第一篇：新中國(guó)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的歷史演變及啟示作者

新中國(guó)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的歷史演變及啟示作者：陳東輝

來(lái)源：《上海黨史與黨建》2010年第5期

本站發(fā)布時(shí)間：2010-5-25 9:31:27

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摘要：新中國(guó)成立后,我們國(guó)家的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制經(jīng)歷了以政治思想為主導(dǎo)因素的考評(píng)制度、向以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)因素的考評(píng)制度、再向以科學(xué)發(fā)展為主導(dǎo)因素的考評(píng)機(jī)制的歷史演變。這一演變過(guò)程帶來(lái)了輝煌成就,也遺留了不少缺憾。必須用歷史的眼光和客觀的態(tài)度來(lái)評(píng)價(jià)不同時(shí)期的干部考評(píng)機(jī)制。要完善干部考核評(píng)價(jià)體系,還需設(shè)計(jì)全面均衡的考評(píng)內(nèi)容、建立科學(xué)合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、采取靈活多樣的考評(píng)方法,并科學(xué)運(yùn)用考評(píng)結(jié)果。

關(guān)鍵詞：新中國(guó);干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制;歷史演變;啟示

[中圖分類號(hào)]D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-928X(2010)05-0016-0

3干部隊(duì)伍是人的因素中最活躍的部分,是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的骨干力量。毛澤東曾經(jīng)精辟地指出:“政治路線確定之后,干部就是決定的因素?！盵1]我們黨在成長(zhǎng)歷程中,十分注重對(duì)干部的培養(yǎng)和考評(píng)。新中國(guó)成立后,干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制歷經(jīng)演變,當(dāng)前已逐步走上以科學(xué)發(fā)展為主導(dǎo)因素的考評(píng)軌道。

一、新中國(guó)成立后干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的初步發(fā)展與停滯

干部考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的制定和考評(píng)內(nèi)容的側(cè)重同國(guó)家一定歷史時(shí)期的中心任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)。新中國(guó)成立后的前三十年,對(duì)干部的考評(píng)統(tǒng)稱為“鑒定”或“考察”。

1.著重考察干部的政治思想表現(xiàn)階段(1949—1956)。新中國(guó)成立初期,為了醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)留下的創(chuàng)傷,興百業(yè),安民心,國(guó)家需要大批人才和干部。然而,敗退臺(tái)灣的國(guó)民黨當(dāng)局不甘失敗,組織了許多秘密的特務(wù)分子和間諜分子散布謠言、蠱惑人心,企圖顛覆新生的人民政權(quán)。所以,這一時(shí)期黨對(duì)干部的培養(yǎng)、選拔、鑒定極為嚴(yán)格,特別注重干部的政治思想表現(xiàn)。1949年11月,中共中央組織部頒布了《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》,指出“干部鑒定,是干部在一定工作或?qū)W習(xí)期內(nèi)各方面表現(xiàn)的檢查和總結(jié)”,鑒定內(nèi)容“重點(diǎn)應(yīng)放在立場(chǎng)、觀點(diǎn)、作風(fēng)、掌握政策、遵守紀(jì)律、聯(lián)系群眾、學(xué)習(xí)態(tài)度等方面”,要求“每隔一年左右的時(shí)間,各地均需對(duì)其所屬干部進(jìn)行依次鑒定”,鑒定方法“采取個(gè)人自我檢討,群眾會(huì)議討論,領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)審查三種方式結(jié)合進(jìn)行”。之后幾年,土地改革、“三反”、“五反”、鎮(zhèn)壓反革命等運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi),出于形勢(shì)的需要,國(guó)家對(duì)干部的鑒定工作主要看干部對(duì)黨對(duì)革命的忠誠(chéng)程度,特別注重審查干部的家庭背景、社會(huì)關(guān)系和過(guò)去的歷史問(wèn)題。

2.對(duì)“又紅又?！备刹胯b定標(biāo)準(zhǔn)的探索(1956—1966)。1956年,三大改造基本完成,黨和國(guó)家開(kāi)始著手探索社會(huì)主義建設(shè)的新路子。1957年10月,毛澤東在講話中指出:“政治和業(yè)務(wù)是對(duì)立統(tǒng)一的,政治是主要的,是第一位的,一定要反對(duì)不問(wèn)政治的傾向;但是,專搞政治,不懂技術(shù),不懂業(yè)務(wù),也不行。”[2]他還提出“搞一個(gè)十年計(jì)劃”,使各行各業(yè)的干部都達(dá)到“又紅又?！钡臉?biāo)準(zhǔn)。盡管講話仍然把政治放在第一位,但一個(gè)突出亮點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)了業(yè)務(wù)的重要性,將“紅”和“?！币徊⒆鳛樵u(píng)判干部的主要內(nèi)容。根據(jù)“又紅又?！钡囊?1964年,中共中央組織部出臺(tái)《關(guān)于科學(xué)技術(shù)干部管理工作條例試行草案》,明確規(guī)定對(duì)科技領(lǐng)域的干部進(jìn)

行鑒定,除了考察政治思想之外,還要“考察了解他們完成工作任務(wù)的情況和工作中的貢獻(xiàn),科學(xué)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力”。這種鑒定思路將政治與業(yè)務(wù)、定性與定量有機(jī)結(jié)合起來(lái),使干部考核評(píng)價(jià)工作更加全面、更加科學(xué)。

3.干部考核評(píng)價(jià)工作的中斷與停滯(1966—1976)。1966年5月,以“五一六”通知的發(fā)布為標(biāo)志,“文化大革命”正式開(kāi)始,國(guó)家逐漸步入正軌的干部考評(píng)工作被迫中斷。十年間,正常的干部鑒定工作根本無(wú)法進(jìn)行。

二、改革開(kāi)放后干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的恢復(fù)與進(jìn)一步探索

改革開(kāi)放后,黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái),黨和國(guó)家恢復(fù)了干部考核制度,經(jīng)濟(jì)效益在考核中的權(quán)重開(kāi)始加大。

1.探索建立以德、能、勤、績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的干部考核制度(1979—1987)。1979年11月,中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》,指出“干部考核的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容,要堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t,按照各類干部勝任現(xiàn)職所應(yīng)具備的條件,從德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面進(jìn)行考核”,在考核方法上,“要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的方法,把平時(shí)考察和定期考核結(jié)合起來(lái)”。自此,干部考核正式代替了干部鑒定工作。無(wú)論從考核內(nèi)容上,還是從考核方法上看,這都標(biāo)志著干部考核工作向規(guī)范化和科學(xué)化邁出了重要的探索步伐。

1980年1月,鄧小平在中共中央召集的干部會(huì)議上的講話中論述了紅與專的關(guān)系。他認(rèn)為“專并不等于紅,但是紅一定要專。不管你搞哪一行,你不專,你不懂,你去瞎指揮,損害了人民的利益,耽誤了生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展,就談不上是紅”[3]。這一論述強(qiáng)調(diào)了“?！钡闹匾?對(duì)干部考核工作有很大影響。

1983年7月,全國(guó)組織工作座談會(huì)召開(kāi)。為改革干部制度,會(huì)議認(rèn)為“抓緊建立各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及各種企事業(yè)單位的干部崗位制和考核制,是搞好干部制度改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)”,并建議縣以上黨委“成立干部考核委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)干部進(jìn)行定期考核,每?jī)赡晗到y(tǒng)考核一次,考核內(nèi)容,主要是考德、考能、考勤、考績(jī),其中,要著重考核工作成績(jī)”。隨后幾年,我國(guó)干部考核制度從主觀的、以政治態(tài)度為主導(dǎo)的非指標(biāo)考核逐步轉(zhuǎn)向客觀的、以具體的可量化的工作業(yè)績(jī)?yōu)橹鲗?dǎo)的指標(biāo)考核。

2.以考核工作實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)的干部考核制度的新探索(1988—1997)。1988年6月,中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于試行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》,同時(shí)印發(fā)了《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》和《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》兩個(gè)文件。1989年2月,中共中央組織部和國(guó)家人事部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試行中央、國(guó)家機(jī)關(guān)司處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》,同時(shí)印發(fā)了《中央、國(guó)家機(jī)關(guān)司處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》。這些通知和方案不僅把實(shí)績(jī)考核納入了年度考核,而且進(jìn)一步對(duì)以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)的考核工作的內(nèi)容、程序、原則、方法和要求做了具體規(guī)定。工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、基礎(chǔ)設(shè)施的投資等都被納入考核范圍,工作實(shí)績(jī)?cè)诳己酥械牡匚辉絹?lái)越突出。

1994年3月,人事部印發(fā)《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》,1995年2月,中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,這兩個(gè)文件都著重強(qiáng)調(diào)了工作實(shí)績(jī)?cè)诳己梭w系中的重

要地位,對(duì)完善實(shí)績(jī)考核制度具有重大意義。此后,各地陸續(xù)推行了“崗位目標(biāo)責(zé)任制”或“年度主要工作目標(biāo)責(zé)任制”,對(duì)建立以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹鲗?dǎo)的干部考核評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了積極探索。

3.探索建立更加全面的干部考核評(píng)價(jià)制度(1998—2002)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國(guó)家生活中具有重要地位,不少地方對(duì)干部的考核出現(xiàn)了“唯GDP論英雄”的傾向。為全面、客觀、公正、準(zhǔn)確地考核黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況,1998年5月,中共中央組織部頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》,將考核內(nèi)容拓展為“思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績(jī)、廉潔自律”五個(gè)方面。

2000年6月,中共中央辦公廳印發(fā)了《深入干部人事制度改革綱要》,要求研究制定防止干部考察失真失實(shí)的對(duì)策,建立考核舉報(bào)、考核申訴、考核結(jié)果反饋等制度。2002年7月,中共中央又印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。該條例要求對(duì)干部選拔任用對(duì)象,必須全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉,注重考察工作實(shí)績(jī),考察材料必須全面、準(zhǔn)確、清楚地反映考察對(duì)象這五個(gè)方面的主要表現(xiàn)和主要特長(zhǎng)、主要缺點(diǎn)和不足以及民主推薦、民主測(cè)評(píng)情況。該條例的實(shí)施表明黨在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核方面有了進(jìn)一步發(fā)展和改進(jìn)。

三、建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系

2003年,在黨的十六屆三中全會(huì)后,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀提出新要求。之后,中央多次強(qiáng)調(diào)要建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系。

2006年7月,中共中央組織部印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況及領(lǐng)導(dǎo)干部德才表現(xiàn)的考核設(shè)置了“貫徹科學(xué)發(fā)展觀的自覺(jué)性和堅(jiān)定性,聯(lián)系本地實(shí)際貫徹落實(shí)的能力”、“發(fā)展速度,發(fā)展質(zhì)量,發(fā)展代價(jià)”、“思想道德和紀(jì)律教育,履行廉政職責(zé),班子自律”等14個(gè)觀測(cè)點(diǎn),體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的要求和全面考核的思想。

2007年,黨的十七大再次重申要完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系。2009年6月,中共中央政治局審議并通過(guò)了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》。為了深入貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》,中共中央組織部又制定了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法(試行)》。這三個(gè)《辦法》與《意見(jiàn)》一起形成了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制。這一新機(jī)制把考核評(píng)價(jià)與干部選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督、激勵(lì)約束結(jié)合起來(lái),考核內(nèi)容更加強(qiáng)調(diào)民生、考核過(guò)程更加注重民主、考核結(jié)果更加體現(xiàn)民意,有利于形成促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的用人導(dǎo)向,為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障和科學(xué)的考評(píng)基礎(chǔ)。

四、新中國(guó)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制歷史演變的啟示

新中國(guó)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制經(jīng)歷了以政治思想為主導(dǎo)因素的考評(píng)制度、向以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)因素的考評(píng)制度、再向以科學(xué)發(fā)展為主導(dǎo)因素的考評(píng)機(jī)制的歷史演變。這一演變過(guò)程給我們留下了深刻啟示和思考空間。

1.要用歷史的眼光和客觀的態(tài)度來(lái)評(píng)價(jià)不同時(shí)期的干部考核評(píng)價(jià)制度。改革開(kāi)放前,對(duì)干

部考核更多的強(qiáng)調(diào)政治思想標(biāo)準(zhǔn)。雖然這樣的考核存在不足和缺陷,但它為新生政權(quán)的穩(wěn)固,培養(yǎng)、選拔出一支信念堅(jiān)定的干部隊(duì)伍,起了重大作用。隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的推進(jìn),干部鑒定工作也融入了業(yè)務(wù)考察等內(nèi)容,體現(xiàn)了德才兼?zhèn)涞囊?。黨的十一屆三中全會(huì)后,國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化。和平與發(fā)展成為新的時(shí)代主題,發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為共和國(guó)頭等大事。注重工作實(shí)績(jī)的干部考核制度促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速?gòu)?fù)蘇和發(fā)展,但也帶來(lái)了唯GDP傾向。我們應(yīng)該把不同時(shí)期的干部考核評(píng)價(jià)制度放在當(dāng)時(shí)的大環(huán)境中,用歷史的眼光、客觀的態(tài)度來(lái)評(píng)判。

2.考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容必須全面均衡?？己嗽u(píng)價(jià)內(nèi)容的設(shè)置是干部考評(píng)的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前對(duì)干部考核的內(nèi)容主要涉及德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面,而且明確要求注重考察工作實(shí)績(jī)。但在實(shí)施過(guò)程中,普遍存在“重實(shí)績(jī)而輕其他”的傾向,五個(gè)方面在考評(píng)中的比重嚴(yán)重不均衡。這就導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部只關(guān)心招商引資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,甚至出現(xiàn)了“數(shù)字出官,官出數(shù)字”的怪現(xiàn)象,不利于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明等建設(shè)的全面推進(jìn),不利于形成全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展模式。必須在全面的基礎(chǔ)上,對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行量化,科學(xué)配置各方面的比例,考察時(shí)要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一、發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量的統(tǒng)一、當(dāng)前發(fā)展與永續(xù)發(fā)展的統(tǒng)一。

3.考核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)必須科學(xué)合理?？己嗽u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”,決定著干部努力的方向。有什么樣的標(biāo)準(zhǔn),就會(huì)有什么樣的干部、什么樣的發(fā)展。政治思想標(biāo)準(zhǔn)、又紅又專標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同,取得的實(shí)際效果也不同。黨的十七屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄扔萌藰?biāo)準(zhǔn)”,這一標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求。但是,由于德才兼?zhèn)涫歉爬ㄐ浴⒊橄笮杂谜Z(yǔ),如何在考評(píng)工作中貫徹落實(shí)這一標(biāo)準(zhǔn),不易把握。應(yīng)該在實(shí)際工作中將這一標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為各種具體要素,設(shè)定各要素的等次或分值。這樣才更有利于操作,得出的考評(píng)結(jié)果也才會(huì)更加客觀、科學(xué)、合理。

4.考核評(píng)價(jià)的方法必須靈活多樣?？己嗽u(píng)價(jià)方法能夠決定考評(píng)工作的實(shí)際效果。單一的考評(píng)方法猶如盲人摸象,得出的結(jié)論只能是片面的。必須統(tǒng)籌各種技術(shù)手段,采取靈活多樣的考評(píng)方法,對(duì)干部進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。要在全面掌握考核信息的基礎(chǔ)上,采取類型分析、數(shù)據(jù)分析、比較分析、環(huán)境分析、歷史分析等方法,對(duì)考核客體進(jìn)行研究。要“在強(qiáng)化經(jīng)常性考核,堅(jiān)持以平時(shí)考核、年度考核為基礎(chǔ),以換屆(任期)考察、任職考察為重點(diǎn),相互補(bǔ)充,相互印證”的基礎(chǔ)上,靈活運(yùn)用民主推薦法、民主測(cè)評(píng)法、民意調(diào)查法、個(gè)別談話法、實(shí)績(jī)分析法、綜合評(píng)價(jià)法等方法對(duì)干部全面考核。這樣才能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部作出更加全面、更加客觀公正的評(píng)判。

5.必須注重考核評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用?？己嗽u(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用決定著干部考評(píng)工作的價(jià)值。黨的十七屆四中全會(huì)要求“完善干部選拔任用機(jī)制”,干部考評(píng)結(jié)果的合理運(yùn)用是其題中應(yīng)有之義。要在健全干部考察制度、完善考察標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用,把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督和激勵(lì)約束的重要依據(jù)。對(duì)自覺(jué)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展,實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部,要表彰獎(jiǎng)勵(lì)、提拔重用;對(duì)急功近利、搞形式主義和形象工程的,要批評(píng)教育、督促整改。這樣才能真正做到“不讓老實(shí)人吃虧,不讓投機(jī)鉆營(yíng)者得利”,才能形成干事創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的良好氛圍。

第二篇：干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制

新的考核評(píng)價(jià)體系，凸顯了群眾滿意度的重要地位，使干部不再眼睛只向上，將更好地發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用。

建立科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，是繼續(xù)推進(jìn)干部制度創(chuàng)新、引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步樹(shù)立正確政績(jī)觀的迫切需要。科學(xué)發(fā)展觀與正確的政績(jī)觀有著緊密聯(lián)系?？茖W(xué)發(fā)展觀引導(dǎo)正確的政績(jī)觀的樹(shù)立，正確的政績(jī)觀又保證著科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。樹(shù)立正確的政績(jī)觀必須改進(jìn)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和考核辦法，建立和完善科學(xué)的干部政績(jī)考核體系和機(jī)制。

當(dāng)前，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)、思想觀念、精神狀態(tài)總體是好的，但在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部中，不同程度地存在科學(xué)發(fā)展觀樹(shù)立不夠牢固、堅(jiān)持不夠自覺(jué)，以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展的問(wèn)題;片面追求發(fā)展速度、忽視發(fā)展質(zhì)量和效益的問(wèn)題，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題;只顧自身和眼前利益、不顧全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的問(wèn)題;甚至搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、“政?jī)工程”的問(wèn)題等等。這些現(xiàn)象的存在，從一個(gè)側(cè)面反映出我們現(xiàn)有的干部考核評(píng)價(jià)工作還不夠完善。

在當(dāng)前應(yīng)對(duì)金融危機(jī)影響、加大政府投資的過(guò)程中，尤其需要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)不斷完善干部考評(píng)體系和機(jī)制，不斷增強(qiáng)考評(píng)工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)他們進(jìn)一步樹(shù)立正確的工作觀、事業(yè)觀、權(quán)力觀。努力把干部的注意力和興奮點(diǎn)引導(dǎo)到謀劃發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展上來(lái)，創(chuàng)造出經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史檢驗(yàn)的政績(jī)。把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)集體，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的政治和組織保證。

第三篇：健全干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制

建立健全干部綜合考評(píng)機(jī)制

選準(zhǔn)用好干部，前提是正確考核評(píng)價(jià)干部。近年來(lái)，羅田縣委高度重視干部考核評(píng)價(jià)工作，堅(jiān)持“在民意調(diào)查中考德，在干事創(chuàng)業(yè)中考能，在工作落實(shí)中考勤，在比學(xué)趕超中考績(jī)，在公眾滿意度中考廉”的干部考核機(jī)制，較好地發(fā)揮了組織工作服務(wù)和推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的作用。

一、考核工作從單一考察向綜合評(píng)定轉(zhuǎn)變，選人用人更加科學(xué)?？己斯ぷ饔勺畛鯁我坏纳霞?jí)組織考核、工作考察變?yōu)閷⒖h委、縣政府中心工作、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核結(jié)果納入干部考核范疇，考核工作更加全面，為縣委準(zhǔn)確評(píng)價(jià)干部、樹(shù)立憑實(shí)績(jī)用干部的正確選人用人導(dǎo)向發(fā)揮了重要作用。

二、考核內(nèi)容從簡(jiǎn)單化向立體化轉(zhuǎn)變，評(píng)價(jià)依據(jù)更加合理?？己藘?nèi)容由最初簡(jiǎn)單的等次考核、百分制到綜合考評(píng)，內(nèi)容不斷調(diào)整和充實(shí)，涵蓋面由物質(zhì)文明、精神文明為主，擴(kuò)增到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和黨的建設(shè)，再拓展到民生工程、綜合治理、計(jì)劃生育等工作實(shí)績(jī)和德、能、勤、績(jī)、廉等立體式綜合考核評(píng)定，干部工作實(shí)績(jī)考核內(nèi)容更加合理，更具有針對(duì)性。

三、考核方式由粗略化向規(guī)范化、民主化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變，結(jié)果評(píng)定更加準(zhǔn)確?？己朔绞接勺畛醯暮?jiǎn)單民主測(cè)評(píng)到以實(shí)績(jī)考核為主導(dǎo)，涵蓋單位內(nèi)部民主測(cè)評(píng)、全縣黨政干部大會(huì)測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)等多類別考核評(píng)價(jià)方式，形成廣覆蓋考核體系，干部評(píng)價(jià)更符合實(shí)際、更準(zhǔn)確。同時(shí)，本著群眾公認(rèn)原則，選擇部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表參與測(cè)評(píng)，有效地?cái)U(kuò)大了群眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，考核結(jié)果更加體現(xiàn)民意。

面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，現(xiàn)有的干部綜合考核評(píng)價(jià)在實(shí)踐中已顯露出不足。一是實(shí)績(jī)考核內(nèi)容涵蓋面廣，但標(biāo)準(zhǔn)不高；二是考核的民主化程度高，但參與評(píng)定的對(duì)象不全面；三是干部監(jiān)督管理力度較大，但缺乏有效問(wèn)責(zé)手段。

干部考核評(píng)價(jià)作為引領(lǐng)發(fā)展方向、衡量發(fā)展成果、規(guī)范執(zhí)政行為的重要手段，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在考核機(jī)制體制上尋求新突破。一是思想理念要提升。牢固樹(shù)立科學(xué)考核理念，以解放思想為先導(dǎo)，消除單純?yōu)榭己硕己说乃枷耄黄乒逃兴季S模式，開(kāi)闊思路，在以人為本上有新舉措，在全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展上下工夫，在統(tǒng)籌兼顧上做文章，在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境中去運(yùn)作，使考核工作更富有成效。二是機(jī)制體制要?jiǎng)?chuàng)新。注重體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、崗位、職位等考核對(duì)象的差異性，督促各單位自加壓力、提升標(biāo)桿，合理設(shè)置考核指標(biāo)，既做到定量指標(biāo)嚴(yán)卡尺度，又做到定性指標(biāo)準(zhǔn)確分檔。創(chuàng)新考核方式，在個(gè)人述職、民主測(cè)評(píng)、滿意度調(diào)查、調(diào)查核實(shí)等考核過(guò)程中，堅(jiān)持群眾路線，認(rèn)真落實(shí)和擴(kuò)大群眾對(duì)干部工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高干部考核的群眾公認(rèn)度。創(chuàng)新考核體系，對(duì)現(xiàn)有的考核資源進(jìn)一步整合，探索建立一種結(jié)果共享、進(jìn)退同步、榮辱相連的新體系，增強(qiáng)考核的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性。三是考核結(jié)果運(yùn)用要有新突破。完善結(jié)果運(yùn)用和反饋機(jī)制，按照科學(xué)發(fā)展觀要求及綜合實(shí)績(jī)考核結(jié)果兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，把“想干事、敢干事、能干事、會(huì)干事、干成事、善共事、不出事”的優(yōu)秀干部選拔出來(lái)，形成鮮明的正確用人導(dǎo)向。四是干部問(wèn)責(zé)要擺放到新位置。建立領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部或管轄范圍內(nèi)干部職工在執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，執(zhí)行縣委、縣政府重大決策部署，軟環(huán)境建設(shè)，解決群眾訴求，為民辦事和工作作風(fēng)等方面，存在的亂作為、不作為、慢作為行為及在年終綜合考核或在全縣范圍內(nèi)開(kāi)展的評(píng)議活動(dòng)中居末位的，進(jìn)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。保持問(wèn)責(zé)渠道的暢通，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，狠抓問(wèn)責(zé)事項(xiàng)處理的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)工作常態(tài)化。

第四篇：把握干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

把握干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

許多學(xué)者指出，最近印發(fā)和實(shí)施的《意見(jiàn)》及相關(guān)配套措施和辦法，適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，對(duì)近年來(lái)干部考核評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了有針對(duì)性的完善，是新時(shí)期干部考核評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性文件。我們應(yīng)按照黨的十七屆四中全會(huì)精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，充分發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向作用，進(jìn)一步推進(jìn)干部工作科學(xué)化、民主化、制度化。當(dāng)前，尤其需要把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

注重考評(píng)內(nèi)容的科學(xué)化，建立完善的干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一些學(xué)者認(rèn)為，“德、能、勤、績(jī)、廉”只是考評(píng)指標(biāo)體系的五個(gè)維度。以往的干部考評(píng)內(nèi)容定性多、定量少，總體較為籠統(tǒng)。定性一般建立在考核者的經(jīng)驗(yàn)和印象上，具有較大的主觀性；而定量是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和績(jī)效進(jìn)行測(cè)量，并對(duì)測(cè)量所得數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析，從而增加了考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在指標(biāo)量化上應(yīng)注重科學(xué)性，防止將GDP等作為硬指標(biāo)，而將教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等作為軟指標(biāo)，導(dǎo)致“GDP崇拜”、“數(shù)字出干部”。許多學(xué)者指出，建立完善的干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是考評(píng)內(nèi)容科學(xué)化的基礎(chǔ)工程，其關(guān)鍵是要以《意見(jiàn)》為指導(dǎo)，把握好以下幾個(gè)方面：一是設(shè)置“政績(jī)成本”指標(biāo)。政績(jī)成本是指干部為取得某項(xiàng)政績(jī)所付出的代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)成本、環(huán)境成本、政治成本、機(jī)會(huì)成本等。如果一項(xiàng)政績(jī)很顯著，但為此花費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力，造成環(huán)境惡化，損害社會(huì)利益，在考評(píng)中就不能算好政績(jī)。二是盡可能細(xì)化和量化指標(biāo)，并合理設(shè)置權(quán)重。把目標(biāo)責(zé)任細(xì)化為數(shù)值形態(tài)，特別是強(qiáng)化教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的目標(biāo)責(zé)任，不能量化的指標(biāo)也要提出明確要求，綜合運(yùn)用等級(jí)式和定義式評(píng)價(jià)尺度。三是堅(jiān)持分層原則。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)是兩個(gè)不同的層次。而領(lǐng)導(dǎo)班子成員也有主次之分，領(lǐng)導(dǎo)干部還有職級(jí)之別。所以，考評(píng)指標(biāo)要分層次，反映領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和崗位要求的不同。

注重考評(píng)主體的多元化，提高群眾的參與度。一些學(xué)者認(rèn)為，過(guò)去我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)工作大多是在體系內(nèi)部相對(duì)封閉地進(jìn)行，考評(píng)主體比較單一，考評(píng)方式主要是由上而下，缺乏群眾的參與和監(jiān)督，這容易導(dǎo)致考評(píng)結(jié)果與社會(huì)公眾感受存在一定差距，也容易造成部分領(lǐng)導(dǎo)干部只對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)，影響人民群眾對(duì)黨和政府的信任與支持。同時(shí)，考評(píng)中的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)源于沒(méi)有經(jīng)過(guò)社會(huì)公眾認(rèn)可的業(yè)務(wù)部門，其真實(shí)可靠性無(wú)法考究。學(xué)者們認(rèn)為，要解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵是注重考評(píng)主體的多元化，提高群眾的參與度，讓干部考評(píng)工作在“陽(yáng)光”下運(yùn)行。應(yīng)按照《意見(jiàn)》中提出的“充分保障群眾對(duì)干部考核評(píng)價(jià)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這一要求，堅(jiān)持公開(kāi)透明原則，尤其是要把一個(gè)干部為什么合格、為

什么升遷的原因和依據(jù)等考核信息向公眾公布，讓群眾來(lái)評(píng)判和監(jiān)督，從而形成良好的糾錯(cuò)機(jī)制，將用人失察、帶病提拔的概率降到最低。

注重考評(píng)方式的靈活性，增強(qiáng)考評(píng)的實(shí)效。一些學(xué)者認(rèn)為，過(guò)去在干部考評(píng)方式上，通常采用年終一次性集中考核，忽視平時(shí)考核；考核過(guò)程偏重于聽(tīng)述職報(bào)告、民主測(cè)評(píng)、個(gè)別談話、查看資料等靜態(tài)方法，缺乏應(yīng)有的深度。要改變這種狀況，應(yīng)按照《意見(jiàn)》的有關(guān)要求，加強(qiáng)平時(shí)考核、改進(jìn)考核，同時(shí)完善換屆(任期)考察和任職考察。一些學(xué)者認(rèn)為，加強(qiáng)平時(shí)考核，就要建立規(guī)范的考評(píng)周期，將平時(shí)考核的重點(diǎn)放在重大任務(wù)、重點(diǎn)工作、重大事件的應(yīng)對(duì)處理和日?；顒?dòng)等方面，為年終考核積累基礎(chǔ)性資料。一些學(xué)者建議，可以在組織人事部門成立由專業(yè)人才組成的領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)考評(píng)的組織和實(shí)施，避免外行評(píng)內(nèi)行，以增強(qiáng)考評(píng)的實(shí)效。一些學(xué)者還提出，在條件允許的情況下，可以探索將部分具體的考評(píng)工作，如關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部心理素質(zhì)、創(chuàng)新能力等方面的考評(píng)，委托給社會(huì)權(quán)威考評(píng)機(jī)構(gòu)，將組織人事部門考評(píng)與社會(huì)考評(píng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

注重考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，建立升降獎(jiǎng)懲機(jī)制。學(xué)者們普遍認(rèn)為，干部考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用是干部考評(píng)工作的必然延伸，是干部考評(píng)的根本目的，也是《意見(jiàn)》著力強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。只有堅(jiān)持把考評(píng)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，才能充分發(fā)揮考評(píng)的積極作用。在實(shí)踐中，一些地方對(duì)考評(píng)結(jié)果如何運(yùn)用不夠重視，容易使考評(píng)工作流于形式。許多學(xué)者認(rèn)為，要運(yùn)用好考評(píng)結(jié)果，關(guān)鍵是建立以考評(píng)結(jié)果為基礎(chǔ)的升降獎(jiǎng)懲機(jī)制。經(jīng)考評(píng)確屬德才兼?zhèn)?、?shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的，要委以重任；經(jīng)考評(píng)認(rèn)定績(jī)效一般的，要予以教育引導(dǎo)，屬于知識(shí)欠缺的可以安排培訓(xùn)學(xué)習(xí)，屬于經(jīng)驗(yàn)不足的可以安排輪崗鍛煉；經(jīng)考評(píng)認(rèn)定績(jī)效較差且確屬力不勝任、德才平庸的，要堅(jiān)決調(diào)整；對(duì)因失職瀆職而造成重大事故、給黨的事業(yè)和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)重大損失的，要依法依規(guī)進(jìn)行處罰。(記者 朱佩嫻 葉 帆）

第五篇：改革開(kāi)放前新中國(guó)土地政策的歷史演變

新中國(guó)土地政策的歷史演變(1949~1978)

姜愛(ài)林

(國(guó)土資源部中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心，北京100029)

摘 要：近年來(lái)有關(guān)改革開(kāi)放前新中國(guó)土地政策發(fā)展演變的研究日見(jiàn)升溫。為進(jìn)一步推動(dòng)這一工作，本文將改革開(kāi)放前1949)1978年土地政策劃分為新中國(guó)成立初期、全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期、文化大革命時(shí)期、徘徊時(shí)期等4個(gè)階段，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行了介紹、分析與探討。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放前;土地政策;歷史演變

中圖分類號(hào)： K27

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1007-6875(2003)03-0298-08

近年來(lái)有關(guān)新中國(guó)改革開(kāi)放前土地政策演變的研究引起了政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)界的極大關(guān)注，也取得了可喜的研究成果。這一方面反映了學(xué)界們對(duì)新中國(guó)土地政策演變的研究態(tài)勢(shì)及研究觀念的轉(zhuǎn)變，另一方面也有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)行土地政策的改進(jìn)與完善。本文將改革開(kāi)放前1949年至1978年這28年的土地政策劃分為新中國(guó)成立初期、全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期、文化大革命時(shí)期、徘徊時(shí)期等4個(gè)階段，在此基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放前28年土地政策的歷史演變的若干問(wèn)題進(jìn)行了介紹、分析與探討。

一、中國(guó)成立初期的土地政策

1949年10月到1956年9月是中國(guó)由新民主主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變的時(shí)期。前3年主要是繼續(xù)推行土地改革運(yùn)動(dòng)，完成新民主主義革命階段的基本任務(wù);后3年則是制定并執(zhí)行過(guò)渡時(shí)期總路線，完成對(duì)生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了新民主義到社會(huì)主義的轉(zhuǎn)變。

第一階段：繼續(xù)推行土地改革政策(1949年10月~1953年春)建國(guó)前，黨領(lǐng)導(dǎo)解放區(qū)人民進(jìn)行土地改革，在面積約230萬(wàn)平方公里、農(nóng)業(yè)人口約116億的解放區(qū)實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。但建國(guó)后，在擁有311億農(nóng)業(yè)人口的廣大解放區(qū)則尚未來(lái)得及實(shí)行土地改革，農(nóng)村土地仍集中為封建地主所有。根據(jù)1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的5共同綱領(lǐng)6第3條、第27條、第34條及1950年6月6日在北京召開(kāi)的中共七屆三中全會(huì)精神，中國(guó)共產(chǎn)黨在新解放區(qū)的廣大農(nóng)村和城市郊區(qū)開(kāi)展了轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動(dòng)，并按各個(gè)階段的革命和建設(shè)任務(wù)制訂了下列幾個(gè)方面的土地政策：

(1)農(nóng)村土地改革政策。1950年6月9日，劉少奇同志在黨的七屆三中全會(huì)上所作的5關(guān)于土地改革問(wèn)題的報(bào)告6和1950年6月30日頒布的5中華人民共和國(guó)土地改革法6這兩個(gè)文件，明確規(guī)定和闡述了土地改革的路線、方針和政策，是指導(dǎo)全國(guó)開(kāi)展土地改革的基本文件。其主要內(nèi)容有：①?gòu)U除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)工業(yè)化開(kāi)辟道路。②土地改革屬于資產(chǎn)階級(jí)民主革命性質(zhì)。土地改革必須被限制在消滅封建、半封建剝削范圍內(nèi)，而不是消滅一切剝削制度。屬于資本主義性質(zhì)的工商業(yè)采取保護(hù)政策，地主、富農(nóng)兼營(yíng)的工商業(yè)及其直接用于經(jīng)營(yíng)工商業(yè)的土地和財(cái)產(chǎn)，不予沒(méi)收。不得因沒(méi)收封建的土地財(cái)產(chǎn)而侵犯工商業(yè)。③土地改革的總路線是依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中，中立富農(nóng)，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民協(xié)會(huì)為土地改革隊(duì)伍的主要組織形式和執(zhí)行機(jī)關(guān)。④土地改革運(yùn)動(dòng)中必須團(tuán)結(jié)中農(nóng)，保護(hù)中農(nóng)的土地及其他財(cái)產(chǎn)不受侵犯。一要注意滿足貧雇農(nóng)的要求;二要不損害中農(nóng)利益。因?yàn)橥粮牡哪康脑谟诮夥派a(chǎn)力，應(yīng)該注意保存一切可用的生產(chǎn)資料和生活資料，引導(dǎo)農(nóng)民不要在分配土地和浮財(cái)上糾纏不清，而要集中精力恢復(fù)生產(chǎn)。對(duì)地主也分給同樣的一份土地，使其自食其力，在勞動(dòng)中改造成新人。對(duì)已確定為漢奸、賣國(guó)賊、罪大惡極的反革命分子及破壞土地的犯罪分子，其本人不得分給土地，以示懲罰。對(duì)富農(nóng)所有的土地及其他財(cái)產(chǎn)，凡富農(nóng)所有的自耕和雇人耕種的土地及其他財(cái)產(chǎn)，加以保護(hù)，不得侵犯;其出租的少量土地，亦予保留不動(dòng);某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部或全部。對(duì)少數(shù)富農(nóng)出租大量土地者，對(duì)其出租的土地則應(yīng)予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年參加主要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，耕種一部分土地，而以其主要部分土地出租者，對(duì)其自耕部分土地，加以適當(dāng)抽補(bǔ)后，應(yīng)基本上予以保留，其余部分則沒(méi)收。烈士家屬，包括辛亥革命以來(lái)歷次為革命陣亡和死難的烈士直系親屬，烈士本人計(jì)算在家庭人口之內(nèi)分得一份土地，以示撫恤。城市回鄉(xiāng)的失業(yè)工人及其家屬?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者同樣分給一份土地和其他生產(chǎn)資料。鄉(xiāng)村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有勞力愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者亦分給一份土地。⑤土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者有自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

(2)城市土地改革政策。①城市郊區(qū)所有沒(méi)收和征收得來(lái)的土地，一律歸國(guó)家所有，由市人民政府管理，連同國(guó)家在郊區(qū)所有的其他的農(nóng)業(yè)土地分配給無(wú)地少地的農(nóng)民耕種使用。所有沒(méi)收來(lái)的房屋除大建筑及風(fēng)景區(qū)的別墅等不適合于農(nóng)民住的房屋應(yīng)當(dāng)作公用外，其余均應(yīng)分配給農(nóng)民所有。②城市郊區(qū)使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田以及農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)、菜地、果園等，無(wú)論其為地主或農(nóng)民所經(jīng)營(yíng)，或其土地所有權(quán)有無(wú)變更，均由原經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)使用。③凡使用城市郊區(qū)國(guó)有土地從事耕種者，除依法向國(guó)家繳納農(nóng)業(yè)稅外，一律不再交地租。但經(jīng)營(yíng)人不得以國(guó)有土地出租、出賣或荒廢。原經(jīng)營(yíng)人如不需用該項(xiàng)土地時(shí)，必須交還國(guó)家。④國(guó)家因建設(shè)需要收回農(nóng)民耕種的國(guó)有土地或征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，應(yīng)給耕種該土地的農(nóng)民以適當(dāng)安置，并對(duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資(如鑿井、植樹(shù)等)及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。⑤城市郊區(qū)土改完成后，對(duì)分得國(guó)有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國(guó)有土地使用證，保障農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)土地的使用權(quán)。對(duì)私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權(quán)，土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

(3)華僑土地財(cái)產(chǎn)政策。對(duì)華僑土地財(cái)產(chǎn)的處理：①華僑及其家屬在農(nóng)村占有并出租的大量土地，如其本人出國(guó)前家庭原系地主者，除沒(méi)收其土地和原由農(nóng)民居住的房屋外，其他房屋和財(cái)產(chǎn)一律保留不動(dòng)。②華僑及其家屬在農(nóng)村中出租小量土地者，如超過(guò)當(dāng)?shù)厝司恋?0%，超過(guò)部分土地，亦得酌情照顧，不予征收。③華僑及其家屬在農(nóng)村中占有大量土地，部分出租，部分自耕或雇人耕種，構(gòu)成半地主或富農(nóng)成份者，超過(guò)其自耕和雇人耕種土地少量者，征收其出租土地。如只占有小量土地，雖出租部分超過(guò)其自耕部分，不應(yīng)認(rèn)為是半地主或富農(nóng)，其出租部分不予征收。

(4)出典土地政策。對(duì)出典土地的處理：①實(shí)行徹底平分土地的地方，平分前的土地典當(dāng)關(guān)系一律無(wú)效;按中農(nóng)不動(dòng)原則分配土地的地方，土改前地主、富農(nóng)、貧農(nóng)、雇農(nóng)之間的典出典入土地，在分配土地時(shí)已被抽出分配者，不再變動(dòng)。如系中農(nóng)典與地富，或中農(nóng)與貧雇農(nóng)土地在分配土地時(shí)已被抽出分配，致使該中農(nóng)因而蒙受損失時(shí)，應(yīng)給予該中農(nóng)以適當(dāng)補(bǔ)償。土改前中農(nóng)與中農(nóng)的典當(dāng)關(guān)系及貧農(nóng)典與中農(nóng)土地在分配土地時(shí)未加變動(dòng)者，其典當(dāng)契約繼續(xù)有效。②如承典戶在本村無(wú)房屋，典入房屋被贖回?zé)o屋可住，可簽訂新約，由承典戶暫住。③地主土地已出典于中農(nóng)、貧雇農(nóng)者，沒(méi)收后應(yīng)歸承典戶所有;如承典戶因而占地過(guò)多，可將此項(xiàng)典入地抽出分配，并給予不少于典入時(shí)所付地價(jià)的補(bǔ)償;如中農(nóng)貧雇農(nóng)出典與地主，則沒(méi)收后歸還出典戶，因占地過(guò)多按前項(xiàng)規(guī)定處理。④農(nóng)民間的典當(dāng)關(guān)系，其契約繼續(xù)有效，可繼續(xù)承典，亦可依約自由贖回。應(yīng)分得土地的農(nóng)民各有典出典入土地者，分配土地時(shí)，在出典典入雙方原有土地內(nèi)各計(jì)一半。

(5)土地糾紛政策。對(duì)土地糾紛問(wèn)題的處理： ①“生不再分，死不抽回”，是指土改后地權(quán)確定不再變動(dòng)，不是對(duì)農(nóng)民家庭內(nèi)部分家而言。②實(shí)行打亂平分的土改地區(qū)，土改前的典當(dāng)關(guān)系均不再存在，原來(lái)出典土地，算在誰(shuí)分得數(shù)內(nèi)就歸誰(shuí)所有，不應(yīng)再有贖回問(wèn)題。③新土改地區(qū)，出典人的土地依法不在沒(méi)收之列者，對(duì)其出典土地，原則上應(yīng)承認(rèn)原契約有效;如已被算進(jìn)承典人應(yīng)分得的土地?cái)?shù)目?jī)?nèi)，亦不準(zhǔn)出典人抽回，應(yīng)說(shuō)服出典人放棄依約贖回權(quán)，典價(jià)部分由雙方協(xié)商解決。④農(nóng)民外出托人代管土地如被分配，給予補(bǔ)償或于保留的公地中補(bǔ)給一部分或全部。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，現(xiàn)行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一個(gè)重大的變化就在于：把征收富農(nóng)多余的土地財(cái)產(chǎn)的政策，改為保存富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策。這是適應(yīng)新的形勢(shì)而對(duì)富農(nóng)采取的新政策，是十分正確的“這是因?yàn)椋褐腥A人民共和國(guó)成立之后，全國(guó)人民的基本任務(wù)，已由支援解放戰(zhàn)爭(zhēng)以取得革命的勝利轉(zhuǎn)變?yōu)樵谌珖?guó)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，富農(nóng)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村中的資本主義經(jīng)濟(jì)，同農(nóng)村中的其他經(jīng)濟(jì)形式比較，具有一定的進(jìn)步性，因此，當(dāng)時(shí)保留富農(nóng)經(jīng)濟(jì)有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);中華人民共和國(guó)的成立，表明國(guó)內(nèi)的政治和軍事形勢(shì)已發(fā)生根本變化，民主革命中誰(shuí)勝誰(shuí)負(fù)問(wèn)題已經(jīng)解決，全國(guó)人民在政治上和組織上的大團(tuán)結(jié)，使富農(nóng)的態(tài)度也發(fā)生了變化，為了團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的因素，迅速恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，鞏固新生的人民政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定，爭(zhēng)取富農(nóng)在土地改革中采取中立的立場(chǎng)是完全必要的，也是可能的;同時(shí)，實(shí)行保存富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策，可以更好地孤立地主，保護(hù)中農(nóng)和小土地出租者，可以消除農(nóng)民在發(fā)展生產(chǎn)中怕致富的某些顧慮，有利于土地改革的順利進(jìn)行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)與發(fā)展。到1953年春，全國(guó)除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺(tái)灣省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，約有3億農(nóng)業(yè)人口的地區(qū)完成了土地改革，使中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了幾千年來(lái)未有的變化，整個(gè)農(nóng)村(除少數(shù)民族地區(qū)和臺(tái)灣省外)廢除了封建地主的土地所有制，全國(guó)有3億多無(wú)地、少地的農(nóng)民無(wú)償?shù)孬@得了7億畝的土地及其他生產(chǎn)資料，并免除了過(guò)去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重地租，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的土地所有制，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，大大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二階段：初步建立農(nóng)村土地集體所有制政策(1953年4月~1956年9月)土地革命完成后，以小土地私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)是當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的基本形式。這種個(gè)體的、分散的、落后的、建立在個(gè)體私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，不能滿足工業(yè)發(fā)展和人民生活對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求。農(nóng)民為了發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，確有走互助合作道路的要求。黨和政府為了引導(dǎo)農(nóng)民走上共同富裕的道路，改變農(nóng)業(yè)的落后面貌，在農(nóng)村開(kāi)展了互助合作運(yùn)動(dòng)，并在實(shí)踐中創(chuàng)造了從臨時(shí)互助組和常年互助組，發(fā)展到半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再發(fā)展到社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的過(guò)渡形式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。這一階段的土地政策主要有以下幾個(gè)方面：

(1)社員私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召開(kāi)第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議，通過(guò)了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，發(fā)給各地黨委執(zhí)行(1953年2月經(jīng)個(gè)別修改后正式通過(guò))。1953年春起，各地開(kāi)始普遍試辦實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、并有較多公共財(cái)產(chǎn)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。同年12月16日，中共中央作出《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。決議強(qiáng)調(diào)，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社正日益變成領(lǐng)導(dǎo)互助合作運(yùn)動(dòng)繼續(xù)前進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。此后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展時(shí)期。1955年7月31日，毛澤東在省、市、自治區(qū)黨委書記會(huì)議上作《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題》的報(bào)告，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的途徑、步驟、方針、原則作了系統(tǒng)的論述。同年10月4日至11日，中共七屆六中全會(huì)(擴(kuò)大)根據(jù)毛澤東的報(bào)告，通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》，把黨內(nèi)在合作化速度問(wèn)題上的不同意見(jiàn)，當(dāng)作右傾機(jī)會(huì)主義來(lái)批判，使合作化的發(fā)展速度越來(lái)越快，以至偏離了健康發(fā)展的軌道”這個(gè)期間對(duì)社員土地政策的內(nèi)容為：①根據(jù)土地質(zhì)量評(píng)定入社土地的產(chǎn)量。②規(guī)定固定的土地報(bào)酬數(shù)量，土地和勞動(dòng)按一定比例分配報(bào)酬，土地報(bào)酬一般應(yīng)低于勞動(dòng)報(bào)酬。各地區(qū)人多地少或人少地多情況不一，種植條件也不相同，不強(qiáng)求劃一。土地報(bào)酬數(shù)量應(yīng)穩(wěn)定一個(gè)時(shí)期，為照顧農(nóng)民土地私有觀念，不應(yīng)過(guò)早地取消土地報(bào)酬。③社員應(yīng)有少量的自留地，一般相當(dāng)于全村每人平均土地的2%~5%。林業(yè)、魚塘等屬于個(gè)人分散經(jīng)營(yíng)有利的副業(yè)生產(chǎn)資料，不宜入社，更不宜歸社公有。

(2)社員集體土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第33次常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。同年6月30日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第3次全體會(huì)議通過(guò)并頒布了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。章程規(guī)定社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。有關(guān)土地政策作了如下規(guī)定： ①社員入社必須把私有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。社員的生活資料和零星樹(shù)木、家禽、小農(nóng)具、經(jīng)營(yíng)家庭副業(yè)所需要的工具，仍屬社員私有，都不入社。②社員土地上附屬的私有塘、井等水利建設(shè)，隨著土地一起轉(zhuǎn)為合作社所有。如屬新修建設(shè)尚未取得收益，應(yīng)償還其所付工本費(fèi)。私有的藕塘、魚塘、葦塘等轉(zhuǎn)為合作社集體所有時(shí)，亦應(yīng)付給本主合理代價(jià)。③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)抽出一定數(shù)量土地分配給社員種植蔬菜，分配數(shù)量是按每戶人口多少?zèng)Q定，每人使用這種土地，一般不超過(guò)當(dāng)?shù)孛咳似骄恋氐?%。④社員土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬。對(duì)完全喪失勞力歷來(lái)靠土地收入維持生活的社員，用公益金維持他們生活，或暫時(shí)給以適當(dāng)土地報(bào)酬。從事城市職業(yè)而家住農(nóng)村的，如果本主生活困難，歷來(lái)依靠土地收入補(bǔ)助生活的，仍可付給一定的土地報(bào)酬。⑤社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決。⑥幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等經(jīng)濟(jì)林木作價(jià)歸合作社所有，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，并從林木收益中給本主一定比例的報(bào)酬。

二、全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期的土地政策

1956年9月中共第八次全國(guó)代表大會(huì)的召開(kāi)，開(kāi)始了社會(huì)主義建設(shè)道路的初步探索。1956年至1966年這10年是中國(guó)曲折發(fā)展的10年，這10年土地政策的發(fā)展也走過(guò)了一個(gè)脫胎換骨的歷史路程。

(1)農(nóng)民集體土地：合作化后期的土地政策(1956年9月~1958年底)。1956年9月15日至27日，中國(guó)共產(chǎn)黨在北京舉行第八次全國(guó)代表大會(huì)，大會(huì)確定了黨在新的歷史時(shí)期的根本任務(wù)。根據(jù)這一精神，中央繼續(xù)推行農(nóng)業(yè)合作化，到1956年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化基本完成。有資料顯示，1956年9月，全國(guó)就基本上實(shí)現(xiàn)了高級(jí)合作化：1956年底，全國(guó)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶達(dá)1.1億多，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，基本上完成了對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。合作社將那些放棄剝削參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的富農(nóng)分別接收入社，以和平方式消滅了農(nóng)村中最后一個(gè)剝削階級(jí)。1957年上半年，在反“右”斗爭(zhēng)聲中，開(kāi)始了“大躍進(jìn)”的步伐，而土地政策的直接后果就是向“一大二公”邁進(jìn)。

1958年春，毛澤東認(rèn)為，小社不利于大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于共同發(fā)展生產(chǎn)，于是提出小社并大社的建議。8月，毛澤東又認(rèn)為：“還是辦人民公社好”。1958年8月中共中央在北戴河召開(kāi)的政治局?jǐn)U大會(huì)議上，通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定在全國(guó)農(nóng)村普遍建立政社合一的人民公社，并提出擴(kuò)大公社規(guī)模，在并社過(guò)程中自留地、零星果樹(shù)等都將逐步“自然地變?yōu)楣小?。?huì)議后，在短短的一個(gè)多月內(nèi)，全國(guó)農(nóng)村除西藏自治區(qū)外基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化，社員自留地等全部收歸了公有。至此，個(gè)體農(nóng)民土地私有制宣告結(jié)束。

(2)農(nóng)村土地：人民公社前期的土地政策(1959年1月~1966年5月)。人民公社時(shí)期的特點(diǎn)就是“一大二公”、“政社合一”，這種超越歷史的體制，使得“共產(chǎn)風(fēng)”泛濫成災(zāi)。1959年2月27日到3月5日，中共中央在鄭州舉行了以解決人民公社所有制和糾正“共產(chǎn)風(fēng)”問(wèn)題為主題的政治局?jǐn)U大會(huì)議，會(huì)議起草了《關(guān)于人民公社管理體制的若干規(guī)定(草案)》，規(guī)定人民公社實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的體制，從而確定了我國(guó)農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊(duì)為基本所有單位的制度，并且恢復(fù)了社員的自留地制度。1966年4月，第二屆全國(guó)人大頒布了《農(nóng)業(yè)四十條》，這是一個(gè)十分重要的土地政策。1960年11月3日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》(即“十二條”)，要求各地徹底糾正“一平二調(diào)“的共產(chǎn)風(fēng)以及浮夸風(fēng)、命令風(fēng)、干部特殊化風(fēng)和瞎指揮風(fēng)，允許社員經(jīng)營(yíng)少量自留地和小規(guī)模的家庭副業(yè)，恢復(fù)農(nóng)村集市貿(mào)易。1962年9月27日，黨的八大十次全體會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，該草案對(duì)農(nóng)村土地政策作了規(guī)定：①生產(chǎn)隊(duì)范圍的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等一律不準(zhǔn)出租和買賣。②生產(chǎn)隊(duì)所有的土地不經(jīng)過(guò)縣以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用。要愛(ài)惜耕地，基本建設(shè)必須盡可能地不占用或少占用耕地。③集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)可以把零星的樹(shù)木交給社員專責(zé)經(jīng)營(yíng)，并且可訂立收益分配合同，或劃歸社員所有。④土地、山林、水面、草原的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過(guò)社員大會(huì)或社員代表大會(huì)討論同意，定下來(lái)后，長(zhǎng)期不變。⑤在不破壞水土保持、不破壞山林、不破壞草原的條件下，生產(chǎn)隊(duì)有權(quán)在本隊(duì)范圍內(nèi)開(kāi)墾荒地，經(jīng)營(yíng)荒山和充分利用一切可能利用的資源。

1963年3月20日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于社員宅基地問(wèn)題》給各省、市、自治區(qū)黨委參考。主要內(nèi)容：①社員宅基地(包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地)都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，但仍歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。②宅基地上的附著物，如房屋、樹(shù)木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。③社員需建新房又沒(méi)有宅基地時(shí)，由本戶申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決。但盡可能利用閑散地，不占用耕地，必須占用耕地時(shí)，應(yīng)報(bào)縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)。社員新建住宅占地，無(wú)論是否耕地，一律不收地價(jià)。④社員不能借口修建房屋，以隨便擴(kuò)大墻院、擴(kuò)大宅基地來(lái)侵占集體耕地，已經(jīng)擴(kuò)大侵占的必須退出。

1964年3月21日中國(guó)人民解放軍總政治部發(fā)布了《關(guān)于部隊(duì)農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)政策紀(jì)律的若干規(guī)定》，該規(guī)定主要內(nèi)容為： ①貫徹以開(kāi)荒為主的方針。解決部隊(duì)生產(chǎn)用地，主要是利用國(guó)有荒地資源，墾荒和筑堤圍海、圍湖造田，建立生產(chǎn)基地;充分發(fā)揮現(xiàn)有土地潛力，提高單位面積產(chǎn)量。墾荒必須經(jīng)地方政府批準(zhǔn)和群眾同意，辦好手續(xù)，在地方政府統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行。已開(kāi)墾的生荒地，如系國(guó)家所有，應(yīng)請(qǐng)示地方政府批準(zhǔn)，歸部隊(duì)長(zhǎng)期使用;如系公社、生產(chǎn)隊(duì)所有，可按合同規(guī)定使用。經(jīng)群眾同意和當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，也可使用公社、生產(chǎn)隊(duì)的撂荒地。使用公社、生產(chǎn)隊(duì)的熟地，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步退還。今后盡量做到不占用公社、生產(chǎn)隊(duì)的熟地。如有的部隊(duì)確實(shí)無(wú)法解決吃菜問(wèn)題，需要使用公社少量熟地種菜時(shí)，應(yīng)經(jīng)群眾同意，當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。使用國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的土地，原則上應(yīng)予退還。如繼續(xù)使用，必須經(jīng)農(nóng)場(chǎng)同意，不影響其發(fā)展生產(chǎn)，并由省報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。堅(jiān)決禁止買地搞生產(chǎn)的錯(cuò)誤做法。②嚴(yán)格執(zhí)行黨和政府有關(guān)墾荒的規(guī)定。切實(shí)做到不妨礙水土保持，不破壞林木、草場(chǎng)、葦田，不妨礙群眾生產(chǎn)。對(duì)于墾區(qū)內(nèi)的名勝古跡、水利、道路、橋梁等建筑物，妥加保護(hù)，不得毀壞墾區(qū)內(nèi)的墳?zāi)?。在邊防地區(qū)墾荒時(shí)，要切實(shí)遵守邊防政策。③凡是征而未用、多征少用、早征遲用的軍事用地，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)內(nèi)務(wù)部《關(guān)于各地方各部門檢查征用土地使用情況的綜合報(bào)告》的批示執(zhí)行。過(guò)去壓縮禁區(qū)已退還給群眾的土地，不得借口軍事需要收回搞生產(chǎn)。④牧業(yè)生產(chǎn)所需草山、草場(chǎng)，應(yīng)報(bào)請(qǐng)地方政府批準(zhǔn)，經(jīng)群眾同意，在政府指定的區(qū)域內(nèi)放牧、割草。要注意保護(hù)草原，不得與群眾爭(zhēng)草。⑤在山林、湖泊、河流、海面采集野生植物、狩獵和進(jìn)行水上生產(chǎn)時(shí)，要嚴(yán)格遵守政府有關(guān)規(guī)定，并事先經(jīng)過(guò)地方政府批準(zhǔn)和當(dāng)?shù)毓?、生產(chǎn)隊(duì)同意。切實(shí)做到不妨礙群眾生產(chǎn)，不與民爭(zhēng)利，不破壞水產(chǎn)和植物資源，不獵獲政府規(guī)定保護(hù)的珍貴禽獸。

1965年7月27日中國(guó)人民解放軍總參謀部、總政治部、總后勤部批轉(zhuǎn)了濟(jì)南軍區(qū)政治部《關(guān)于軍隊(duì)征用土地審批權(quán)限適當(dāng)下放的請(qǐng)示報(bào)告》。該報(bào)告的主要內(nèi)容為： ①審批權(quán)限下放后，軍和相當(dāng)軍的政治機(jī)關(guān)，對(duì)軍事用地的審批要嚴(yán)加掌握，盡量利用空地、荒地，盡量不占用民田，不拆除民房，不遷移居民。②凡部隊(duì)因國(guó)防施工、營(yíng)建、建筑國(guó)防公路、射擊場(chǎng)等，征用土地在10畝以下和移民5戶以下的，由軍或相當(dāng)軍的政治機(jī)關(guān)審查同意后，報(bào)縣、市人委審批;超過(guò)以上規(guī)定的，由用地單位逐級(jí)上報(bào)軍區(qū)，經(jīng)軍區(qū)政治部審查同意后，再報(bào)省人委審批。

三、文化大革命時(shí)期的土地政策

1966年5月至1976年10月的十年文化大革命，使國(guó)家的土地政策基本處于停止不前，乃至倒退、混亂的不正常狀態(tài)。為了與前面相銜接，我們把這個(gè)階段姑且稱作人民公社中期的土地政策。經(jīng)多方查找資料，我們發(fā)現(xiàn)有如下幾個(gè)土地政策文件：

1.1967年11月4日國(guó)家房管局、財(cái)政部稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱的記錄》。該記錄的主要內(nèi)容有：①對(duì)土地國(guó)有化問(wèn)題，主管部門應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行1956年的原則指示。②土地范圍，無(wú)論什么空地(包括旗地)，無(wú)論什么人的土地都要收歸國(guó)有。什么叫城鎮(zhèn)土地，應(yīng)按具體情況劃分，不宜擴(kuò)大。公社社員在鎮(zhèn)上的空閑出租地，應(yīng)收歸國(guó)有。城鎮(zhèn)邊沿上的自留生產(chǎn)用地，或成片的社員宅基地，不應(yīng)收歸國(guó)有。③土地收歸國(guó)有后，地產(chǎn)稅應(yīng)改為土地使用費(fèi)，收取標(biāo)準(zhǔn)可略高于地產(chǎn)稅。行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、部隊(duì)等原撥用土地仍不收土地使用費(fèi)。④土地國(guó)有化后，原有私人之間在土地上的債權(quán)債務(wù)自行處理。⑤集體所有土地出租，可采用征用辦法收歸國(guó)有。⑥任何生產(chǎn)單位都不應(yīng)當(dāng)經(jīng)營(yíng)土地出租的業(yè)務(wù)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)租給城鎮(zhèn)居民的土地，如系國(guó)有，應(yīng)當(dāng)收回。如原系生產(chǎn)隊(duì)糧田或菜地，也應(yīng)當(dāng)采用征用辦法收歸國(guó)有。

2.1970年4月20日中國(guó)人民解放軍總政治部轉(zhuǎn)發(fā)沈陽(yáng)軍區(qū)政治部《關(guān)于部隊(duì)征用土地問(wèn)題的通知》。該通知主要內(nèi)容為： ①國(guó)防施工、營(yíng)建征用土地，要嚴(yán)格遵守國(guó)家建設(shè)征用土地的政策規(guī)定。征用土地應(yīng)本著不占或少占耕地的原則，充分利用荒山、荒地、劣地和空閑地。征用土地，要與當(dāng)?shù)刎毾轮修r(nóng)、基層革委會(huì)充分協(xié)商，簽訂合同，報(bào)政治機(jī)關(guān)審查和地方革命委員會(huì)批準(zhǔn)。10畝以下的由軍或相當(dāng)于軍的政治機(jī)關(guān)審查，10畝以上的報(bào)軍區(qū)政治部審查;同時(shí)，按各省革命委員會(huì)關(guān)于征用土地審批權(quán)限的規(guī)定，報(bào)相當(dāng)一級(jí)革命委員會(huì)審批。征用的土地應(yīng)按照國(guó)家建設(shè)征用土地辦法予以補(bǔ)償。②部隊(duì)生產(chǎn)，要發(fā)揚(yáng)“自力更生”的精神，原則上不占用耕地，更不得與民爭(zhēng)利。個(gè)別地區(qū)新開(kāi)荒地不宜種菜，需要占用少量耕地，必須征得當(dāng)?shù)刎毾轮修r(nóng)和基層革委會(huì)同意，并開(kāi)出同等數(shù)量荒地進(jìn)行交換，或者予以適當(dāng)補(bǔ)償”部隊(duì)在牧區(qū)開(kāi)墾荒地，一定要照顧牧民利益，不得破壞草原，影響放牧。③凡部隊(duì)因生產(chǎn)占用國(guó)有土地與地方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)的單位，應(yīng)把方便讓給地方，主動(dòng)協(xié)商，妥善解決;凡因生產(chǎn)占用集體所有的耕地，現(xiàn)在群眾要求收回的，應(yīng)予退還。

3.1973年6月18日國(guó)家計(jì)委、建委發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地規(guī)定的指示的通知》。該通知的主要內(nèi)容有： ①基建征地要貫徹節(jié)約用地原則，可利用荒地、空地、劣地的，不得占用耕地、良田，必須占用耕地時(shí)，也要精打細(xì)算，盡量少占。②新建項(xiàng)目選址要把占地多少作為方案取舍的重要條件，建設(shè)項(xiàng)目的總平面布置要緊湊合理，老企業(yè)的改建、擴(kuò)建要充分利用原有場(chǎng)地。大城市要有計(jì)劃地搞些高層建筑，嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。③基建單位應(yīng)積極支援農(nóng)業(yè)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)施工，進(jìn)行開(kāi)荒、改土、造田。對(duì)危害農(nóng)田或占地?cái)?shù)量大的工業(yè)廢渣、廢氣、礦山礦尾、電廠煤灰等要綜合利用，積極治理，盡量少占或不占良田，同時(shí)發(fā)展廢渣制磚和砌塊，以避免損壞良田。④基建征地必須嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，切實(shí)把關(guān)。凡初步設(shè)計(jì)未經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目，不許征用土地。⑤基建征地應(yīng)做好被征社隊(duì)群眾的安置工作。補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。⑥檢查清理中對(duì)于多征少用、征而不用、早征遲用的土地，都要退還當(dāng)?shù)厝嗣窆绾蜕a(chǎn)隊(duì)耕種。退還時(shí)不要收回補(bǔ)償費(fèi)，但土地所有權(quán)仍屬國(guó)家。

1973年11月7日中央軍委批轉(zhuǎn)總后勤部《關(guān)于全軍營(yíng)房建設(shè)存在的問(wèn)題及今后意見(jiàn)》。該意見(jiàn)的主要內(nèi)容為： ①所有營(yíng)建選點(diǎn)都要認(rèn)真勘查，慎重定點(diǎn)，要充分照顧群眾利益。占地一定要嚴(yán)格控制盡量利用荒地，不占和少占耕地、良田，必須占用的要設(shè)法造田還地。②步兵部隊(duì)營(yíng)建占地比例一般應(yīng)限制在1比4(指營(yíng)房建筑面積與營(yíng)區(qū)占地總面積的比例)以內(nèi)，特種兵部隊(duì)可酌情稍高一些，但也要從嚴(yán)掌握。

1973年12月5日，國(guó)務(wù)院、中央軍委下發(fā)了《關(guān)于解決當(dāng)前地面炮射靶場(chǎng)與國(guó)內(nèi)飛行矛盾的規(guī)定》。該規(guī)定的主要內(nèi)容為： ①充分利用現(xiàn)有的各種靶場(chǎng)，合理安排，提高利用率。②嚴(yán)格控制新建炮射靶場(chǎng)。必須新建的，各單位在選擇炮射靶場(chǎng)時(shí)，應(yīng)與有關(guān)單位充分協(xié)商，取得一致意見(jiàn)。無(wú)論固定的、臨時(shí)的靶場(chǎng)，均應(yīng)選在山地、荒地，盡量少占地、少移民。

1975年12月12日國(guó)務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)總參謀部、總政治部、總后勤部《關(guān)于整頓部隊(duì)生產(chǎn)的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)主要內(nèi)容為： ①部隊(duì)生產(chǎn)用地，主要是開(kāi)墾國(guó)有荒地和利用營(yíng)區(qū)土地。過(guò)去接收的國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)和勞改農(nóng)場(chǎng)的土地，地方要求收回的，經(jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)后退還。借用社隊(duì)的土地，要求退回的應(yīng)堅(jiān)決退還。部隊(duì)需要、地方又同意借給的，應(yīng)按規(guī)定交納租金和農(nóng)業(yè)稅。部隊(duì)耕種的國(guó)有土地，如無(wú)力經(jīng)營(yíng)，應(yīng)交給當(dāng)?shù)厥?、市、自治區(qū)，不得移交集體所有制單位。②部隊(duì)開(kāi)發(fā)礦藏和其他資源、圍湖造田，要嚴(yán)格控制。確需開(kāi)發(fā)的，應(yīng)經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)，并按統(tǒng)一規(guī)定使用國(guó)家資源，嚴(yán)禁破壞草原。1976年2月4日總參謀部、總政治部、總后勤部下發(fā)了《關(guān)于建設(shè)訓(xùn)練點(diǎn)問(wèn)題的通知》。該通知主要內(nèi)容為： ①要全面規(guī)劃，合理布局，分期修建。有條件的軍區(qū)也可建設(shè)一個(gè)規(guī)模較大的訓(xùn)練點(diǎn)。訓(xùn)練點(diǎn)位置的選擇，要便于部隊(duì)使用。②要因地制宜，不占或少占耕地。建設(shè)訓(xùn)練點(diǎn)的土地問(wèn)題，要立足于軍隊(duì)本身解決，主要利用部隊(duì)現(xiàn)有訓(xùn)練場(chǎng)地進(jìn)行擴(kuò)建，也可將部隊(duì)壓縮生產(chǎn)的農(nóng)場(chǎng)(牧場(chǎng))進(jìn)行改建，盡可能與軍的坦克團(tuán)的營(yíng)房、場(chǎng)地建設(shè)相結(jié)合，與軍事院校的場(chǎng)地建設(shè)相結(jié)合，做到綜合使用，節(jié)約土地。要盡量不占或少占社隊(duì)土地，不能與民爭(zhēng)利。凡涉及社隊(duì)土地和群眾利益的問(wèn)題，一定要按黨的政策和有關(guān)規(guī)定辦理。

四、徘徊時(shí)期的土地政策

粉碎“四人幫”以后，直到1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，才實(shí)現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)我黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。這一階段我們將其劃為人民公社后期階段中的前期階段"這兩年的土地政策文件主要有：

1.1977年12月，中共中央軍事委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)軍隊(duì)工廠!馬場(chǎng)!農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)管理的決定》。該決定的主要內(nèi)容為： ①農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)必須以軍為主，調(diào)配適當(dāng)。凡土地過(guò)多、無(wú)力耕種、生產(chǎn)部隊(duì)得不到訓(xùn)練、急需整頓的和條件不好、產(chǎn)量不高、不利于長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)，應(yīng)適當(dāng)減少，或在軍內(nèi)調(diào)整，或移交當(dāng)?shù)厥　⑹?、自治區(qū)農(nóng)墾部門。②凡屬下列情況者，盡可能予以保留：第一，條件好，用兵少，產(chǎn)量高，或?qū)ν忾_(kāi)放有國(guó)際影響的農(nóng)場(chǎng);第二，幾個(gè)單位的土地相連可以合并，能減少管理機(jī)構(gòu)和人員，有利于發(fā)揮機(jī)械作用的農(nóng)場(chǎng)。

2.1978年1月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)工作會(huì)議紀(jì)要》。該紀(jì)要的主要內(nèi)容為： ①國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的土地、財(cái)產(chǎn)，屬全民所有，任何單位和個(gè)人都不得侵占。1966年以后，從國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)系統(tǒng)劃出的土地、資產(chǎn)，由省、市、區(qū)革委會(huì)區(qū)別情況處理，該退的要退;侵占國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的土地、財(cái)產(chǎn)，要一律退還。今后，機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校、部隊(duì)建立農(nóng)場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)自力更生，開(kāi)荒生產(chǎn)，不準(zhǔn)占用國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的土地。②第一，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)一定要把大搞農(nóng)田基本建設(shè)，當(dāng)作一項(xiàng)偉大的社會(huì)主義事業(yè)來(lái)辦。到1980年，全國(guó)農(nóng)場(chǎng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田要達(dá)到2000萬(wàn)畝。橡膠農(nóng)場(chǎng)要搞好膠園“三保一護(hù)”(保水、保土、保肥、護(hù)根)的建設(shè)。牧區(qū)要搞好草場(chǎng)建設(shè)。第二，農(nóng)田基本建設(shè)，要全面規(guī)劃，綜合治理，因地制宜地確定主攻方向。搞好勘測(cè)設(shè)計(jì)，分期實(shí)施，施工一處，配套一處，受益一處，避免盲目施工，造成浪費(fèi)。第三，開(kāi)墾荒地要搞好勘測(cè)規(guī)劃，不能破壞水土保持，不能破壞森林、宜牧草原和水產(chǎn)資源，不能盲目圍淤，影響防洪。3.1978年8月31日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部關(guān)于退還被占用校舍的請(qǐng)示報(bào)告》。該報(bào)告的主要內(nèi)容為： ①任何單位占用學(xué)校的土地、房屋、家具、設(shè)備、車輛等，原則上都應(yīng)無(wú)條件地退還給學(xué)校，不得以任何借口拖延抵制。②各占用單位退還、償還學(xué)校土地、房屋、家具、設(shè)備、車輛等要盡快完成。凡能立即遷出學(xué)校的，應(yīng)立即遷出;暫時(shí)不能遷出的，要立即壓縮占用的土地、房屋范圍，先騰出一部分退還給學(xué)校使用。凡占用學(xué)校的土地、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)進(jìn)行的基本建設(shè)工程，應(yīng)立即停止施工。5 幾點(diǎn)討論

(1)改革開(kāi)放前，中國(guó)土地政策的發(fā)展演變是與整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展密切相關(guān)的。當(dāng)政治形勢(shì)好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的時(shí)候，土地政策的發(fā)展也就隨之好和快，呈現(xiàn)數(shù)量多、質(zhì)量高的良好態(tài)勢(shì)。反之，就可能出現(xiàn)相反的結(jié)果。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1949年10月至1978年11月的28年中，國(guó)家一共制定各類土地政策文件近30個(gè)。其中，絕大部分是文化大革命前制定和出臺(tái)的。就文件的規(guī)格而言，文化大革命時(shí)期也是比較低的。這是一條帶有規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)。

(2)在不同的發(fā)展階段，土地政策的發(fā)展演變也具有不同的特點(diǎn)。新中國(guó)成立初期，是中國(guó)由新民主主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變的特殊時(shí)期。因而這一時(shí)期，土地政策的發(fā)展就帶明顯的剝奪性、分配性、私有性與過(guò)渡性。1956年9月，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義的重要時(shí)期。這一時(shí)期，土地政策的發(fā)展表現(xiàn)出強(qiáng)勁的合作化、集體化、國(guó)有化的巨大浪潮，/一大二公0成為土地政策內(nèi)容的主流觀。文化大革命時(shí)期，土地政策基本處于停止不前的狀態(tài)。在這一非正常時(shí)期，由于機(jī)構(gòu)被撤消及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)無(wú)法保證，所以土地政策的發(fā)展表現(xiàn)出停止不前、倒退、遭踐踏、被砸碎等特點(diǎn)。1976年11月至1978年11月這兩年，土地政策發(fā)展比文化大革命時(shí)期雖有所好轉(zhuǎn)，但起色不大，突出的特點(diǎn)是徘徊性。

(3)改革開(kāi)放前的28年中土地政策的發(fā)展雖然取得了不容忽視的成績(jī)，但也存在著不少問(wèn)題。一是過(guò)早的推行了土地合作化，挫傷了建立不久的農(nóng)民生產(chǎn)積極性。二是強(qiáng)制實(shí)行人民公社統(tǒng)領(lǐng)下的土地公有政策，超越了歷史發(fā)展條件，扭曲了土地這個(gè)生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。三是土地產(chǎn)權(quán)政策殘缺不清，農(nóng)民、集體、國(guó)家、農(nóng)場(chǎng)等土地關(guān)系混亂，制約了土地生產(chǎn)率。四是崇尚一大二公，追求一平二調(diào)，無(wú)視土地的商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系，人為地消除了土地有償政策的存在。五是片面強(qiáng)調(diào)土地政策的糧食生產(chǎn)的唯一功能，明顯地否定、壓制或打擊土地政策的其他功能。六是比較重視農(nóng)村的土地政策，不太重視城市的土地政策，加劇了城市土地?zé)o償、無(wú)流動(dòng)、無(wú)期限的非正常進(jìn)程，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

注 釋：

土地改革后的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)是：第一次出現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制居支配地位。不僅土地是農(nóng)民個(gè)體私有，自己勞動(dòng)，以戶為單位從事經(jīng)營(yíng)，而且在數(shù)量上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，真正體現(xiàn)了生產(chǎn)資料和勞動(dòng)者的直接結(jié)合，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的所有權(quán)、使用權(quán)及其勞動(dòng)產(chǎn)品的直接分配權(quán)的三權(quán)合一。為研究方便，筆者以人民公社為主線，將1959年至1982年的23年劃分為3個(gè)階段：人民公社前期的土地政策(1959年1月至1966年5月)、人民公社中期的土地政策(1966年5月至1978年11月)、人民公社后期的土地政策(1978年1月至1982年12月)。?1957年11月13日，經(jīng)毛澤東親自簽發(fā)的5人民日?qǐng)?bào)6社論，第一次提出了/大躍進(jìn)的口號(hào)，從此，大躍進(jìn)開(kāi)始在全國(guó)盛行。就人民公社的發(fā)展歷程而言，1976年11月至1982年12月可劃分為人民公社后期，其中，1976年11月至1978年11月為后期中的前期，1978年12月至1982年12月為后期中的后期。1882年年12月4日，全國(guó)人大修訂并通過(guò)了中華人民共和國(guó)憲法，該憲法第13條關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復(fù)了原來(lái)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標(biāo)志著人民公社開(kāi)始解體。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了5關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立政府的通知6，通知中指出：/憲法已明確規(guī)定，在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開(kāi)0。到1985年上半年，這一工作全部結(jié)束，全國(guó)共建立91 138個(gè)鄉(xiāng)，下轄94萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)。