮短辦稅時(shí)間，減少納稅人登報(bào)費(fèi)用，減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)。2．原流程：納稅人發(fā)生丟失、被盜防偽稅控IC卡或報(bào)稅盤的情形后，應(yīng)登報(bào)聲明作廢（屬于被盜情形的應(yīng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案），并向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)書面報(bào)告，由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審查后，至技術(shù)服務(wù)單位重新購買IC卡或報(bào)稅盤。

3．優(yōu)化后流程：納稅人發(fā)生丟失、被盜防偽稅控IC卡或報(bào)稅盤的情形后無需登報(bào)聲明作廢（屬于被盜情形的仍應(yīng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案）；納稅人向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)書面報(bào)告，由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審查后，至技術(shù)服務(wù)單位重新購買IC卡或報(bào)稅盤。

4．后續(xù)管理：技術(shù)服務(wù)單位按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求，定期匯總向稅務(wù)機(jī)關(guān)上報(bào)丟失、被盜IC卡或報(bào)稅盤的相關(guān)信息，由稅務(wù)機(jī)關(guān)在“網(wǎng)上南京國稅”發(fā)布，以更好地服務(wù)納稅人，避免存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）簡化個(gè)體定期定額戶注銷稅務(wù)登記流程 1．優(yōu)化原因及目的：個(gè)體定期定額戶注銷稅務(wù)登記執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)相對比較明確規(guī)范，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較小，實(shí)施該舉措可降低業(yè)務(wù)辦理和流轉(zhuǎn)時(shí)間。

2．原流程：納稅服務(wù)科受理個(gè)體定期定額戶注銷稅務(wù)登記申請；稅源管理科調(diào)查；征收管理科核批；分管局長終審。

3．優(yōu)化后流程：納稅服務(wù)科受理崗受理個(gè)體定期定額戶注銷稅務(wù)登記申請；納稅服務(wù)科科長根據(jù)相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)核、終審。

4．后續(xù)管理：征收管理科定期對注銷稅務(wù)登記資料進(jìn)行抽查。

（三）簡化由于稅務(wù)機(jī)關(guān)原因造成的誤征退稅流程 1．優(yōu)化原因及目的：根據(jù)《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則，納稅人超過應(yīng)納稅額多繳納的稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)立即退還。納稅人申請非必經(jīng)環(huán)節(jié)，簡化該流程可充分保障納稅人權(quán)益。

2．原業(yè)務(wù)流程：納稅人出具退稅申請報(bào)告，填報(bào)《收入退還申請簽報(bào)單》；納稅服務(wù)科受理；稅源管理科調(diào)查、初審；收入核算科終審，辦理無紙化退稅。

3．優(yōu)化后流程：稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人多繳稅款的，無需納稅人提出申請，由稅務(wù)機(jī)關(guān)的首個(gè)發(fā)現(xiàn)部門填寫內(nèi)部流轉(zhuǎn)文書《多繳稅款退稅申請審批表》并進(jìn)行調(diào)查；征收管理科初審；收入核算科終審，辦理無紙化退稅。

4．后續(xù)管理: 由收入核算科定期檢查，嚴(yán)格甄別屬稅務(wù)機(jī)關(guān)原因還是納稅人原因造成的多繳稅款。

（四）簡化企業(yè)所得稅匯算清繳退稅流程

1．優(yōu)化原因及目的：取消企業(yè)所得稅匯算清繳退稅納稅人申請的環(huán)節(jié)，充分保障納稅人權(quán)益，降低征納成本。

2．原業(yè)務(wù)流程：本企業(yè)所得稅匯算清繳結(jié)束后，納稅服務(wù)科受理納稅人企業(yè)所得稅匯算清繳退稅申請；稅源管理科調(diào)查、初審；政策法規(guī)科終審；收入核算科辦理無紙化退稅。

3．優(yōu)化后流程：政策法規(guī)科在本企業(yè)所得稅匯算清繳結(jié)束后，統(tǒng)計(jì)匯算清繳應(yīng)退稅納稅人清冊及稅款；納稅服務(wù)科根據(jù)清冊批量啟動退稅工作流；政策法規(guī)科所得稅崗初審；政策法規(guī)科科長終審；收入核算科辦理無紙化退稅。

4．后續(xù)管理：對于因銀行賬號變動等原因?qū)е峦硕惒怀晒Φ?，?yīng)當(dāng)在“網(wǎng)上南京國稅”進(jìn)行公告，提醒納稅人及時(shí)來辦理退稅，更好地服務(wù)納稅人，維護(hù)納稅人依法享有申請退還多繳稅款的權(quán)利。

（五）減少申請代開貨運(yùn)增值稅專用發(fā)票資料 1．優(yōu)化原因及目的：貨物運(yùn)輸業(yè)警戒線系統(tǒng)上線后，可以通過采集納稅人貨物運(yùn)輸能力的信息，實(shí)現(xiàn)代開貨運(yùn)發(fā)票監(jiān)控，實(shí)行該舉措有利于簡化辦稅流程，減少納稅人辦稅時(shí)間，減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)。

2．原申請資料：稅務(wù)登記證副本（只查驗(yàn)）；納稅人財(cái)務(wù)專用章或發(fā)票專用章；《代開貨物運(yùn)輸業(yè)增值稅專用發(fā)票及繳納稅款申報(bào)單》；付款方出具的書面確認(rèn)證明或當(dāng)次經(jīng)營活動相關(guān)的購銷或服務(wù)合同。

3．優(yōu)化后的申請資料：對增值稅納稅人月累計(jì)代開貨物運(yùn)輸業(yè)增值稅專用發(fā)票價(jià)稅合計(jì)未達(dá)到“警戒線”標(biāo)準(zhǔn)的代開申請，不需提供付款方出具的書面確認(rèn)證明或當(dāng)次經(jīng)營活動相關(guān)的購銷或服務(wù)合同；對于增值稅納稅人月累計(jì)代開貨物運(yùn)輸業(yè)增值稅專用發(fā)票價(jià)稅合計(jì)達(dá)到“警戒線”標(biāo)準(zhǔn)后的代開申請，仍需提供付款方出具的書面確認(rèn)證明或當(dāng)次經(jīng)營活動相關(guān)的購銷或服務(wù)合同；

4．后續(xù)管理：對于從事貨物運(yùn)輸?shù)漠?dāng)月代開發(fā)票價(jià)稅合計(jì)超“警戒線”50%以上（含）且不含稅金額合計(jì)大于30萬元以上（含）的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織進(jìn)行巡查或?qū)嵤┒愂诊L(fēng)險(xiǎn)評估。

二、區(qū)局創(chuàng)新服務(wù)舉措項(xiàng)目

（一）簡化增值稅留抵抵欠業(yè)務(wù)流程

取消增值稅留抵抵欠業(yè)務(wù)稅源管理科調(diào)查、收入核算科審核環(huán)節(jié)。由納稅服務(wù)科受理、審核并辦結(jié)，收入核算科進(jìn)行跟蹤管理。

（二）簡化多繳稅款抵欠業(yè)務(wù)流程

取消多繳稅款抵欠業(yè)務(wù)稅源管理科調(diào)查、收入核算科審核環(huán)節(jié)。由納稅服務(wù)科受理、審核并辦結(jié)，收入核算科進(jìn)行跟蹤管理。

（三）取消個(gè)體工商戶發(fā)票“驗(yàn)舊售新”稅源管理科審核環(huán)節(jié)

取消稅源管理二科對個(gè)體工商戶發(fā)票“驗(yàn)舊售新”前的審核操作，由納稅服務(wù)科按照發(fā)票發(fā)售的要求完成“驗(yàn)舊售新”操作。稅源管理二科應(yīng)在申報(bào)環(huán)節(jié)使用委托代征系統(tǒng)的申報(bào)監(jiān)控功能加強(qiáng)對個(gè)體工商戶申報(bào)數(shù)據(jù)的監(jiān)控，同時(shí)應(yīng)在日常管理過程中加強(qiáng)對普通發(fā)票的數(shù)據(jù)分析和后續(xù)管理工作。

（四）簡化個(gè)體工商戶部分發(fā)票種類供票資格認(rèn)定業(yè)務(wù)流程

個(gè)體工商戶申請普通發(fā)票百元版一本、定期定額戶定額發(fā)票合計(jì)金額在核定定額以內(nèi)、查賬征收戶定額發(fā)票合計(jì)總金額在20000元以內(nèi)的供票資格認(rèn)定業(yè)務(wù)取消稅源管理科調(diào)查環(huán)節(jié)，由納稅服務(wù)科受理及核批。

（五）優(yōu)化納稅人使用“待報(bào)解賬戶”流程

對于部分納稅人由于銀行賬戶凍結(jié)等原因無法使用涉稅賬戶進(jìn)行扣款的情形，由納稅服務(wù)科向納稅人提供區(qū)局“待報(bào)解賬戶”賬號及銀行進(jìn)賬單等信息與資料，完成納稅人的扣款操作，并于扣款當(dāng)日與稅源管理二科完成數(shù)據(jù)傳遞和對賬工作。

（六）優(yōu)化由于系統(tǒng)原因造成的納稅人無法扣款業(yè)務(wù)流程

每月申報(bào)期最后三個(gè)工作日每日由征收管理科統(tǒng)計(jì)因系統(tǒng)原因造成的“應(yīng)繳未開票”、“保留失敗”、“正劃失敗”等無法扣款數(shù)據(jù)，納稅服務(wù)科根據(jù)清冊逐戶進(jìn)行手工開票和扣款。

（七）減少對新辦納稅人涉稅事項(xiàng)的調(diào)查次數(shù) 新辦企業(yè)綜合調(diào)查結(jié)果，增值稅一般納稅人60日有效，增值稅小規(guī)模納稅人120日內(nèi)有效，純所得稅納稅人及其他納稅人180日內(nèi)有效，在有效期內(nèi)，管理員在處理到該企業(yè)的相關(guān)涉稅事項(xiàng)時(shí)，可直接用初次核查結(jié)果進(jìn)行案頭稽核。

（八）取消達(dá)標(biāo)認(rèn)定一般納稅人局長審批環(huán)節(jié) 增值稅應(yīng)稅銷售收入達(dá)一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的小規(guī)模納稅人轉(zhuǎn)認(rèn)定一般納稅人業(yè)務(wù)流程，取消局長審批環(huán)節(jié)，政策法規(guī)科為終審。

（九）取消防偽稅控最大開票限額行政許可（十萬元限額）稅源管理科科長審核及局長審批環(huán)節(jié)

防偽稅控最大開票限額行政許可（十萬元限額）業(yè)務(wù)流程，取消稅源管理科科長審核及局長審批環(huán)節(jié)的操作。優(yōu)化后的流程為納稅服務(wù)科受理，稅源管理科稅收管理員調(diào)查，納稅服務(wù)科終審。

（十）防偽稅控最大開票限額行政許可（百萬元限額）由局長終審簡化為局長授權(quán)政策法規(guī)科終審。

（十一）取消一般納稅人認(rèn)定“房屋租賃發(fā)票”資料 根據(jù)國家稅務(wù)總局令[2010]22號令規(guī)定，取消一般納稅人資格認(rèn)定需提供“房屋租賃發(fā)票”資料。

（十二）實(shí)行發(fā)票“驗(yàn)舊售新”簡填單

針對填寫《發(fā)票領(lǐng)購單》有困難的部分納稅人，由納稅服務(wù)科發(fā)票發(fā)售人員使用CTAIS2.0的打印功能，在辦理發(fā)票驗(yàn)舊售新業(yè)務(wù)的同時(shí)，打印出《發(fā)票領(lǐng)購單》的相關(guān)內(nèi)容，交納稅人簽字蓋章確認(rèn)。

（十三）整合全局力量

建設(shè)納稅咨詢服務(wù)專家團(tuán)隊(duì)，為納稅人提供專業(yè)、專家、規(guī)范、統(tǒng)一、權(quán)威、確定的涉稅咨詢服務(wù)。

（十四）整合功能布局

建設(shè)納稅服務(wù)輔導(dǎo)中心，人工坐席開展納稅輔導(dǎo)，及時(shí)開展新辦輔導(dǎo)和稅前輔導(dǎo)，及時(shí)處理轉(zhuǎn)辦咨詢、及時(shí)應(yīng)對疑難雜癥。

（十五）整合窗口布局

推廣綜合服務(wù)窗口，多個(gè)事項(xiàng)一窗辦結(jié)，避免納稅人多次排隊(duì)。

（十六）整合信息發(fā)布

所有涉稅提醒、通知等均由納稅服務(wù)科一個(gè)部門、專職人員發(fā)布；按照規(guī)范統(tǒng)一的要求發(fā)布；只對本事項(xiàng)特定的納稅人發(fā)布；防止信息騷擾和對信息的誤讀。

（十七）整合派工任務(wù)

在建立下戶核查事項(xiàng)基本信息庫的基礎(chǔ)上，建立區(qū)局層面的派工制，所有需要下戶核查的項(xiàng)目，全部由一個(gè)部門扎口下達(dá)。防止對納稅人多頭騷擾。

（十八）整合下戶規(guī)范

所有下戶核查必須有派工任務(wù)單；所有稅務(wù)管理員下戶必須報(bào)告本部門負(fù)責(zé)人；所有下戶事項(xiàng)必須有明確的目的、項(xiàng)目、內(nèi)容、時(shí)間等；必須有工作記錄和信息反饋；防止對納稅人多次搔擾、隨意執(zhí)法。

三、工作要求

（一）吃透精神，提高標(biāo)準(zhǔn)

各部門應(yīng)結(jié)合總局近期下發(fā)的轉(zhuǎn)職能、改作風(fēng)“雙十條”措施，充分認(rèn)識當(dāng)前納稅服務(wù)創(chuàng)新的必要性和重要意義，深刻領(lǐng)會和掌握區(qū)局“創(chuàng)新服務(wù)舉措”的實(shí)質(zhì)，并自覺貫徹落實(shí)到日常管理與納稅服務(wù)中去。切實(shí)提升區(qū)局納稅服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與水平，起到先試先行、示范引領(lǐng)的作用。

（二）全面貫徹，注重實(shí)效

各部門應(yīng)結(jié)合部門特色與自身實(shí)際，全面貫徹“創(chuàng)新服務(wù)舉措”，力求明確責(zé)任、細(xì)化環(huán)節(jié)、暢通協(xié)作、取得實(shí)效。真正做到“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”,實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的雙減負(fù)。

（三）后續(xù)管理，風(fēng)險(xiǎn)防范

在推進(jìn)“創(chuàng)新服務(wù)舉措”過程中，各部門應(yīng)正確處理納稅服務(wù)與稅收征管的關(guān)系。注重加強(qiáng)后續(xù)跟蹤、監(jiān)控、管理與分析，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識與手段，做到簡化環(huán)節(jié)、不弱化管理，提升服務(wù)、不提高風(fēng)險(xiǎn)。使“創(chuàng)新服務(wù)舉措”發(fā)揮積極、有效、持續(xù)的效應(yīng)，促進(jìn)現(xiàn)代納稅服務(wù)體系先行區(qū)的深入推進(jìn)。

第四篇：政府在勞資關(guān)系中的角色定位與職責(zé)研究評述

政府在勞資關(guān)系中的角色定位與職責(zé)研究評述

浙江金融職業(yè)學(xué)院 趙國忻*

（浙江杭州 310018）

摘要：本文分別從政府介入勞資關(guān)系的必要性，在勞資關(guān)系中的地位與價(jià)值取向，角色定位，行為邊界與角色職能轉(zhuǎn)換，政府的具體責(zé)任等五個(gè)方面對國內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行了評述，并提出了今后研究的方向。

關(guān)鍵詞：勞資關(guān)系 政府 角色定位 職責(zé) 評述

作為市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性關(guān)系，勞資關(guān)系對中國的經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制走向都會產(chǎn)生重要影響，如何構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系是建設(shè)社會主義和諧社會的一個(gè)具有全局性、普遍性、基本性意義的重大課題。由于政府掌握政策和資源，政府的施政態(tài)度對于勞資關(guān)系具有決定性作用。一方面，我國政府正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的勞資關(guān)系中淡出，另一方面，當(dāng)前社會生活中已出現(xiàn)比較尖銳的勞資關(guān)系矛盾，因而如何重新確定政府在勞資關(guān)系中的角色定位與行為界限，引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。眾多學(xué)者從各自不同的角度對這一問題展開了研究，并已在許多方面形成了共識，但同時(shí)也存在一些爭議。及時(shí)對相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)，將促進(jìn)該研究的進(jìn)一步深入，有利于為政策制定提供更有效的參考意見。

政府與勞資關(guān)系領(lǐng)域的研究基本上圍繞政府介入勞資關(guān)系的必要性，政府在勞資關(guān)系中的地位與價(jià)值取向，政府在勞資關(guān)系中的角色定位，政府的行為邊界與角色職能轉(zhuǎn)變，政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的責(zé)任等五個(gè)方面展開。

1、政府介入勞資關(guān)系的必要性

政府介入勞資關(guān)系的理論基礎(chǔ)是政府干預(yù)理論。對此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)一直存在兩種針鋒相對的觀點(diǎn)，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)自由主義與國家干預(yù)主義。以凱恩斯為代表的政府干預(yù)理論認(rèn)為，由于壟斷、公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、收入分配不公等原因，市場機(jī)制存在缺陷，需要政府干預(yù)以糾正市場失靈（Stiglitz,1998）。以弗里德曼等為代表的各種新自由主義思潮則認(rèn)為，由于信息及市場不完全，再分配不公平及經(jīng)濟(jì)尋租活動等原因，政府干預(yù)市場同樣存在低效或無效，而且會破壞市場功能的正常發(fā)揮，主張向自由市場制度“復(fù)歸”。對此，以薩繆爾森等為代表的新古典綜合派則提出，應(yīng)將政府干預(yù)與市場有機(jī)結(jié)合，科學(xué)把握政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式、程度與界限。與此對應(yīng)，國內(nèi)學(xué)者也有兩種觀點(diǎn)，一種側(cè)重從我國轉(zhuǎn)軌期市場機(jī)制的缺陷出發(fā)論證政府干預(yù)的必要性（徐滇慶等，1999），另一種則關(guān)注政府干預(yù)失靈的問題（吳敬璉,2002；王一江,2008）。

具體到政府干預(yù)勞資關(guān)系的必要性，國內(nèi)學(xué)者分別從勞資關(guān)系的特殊性、政府的本質(zhì)、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了闡述。

首先，與資本相比，勞動力流動成本非常高，壁壘多；勞動者人數(shù)眾多，組織集體行動困難重重；勞動力市場供大于求等，使得勞動與資本在博弈中天然處于弱勢地位。隨著資本國際化，這種強(qiáng)資本弱勞動狀態(tài)更加嚴(yán)重，僅靠市場機(jī)制很難改變，需要政府公權(quán)力介入[1]。

其次，政府是階級權(quán)力和社會公共權(quán)力的結(jié)合，既要代表統(tǒng)治階級的意志和利益，又要綜合代表社會各方利益，以緩和社會矛盾，控制沖突。我國政府更是要代表最廣大群眾的利*作者簡介：趙國忻(1963-)，男，管理學(xué)博士，教授。研究方向：中小企業(yè)經(jīng)營管理?，F(xiàn)就職于浙江金融職業(yè)學(xué)院，任經(jīng)營管理系主任。通訊地址：杭州市下沙高教園區(qū)東區(qū) 浙江金融職業(yè)學(xué)院（310018），Tel：0571--86739111，Email： zhaogx2002@126.com

益，保證社會、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展[2]。

再次，西方發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，政府對勞資關(guān)系進(jìn)行了全面干預(yù)，通過建立一套完善的法律體系，行之有效的協(xié)調(diào)、制衡機(jī)制及發(fā)揮工會作用等，保證了勞資關(guān)系的和諧，這些為我們提供了有效的借鑒[3]。

第四，我國勞資關(guān)系問題的特殊性。我國轉(zhuǎn)型期，由于法律制度不完善，勞資雙方主體發(fā)育不成熟等種種問題，勞資矛盾在非公有制企業(yè)比較突出，如果任由其發(fā)展，將影響企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級，危及改革發(fā)展成果；而且我國政府擁有較多的社會資源，從而決定了其必須在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中發(fā)揮重要作用[4]。

總之，國內(nèi)大部分學(xué)者對于政府干預(yù)勞資關(guān)系基本持肯定態(tài)度。但也有一些學(xué)者認(rèn)為，市場機(jī)制可以有效保護(hù)勞工權(quán)益，政府對企業(yè)怎樣使用勞動力干預(yù)越強(qiáng)，對解雇工人限制越嚴(yán)格，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越慢，失業(yè)率越高，資本外流越嚴(yán)重。把過多責(zé)任加到企業(yè)頭上，使之不能按效益原則，最終企業(yè)受損，勞動者權(quán)利同樣受損，因而政府干預(yù)最終損害的是勞動者[5]。

2、政府在勞資關(guān)系中的地位與價(jià)值取向

就政府在勞資關(guān)系中的地位問題，我國勞動法學(xué)著名專家常凱認(rèn)為，勞動法所調(diào)整和規(guī)范的勞動關(guān)系，包括企業(yè)中的個(gè)別勞動關(guān)系和企業(yè)層面的集體勞動關(guān)系，政府是勞資關(guān)系的特殊主體，其目的是以國家強(qiáng)制力來保障勞動者權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)勞資自治。其中，政府在和勞動者的法律關(guān)系中是義務(wù)主體，保障勞動者的權(quán)利是國家最基本的責(zé)任；在和雇主的法律關(guān)系中，政府則是權(quán)利主體，通過行使勞動行政管理權(quán)，來規(guī)范雇主行為，排除對勞動者的侵害?？梢娬鳛閯趧臃申P(guān)系的主體之一，是以裁決者和公證者的身份，來代表社會公正和社會利益。這種公正，是通過保障勞動者行使權(quán)利，監(jiān)督雇主履行義務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，這即是要追求法律的實(shí)質(zhì)的平等[6]。

關(guān)于政府的價(jià)值取向，總的來說無非是提高效率和維護(hù)社會公平。但這兩個(gè)目標(biāo)往往不一致。如果僅以效率最大化作為基本的價(jià)值傾向，任由勞資雙方通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙向選擇，就會加劇勞方的弱勢地位，從而影響社會的穩(wěn)定，破壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，效率也就無從談起。而且市場經(jīng)濟(jì)也不可能解決全社會范圍內(nèi)的失業(yè)、養(yǎng)老、工傷事故、醫(yī)療保健等社會問題。而這些正是保證市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要條件。因而政府的基本價(jià)值取向，應(yīng)該是既要提高效率又要維護(hù)社會公平，做到兩者的真正兼顧][7]。

3、政府在勞資關(guān)系中的角色定位

英國利物浦大學(xué)教授羅恩．比恩將政府在勞資關(guān)系中扮演的角色概括為五種，簡稱為“五P”角色，即：勞動者基本權(quán)利的保護(hù)者，集體談判與雇員參與的促進(jìn)者，勞動爭議的調(diào)停者，就業(yè)保障與人力資源的規(guī)劃者，公共部門的雇傭者。作為保護(hù)者和規(guī)劃者，政府應(yīng)積極而主動地完成任務(wù)；作為促進(jìn)者和調(diào)停者，政府應(yīng)采取中立和不多干預(yù)的態(tài)度；至于作為雇傭者，政府則應(yīng)真正為私營企業(yè)做出表率。

國內(nèi)學(xué)者也從不同角度研究了政府的角色定位，如劉玉生（2006）認(rèn)為，政府應(yīng)是中立公正執(zhí)法者、公眾利益代表者、弱勢群體維護(hù)者。政府應(yīng)定位于公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益、調(diào)節(jié)分配、提供社會保障、保障市場秩序、維護(hù)社會穩(wěn)定。

李炳安和向淑青（2007）經(jīng)過綜合，提出當(dāng)前政府在勞資關(guān)系中應(yīng)扮演九種角色，即：

（1）勞工政策的制定者。具體表現(xiàn)在對工資、工時(shí)、職業(yè)培訓(xùn)、保險(xiǎn)福利、女職工和未成年人特殊保護(hù)和勞動者安全衛(wèi)生等方面，以使得雙方有法可依。（2）勞工權(quán)利的保護(hù)者，使勞動者分享社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而達(dá)到整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)與和諧發(fā)展。（3）

勞工就業(yè)的促進(jìn)者。包括：建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率；完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，避免低劣性就業(yè)；維護(hù)勞動市場秩序，營造公平競爭的就業(yè)環(huán)境；促進(jìn)殘疾人員的職業(yè)康復(fù)，扶助特殊社會群體就業(yè)等。（4）勞動法制的踐行人。作為公共部門的雇主，應(yīng)恪守勞動法律法規(guī)，自覺接受勞動法律規(guī)范的調(diào)整。（5）勞動安全的守護(hù)神，切實(shí)保護(hù)勞動者的生命安全和身體健康。（6）人力資源的開發(fā)管理者。包括：實(shí)現(xiàn)人力資源的有序開發(fā)、科學(xué)管理，促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)，以建立我國的人力資源競爭優(yōu)勢，為社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供人才保證。（7）勞動基準(zhǔn)實(shí)施的監(jiān)督者。對勞動基本標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，并監(jiān)督地方勞動和社會保障部門的工作。（8）勞動爭議的調(diào)停者。保證勞動行政司法行為能夠及時(shí)、便捷、專業(yè)化地解決糾紛，化解勞資矛盾，保持社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧。（9）勞資和諧的倡導(dǎo)人。努力建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞資關(guān)系，不斷增進(jìn)勞資雙方的理解與合作，實(shí)現(xiàn)共贏[8]。

4、政府的行為邊界與角色、職能轉(zhuǎn)換

我國各級政府在加強(qiáng)勞動立法和宏觀調(diào)控方面做了大量工作，近年來取得了令人矚目的成就，但距離理想狀態(tài)還有相當(dāng)大差距。表現(xiàn)在：政府責(zé)任行政的基本理念尚未普及，勞動法優(yōu)先保護(hù)勞動者權(quán)益的價(jià)值取向尚未明顯體現(xiàn)出來；部分官員擔(dān)心勞權(quán)保護(hù)會影響投資環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至認(rèn)為，工人權(quán)益受侵犯是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然代價(jià)；政府對相關(guān)社會政策與勞工權(quán)益的維護(hù)較為忽視，與協(xié)調(diào)勞資關(guān)系相配套的一系列法律法規(guī)還不健全；一些地區(qū)把“執(zhí)政能力”簡化為GDP增長能力，為吸引投資，不惜犧牲勞工權(quán)益；勞動監(jiān)察部門執(zhí)法監(jiān)督不力，行政干預(yù)仍存在等。其根本原因是政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色[9]。

為此，必須轉(zhuǎn)變政府的角色和職能。首先，在管理理念上，重視公平的價(jià)值取向，樹立以人為本的理念，將矯正市場失效、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)市場公平競爭、保持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作為其主要角色；在價(jià)值取向上，以公正正義為核心原則；在政策內(nèi)容上，加強(qiáng)對弱勢群體權(quán)益的保障；在政策結(jié)構(gòu)上，加強(qiáng)社會政策制定；在政策過程上，建立和完善利益訴求的表達(dá)機(jī)制（陳華、張芬芬，2005）。其次，要實(shí)現(xiàn)政府職能定位的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從市場競爭主體向市場監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從直接行政干預(yù)向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，從依靠內(nèi)部政策辦事向依法行政轉(zhuǎn)變，由行政主導(dǎo)型政府向市場主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變（葛玉輝，2007）。

具體而言，政府要由過去的直接介入勞資關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ趧谫Y關(guān)系宏觀調(diào)控和居中調(diào)解；由過去的行政手段管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕\(yùn)用立法、監(jiān)察和服務(wù)手段進(jìn)行管理。即在宏觀方面主要是政策調(diào)控，在微觀方面主要是監(jiān)察和調(diào)解[6]。

為此，政府在處理勞資矛盾和勞資沖突時(shí)，首先應(yīng)力圖法治化，而不應(yīng)政治化和行政化。包括：政府職能的法定化，政府權(quán)力的法定化，政府行政程序法定化及政府行為制約的法定化[7]。其次，政府在介入勞資關(guān)系過程中必須堅(jiān)持市場化方向，破除行政干預(yù)的思維模式，應(yīng)主要借助于法律手段和經(jīng)濟(jì)手段來構(gòu)造以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的勞資關(guān)系調(diào)整機(jī)制 [9]。因而，政府對于勞資關(guān)系的調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即：即市場化原則，政府行為必須遵循市場運(yùn)行的基本規(guī)則，以維護(hù)公平競爭的秩序主要職能；保護(hù)弱者原則，在立法時(shí)傾向于對勞動者利益的保護(hù)，考慮實(shí)質(zhì)的平等；衡平原則，即不僅要保護(hù)勞動者的權(quán)益，同時(shí)也要保護(hù)資本所有者的利益。

關(guān)于如何準(zhǔn)確劃分市場和政府力量的范圍？總的要求是，凡是“政府不該管、可管可不管”的事情，都應(yīng)交給市場去做。概言之，在遵守市場規(guī)律的前提下，政府要通過創(chuàng)建一系

列制度安排來規(guī)范、穩(wěn)定和引導(dǎo)市場發(fā)展，并通過提供必要的公共產(chǎn)品來彌補(bǔ)市場供應(yīng)的不足。

5、政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的責(zé)任

許多研究者針對國內(nèi)實(shí)際，對政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的責(zé)任提出了許多具體對策建議。包括：

（1）加快調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的法律法規(guī)體系建設(shè)，在立法中要向勞資關(guān)系中的弱者傾斜，以維持勞動關(guān)系的實(shí)質(zhì)平等；建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，對已頒布的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，堵塞不利于勞動權(quán)維護(hù)的漏洞，通過制定《工傷事故賠償法》、《勞動關(guān)系法》、《勞動合同法》、《集體合同法》、《勞動監(jiān)察法》、《工會法》、《勞動基準(zhǔn)法》等，使得處理勞資關(guān)系中任何問題時(shí)都有法可依[1][4][7][9]。還有學(xué)者建議在各級人大下設(shè)立一個(gè)“企業(yè)調(diào)查員委員會”（巫繼學(xué), 2007）。

（2）改變地方政府、行政官員的激勵(lì)目標(biāo)。將勞資關(guān)系處理情況納入地方政府、行政官員的業(yè)績考核內(nèi)容，改變重GDP增長輕公共管理服務(wù)的政績觀，增加其保護(hù)勞動者權(quán)益、協(xié)調(diào)勞資雙方關(guān)系的動力[10]。

（3）建立、完善勞資關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。包括：推動、促進(jìn)和影響集體談判，完善相關(guān)法律規(guī)則，加大專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，解決集體合同履行問題；限制和約束集體談判內(nèi)容，向談判雙方提供各種相關(guān)信息和數(shù)據(jù)；培育勞資雙方集體談判組織的發(fā)育 [1] [3][10]。

（4）建立勞資關(guān)系的三方協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)范協(xié)商程序和辦法，保證三方協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范、有序和高效運(yùn)作，促進(jìn)勞資雙方平等協(xié)商關(guān)系的建立[7][11]。

（5）完善勞動爭議的處理制度，化解勞資矛盾。包括：勞動爭議適用民事訴訟時(shí)效；訴訟舉證責(zé)任部分倒置；規(guī)范和控制訴訟成本；借鑒國際上現(xiàn)有的做法，簡化勞動訴訟程序，設(shè)立勞動法庭；對弱勢群體的勞動爭議訴訟實(shí)行救助[11]。進(jìn)一步完善勞動爭議仲裁制度，提高仲裁的權(quán)威與效率，實(shí)現(xiàn)對勞動合同爭議的快立、快調(diào)、快審、快結(jié)；組建完善勞動爭議調(diào)解隊(duì)伍，健全群體性勞動爭議聯(lián)動處理機(jī)制。加強(qiáng)早期爭端解決機(jī)制的研究與實(shí)踐，盡早、盡快化解矛盾。開展維權(quán)知識和技能培訓(xùn)，提高勞動者維權(quán)能力，并建立有效的熱線咨詢和法律援助服務(wù)體系[11]。

（6）支持、建立一個(gè)獨(dú)立、作用強(qiáng)大的工會組織。工會應(yīng)只代表勞工利益，而不聽命于任何其他組織或機(jī)構(gòu)；建立和發(fā)展工會與政府聯(lián)席會議制度，減少對工會的行政干預(yù)[4]；積極促進(jìn)工會角色職能的轉(zhuǎn)換，使之真正成為獨(dú)立的民事主體；完善工會維權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)和設(shè)置，推動新建企業(yè)成立工會，探索工會組織創(chuàng)建形式，嘗試建立行業(yè)性工會、產(chǎn)業(yè)工會 [7]。

（7）加大勞動執(zhí)法力度和增強(qiáng)勞動監(jiān)察力量。盡快制定出臺《勞動保障監(jiān)察法》，提高勞動執(zhí)法的法律地位；加快健全省、市、縣三級勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并向基層延伸，充實(shí)人員，提高素質(zhì)，保障經(jīng)費(fèi)，完善監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)；廣泛深入開展日常巡視檢查、舉報(bào)投訴調(diào)查和專項(xiàng)執(zhí)法檢查，將勞動爭議抑制在萌芽狀態(tài)（陳亞敏，2008；匡小明，2007）；強(qiáng)化對勞動執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督和制約，包括工會監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、上級監(jiān)督[7]。

（8）促進(jìn)勞動力市場的發(fā)育與成長。通過就業(yè)政策、人力資源政策調(diào)節(jié)勞動力市場供求，促進(jìn)就業(yè)；改革戶籍制度，消除勞動力流動障礙，推動全國統(tǒng)一勞動力市場的建立；完善市場信息傳遞機(jī)制，促進(jìn)勞動力市場中介服務(wù)；為勞動者建立就業(yè)保障體系，包括職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)等[3][4][7][9]。

（9）建立和完善由社會保險(xiǎn)、社會福利和社會救濟(jì)構(gòu)成的全民基本社會保障體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化 [1][9]。同時(shí)，努力健全社會服務(wù)和緊急援助機(jī)制, 解決企業(yè)員工在子女教育、社會保障方面的后顧之憂（黃燕東,楊宜勇，2006）。

（10）引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)治理機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新，建立利益平衡系統(tǒng)。在公司法中貫徹企業(yè)社會責(zé)任的理念，促進(jìn)企業(yè)治理方式向共同治理方向轉(zhuǎn)變（黃燕東、楊宜勇，2007）。企業(yè)的轉(zhuǎn)制必須履行職工代表大會程序并盡力走公眾股份制和職工持股的路子，形成利益共同體；實(shí)行勞資平等共決的企業(yè)組織制度，建立職工董事/職工監(jiān)事等制度，完善職工代表大會制度，實(shí)行廠務(wù)公開，強(qiáng)化民主參與（匡小明，2007）。

此外，把合法用工納入企業(yè)的誠信體系；在投資、稅收、評優(yōu)、宣傳等方面對勞資關(guān)系融洽的企業(yè)進(jìn)行傾斜，同時(shí)依法懲罰勞資關(guān)系尖銳的企業(yè)[12]。

6、研究評述

總體來看，國內(nèi)外學(xué)者對于政府在勞資關(guān)系中的角色定位和職責(zé)已基本形成共識，如：勞資關(guān)系的特殊性和重要性使得政府必須介入其中并發(fā)揮重要作用，以構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系，使全社會成員共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧；在勞動立法中要堅(jiān)持勞權(quán)保護(hù)原則；政府應(yīng)主要通過法律、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行干預(yù)，通過集體談判、三方機(jī)制調(diào)整勞資關(guān)系；建立勞資爭議的有效機(jī)制，加大執(zhí)法和勞動檢查力度；充分發(fā)揮工會作用等。但也存在一定的爭議或疑慮，如強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)可能引發(fā)政府對企業(yè)的行政干預(yù)問題，勞權(quán)保護(hù)可能增加國內(nèi)勞動力成本，降低產(chǎn)品競爭力和資本吸引力問題，等等。這些問題理應(yīng)引起研究者的關(guān)注。

國內(nèi)研究中還存在一些不足，首先，中央政府和地方政府在勞資關(guān)系中的角色和職責(zé)是有區(qū)別的，但大部分文獻(xiàn)僅將其作為一個(gè)籠統(tǒng)對象研究；其次，政府的角色定位是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而動態(tài)變化的，如對于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國政府與市場機(jī)制較為成熟的歐美國家政府，其角色定位應(yīng)該有所差異，但大部分研究者都未對此進(jìn)行深入研究；第三，在我國轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何既發(fā)揮政府的作用，又避免政府行政干預(yù)，相關(guān)研究也不夠深入。因而，今后的研究應(yīng)重視下述幾個(gè)問題：政府如何既糾正和彌補(bǔ)勞資市場失靈又防止政府干預(yù)失靈，政府如何權(quán)衡與兼顧效率與公平，當(dāng)前與未來政府的角色與職責(zé)差異及當(dāng)前的努力方向，各級政府在構(gòu)建和諧勞資關(guān)系中的角色定位與職責(zé)劃分。此外，近年來，國內(nèi)部分地區(qū)已形成了一些行之有效的做法和政策，也要其進(jìn)行總結(jié)升華以形成制度。

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第五篇：班主任在班級管理中的角色定位

班主任在班級管理中的角色定位

楊強(qiáng)勁

班主任作為學(xué)校管理的“神經(jīng)末梢”，是與學(xué)生接觸最頻繁、關(guān)系最密切的人。班主任的性格、心態(tài)、管理思維會對學(xué)生群體產(chǎn)生最直接而又具有無可替代作用的影響。現(xiàn)代教育意義上的班主任，其角色內(nèi)涵應(yīng)該是豐富多元的：他不再僅僅是“管理專家”，而且還是“學(xué)生的好伙伴”、“團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)頭雁”、“組織的大法官”等。

班主任作為學(xué)校管理的“神經(jīng)末梢”，是與學(xué)生接觸最頻繁、關(guān)系最密切的人。班主任的性格、心態(tài)、管理思維會對學(xué)生群體產(chǎn)生最直接而又具有無可替代作用的影響。但長期以來，在實(shí)踐層面，班主任這一崗位似乎被單一地理解為班級的管理者，忽視了其管理對象作為“成長中的人”的特性，使得班主任工作往往陷于低效、淺層甚至粗暴的境地。

現(xiàn)代教育意義上的班主任，其角色內(nèi)涵應(yīng)該是豐富多元的：他不再僅僅是“管理專家”，而且還是“學(xué)生的好伙伴”、“團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)頭雁”、“組織的大法官”等。理清角色，找準(zhǔn)支點(diǎn)，是班主任營造班級和諧育人氛圍的必然要求。

學(xué)生的好伙伴。在日常的班級管理中有不少班主任過于強(qiáng)調(diào)作為班主任的權(quán)威，而忽視了與學(xué)生的平等對話和友善交流，使得學(xué)生對班主任敬而遠(yuǎn)之，并且這種現(xiàn)象的弊端隨著學(xué)段的提升而逐步凸顯。教育是一項(xiàng)與人打交道的事業(yè)，一個(gè)學(xué)生在班級中，對班主任來說可能只是四十分之一或五十分之一，但在一個(gè)家庭中，對父母來說就是百分之百。每一個(gè)人都渴望能夠得到他人的關(guān)注、信任和賞識，學(xué)生亦如此。我們只有拿出真心才能換取別人的真心，一個(gè)班主任只有放低身段，成為學(xué)生的好伙伴，才有可能贏得學(xué)生發(fā)自內(nèi)心的尊敬。其實(shí)，要做學(xué)生的好伙伴并不難。只要我們能夠有一顆愛心，能夠有學(xué)生思維和孩子立場，換位思考，用心接納，他們自然能夠感受到班主任的親和力和真誠，也自然愿意走近班主任。學(xué)生都愿意向你敞開心扉了，還有什么是他們不能與你分享、聽你教誨的呢？

團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)頭雁。沒有愛就沒有教育，但光有愛，也不會產(chǎn)生有效的教育。一個(gè)班級的學(xué)生就組成一個(gè)團(tuán)隊(duì)。管理學(xué)家斯蒂芬·P·羅賓斯認(rèn)為：團(tuán)隊(duì)就是由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的，相互作用、相互依賴的個(gè)體，為了特定目標(biāo)而按照一定規(guī)則結(jié)合在一起的組織。在班級團(tuán)隊(duì)中，班主任就是這個(gè)團(tuán)隊(duì)的“領(lǐng)頭雁”。班主任需要為這個(gè)團(tuán)隊(duì)的成員樹立明確的、共同的目標(biāo)，需要引領(lǐng)這個(gè)團(tuán)隊(duì)的所有成員圍繞這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)。因此，班主任需要拿出一點(diǎn)時(shí)間和精力，從常規(guī)的工作中和煩瑣的事務(wù)里跳出來，思考班級團(tuán)隊(duì)如何形成合力，如何引領(lǐng)團(tuán)隊(duì)的發(fā)展。根據(jù)斯蒂芬·P·羅賓斯對“團(tuán)隊(duì)”所作的闡釋，“兩個(gè)或者兩個(gè)以上的，相互作用、相互依賴的個(gè)體”指的就是學(xué)生。作為人生中重要的成長階段，學(xué)生時(shí)期的孩子需要學(xué)會如何與人相處，需要友誼，而“相互作用、相互依賴”可以理解為學(xué)生之間的一種和諧的同學(xué)關(guān)系，大家相互關(guān)心、相互幫助、相互安慰、相互尊重、相互學(xué)習(xí)。而定義中的“特定目標(biāo)”則是指能讓孩子們在班級這個(gè)團(tuán)隊(duì)中快樂成長，提高修養(yǎng)。

因此，我每次在起始年級接班擔(dān)任班主任之初，就會根據(jù)學(xué)生的成長環(huán)境和性格特點(diǎn)，擬定出班級的文化建設(shè)規(guī)劃，提出班級目標(biāo)、班級口號、班級氣質(zhì)等，通過精神、品格等塑造學(xué)生的行為，增強(qiáng)學(xué)生的團(tuán)隊(duì)榮譽(yù)感，營造和諧的班級文化氛圍。南京師大班主任研究中心齊學(xué)紅老師說：去除田間雜草的方法就是播撒作物的種子，解除學(xué)生心中的迷茫，就是在學(xué)生心中點(diǎn)燃希望之燈。而我們就是要播撒文化、愿景這樣具有強(qiáng)大生命力的種子，讓它們在學(xué)生的內(nèi)心深處長成一片生機(jī)勃勃、姹紫嫣紅的苗圃。

組織的大法官。班級歸根結(jié)底還是一個(gè)組織。是組織，就會有組織的原則、組織的規(guī)定和組織的章程，就需要組織內(nèi)的成員遵守組織的一切紀(jì)律。在用文化規(guī)范人的思想基礎(chǔ)上，還應(yīng)用制度規(guī)范人的行為。無規(guī)矩不成方圓，所謂國有國法、校有校紀(jì)、班有班規(guī)，只有一切行動聽指揮，步調(diào)一致才能得勝利。但由于學(xué)生之間的個(gè)體差異，他們在遵章守紀(jì)方面會有不同的表現(xiàn)，也會遇到學(xué)生違紀(jì)犯錯(cuò)誤的情況。這時(shí)候，班主任就應(yīng)擔(dān)當(dāng)班級這個(gè)組織的“大法官”，對學(xué)生的言行進(jìn)行公正評判，提出明確的改正要求。這時(shí)候的班主任就應(yīng)具有絕對的權(quán)威，但沒有哪一個(gè)學(xué)生一到學(xué)校來就是要成心跟老師過不去的，每一個(gè)學(xué)生都有做一個(gè)好學(xué)生的愿望，基于此，擔(dān)任“大法官”角色的班主任一定要就事論事，采取最有效的方式教育出現(xiàn)問題的學(xué)生，使用班規(guī)校紀(jì)給予其必要的“懲處”。但是，我們面對的是一群天真善良的孩子，他們正在努力的用自己稚嫩的心靈去體會和衡量這個(gè)世界，他們有著各自判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)。在他們的眼中，班主任則是成人社會的代表，更是社會公正的代表、社會公平的化身。這就要求我們種種教育行為都要體現(xiàn)社會的正義和良知。這也是擔(dān)任“大法官”角色的班主任所要遵循的重要原則。只有這樣，才能夠通過對出現(xiàn)問題學(xué)生的教育，遏制不良傾向，引導(dǎo)學(xué)生在組織內(nèi)養(yǎng)成服從紀(jì)律、敢于反思的行為習(xí)慣，促使他們成長為“微觀上問心無愧，宏觀上遵紀(jì)守法”的良好公民。

有人曾生動地闡釋教育，說“教育是一棵樹搖動另一棵樹，一朵云搖動另一朵云，一個(gè)靈魂喚醒另一個(gè)靈魂”，如此詩意的語言讓班主任們找到了心靈的慰藉和行為的參照。愿我們都能夠跟著學(xué)生的節(jié)拍調(diào)整自己心跳的頻率，用心去和學(xué)生進(jìn)行心的交流，最后形成共鳴。感悟?qū)W生的感悟、快樂學(xué)生的快樂、幸福學(xué)生的幸福，和學(xué)生一同感受他們成長的喜悅，成為他們幸福的源泉。（作者單位：安徽省肥東錦弘中學(xué)）