第一篇：淺談制約縣級審計機關(guān)審計工作轉(zhuǎn)型的因素及對策

審計工作轉(zhuǎn)型，是指審計工作適應(yīng)外部環(huán)境和條件的變化，順應(yīng)審計工作發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上解放思想、與時俱進、創(chuàng)新思維、推進改革，在思路、理念、內(nèi)容、重點、手段等方面有別于傳統(tǒng)審計，實現(xiàn)審計工作自身調(diào)整或轉(zhuǎn)變的一種狀態(tài)，是審計工作的重大調(diào)整，涉及審計工作的方方面面。筆者認為，當前制約縣級審計機關(guān)審計工作轉(zhuǎn)型的因

素主要有以下幾個方面，并針對性地提出相應(yīng)對策。

一、制約審計轉(zhuǎn)型的因素

1、隊伍建設(shè)方面。一是受機關(guān)編制的限制，人員偏少，導(dǎo)致人少事多；二是相關(guān)特殊專業(yè)人才缺乏，主要是基建審計人才和計算機專業(yè)人才；三是審計人員素質(zhì)有待提高，主要思為思維方式、審計業(yè)務(wù)技能及法律法規(guī)的運用等方面。

2、制度規(guī)范化建設(shè)方面。一方面是上級的規(guī)范化制度，具體到縣級審計機關(guān)不易執(zhí)行。如“六號令”在審計復(fù)核方面的要求，縣級機關(guān)就難以操作；另一方面，縣級開展的一些項目沒有具體、統(tǒng)一的制度、標準可參照。如效益審計方面，到目前為止尚未形成比較完整的理論，也還沒有總結(jié)出比較系統(tǒng)的技術(shù)和方法，審計人員沒有比較成型的標準和指南以及經(jīng)濟責任審計方面，“先審計、后離任”應(yīng)是經(jīng)濟責任審計工作的一個重要原則，但從目前多數(shù)情況來看，普遍存在“先離后審”的逆程序作法，審計報告作為干部任用的依據(jù)作用也無從發(fā)揮。

3、審計質(zhì)量方面。一是審計方案編制不科學(xué)，不能發(fā)揮作用；二是審計取證和工作底稿編制不符合規(guī)定，有的只做簡單的取證，不編制審計工作底稿；三是審計證據(jù)不充分，不具有說服力；四是審計報告質(zhì)量不高，只簡單的反映問題，作出處理，沒有分析原因，沒有從源頭上提出解決問題的意見和措施。

4、審計成果利用方面。一是審計信息分析和提升審計成果層次不夠，審計信息的質(zhì)量和水平不夠；二是有關(guān)部門對審計結(jié)果的運用沒有足夠重視，大多停留在被動執(zhí)行和聽取情況匯報上，缺乏深層次地研究和剖析；三是審計工作的開放性和透明度不高，基本上沒有推行審計結(jié)果公告制度。

5、審計監(jiān)督方面。一是受審計管轄范圍的限制，很多座落地方的“垂直”單位，基層無權(quán)監(jiān)督，而上級審計機關(guān)又無暇顧及或鞭長莫及，導(dǎo)致審計監(jiān)督存在死角。二是審計偵查手段較弱，沒有強制性，問題很難查清。

二、建議及對策

1、進一步加強隊伍建設(shè)。建議上級審計機關(guān)要加大對下級審計人員培訓(xùn)力度，對現(xiàn)有人員要普遍輪訓(xùn)，特別是計算機審計培訓(xùn)。同時，上級審計機關(guān)要積極為下級審計機關(guān)爭取政策支持，對審計隊伍進行優(yōu)化，增加審計人員編制。

2、積極出臺相關(guān)規(guī)范化制度。建議上級審計機關(guān)應(yīng)盡快出臺縣級審計機關(guān)簡易審計程序辦法，從而做到合理利用審計資源，降低審計成本，提高審計工作效率；盡快出臺效益審計指南，明確效益審計的考核內(nèi)容、標準以及評價的標準、尺度，建立績效審計方法體系；建立健全經(jīng)責審計的法律法規(guī)，規(guī)范經(jīng)濟責任審計管理，做好與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合工作，明確規(guī)定如何做到先審后離、審任結(jié)合。

3、完善審計質(zhì)量控制體系。進一步建立完善并落實審計工作分級負責制和過錯責任追究制，明確責任，分擔風(fēng)險。認真落實三級復(fù)核制度，特別是審計組內(nèi)部復(fù)核；要抓好立項環(huán)節(jié)、方案制定環(huán)節(jié)、報告環(huán)節(jié)、跟蹤落實和整檔環(huán)節(jié)等，切實提高審計質(zhì)量。

4、加大審計成果的利用力度。要加強審計成果的綜合分析和開發(fā)利用，開發(fā)提煉審計信息“精品”和“高端產(chǎn)品”，加強審計宣傳力度，增強審計影響力；要結(jié)合實際逐步推行縣級審計結(jié)果公告制度，規(guī)范公共形式、內(nèi)容和程序；要積極爭取黨委、人大、政府的重視支持，加強與相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)形成資源共享、優(yōu)勢互補的監(jiān)管合力。

5、進一步強化審計監(jiān)督。建議上級審計機關(guān)要加大授權(quán)或?qū)⑦@些“垂直”部門的審計權(quán)限變?yōu)椤皩俚毓芾怼薄Ｔ趶娀瘜徲嬃Χ确矫?，目前必要時可加強與有關(guān)監(jiān)督部門合作，爭取支持，形成合力，增強效果。

第二篇：淺談企業(yè)轉(zhuǎn)型的制約因素及對策

淺談制造業(yè)轉(zhuǎn)型的制約因素及對策

摘要：制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級依然存在很多的制約因素，企業(yè)要根據(jù)自身情況制定相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞： 轉(zhuǎn)型升級制約因素對策

達芬奇造假事件轟動一時，溫州的高利貸也是**不斷，這兩件事表面上看沒有什么聯(lián)系，實際上是制造業(yè)面臨的轉(zhuǎn)型升級問題。過去由于環(huán)境成本低、資源成本低、人工成本低等因素使中國成為世界工廠，以“代工”起家，使中國制造業(yè)得到長足的發(fā)展。隨著時代的發(fā)展，低成本時代已經(jīng)一去不復(fù)返了。隨著國際金融危機的迅速蔓延，企業(yè)出口受阻、訂單減少、投資下滑、資金困難、原材料價格上漲，人工成本的增加等問題逐漸成為企業(yè)是心頭患。制造業(yè)是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，然而目前我們很多制造企業(yè)還停留在價格競爭上，處在產(chǎn)業(yè)鏈的最下游，雖然企業(yè)規(guī)模不小，但依然是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品還主要集中在低端，技術(shù)含量低。在價格上面，利潤的上升空間非常有限。企業(yè)要想持續(xù)發(fā)展，必須尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，向產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)、品牌、設(shè)計等環(huán)節(jié)要效益。企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題，具有一定的客觀性和必然性，是多種制約因素的綜合反映。有些是全國性的，有些是區(qū)域性的；有些是長期的，有些是短期的，歸納起來主要有以下幾個方面。

首先，缺技術(shù)

自主創(chuàng)新能力差，缺乏核心競爭力。目前企業(yè)大多處在產(chǎn)業(yè)鏈的下游生產(chǎn)裝配環(huán)節(jié)，整體水平不高。自主創(chuàng)新能力比較薄弱，掌握核心知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品較少，缺乏自主品牌，產(chǎn)品附加值低。大部分企業(yè)還是從事使用外方品牌的加工出口貿(mào)易或者是以“貼牌”生產(chǎn)為主的訂單貿(mào)易。能生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品，卻沒有掌握核心技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)，難以突破外方的技術(shù)壁壘。也較少參與市場開拓和產(chǎn)品研發(fā)，企業(yè)只是賺取少量的加工費用，自身參與產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)升

級的動力和壓力都不夠。這在一定程度上制約了企業(yè)自主技術(shù)研發(fā)和自有品牌的培育。

少原創(chuàng)技術(shù)，少專利產(chǎn)品，設(shè)計和制造技術(shù)基本上依靠模仿，這些就是制造業(yè)的現(xiàn)狀。創(chuàng)品牌、保品牌已成為制造業(yè)企業(yè)的亟待解決的一大難題。同時由于品牌價值很難形成，出口產(chǎn)品的附加值難以提高。前不久的達芬奇造假事件，就反映了東莞家具行業(yè)的問題所在。作為國內(nèi)主要的家具生產(chǎn)基地，很多企業(yè)是洋品牌的代工工廠，企業(yè)沒有掌握核心的技術(shù)，沒有參與市場競爭。而大多數(shù)的產(chǎn)品是中國制造，而非中國創(chuàng)造。

其次：缺資金

在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，普遍存在資金短缺、籌資困難的問題。由于人工、資金、原料、環(huán)保成本的上升和利潤減少，實體經(jīng)濟難做。很多企業(yè)把主要精力放在在房地產(chǎn)、股票證券等泡沫性大、收益率高的項目上，實業(yè)投入很少，甚至于很多企業(yè)的制造工廠已經(jīng)只剩下吸納資本用于投機的功能，企業(yè)“空心化”嚴重。在這種情況下，實業(yè)的投入不足，也無法實現(xiàn)深耕細作，向產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)、品牌、設(shè)計等環(huán)節(jié)發(fā)展。

近年來，國家經(jīng)濟受市場機制和其他因素的影響，出現(xiàn)了周期性的波動。為了推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的根本性改變。實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快的發(fā)展，出臺了一系列宏觀調(diào)控措施，特別是近期受歐債和美債危機的影響，國家進一步調(diào)整金融政策。各種經(jīng)濟政策和制度環(huán)境的變化，也給企業(yè)融資帶來一定的障礙。

企業(yè)自身的管理制度落后，大多還是采用家族式的管理方式，隨意性大，穩(wěn)定性差。財務(wù)制度不健全，隱瞞企業(yè)經(jīng)營規(guī)模和利潤，財務(wù)信息不透明，申請貸款的資料不全或缺乏真實性，銀行對放款收益存在質(zhì)疑。銀行無法評估企業(yè)的資信狀況，企業(yè)又沒有擔保，銀行對放款非常謹慎，無疑加大了企業(yè)融資的難度。

隨著國際經(jīng)濟環(huán)境的變化，和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的升級，國際國內(nèi)競爭的加劇，使得企業(yè)面臨諸多的壓力。如何積極有序的推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，已經(jīng)成為擺脫

經(jīng)濟困境，培養(yǎng)新的核心競爭力以及謀求新發(fā)展的必然選擇和迫切任務(wù)。為此，在認清形勢的基礎(chǔ)上，要積極謀求對策。首先，企業(yè)要想做好轉(zhuǎn)型升級，需要改變自身的觀念，產(chǎn)品不應(yīng)一直以價格來搶奪市場，企業(yè)需要不斷創(chuàng)新，突破技術(shù)壁壘，發(fā)展自身的特色，打造具有價值的品牌，才能幫助企業(yè)長足發(fā)展。企業(yè)要在生產(chǎn)技術(shù)上積極進行革新，在提高產(chǎn)品的質(zhì)量和附加值的同時，盡量降低技術(shù)成本。也要改良粗放式的生產(chǎn)方式，從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低勞動力成本。外需疲軟、技術(shù)壁壘、成本上漲、用工難、匯率波動等多重不利因素的綜合影響，國內(nèi)企業(yè)接到的國外訂單量也減少，可以積極擴展國內(nèi)市場，應(yīng)根據(jù)政策和市場需求的實際變化，及時調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，搶先占領(lǐng)國內(nèi)市場。

再次，企業(yè)增加實業(yè)投入，建立與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級向適應(yīng)的政策服務(wù)與金融環(huán)境，解決企業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的資金問題。

實業(yè)是積極發(fā)展的基石，美國正是因為資本的力量無限放大，是實體積極在資本運行中形成泡沫，日本的積極模式也是如此，過分依賴海外，是產(chǎn)業(yè)空心化。德國模式則不一樣，德國曾花20年的時間扶持制造業(yè)。到現(xiàn)在德國的制造業(yè)也處于世界前列。實業(yè)缺少的不是利潤，而是在行業(yè)的關(guān)注度，掌握核心技術(shù)，創(chuàng)建自有品牌，才是實業(yè)真正應(yīng)該關(guān)注的。世界上最強的電子企業(yè)之一富士康，只是一個代工企業(yè)，由于掌握了平板電腦的核心技術(shù)，制作平板電腦的企業(yè)都要從富士康引進技術(shù)，甚至蘋果這樣的大公司。實體經(jīng)濟并不是沒有利潤，還是有很大的上升空間。關(guān)鍵是企業(yè)要加大資金投入，將主要精力放在技術(shù)變革、產(chǎn)品創(chuàng)新上來。發(fā)展自身特色，創(chuàng)建有價值的品牌，深耕細作，做精做強，實現(xiàn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

政府應(yīng)加大對企業(yè)的扶持力度，改善企業(yè)的融資環(huán)境。對于有技術(shù)、有市場、有效益的企業(yè)，應(yīng)積極放貸。而對于徘徊在“空心化”邊緣的制造業(yè)企業(yè)，要鼓勵其參與競爭，逐步實現(xiàn)“功能升級”，最終實現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)鏈的低附加值環(huán)節(jié)向高附加值環(huán)節(jié)的演變，換取企業(yè)的利潤空間和生存空間，生成創(chuàng)新型和新興的產(chǎn)業(yè)集群。

企業(yè)要轉(zhuǎn)型升級，做高端的制造業(yè)，要時刻不忘品牌建設(shè)和品牌價值的提升，從技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)品研發(fā)入手，積極參與市場競爭，掌握核心技術(shù)，占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈條的制高點。制造業(yè)做高端了，利潤也是非常可觀的。

作者：李變霞郵編：362000

單位：福建泉州國立華僑大學(xué)工商管理學(xué)院

聯(lián)系電話：***

地址：福建省泉州市鯉城區(qū)海濱街道金山南區(qū)17—203室

第三篇：著眼財政審計體制探析財政審計的制約因素及對策

著眼財政審計體制 探析財政審計的制約因素及對策

【摘要】構(gòu)建財政審計大格局是財政審計發(fā)展的必然趨勢，但目前財政審計體制暴露的矛盾和問題制約著財政審計大格局的發(fā)展。本文以此為背景，分析了財政審計體制有效運行的必備條件和目前財政審計體制內(nèi)部機制在組織、聯(lián)結(jié)、運行等方面出現(xiàn)的問題，在此基礎(chǔ)上提出了如何完善財政審計體制來推進財政審計大格局的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】財政審計 制約因素 對策

為了維護財政安全、防范財政風(fēng)險、深化財政體制改革、規(guī)范財政管理，確保國家財政政策得到有效執(zhí)行，《審計署 2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》 明確提出，要整合資源，構(gòu)建國家財政審計大格局。但目前還存在很多財政審計體制的矛盾和問題，這些矛盾和問題制約了在更高層次上服務(wù)于財政審計大格局，制約了財政審計的發(fā)展。因此，有必要對我國財政審計體制存在的問題進行深入剖析，以此為出發(fā)點來推進財政審計大格局。

一、財政審計體制有效運轉(zhuǎn)的必備條件

任何一項體制的有效運行都需要具備一定的條件，這些條件涉及影響體制規(guī)范的有關(guān)領(lǐng)域。制約財政審計體制有效運行的條件有很多，以下幾方面尤其重要：

（一）財政審計體制本身的科學(xué)性。財政審計體制的效率首先取決其自身的完善程度。如果體制本身就存在明顯的缺陷，缺乏科學(xué)性和可操作性，其實施后果就難以達到預(yù)期目標。因此，財政審計體制是否具有科學(xué)性成為決定其能否有效運行的首要條件。體制設(shè)置是否科學(xué)要看體制目標設(shè)定是否具有合理性，制度體系結(jié)構(gòu)是否具有協(xié)調(diào)性，體制內(nèi)容是否具有科學(xué)性。財政審計體制目標的科學(xué)性只是為體制的科學(xué)安排提供了一個正確的方向；財政審計體制框架的科學(xué)性也只是為體制運行的總體效能提供一個結(jié)構(gòu)上的保證；而能否對財政審計及其規(guī)范事項產(chǎn)生合理而全面的規(guī)范作用，則要通過每一項具體、細化的體制內(nèi)容來保證。只有當體制的目標、體系結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容均處于優(yōu)化狀態(tài)時，財政審計體制整體上才是優(yōu)化和有效的。

（二）保障財政審計體制運作的法治基礎(chǔ)?？煽康姆ㄖ苹A(chǔ)是財政審計體制有效運作前提。這些法制基礎(chǔ)既是財政審計制度的組成部分，又是支持財政審計體制有效實施的重要條件。必要的法治基礎(chǔ)首先要求財政審計法制體系健全，財政審計制度要素能夠上升到法律地位，保持與財政審計主體相稱的權(quán)威性和與產(chǎn)生審計效應(yīng)需要的穩(wěn)定性，能夠支持財政審計正常履行職責。其次要求財政審計的法制結(jié)構(gòu)與財政審計的特點相符合，為財政審計獨立行使第三方職權(quán)提供法律和制度保障。審計的獨立性是審計主體的特有屬性之一，它是審計的本質(zhì)要求和靈魂，因此，能否為財政審計的基本獨立性提供保障，既是財政審計體制是否正常的重要標志又是其能否正常運作的重要條件。

（三）要符合經(jīng)濟運行客觀趨勢。財政審計體制始終處在一個不斷演化和進步的過程中，這個過程不是孤立的，而是由社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢及公共管理水平提高的內(nèi)在要求決定的。只有當這種演進能夠始終保持與社會經(jīng)濟運行和公共管理的客觀內(nèi)在趨勢必要擬合時，它才可能具備合理性，也才能使財政審計體制真正得以完成更高層次上的科學(xué)修正與豐富。

二、現(xiàn)行財政審計體制存在的主要問題

與財政審計體制正常運行的條件要求相對照，我國的財政審計體制本身的科學(xué)性、與社會經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性及財政審計制度發(fā)揮作用的法制基礎(chǔ)等都存在一定問題，這些問題突出地表現(xiàn)在財政審計的內(nèi)部機制上。內(nèi)部機制在組織、聯(lián)結(jié)、運行等方面出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在以下四方面：

（一）審計范圍不完整，存在監(jiān)督盲區(qū)。首先，我國各級審計機關(guān)主要精力基本都投入到納入預(yù)算管理的財政資金，而對預(yù)算外資金，以及未按要求納入預(yù)算管理的財政資金的監(jiān)督卻相對松懈，導(dǎo)致這部分資金不同程度地存在監(jiān)督盲區(qū)。其次，我國由于目前部門預(yù)算不完善、不完整，專項資金往往在年初不編入部門預(yù)算，加之資金數(shù)額相對較大，涉及單位多、區(qū)域廣，對其實施監(jiān)督需要投入較多的審計資源，受預(yù)算執(zhí)行審計時限性強，人員力量不足的限制，各級審計機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行情況的審計中，都不同程度地存在對專項資金預(yù)算執(zhí)行情況關(guān)注不夠，監(jiān)督力度不強的問題。再次，我國二、三級單位門類繁多，設(shè)置分散，分布地域廣闊，使本級審計難以對其進行全面覆蓋，又由于現(xiàn)行體制規(guī)定的審計管轄權(quán)限制，屬地審計機關(guān)無權(quán)對其進行審計，從而使這些單位成為監(jiān)督的真空地帶。另外，長期以來，人們習(xí)慣于將審計工作定義在經(jīng)濟和財務(wù)領(lǐng)域，在實際工作中，一些審計機關(guān)也習(xí)慣于從資金和財務(wù)角度查處問題，不能深入挖掘資金運行和財務(wù)管理背后牽引的權(quán)力和責任問題，不重視經(jīng)濟活動與政治生態(tài)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，更不善于從體制機制制度層面分析問題產(chǎn)生的根源。這種就財務(wù)論財務(wù)，就資金論資金的思維方式和工作模式，縮小了審計視野，弱化了審計功能，降低了審計成效。

（二）組織方式不銜接，整體合力不足。在當前的組織模式中，“財政審計大格局”只是作為各個審計業(yè)務(wù)部門考核目標的一個組成部分，在審計系統(tǒng)實行量化考核的情況下，其所占的分值和權(quán)數(shù)都處于較低水平，這很難引起參與部門特別是除財政部門外的其他部門的重視程度，直接影響到參與部門的合作熱情和配合程度，在一定程度上制約了財政審計工作的良性運轉(zhuǎn)。此外，由于組織模式的目標是為了完成某個審計項目，審計對象只限于政府的某個或某幾個部門或某項專項資金，審計組織對預(yù)算編制的科學(xué)性、公正性、合法性等方面無法做出總體判斷。因此，雖然這種組織模式在一定程度上實現(xiàn)了多個審計專業(yè)部門的協(xié)作，但“大財政”的觀念仍未確立，對財政審計資源的整合力度仍遠遠不夠，各項目之間聯(lián)系不夠密切，各自為戰(zhàn)的局面還沒有根本打破，財政審計的整體效能仍未得到有效發(fā)揮。

（三）技術(shù)方法相對滯后，影響審計效率。在財政管理領(lǐng)域，以計算機技術(shù)為主要手段的辦公自動化在政府及其部門得到了廣泛應(yīng)用，財政部門的“金財工程”、稅務(wù)部門的“金稅工程”、海關(guān)部門的“金關(guān)工程”建設(shè)已取得了明顯的成效。這些審計環(huán)境的變化，也對財政審計的技術(shù)方法提出了新的、更高的要求。但從我國的情況看，審計系統(tǒng)的信息化建設(shè)盡管取得了長足的進步，但發(fā)展是不平衡的：一是有相當數(shù)量地方審計機關(guān)的信息化建設(shè)仍嚴重滯后于審計環(huán)境的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的人工檢查手段在財政審計中仍占主流，依托信息化系統(tǒng)收集、查證、分析復(fù)核、篩選等信息系統(tǒng)審計方法運用得少；二是審計軟件的更新升級滯

后于審計對象的信息化發(fā)展水平，不能與之兼容和對接；三是審計對象信息還沒有得到充分整合和利用，更沒有建立起防范財政風(fēng)險的預(yù)警、監(jiān)控、糾偏、制裁和反饋機制，進而難以對有關(guān)部門的職責履行情況和執(zhí)行政策情況進行綜合評估、分析管理中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的隱患并提出改進的意見和建議。

（四）審計成果缺陷，制約作用發(fā)揮。一是審計成果的宏觀性較弱。受傳統(tǒng)審計習(xí)慣的影響，我國財政審計仍然習(xí)慣于關(guān)注微觀層次的個性問題，不善于從具體、微觀的經(jīng)濟和財務(wù)現(xiàn)象入手，總結(jié)宏觀的、共性的問題；習(xí)慣于關(guān)注資金和財務(wù)層面的問題，對影響財政資金分配的政策性，體制性問題關(guān)注不夠；習(xí)慣于真實性、合規(guī)性審計，不善于在真實、合規(guī)的基礎(chǔ)上對財政資金分配和使用的合理性及績效性作出分析和判斷；習(xí)慣于發(fā)現(xiàn)問題和披露問題，不善于總結(jié)和歸納問題產(chǎn)生的原因，并在此基礎(chǔ)上有針對性地提出審計角度的建議。所有這些，都在一定程度上影響了審計成果作用的發(fā)揮。二是審計成果的時效性不強。目前的審計監(jiān)督還是以事后監(jiān)督為主，“就是問題已經(jīng)發(fā)生，后果已經(jīng)造成，只能吸取教訓(xùn)，下不為例”。這就使得審計不能對這些問題及其可能帶來的影響作出及時判斷和反映，進而遏制問題的進一步演變，其所應(yīng)具有的防御性也難以發(fā)揮作用。三是審計評價不夠全面客觀。我國審計評價突出地表現(xiàn)在對矛盾和問題的評價幾乎成為審計評價的主要內(nèi)容。在審計工作中，對社會經(jīng)濟運行中的經(jīng)驗，特別是政策執(zhí)行和改革中的好經(jīng)驗和做法不夠關(guān)注，從而在客觀上忽視了這些經(jīng)驗和做法對相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)有的示范和推廣效應(yīng)，也在一定程度上限制了審計作用的發(fā)揮。

三、完善財政審計體制，推進財政審計大格局的發(fā)展

劉家義審計長提出，推動財政審計工作深化發(fā)展，要堅持“揭示問題、規(guī)范管理、促進改革、提高效益、維護安全”的總體思路，大力促進健全社會主義公共財政體系、完善社會主義公共財政制度，著力構(gòu)建目標統(tǒng)一、內(nèi)容銜接、層次清晰、上下聯(lián)動的財政審計大格局，進一步增強財政審計的整體性、宏觀性和建設(shè)性，更加積極、主動和有效地發(fā)揮好審計監(jiān)督的職能和作用。董大勝副審計長則對構(gòu)建財政審計大格局做了精辟、科學(xué)地定位：“構(gòu)建財政審計大格局，是基于對財政及財政審計范圍的理論認識，是財政審計的正確定位，是財政審計范圍的應(yīng)有回歸。它不是財政審計范圍的擴大或財政審計內(nèi)容的拓展，而是把過去由于認識上的不到位導(dǎo)致的財政審計人為分割予以消除，還原其客觀本來應(yīng)有狀態(tài)。”

筆者認為，應(yīng)從拓展審計范圍、優(yōu)化組織方式、強化技術(shù)方法和提升審計成果四個方面入手，完善財政審計體制建設(shè)，推進財政審計大格局，實現(xiàn)“揭示問題、規(guī)范管理、促進改革、提高效益、維護安全”的財政審計目標。

（一）拓展審計范圍，增強財政審計的完整性。首先，推進全口徑、全方位審計。針對當前政府預(yù)算未能覆蓋所有的政府收支，各級政府預(yù)算外收支和體制外融資的渠道缺乏統(tǒng)一的規(guī)范等問題，財政審計應(yīng)以推進實行全口徑、全方位預(yù)算管理為目標，把政府的全部收支活動全部納入審計范圍，促進規(guī)范預(yù)決算編報制度，提升預(yù)算管理的統(tǒng)一性和完整性。尤其要對社會公眾反映強烈的非稅收入、土地出讓金、政府債務(wù)等預(yù)算外公共資金加大審計力度。針對財務(wù)審計與政務(wù)審計脫節(jié)問題，應(yīng)加強“財權(quán)審計”和“責任審計”，將監(jiān)督公共預(yù)算資金與監(jiān)督

資金使用單位的行使權(quán)力、履行責任情況結(jié)合起來，揭露資金管理使用中不合理、不合規(guī)甚至不合法問題，以及不當行使職權(quán)甚至利用職權(quán)牟取部門小團體利益、濫用職權(quán)等重大問題。要加大對專項資金的總體分析、結(jié)構(gòu)分析和趨勢分析，從宏觀層面提出健全體制、完善制度和規(guī)范管理的審計建議。其次，強化收與支、點線面相結(jié)合的全面審計。財政審計在“突出重點”的同時應(yīng)加強“全面審計”，即對重要單位和項目(點)、重要資金(線)進行重點審計，同時加強對全部公共資金(面)的總體性審計?？傮w性審計的重點是對國家公共資金收、支、結(jié)余、資產(chǎn)、負債進行總體性、結(jié)構(gòu)性和趨勢性分析，全面評價公共財政資金的總體運行狀況，查找國家財政運行中可能存在的影響全局的系統(tǒng)性風(fēng)險，及時化解財政風(fēng)險。通過由上至下、由宏觀到微觀、點線面相結(jié)合的審計，關(guān)注經(jīng)濟體制各項改革措施的實施效果和政策制度的落實情況，檢查和評價財政管理體制、分配制度和運行機制是否健全、協(xié)調(diào)、安全、有效，促進深化改革、完善制度。第三，擴大審計的覆蓋面。在預(yù)算執(zhí)行審計中，應(yīng)將資金量大、行政審批權(quán)集中以及資金量雖小但長期得不到監(jiān)督的二、三級預(yù)算單位作為審計的重點，緊扣行業(yè)特征，以資金為切入點，以審批、許可業(yè)務(wù)為突破口，深入挖掘。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)行業(yè)共性問題苗頭，應(yīng)迅速延展，擴大覆蓋面，并評估問題的風(fēng)險級次和性質(zhì)歸類，揭示問題根源，提出解決意見，從源頭上破除問題滋生的土壤。

（二）優(yōu)化組織方式，增強財政審計的系統(tǒng)性。一方面要優(yōu)化橫向組織協(xié)調(diào)方式。打破部門界限和原有的按專業(yè)分工負責的組織方式，組成“大財政”聯(lián)合審計組，以綜合信息組和財政數(shù)據(jù)分析為龍頭，按區(qū)域或項目性質(zhì)分工設(shè)置小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一方案，統(tǒng)一進點，分別形成區(qū)域或?qū)ｍ棇徲媹蟾?，最終形成預(yù)算執(zhí)行審計總報告。這種組織方式既可總攬全局，又靈活機動，有利于實現(xiàn)上下聯(lián)動，點面結(jié)合，增強財政審計的全面性和系統(tǒng)性。另一方面要加強縱向組織協(xié)調(diào)方式?？v向組織主要解決“各自為戰(zhàn)”問題。可采取兩種方式：一種是完全授權(quán)。按照統(tǒng)一審計標準，統(tǒng)一實施方案，統(tǒng)一處理口徑，統(tǒng)一下發(fā)審計決定的原則，在中央財政信息平臺統(tǒng)一指導(dǎo)下，將中央財政下?lián)艿绞〖笆∫韵仑斦块T的資金全部授權(quán)由省級審計機關(guān)負責監(jiān)督和評價，由其向中央審計報送審計報告。這種組織方式有利于推動中央審計和地方審計責權(quán)明確，有利于建立互信關(guān)系。另一種是實行聯(lián)合審計，即上下級審計機關(guān)共同組成審計組，統(tǒng)一方案，統(tǒng)一進點，集中取證，分類報告，分別處理，對中央和地方政府財政收支的所有內(nèi)容進行全面審計。這種組織方式有利于整合審計資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。無論采取哪種組織方式，統(tǒng)一目標和統(tǒng)一方案都是必要的前提。

（三）強化技術(shù)方法，增強財政審計的先進性。預(yù)算收支本質(zhì)上是一種實時的狀況，因此財政審計也應(yīng)成為一種即時的監(jiān)督過程。計算機審計是集合監(jiān)督龐大的審計對象資源的唯一出路，要深刻認識計算機審計的極端重要性，組建一支高水平的數(shù)據(jù)分析專業(yè)化隊伍，嘗試“統(tǒng)一組織、分散建庫、突出重點、集中分析、科學(xué)管理”的審計項目管理模式，對重要財政財務(wù)電子數(shù)據(jù)進行實時分析，準確發(fā)現(xiàn)風(fēng)險單位和風(fēng)險資金，及時揭露政府部門在依法行政和預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險隱患和重大問題，客觀評價預(yù)算資金的使用效果，綜合評價政府部門職責履行情況和執(zhí)行政策情況。同時，利用計算機審計信息平臺，探索建立基于“免疫系統(tǒng)”模式下的國家財政安全監(jiān)測體系，分析國債負擔率、財政赤字率的變動情況，追蹤分析各類重大資金流向，及時反映預(yù)算收支中的異常征兆，發(fā)出防范財政風(fēng)

險的預(yù)警信息，提出應(yīng)對措施，發(fā)揮審計的預(yù)警和防御作用。要發(fā)揮先進的帶動作用，科學(xué)指導(dǎo)地方審計機關(guān)加快信息化建設(shè)，整合信息資源，形成合力。

（四）提升審計成果，增強財政審計的高端性。面對龐大復(fù)雜的審計對象，提升審計成果的關(guān)鍵在于抓住問題的要害，提高認識問題、分析問題和解決問題的能力。一是要找準完善公共財政體制的著力點。當前財政管理體制中存在的主要問題是：事權(quán)與財權(quán)不相匹配，財政支出結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟發(fā)展方式等要求不相符，財政政策與相關(guān)宏觀經(jīng)濟政策不夠協(xié)調(diào)配合，地方債務(wù)家底不清、財力不足隱藏巨大財政風(fēng)險、預(yù)算分配和執(zhí)行等財權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和制衡等，國家審計應(yīng)每一問題都找準切入點，用數(shù)據(jù)和事例由點到線、由線到面加以反映。要著重調(diào)查問題產(chǎn)生的深層次原因，分清是主觀原因還是客觀原因，是體制問題、制度問題、機制問題還是管理問題。要高度重視審計建議，審計建議必須來自對經(jīng)濟前沿第一手資料的分析，要具有很強的可操作性，實施起來能夠立竿見影地解決問題。要提出有建設(shè)性、有價值的建議，要求審計人員具備一定的政府管理思維，熟悉相關(guān)職能部門的職責和運作方式，能夠站在國家決策高度辯證、歷史地看問題，不追求“應(yīng)該怎么樣”，而尋求“能夠怎么樣”，從法律法規(guī)、體制機制、政府管理等多個方面推動問題得到妥善解決。二是要抓住“財權(quán)”和“責任”兩個關(guān)鍵點。在對財政財務(wù)收支進行審計中，要緊緊抓住權(quán)力行使這條主線，重點審計政府部門或相關(guān)工作人員處理各類公共事項的決策和審批程序是否科學(xué)民主和公開透明，是否依法行政和依法理財，公共資金的使用是否合法合規(guī)，是否實現(xiàn)政策目標或達到預(yù)期效果，有無濫用職權(quán)和損失浪費等。對重大事項、特別是重大問題，要沿著事項發(fā)生發(fā)展或問題產(chǎn)生的路徑中向上落實責任單位或個人，對個人責任要認定領(lǐng)導(dǎo)責任、主管責任和直接責任。對政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部進行評價時，要一分為二地客觀評價其財權(quán)的行使和財政責任的履行情況，對審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，要依法責成相關(guān)單位給予問責。推動政府部門明確工作職責，落實問責機制，提高行政績效。三是要建立暢通的高端成果加工機制。審計機關(guān)應(yīng)在信息化平臺基礎(chǔ)上組織專人分析研究財政管理運行中存在的主要問題，將宏觀分析力量與一線的微觀審計力量聯(lián)動起來。宏觀分析人員應(yīng)出大思路，算大賬，做總體分析，把握大方向，既要從審計的視角看財政，又能跳出審計看財政，及時指導(dǎo)一線審計。一線審計人員應(yīng)在紛繁復(fù)雜的財政財務(wù)數(shù)據(jù)資料中深入調(diào)查，落實思路，主動發(fā)現(xiàn)問題，主動從宏觀層面思考問題，獲取一手資料；要特別注意傾聽對方的解釋，客觀分析其中的是非曲直，切忌“有罪推定”的思維方式；發(fā)現(xiàn)重大問題應(yīng)及時反饋給宏觀分析組。宏觀分析組對審計一線反饋的信息應(yīng)及時分析提煉，對重大問題、傾向性問題或共性問題要迅速開展“攻關(guān)”調(diào)查，并及時高效地反映給黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門。四是應(yīng)建立審計結(jié)果反饋制度。劉家義審計長提出“進一步研究改進‘兩個報告”，“探索對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況發(fā)表整體性意見，力求將審計評價、發(fā)現(xiàn)的問題、形成的原因、處理和整改情況等融為一體”。要在“兩個報告”中引入處理和整改情況，必須從制度上建立審計結(jié)果反饋制度。將目前審計處理書、移送處理書、審計信息和審計報告等各類審計成果的載體上原則要求的“回復(fù)處理結(jié)果”，以法規(guī)形式固定下來?？梢詫Σ幌蛭姆N或問題類型，實行限定或不限定反饋處理結(jié)果的時間；對限定反饋時間的，應(yīng)明確告知相關(guān)主管單位審計結(jié)果及處理情況將對外公告。這樣可以增強審計問責的力度和規(guī)范性，為政府、人大和社會公眾決策和監(jiān)督提供重要參考。(蔣超博）

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文蔣超博（審計署昆明辦）來源審計署

第四篇：淺析發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的制約因素及對策]

淺談發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的制約因素及對策

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是以國內(nèi)外市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟效益為中心，圍繞區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化組合各種生產(chǎn)因素，按照產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、內(nèi)外貿(mào)、農(nóng)科教相結(jié)合的原則，實行區(qū)域化布局、系列化開發(fā)、一體化經(jīng)營、社會化服務(wù)、企業(yè)化管理，做到市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地聯(lián)農(nóng)戶，形成“特色+規(guī)?！保肮?農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化新格局。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是國際農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是繼我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村經(jīng)濟體制和經(jīng)營方式的又一大改革。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是廣大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基層干部在實踐中探索的一種新的經(jīng)營方式，是農(nóng)業(yè)走出困境，農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)第二次創(chuàng)業(yè)、完成第二次騰飛的重要戰(zhàn)略措施。從目前的實際情況看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化確實有了一個良好的開端，各項具有特色的生產(chǎn)基地已基本形成，但從總體看，由于產(chǎn)品市場尚未完全打開，層次仍然較低，現(xiàn)行體制仍不適應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品加工發(fā)展步子不大，因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化尚處于初始階段。

一、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的制約因素

（一）經(jīng)濟運行體制的制約

從整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況看，我國農(nóng)民自改革開放以來，個體生產(chǎn)經(jīng)營的比例偏大，其他各種生產(chǎn)經(jīng)營比例明顯偏小。正因為如此，就產(chǎn)生農(nóng)村一家一戶分散生產(chǎn)經(jīng)營難與大市場對接的制約因素，而且又容易造成農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售環(huán)節(jié)脫節(jié)的現(xiàn)象。從現(xiàn)在的農(nóng)村情況看，廣大農(nóng)民群眾由于科技文化素質(zhì)較低和市場意識的缺乏，加之市場交易的體系和規(guī)則不規(guī)范甚至很不規(guī)范，因而在收集、辨析和處理有關(guān)市場規(guī)模、技術(shù)變化、相對價格等信息進 行決策時，還面臨許多困難。目前，許多農(nóng)產(chǎn)品的商品率還不高，生產(chǎn)的專業(yè)化還較低，這些農(nóng)產(chǎn)品是很難實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的。與此同時，加入WTO所帶來的關(guān)稅降低和非關(guān)稅措施的取消，大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格明顯高國際市場價格，不具備商業(yè)競爭優(yōu)勢對農(nóng)業(yè)會產(chǎn)生不利影響；另一方面，增加了農(nóng)村社會經(jīng)濟矛盾的難度。

（二）流通機制的制約

目前我國農(nóng)產(chǎn)品市場體系主要由產(chǎn)區(qū)集貿(mào)市場、批發(fā)市場和銷區(qū)零售市場組成，發(fā)育都不充分，市場設(shè)施落后，契約關(guān)系不穩(wěn)定，組織化程度低，嚴重地制約著農(nóng)產(chǎn)品的營銷。同時，更為嚴重的是，市場信息不充分對走向市場的眾多農(nóng)民產(chǎn)生了嚴重的影響，增加了他們的風(fēng)險。在市場經(jīng)濟建設(shè)初期，由于信息機制和風(fēng)險分擔機制不健全，大多數(shù)個體生產(chǎn)者都遇到了缺乏信息、信息不對稱和面臨不確定性選擇的難題。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，不僅自然風(fēng)險總是伴隨著整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，而且農(nóng)產(chǎn)品供給季節(jié)性與需求的常年性之間存在著矛盾，價格和收益難以準確預(yù)期和進行事先調(diào)節(jié)。同時，由于農(nóng)戶從事小規(guī)模的生產(chǎn)流通對市場風(fēng)險的承受能力弱，進入和退出市場均比較困難，從而使生產(chǎn)和經(jīng)營面臨較大的不確定性，因而，由于信息滯后和不準確，極易一哄而上、一哄而下，造成市場均衡的脆弱性和市場進入的盲目性，造成短缺和過剩交替出現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品的價值無法實現(xiàn)，嚴重影響了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加。特別是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場流通的接軌還存在不足，一些與農(nóng)業(yè)有密切關(guān)連的服務(wù)，流通部門組織還處于一種自我運行狀態(tài)，在一定程度上影響了農(nóng)副產(chǎn)品的銷售。

（三）農(nóng)業(yè)科技水平的制約

國際競爭機制引入科技建設(shè)領(lǐng)域，符合我們原定的科 學(xué)研究的全面商品化、產(chǎn)業(yè)化和國際化目標。然而，我們固有的科技計劃進程有可能被中斷、受沖擊，產(chǎn)生種種不適，并發(fā)生改變。再者，由于我國目前的科技實力與世界科技強國相比還有很大差距，科技建設(shè)也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。按照國際化農(nóng)業(yè)流程調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有的以自給自足為主體的小農(nóng)經(jīng)濟所固有的生產(chǎn)技術(shù)落后、規(guī)模有限、農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量差、商品率低存在矛盾。科研院所總體規(guī)模小、科研開發(fā)能力弱，尤其是成果轉(zhuǎn)化率低，科技與經(jīng)濟結(jié)合不夠緊密。同時用于農(nóng)產(chǎn)品進口支出過大，這將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成壓力，影響整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如永春縣農(nóng)業(yè)在引進新技術(shù)，推廣新品種方面確實做了不少工作，也取得較大成績，特別是蘆柑生產(chǎn)技術(shù)綜合改進的閩臺合作項目，已初步進入到推廣階段。但從總體來看，農(nóng)業(yè)科技含量不算很高，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量參差不齊，小果、劣果等劣質(zhì)品的比例還很高，在一定程度上，出現(xiàn)了開而不發(fā)，增產(chǎn)不增收的傾向。幾年前，澳大利亞一位農(nóng)業(yè)專家參觀了永春縣湖洋鎮(zhèn)桃源村一株結(jié)果累累的蘆柑高產(chǎn)樹，本想聽到他的贊揚聲，但是，他看后并不滿意，認為我們的做法是高產(chǎn)不優(yōu)質(zhì)，小果、劣果率非常高，無法在國際市場銷售，只能低價、壓價銷售。今年初柑桔價格在滑坡，小果、劣果基本處于成本價格或成本價格以下銷售，而優(yōu)質(zhì)果的投入產(chǎn)出呈現(xiàn)明顯優(yōu)勢，這就是一個提高科技含量必要性的例證。

二、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要對策

（一）進一步健全、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)體系

1、農(nóng)口各部門圍繞總體目標，提供各項優(yōu)質(zhì)服務(wù)。創(chuàng)造條件成立“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”服務(wù)中心，在政策上要大力扶持各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展，同時，試辦為 農(nóng)民提供包括信用、供銷、技術(shù)推廣等在內(nèi)的綜合服務(wù)的合作社，讓農(nóng)民通過合作社，充分參與農(nóng)產(chǎn)品加工和流通。穩(wěn)定土地承包政策，改善生產(chǎn)條件，積極引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，向規(guī)?；?、區(qū)域化、專業(yè)化發(fā)展。

2、進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化產(chǎn)、供、銷一條龍的服務(wù)模式。

（1）第一種服務(wù)模式為“專業(yè)公司+農(nóng)戶”（如永春縣蓬源飲料有限公司等）。由專業(yè)公司提供“三個三”的服務(wù)職能，即：產(chǎn)前“三提供”——提供計劃、提供種苗、提供物資。產(chǎn)中“三指導(dǎo)”——指導(dǎo)技術(shù)、指導(dǎo)管理、指導(dǎo)生產(chǎn)。產(chǎn)后“三組織”——組織收購、組織加工、組織營銷。

（2）第二種服務(wù)模式為“民間協(xié)會+農(nóng)戶”（如永春縣柑桔同業(yè)公會等）。其主要職能是掌握市場信息、聯(lián)系洽談業(yè)務(wù)，議定銷售價格、代辦外運手續(xù)、組織協(xié)調(diào)生產(chǎn)和銷售關(guān)系。

（3）第三種服務(wù)模式為“加工企業(yè)+農(nóng)戶”（如永春縣罐頭廠、永春蘆柑酒廠等）。其主要職能是把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢，消化農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，它的特點是一頭聯(lián)農(nóng)戶，一頭聯(lián)市場，通過加工增值，又為財政增加了收入，應(yīng)積極鼓勵及扶持此類服務(wù)組織。

（4）第四種服務(wù)模式為“相關(guān)部門+農(nóng)戶”（如外貿(mào)出口柑桔、茶葉等）。其主要特點是由相關(guān)部門提供各種農(nóng)產(chǎn)品出口服務(wù)，出省服務(wù)，在對外貿(mào)易中，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，為農(nóng)民提供全方位服務(wù)。

（5）第五種服務(wù)模式為“集團公司+農(nóng)戶”（如永春縣美嶺集團等）。其主要職責是協(xié)調(diào)眾多的加工、銷售企業(yè)的內(nèi)部關(guān)系，不斷開辟與占領(lǐng)新的市場，調(diào)動農(nóng)產(chǎn)品經(jīng) 營者和生產(chǎn)者的積極性。

以上五種服務(wù)模式必須在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中進一步優(yōu)化。從目前情況來看，“民間協(xié)會+農(nóng)戶”、“加工企業(yè)+農(nóng)戶”這兩種服務(wù)模式可作為重點，因為這兩種服務(wù)模式容易解決農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售問題，發(fā)展速度快，效益也高。為提高農(nóng)業(yè)的比較效益，增加農(nóng)民收入，找到了一條現(xiàn)實的途徑。

3、實行多種經(jīng)濟成份并存。以國有、集體為主體，個體、外資、合作等多種經(jīng)濟成份并存，是社會主義市場經(jīng)濟條件下，健全與完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)組織的必由之路。近年來，個體、外資、合作性質(zhì)的經(jīng)濟實體越來越多，已成為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的強大動力。要繼續(xù)加大宣傳力度，積極予以扶持，應(yīng)堅持“誰有實力、誰做龍頭”；“誰有本事，誰當老大”。只有充分發(fā)揮各種類型、不同性質(zhì)的服務(wù)組織的加工、運銷作用，才能不斷加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程。

（二）采取各種優(yōu)惠政策，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程

1、明確指導(dǎo)思想，增強五個意識。指導(dǎo)思想應(yīng)以市場為導(dǎo)向，效益為中心，質(zhì)量為保證，服務(wù)為后盾，按照“調(diào)糧擴經(jīng)、調(diào)劣擴優(yōu)、調(diào)低擴高、調(diào)凡擴特”的思路，發(fā)展高優(yōu)農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。五個意識：一是增強首位意識。各級領(lǐng)導(dǎo)要始終把農(nóng)業(yè)放在經(jīng)濟工作的首位，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，保障投入，搞好服務(wù)，確保各項任務(wù)落實。二是增強市場意識。要樹立流通與生產(chǎn)并重，流通促生產(chǎn)的觀念。以市場為導(dǎo)向，安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，品種結(jié)構(gòu)和布局。三是增強服務(wù)意識。要加強宏觀調(diào)控，切實加強資金、信息、技術(shù)、種子種苗、農(nóng)機、市場流通、產(chǎn)品加工等服務(wù)。四是增強開放意識。要擴大利 用農(nóng)業(yè)外資，引進境外新良種、新技術(shù)、新設(shè)備，大力發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)。五是樹立食物總量意識。要積極調(diào)整種植業(yè)，糧食內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)展非糧作物，增加食物總量。

2、制定與完善優(yōu)惠政策。政府領(lǐng)導(dǎo)工作主要是通過政策引導(dǎo)來推動產(chǎn)業(yè)開發(fā)，不斷調(diào)動生產(chǎn)者和經(jīng)營者產(chǎn)業(yè)開發(fā)的積極性，這是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標的關(guān)鍵。因此，政府在開發(fā)用地、資金扶持、證照發(fā)放、稅收減免、保護合法權(quán)益等方面，必須進一步完善操作性與實用性強的優(yōu)惠政策，以激勵生產(chǎn)者、經(jīng)營者及各項服務(wù)組織的積極性。

3、改革資金投入機制。龍頭企業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的中心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增值的“后續(xù)車間”，有利于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，龍頭企業(yè)也是集產(chǎn)加銷、貿(mào)工農(nóng)、農(nóng)科教為一體的經(jīng)濟實體，要扶持它們就必須有一定的資金投入。因此，在農(nóng)業(yè)基地已初具生產(chǎn)規(guī)模的基礎(chǔ)上，應(yīng)把資金逐步轉(zhuǎn)向投入龍頭企業(yè)及其他經(jīng)濟服務(wù)組織上來，龍頭企業(yè)及服務(wù)組織增強經(jīng)濟實力后，又可以法人的身份向金融部門爭取更多的信貸資金，同時，又不斷擴大其資金總量，增強開發(fā)實力，推進產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

4、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的科技含量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)粗放型轉(zhuǎn)向集約型的立足點應(yīng)依靠現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技的進步，堅持“引進、攻關(guān)、轉(zhuǎn)化”同步發(fā)展，增加科技投入，提高科技總量等。為此，應(yīng)做好以下四個方面的工作：一是抓創(chuàng)優(yōu)。大力推廣科學(xué)種植、良種良法，生產(chǎn)更多的優(yōu)質(zhì)糧、茶、果，爭創(chuàng)名牌，走低耗高質(zhì)的發(fā)展路子，做到既增產(chǎn)又增收。二是繼續(xù)大力推廣新技術(shù)。水利工程推廣U型槽及暗管等節(jié)水灌溉模式，在糧食生產(chǎn)中繼續(xù)推廣水稻早育稀植及拋秧技術(shù)，配方施肥，再生稻技術(shù)，黃尿素新肥藥 和云大——120生產(chǎn)調(diào)節(jié)劑，在蘆柑生產(chǎn)中推廣閩臺綜合技術(shù)改造合作項目等等。三是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工的科技含量。突出抓好農(nóng)產(chǎn)品加工中新技術(shù)應(yīng)用，多開發(fā)一些新產(chǎn)品，以滿足市場的需求。四是加強科普教育。繼續(xù)開展科技下鄉(xiāng)活動，繼續(xù)加強科技培訓(xùn)，培養(yǎng)更多實用人才和科技推廣者，提高農(nóng)民的科技素質(zhì)，圍繞“豐收計劃”、“星火計劃”、“燎原計劃”等，有計劃地篩選并推廣一批農(nóng)業(yè)優(yōu)良品種和先進技術(shù)。

（三）培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)，建立有本地特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中，應(yīng)做到每一個產(chǎn)業(yè)都要確定一個班子抓落實，組織一個隊伍抓服務(wù)，通過建設(shè)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)示范區(qū)，形成龍頭帶基地，基地帶農(nóng)戶的格局，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益和產(chǎn)業(yè)化綜合效益。

1、大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品加工要在“深”“精”“優(yōu)”字上下功夫。要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革與發(fā)展，如加快蘆柑、食用菌、麻竹、蔬菜、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品加工、保鮮、儲運和設(shè)備的引進和開發(fā)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)在發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)中的主力軍作用。

2、按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化的要求調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，是開發(fā)性農(nóng)業(yè)的深化，其核心是把資源開發(fā)延伸到加工、銷售領(lǐng)域，因此，要按農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化的要求調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過幾年來的努力，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)已逐步優(yōu)化，在繼續(xù)優(yōu)化協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，各生產(chǎn)基地的優(yōu)勢已初露鋒芒，正在形成有特色的區(qū)域規(guī)模優(yōu)勢。

3、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，進一步優(yōu)化區(qū)域布局。突出強調(diào)發(fā)展專業(yè)村、專業(yè)戶，抓好一鄉(xiāng)一業(yè)，一村一品，甚至多 鄉(xiāng)一業(yè)，多村一品。認真抓好地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)，名牌農(nóng)產(chǎn)品的管理。推行“基地+公司+農(nóng)戶”的一體化生產(chǎn)經(jīng)營形式，培育、壯大現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。如我縣城區(qū)必須建成特種時菜、良種繁育、示范推廣、觀摩觀賞的實驗園區(qū)；中部經(jīng)濟區(qū)要大力發(fā)展食用菌、優(yōu)質(zhì)茶等特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工；東部經(jīng)濟區(qū)以發(fā)展名優(yōu)水果、蔬菜、麻竹生產(chǎn)為重點，大力發(fā)展立體農(nóng)業(yè)。西部經(jīng)濟區(qū)以建設(shè)毛竹、柿子、茶葉、反季節(jié)蔬菜和食用菌生產(chǎn)基地為重點，建立速生豐產(chǎn)林，帶動高效農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。

4、狠抓農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化加工。通過農(nóng)產(chǎn)品的加工增值，促進市場活躍，激勵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整活力，社會增效，農(nóng)民增收。如我縣農(nóng)產(chǎn)品新穎轉(zhuǎn)化加工的發(fā)展勢頭良好，永春的醋豆、恒升蘆柑酒等產(chǎn)品的上市，展示了良好的發(fā)展前景，但是，還要進一步加以引導(dǎo)，形成以龍頭帶動群體的格局，促進農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化加工，做到健康、有序、合理、優(yōu)化。

5、繼續(xù)培育新型、較成熟的生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。如魚禽立體養(yǎng)殖是一種生產(chǎn)促進另一種生產(chǎn)，充分利用地力、空間和各種自然資源，長中套短，高中套矮，長短結(jié)合，高矮結(jié)合，種養(yǎng)結(jié)合，農(nóng)牧結(jié)合，局部、立體全方位發(fā)展，通過建立生物鏈，實現(xiàn)植物、動物互生互養(yǎng)，良性循環(huán)，高效轉(zhuǎn)化，取得較高的綜合效益。

綜上所述，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中存在的許多問題，既有歷史淵源，也有現(xiàn)實問題，為使經(jīng)濟能夠得到較大發(fā)展，就要根據(jù)實際存在的問題和差距，有針對性地制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)變思想觀念，引進大（規(guī)模大、帶動面大）、高（技術(shù)含量高、附加值高）、外（外向型）、新（新產(chǎn)品）、多（多種所有制、多形式）的龍頭企業(yè)，各方面給予支持； 還要完善經(jīng)營體制和運行機制，正確處理各方面的利益關(guān)系，健全建立約束機制和利益協(xié)調(diào)機制，保證投入資金的健康運行，發(fā)揮社會效益，帶動經(jīng)濟的全面發(fā)展。從而達到調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村整體經(jīng)濟效益，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐。

第五篇：獨立董事制度制約因素及對策（定稿）

獨立董事制度制約因素及對策

徐健

2012-10-15 14:54:14來源：《合作經(jīng)濟與科技》2012年第2期下摘 要：本文解析我國上市公司獨立董事制度的制約因素，從重塑獨立董事獨立性、改善獨立董事激勵機制、構(gòu)建獨立董事問責機制等角度提出獨立董事制度改進對策，促進公司治理結(jié)構(gòu)的完善。

關(guān)鍵詞：獨立董事，制約因素，對策

獨立董事制度歷來是資本市場研究的熱點問題，西方發(fā)達國家多年的實踐證明，獨立董事制度作為公司治理的重要組成部分，在完善公司治理結(jié)構(gòu)、制衡執(zhí)行董事和經(jīng)理層方面發(fā)揮了重要的作用，因而得到了廣泛的認同和采納。然而，由于我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型時期，市場基礎(chǔ)制度體系尚存在相當弊端，獨立董事在我國的引進效果是一個備受爭議的話題。

一、獨立董事制度制約因素

（一）行為主體職業(yè)判斷缺乏獨立性。由于我國的獨立董事是由董事會提名，并由股東會選舉產(chǎn)生的，控股股東完全可以利用自己手中的股權(quán)優(yōu)勢操縱獨立董事的選任，選擇自己熟悉的人進入董事會，因此獨立董事的獨立性很難得到保證。獨立董事通過在公司董事會擔負一定的職責，實施對公司管理層的監(jiān)督和制約，以達到保護投資者的目的。這種按大股東控制的股東大會選舉產(chǎn)生的獨立董事，不會代表中小股東的利益，而是容易變成大股東利益的代言人。獨立董事在獨立監(jiān)督公司管理層、獨立制約控股股東的權(quán)力和影響力、獨立制約大股東侵害中小股東利益等方面的職業(yè)判斷，會受到大股東制約的影響，其職業(yè)判斷的客觀性和

公正性會大打折扣，使獨立董事的獨立性失去意義。

（二）功能定位與監(jiān)事會存在重疊。獨立董事制度和監(jiān)事會制度是分別產(chǎn)生于英美法系與大陸法系內(nèi)的兩種不同公司監(jiān)督模式下的具體制度，當兩者共存在一個公司的治理架構(gòu)之內(nèi)時，必然會產(chǎn)生制度摩擦。我國獨立董事和監(jiān)事會主要職能重疊是檢查公司財務(wù)和監(jiān)督董事、經(jīng)理的行為方面：我國《公司法》規(guī)定監(jiān)事會是公司常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)，具有財務(wù)監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督雙重職能，而《上市公司治理準則》又賦予主要由獨立董事組成的審計委員會類似的財務(wù)監(jiān)督權(quán)；依據(jù)《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》、《上市公司治理準則》的規(guī)定，獨立董事可以獨立聘請外部審計機構(gòu)和咨詢機構(gòu)，而監(jiān)事會只能提議公司聘請外部審計機構(gòu)，監(jiān)事會的監(jiān)督職權(quán)存在被獨立董事架空和削弱的可能。若兩種制度在公司內(nèi)部監(jiān)管體系中不能得到有效協(xié)調(diào)，將直接導(dǎo)致監(jiān)督資源浪費和監(jiān)督效率低下。

（三）報酬機制缺乏激勵性。獨立董事在公司發(fā)揮作用的機制主要有三個：聲譽機制、報酬機制和風(fēng)險機制。從報酬機制看，按照《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》的精神，在我國上市公司中，獨立董事是不拿公司工資的，公司給獨立董事支付報酬方面是以車馬費、顧問費、津貼等名義支付的，在報酬的數(shù)量上也是相當有限的，于是就出現(xiàn)了獨立董事缺席董事會或隨便委托一個人代為表決的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，歸根到底是由于獨立董事所從事工作的收益太低。另一方面，有些上市公司支付給獨立董事津貼都是以現(xiàn)金形式，沒有采用股票期權(quán)方式，獨立董事由于沒有持股，對企業(yè)的前景關(guān)心力度不夠，對董事會的決策也基本上不做太大的關(guān)注，獨立董事的監(jiān)管流于形式。

（四）執(zhí)業(yè)行為缺乏約束性。由于獨立董事約束制度的缺失，導(dǎo)致了獨立董

事缺乏自律意識，對公司的業(yè)績不聞不問，對自己的職責怠于履行，成為公司管理層的附庸。這些現(xiàn)象目前在我國上市公司中還是很普遍的。

（五）獨立董事履職能力不足的問題。當人們?yōu)楠毩⒍鲁蔀榛ㄆ繕訑[設(shè)的現(xiàn)象憤憤不平時，還應(yīng)當看到另外一種現(xiàn)象，那就是獨立董事并非不愿意履職，而是由于其能力的限制，導(dǎo)致其無法履職。目前，我國的一些公司僅僅看到專家學(xué)者和公務(wù)人員具有較高的理論素養(yǎng)和政策水平，但是卻沒有注意到他們?nèi)狈嵺`經(jīng)驗和專業(yè)素質(zhì)，這一問題的產(chǎn)生歸根結(jié)底還是與獨立董事的選拔機制相關(guān)聯(lián)的，因此完善獨立董事選任機制的確是刻不容緩。

二、獨立董事制度運行機制改進

（一）重塑獨立董事獨立性。目前，我國獨立董事不獨立的一個重要原因就是獨立董事的選任程序受大股東控制。為此，必須改變獨立董事的選任程序，在獨立董事候選人的首次提名上，必須限制董事會、監(jiān)事會、大股東可以提出獨立董事候選人的數(shù)量，增加中小股東的提名數(shù)量，在股東大會選舉中要引入累積投票方式，以后的提名權(quán)應(yīng)交給提名委員會。

我國上市公司一股獨大的股權(quán)結(jié)構(gòu)使獨立董事目前在董事會人數(shù)上屬于弱勢，沒有表決權(quán)優(yōu)勢，影響了獨立董事監(jiān)督作用的發(fā)揮，相當一部分獨立董事只是在董事會決議和關(guān)聯(lián)交易方面履行了簽字的職責，其獨立性流于形式。要真正發(fā)揮獨立董事的作用，就必須提高獨立董事在董事會成員的比例；要發(fā)揮獨立董事的監(jiān)督作用，必須為其構(gòu)建行使職能的平臺。

（二）改善獨立董事激勵機制。建立科學(xué)的獨立董事激勵機制對于獨立董事

全面、高效地履行職責具有重要的作用，目前我國對于這方面的規(guī)定存在許多不足。這也是導(dǎo)致我國獨立董事不能盡職的一個重要原因。目前完善獨立董事激勵機制應(yīng)從以下幾個方面入手：

1、制定合理的獨立董事薪酬標準。如何確定獨立董事的薪酬標準一直是一個棘手的問題。對于獨立董事而言，要價過高或過低都無法形成一個互利的結(jié)果。對于大多數(shù)公司而言，目前也無成熟的報酬確定方案。其結(jié)果往往是“就低不就高”，相當一批獨立董事從上市公司取得的報酬大大低于內(nèi)部董事，甚至僅具有象征意義。問題在于，調(diào)動獨立董事為公司的經(jīng)營獻策獻力僅僅靠良知和公德心是不夠的。那么，獨立董事拿著如此低的報酬，既不符合按勞取酬的分配原則和權(quán)利與義務(wù)相一致的理念，更沒有理由讓其承擔向股東賠償損失的民事責任。相比較我國的制度，英美國家大多也采取由股東大會或董事會決定獨立董事薪酬的方式，而獨立董事的薪酬組成一般為固定的津貼和會議費，另外有的公司還會輔以一定量的股票期權(quán)。同時，對獨立董事按時參加會議并行使職責的，應(yīng)當支付會議津貼，但是對具體的標準沒有給出明確規(guī)定，這使得各個上市公司在實際操作中差異較大。獨立董事津貼的標準應(yīng)由董事會制訂預(yù)案，股東大會審議通過。但是實際上當大股東控制董事會和擁有多數(shù)表決權(quán)的情況下，等于大股東決定了獨立董事的津貼水平。

2、建立獨立董事長期激勵機制。目前，我國上市公司獨立董事的薪酬主要是以短期激勵為主，即發(fā)放固定津貼和參加會議津貼。同時，還可以在公司內(nèi)部設(shè)立一些獎勵基金，對履職情況良好或因提出有效建議而使公司獲益的優(yōu)秀獨立董事進行專項獎勵，從而激發(fā)其履職的熱情，更好地發(fā)揮其作用。

3、加強對獨立董事的聲譽激勵。在我國，許多公司的獨立董事是高校學(xué)者

或是社會知名人士，對他們來說，物質(zhì)財富遠遠不及聲譽來得重要。因此，對于獨立董事的激勵，應(yīng)當包括聲譽方面的激勵，可以由證監(jiān)會每年對上市公司獨立董事的履職情況進行調(diào)查評比，對于履職情況良好或者有特殊貢獻的獨立董事授予一定的榮譽或給予一定的物質(zhì)獎勵，而對于履職情況較差或有損害股東利益的行為的獨立董事，應(yīng)當通報批評或建議公司予以辭退。

（三）構(gòu)建獨立董事問責機制。獨立董事?lián)碛幸话愣碌臋?quán)利和特別的監(jiān)督權(quán)，他們對于維護中小股東的利益起著至關(guān)重要的作用。目前，我國的相關(guān)法律、法規(guī)沒有就獨立董事不履行勤勉盡責的義務(wù)或不作為，導(dǎo)致中小股東利益受到損害或信息披露不真實等不良后果，以及獨立董事與上市公司勾結(jié)，采取其他方式牟取利益等現(xiàn)象，而規(guī)定其應(yīng)該承擔的相應(yīng)行政、民事或刑事責任。因此，建議在相關(guān)法規(guī)中補充這些內(nèi)容，建立完善的獨立董事問責制度。如果獨立董事在董事會決議時發(fā)表了獨立意見但沒有被采納而產(chǎn)生的不良后果，不應(yīng)追究獨立董事的責任；對獨立董事做出的執(zhí)業(yè)判斷失誤的意見，但已經(jīng)中介機構(gòu)鑒證，所產(chǎn)生的不良后果，亦應(yīng)豁免獨立董事的責任。

主要參考文獻：

[1]王平，劉秀清，吳萌.企業(yè)戰(zhàn)略形態(tài)、外部董事認知與董事會結(jié)構(gòu)[J].華東經(jīng)濟管理，2011.11.[2]姚偉峰.獨立董事制度，真的有效嗎？——基于上市公司行業(yè)數(shù)據(jù)的實證研究[J].管理評論，2011.10.[3]周小紅，戴蕊.淺析我國獨立董事職能的期望差距[J].商業(yè)會計，2011.30.（作者單位：中國石油長慶油田分公司油氣銷售處）